1.

С жалбата си г‑н Fabio De Masi и г‑н Yanis Varoufakis искат да се отмени решение на Общия съд на Европейския съюз от 12 март 2019 г., De Masi и Varoufakis/ЕЦБ ( 2 ), с което последният е отхвърлил жалбата за отмяна на решението на Европейската централна банка (ЕЦБ) от 16 октомври 2017 г. да им се откаже достъп до документ от 23 април 2015 г., озаглавен „Отговори на въпроси относно тълкуването на член 14.4 от Протокола за Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ“.

2.

По спорове за достъп до държани от ЕЦБ документи са произнесени съвсем малко решения на Съда — за разлика от тези, свързани с прилагането на Регламент № 1049/2001 ( 3 ) — поради което настоящото дело е повод Съдът да уточни практиката си в тази специфична област.

3.

В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се съсредоточи върху третото основание за обжалване, отнасящо се по-специално до съотношението между изключенията от правото на достъп, предвидени в Решение 2004/258/ЕО ( 4 ), и обхвата на изключението относно документите, предназначени за вътрешно ползване, по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от него.

4.

Член 15 ДФЕС гласи:

„1.   За да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост.

2.   Заседанията на Европейския парламент са публични, както и на Съвета при обсъждането и гласуването по даден проект на законодателен акт.

3.   Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с настоящия параграф.

Общите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура.

Всяка институция, орган, служба или агенция гарантира прозрачността на работата си и изготвя свой процедурен правилник със специфични разпоредби, отнасящи се до достъпа до нейните документи, в съответствие с регламентите, посочени във втора алинея.

Настоящият параграф се прилага спрямо Съда на Европейския съюз, Европейската централна банка и Европейската инвестиционна банка, само когато те изпълняват административни функции.

Европейският парламент и Съветът осигуряват оповестяването на документите, отнасящи се до законодателните процедури, при условията, предвидени от регламентите, посочени във втора алинея“.

5.

Съображения 1—3 от Решение 2004/258 имат следния текст:

6.

Член 2 от това решение гласи:

„1.   Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице[, пребиваващо] или със седалище в държава членка, има право на достъп до документите на ЕЦБ при спазване на условията и ограниченията, определени в настоящото решение.

2.   При спазване на същите условия и ограничения ЕЦБ може да предоставя достъп до документите на ЕЦБ на всяко физическо или юридическо лице, непребиваващо или със седалище извън държава членка.

[…]“.

7.

Член 4 от Решение 2004/258 гласи:

„[…]

2.   ЕЦБ отказва достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

[…]

[…]

освен при наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване.

3.   Освен при наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване, се отказва достъпът до документ, изготвен или получен от ЕЦБ за вътрешно ползване в рамките на разискванията и предварителните консултации в ЕЦБ или за целите на обмена на възгледи между ЕЦБ и НЦБ, националните компетентни органи (НКО) или определените на национално равнище органи (ОНО), дори след като е взето решението.

Освен при наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване, се отказва достъпът до документи, в които е отразен обменът на възгледи между ЕЦБ и други съответни органи и служби, дори след като е взето решението, ако оповестяването на документа би накърнило сериозно ефективността на ЕЦБ при изпълнението на задачите ѝ.

[…]

5.   В случай че в обхвата на някое от изключенията попадат само части от искания документ, се предоставят останалите негови части.

[…]“.

8.

Обстоятелствата по спора са изложени от Общия съд в точки 1—6 от обжалваното съдебно решение и за целите на настоящото производство могат да бъдат обобщени по следния начин.

9.

След като биват уведомени от ЕЦБ за наличието на външно правно становище от 23 април 2015 г., озаглавено „Отговори на въпроси относно тълкуването на член 14.4 от Протокола за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка“ (наричано по-нататък „спорният документ“), г‑н De Masi и г‑н Varoufakis (наричани по-нататък „жалбоподателите“) искат от ЕЦБ достъп до този документ с писмо от 7 юли 2017 г.

10.

С писмо от 3 август 2017 г. ЕЦБ отказва достъп до посочения документ въз основа, от една страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258 относно защитата на правните становища, и от друга страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от това решение за защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване.

11.

С писмо от 30 август 2017 г. жалбоподателите представят потвърдително заявление за достъп до спорния документ на основание член 7, параграф 2 от посоченото решение.

12.

С решение от 16 октомври 2017 г. ЕЦБ потвърждава отказа за достъп до спорния документ, основавайки се на същите изключения като посочените в решението от 3 август 2017 г.

13.

На 8 декември 2017 г. жалбоподателите подават в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на решението от 16 октомври 2017 г.

14.

В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват по същество две основания, а именно за нарушение съответно на член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258 и на член 4, параграф 3, първа алинея от това решение.

15.

ЕЦБ иска жалбата да бъде отхвърлена.

16.

С обжалваното съдебно решение Общият съд e отхвърлил жалбата на жалбоподателите като неоснователна. След като разглежда второто им основание, в точка 74 от обжалваното съдебно решение той постановява, че за отказа си да предостави достъп до спорния документ ЕЦБ е имала основание да се позове на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258. Поради това той приема, че не е необходимо да се разглежда първото основание относно изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от това решение.

17.

За да направи това, Общият съд изключва факта, че съгласно член 4, параграф 3, първа алинея от посоченото решение се изисква доказване на сериозно засягане на процеса на вземане на решения, и посочва в точка 30 от обжалваното съдебно решение, че основаният на тази разпоредба отказ предполага само да се докаже, от една страна, че спорният документ е предназначен за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в ЕЦБ или за обмен на мнения между ЕЦБ и съответните национални органи, и от друга страна, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на този документ. Така той отбелязва, че ЕЦБ правилно е приела, че спорният документ е документ, предназначен за вътрешно ползване по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от същото решение, доколкото ЕЦБ е счела, че този документ е предназначен да предоставя информация и подкрепа за обсъжданията на Управителния съвет в рамките на правомощията, предоставени му от член 14.4 от Протокол № 4 за Устава на Европейската система на централните банки и на ЕЦБ (наричан по-нататък „Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ“).

18.

В рамките на преценката на доводите на жалбоподателите Общият съд отхвърля, на първо място, твърдението, че изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 не е приложимо за спорния документ, защото той е правно становище, което попада в приложното поле на изключението, свързано със защитата на правните становища, по член 4, параграф 2, второ тире от това решение.

19.

На второ място, той отхвърля довода на жалбоподателите, че условията за прилагане на член 4, параграф 3, първа алинея от посоченото решение не са изпълнени, тъй като спорният документ, от една страна, нямал вътрешно естество, и от друга страна, не бил свързан с конкретна процедура.

20.

На трето място, Общият съд анализира и отхвърля оплакването, изведено от неизпълнение на задължението за мотивиране.

21.

В точки 62—73 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда втората част на второто основание, а именно наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на спорния документ.

22.

В жалбата си до Съда жалбоподателите искат:

23.

ЕЦБ иска от Съда:

24.

В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват четири основания, а именно, първо, нарушение на член 10, параграф 3 ДЕС, на член 15, параграф 1 и на член 298, параграф 1 ДФЕС, както и на член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз, второ, нарушение на задължението за мотивиране, трето, нарушение на член 4, параграфи 2 и 3 от Решение 2004/258, четвърто, нарушение на първичното право, доколкото Общият съд e отказал да признае наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на спорния документ.

25.

Настоящото заключение се отнася само до третото основание, което се подразделя на две части. Така Общият съд, от една страна, бил определил неправилно обхвата съответно на параграфи 2 и 3 на член 4 от Решение 2004/258, и от друга страна, бил допуснал грешка при прилагане на правото, като приел, че отказът за достъп в изпълнение на член 4, параграф 3 от това решение е основателен, въпреки че спорният документ не бил предназначен за вътрешно ползване по смисъла на тази разпоредба.

26.

Преди да пристъпя към анализа на горепосоченото основание, ми се струва необходимо да уточня правната рамка на този анализ предвид позоваването от страна на Общия съд в обжалваното съдебно решение и на жалбоподателите в жалбата им на възприетото от Съда в практиката му по Регламент № 1049/2001.

27.

Безспорно е, че заявленията за достъп до държаните от ЕЦБ документи трябва да се подават единствено в изпълнение на Решение 2004/258, на основание на което е отхвърлено заявлението на жалбоподателите.

28.

Следва да се отбележи, че Решение 2004/258 е прието след Съвместната декларация относно Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията ( 5 ), с която Европейският парламент, Съветът и Комисията призовават останалите институции и органи на Съюза да приемат вътрешни правила за публичния достъп до документите, в които да вземат предвид заложените в посочения регламент принципи и ограничения.

29.

Както е видно от съображение 3 от Решение 2004/258, то има за цел да се предостави по-широк достъп до документите на ЕЦБ от предвидения при действието на Решение 1999/284/ЕО на Европейската централна банка от 3 ноември 1998 година относно публичния достъп до документацията и архива на Европейската централна банка ( 6 ) (ЕЦБ/1998/12), като същевременно се осигури защита на независимостта на ЕЦБ и на НЦБ, предвидена от член 108 ДФЕС и член 7 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, както и поверителността на някои специфични за изпълнението на задачите на ЕЦБ въпроси ( 7 ).

30.

Съгласно член 3, буква а) от Решение 2004/258 посоченият в тази буква документ означава документ, изготвен или съхраняван от ЕЦБ и „отнасящ[…] се до нейните политики, дейности или решения“, което е доста обща формулировка. Както ЕЦБ изрично посочва в писмените си изявления, представени както пред Общия съд, така и пред Съда, предоставеното с това решение право на достъп се отнася не само до документите, които са свързани с административни задачи, а обхваща като цяло всички „документи на ЕЦБ“.

31.

Следователно приемането на Решение 2004/258 предхожда влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г., който бележи изменение на правната уредба, що се отнася до първичното право, на публичния достъп до документите на институциите на Съюза, като с въвеждането на член 15 ДФЕС, заменил член 255 ЕО, се разширява приложното поле на принципа на прозрачност в правото на Съюза. Действително, за разлика от член 255 ЕО, чието приложно поле беше ограничено до документите на Парламента, на Съвета и на Комисията, член 15, параграф 3 ДФЕС предвижда занапред право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, в това число Съда на Европейския съюз, ЕЦБ и Европейската инвестиционна банка, когато те изпълняват административни функции ( 8 ).

32.

Според член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС режимът на достъп до документите на институциите, посочен в първа алинея на същата разпоредба, се прилага спрямо ЕЦБ само когато тя изпълнява административни функции. От това следва, че условията, уреждащи достъпа до документите, държани от тази институция и свързани с основната ѝ дейност, не могат да бъдат установявани в регламенти, приети по силата на член 15, параграф 3, втора алинея ДФЕС ( 9 ).

33.

Следователно се оказва, че в случай на заявен и отказан достъп до документ, свързан с основната дейност на ЕЦБ, практиката на Съда по Регламент № 1049/2001 не може да се прилага по аналогия ( 10 ), тъй като ЕЦБ не е обвързана от този регламент. Струва ми се впрочем, че точно такъв е случаят със спорния документ, който, както разкриват мотивите на решението за отказ да се предостави достъп до него, представлява правно становище за оценка на правомощията на Управителния съвет на основание член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ и анализ на действията, които посоченият съвет трябва да предприеме, когато има опасност функциите, упражнявани от НЦБ извън ЕСЦБ, да са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ. Този документ е описан като предназначен да обогати вътрешните размисли в рамките на органите, които вземат решения, и да осигури подкрепа за обсъжданията и консултациите по въпроса за предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидни средства. Следователно може да се приеме, че спорният документ е свързан с упражняването на основната дейност на ЕЦБ, що се отнася по-специално до нейната отговорност в областта на паричната политика и стабилността на финансовата система ( 11 ).

34.

Следва да се припомни, че оспорваният отказ за достъп се основава, от една страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258 относно защитата на правните становища, и от друга страна, на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от същото решение, относно защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване. В обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда само едно от двете основания за отмяна, с които е сезиран, а именно нарушението на втората посочена по-горе разпоредба, и като приема, че за отказа си да предостави достъп до спорния документ ЕЦБ е имала основание да се позове на изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, счита, че не е необходимо да се разглежда първото основание, а именно нарушението на член 4, параграф 2, второ тире от посоченото решение ( 12 ).

35.

Преди да направи този извод, Общият съд посочва, позовавайки се на две решения на Съда, в които се тълкуват разпоредбите на Регламент № 1049/2001, че при преценката си на заявление за достъп ЕЦБ може да вземе предвид няколко основания за отказ, посочени в член 4 от Решение 2004/258, и уточнява, че всяко от изключенията, с които е мотивиран отказът за достъп до спорния документ, „представлява съответно самостоятелно основание за отказ“, като изключението, свързано със защитата на правните становища не е lex specialis по отношение на изключението, свързано със защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване ( 13 ).

36.

Жалбоподателите твърдят, на първо място, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258 относно защитата на правните становища не представлява специална разпоредба (lex specialis) по отношение на член 4, параграф 3 от това решение. Първата от тези разпоредби имала блокиращо действие, водещо до неприложимост на втората. В подкрепа на това основание жалбоподателите се ограничават до това да твърдят, че изразът „становища за вътрешно ползване“, съдържащ се в член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, може да се отнася само до становища, различни от правните такива, тъй като в противен случай щял да лиши от смисъл изключението по член 4, параграф 2, второ тире от това решение, посветено на защитата на правните становища.

37.

Както правилно посочва Общият съд в обжалваното съдебно решение ( 14 ), по отношение на правото на достъп до документите на ЕЦБ, предоставено в член 2, параграф 1 от Решение 2004/258 на всеки гражданин на Съюза и на всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или със седалище в държава членка, са предвидени няколко ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. По-специално и в съответствие със съображение 4, Решение 2004/258 предвижда в член 4 режим на изключения, който позволява на ЕЦБ да откаже достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от интересите, защитени в параграфи 1 и 2 от този член, или когато този документ е предназначен за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в ЕЦБ или за обмен на мнения между ЕЦБ и НЦБ, НКО или ОНО, или изразява обмен на мнения между ЕЦБ и други съответни органи и служби.

38.

Трябва да се констатира, че член 4, параграфи 1—3 от Решение 2004/258 формално представлява последователно изброяване на различни основания за отказ за достъп, които просто са наредени едно след друго, без да се указва каквото и да е съчетаване между разглежданите разпоредби. Подредбата на член 4, параграфи 1—3 от Решение 2004/258 потвърждава извода на Общия съд за собствения и автономен характер на всяко основание за отказ за достъп, което ЕЦБ може да изтъкне самостоятелно или едновременно с някое от останалите. Структурата на член 4 от Решение 2004/258 показва, че отхвърлянето на заявление за достъп е обосновано, когато са изпълнени условията, които се изискват по някое от предвидените в този член изключения. Също така текстът на член 4, параграф 2, второ тире, както и този на член 4, параграф 3 от това решение по никакъв начин не подкрепя твърдението на жалбоподателите, че първата разпоредба има характер на lex specialis по отношение на втората.

39.

По-нататък и преди всичко член 4, параграф 5 от Решение 2004/258 споменава частичното оповестяване на поискания документ по следния начин: „[в] случай че в обхвата на някое от изключенията попадат само части от искания документ, се предоставят останалите негови части“. Тази формулировка безспорно показва, че различните изключения, описани в параграфи 1—3 от посочения член, могат да се прилагат кумулативно по отношение само на един документ.

40.

Тази възможност се обяснява с трудността, с която може да се сблъска институцията — адресат на заявление за достъп, при квалификацията на поискания документ от гледна точка на неговото съдържание и на допустимите основания за отказ за достъп. Поради сложното си естество един и същ документ би могъл a priori да попадне в приложното поле на няколко изключения от правото на достъп ( 15 ), като ограничаването на тази институция до един-единствен избор ми се струва неразумно, при положение че е много вероятно анализът ѝ да бъде оспорен и подложен на контрол за законосъобразност. Това по никакъв начин не засяга правото на публичен достъп до документите и неговото полезно действие, тъй като заявителят има възможност да оспори отказа за достъп в рамките на процедура за доброволно уреждане на спорове, а след това и по съдебен ред, а основателността на отказа подлежи на окончателна преценка от страна на съда.

41.

Спорният документ в случая отлично илюстрира това положение, тъй като представлява правна позиция, която ЕЦБ е поискала от трето лице за целите на вътрешно обсъждане и чиято квалификация като становище, предназначено за вътрешно ползване, и дори като правно становище, се оспорва от жалбоподателите, както ще видим по-нататък.

42.

Във връзка с твърдението на жалбоподателите, че възприетото от Общия съд тълкуване води до лишаване от полезно действие на член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258, следва да се подчертае липсата на системен характер на случаите на припокриване на основанията за отказ за достъп, като в определени случаи защитата на дадено правно становище може да попадне в обхвата само на изключението, предвидено в тази разпоредба. По-нататък, ако Общият съд беше счел за неоснователно изключението, изведено от защитата на документите, предназначени за вътрешно ползване, той трябваше да провери валидността на отказа за достъп от гледна точка на основанието, свързано със защитата на правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258.

43.

Накрая ми се струва полезно да изтъкна възприетото от Съда в решение от 19 декември 2019 г., ЕЦБ/Espírito Santo Financial (Португалия) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). В това дело Общият съд отменя решението на ЕЦБ да откаже пълен достъп до протоколи, отразяващи решенията на Управителния съвет относно предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидни средства на португалска банкова институция, по-специално що се отнася до информацията за размера на въпросния кредит. След като установява, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при преценката на задължението за мотивиране, и впоследствие отменя обжалваното съдебно решение, Съдът се произнася окончателно по спора, като разглежда посоченото по-горе процесуално основание, както и само едно от повдигнатите от жалбоподателя основания по същество, в случая основанието, изведено от нарушение на член 4, параграф 1, буква а) от Решение 2004/258 относно поверителността на обсъжданията на органите на ЕЦБ за вземане на решения. Съдът отхвърля тези две основания, като приема, че решението за отказ да се предостави достъп е достатъчно мотивирано от правна гледна точка и валидно основано на горепосочената разпоредба. Поради това той не взема предвид и не разглежда изтъкнатото от жалбоподателя второ основание по същество, свързано с нарушението на член 4, параграф 2, първо тире от Решение 2004/258, с което утвърждава индивидуалния характер и правната самостоятелност на всяко от предвидените в това решение основания за отказ за достъп ( 16 ).

44.

Жалбоподателите изтъкват, на второ място, че макар спорният документ несъмнено да е правна позиция и като такава да попада в приложното поле на член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258, той не изпълнява условията, които се изискват, за да се ползва от защита, тъй като представлява правна експертиза от абстрактно и научно естество, отнасяща се до тълкуване на текст, която не може да се квалифицира като правно становище по смисъла на тази разпоредба. Общият съд неправилно не се е произнесъл по тези доводи на жалбоподателите.

45.

Трябва да се констатира, че това оплакване не е фактически обосновано, тъй като Общият съд е разгледал и отхвърлил доводите на жалбоподателите като вътрешно противоречиви ( 17 ), доколкото същите едновременно се позовават на и оспорват квалификацията на спорния документ като правно становище за целите на прилагането на изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Решение 2004/258. При всички положения, тъй като Общият съд потвърждава отказа за достъп на ЕЦБ само на основание член 4, параграф 3 от това решение, без да се произнася по квалификацията на спорния документ като правно становище по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от посоченото решение, Съдът не следва да се произнася по неотносим довод на жалбоподателите.

46.

В рамките на втората част от третото основание жалбоподателите изтъкват, че защитата, предвидена в член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, и тази, определена в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, имат еднаква цел, а именно да се защити неприкосновеността на вътрешен процес на вземане на решения, свързан с конкретна административна процедура.

47.

Външна експертиза по абстрактен правен въпрос като тази, която ЕЦБ е поискала и до която е отказала да даде достъп, обаче не представлявала документ, свързан с процес на вземане на решения или с окончателно решение. Тя била по-скоро документ, който определя външната рамка на свободата на вземане на решения на институцията и който следователно е външен за защитения процес на вземане на решения.

48.

Освен това жалбоподателите твърдят, че забележката „дори след като е взето решението“, съдържаща се в член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, показва, че съответният документ трябва да е предназначен за вътрешно ползване в рамките на конкретна административна процедура — разрешение, потвърдено от практиката на Съда, отнасяща се до структурно сходна разпоредба, в случая член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, с което Общият съд не се е съобразил в обжалваното съдебно решение.

49.

ЕЦБ оспорва както допустимостта, така и обосноваността на тази втора част от третото основание.

50.

Следва да се припомни, че Съдът не е компетентен да установява фактите, нито по принцип да проверява доказателствата, които Общият съд е приел в подкрепа на тези факти. Щом като тези доказателства са били редовно събрани и общите принципи на правото и приложимите процесуални правила относно доказателствената тежест и събирането на доказателствата са били спазени, само Общият съд може да преценява значението, което трябва да бъде придадено на представените пред него доказателства. Следователно освен в случай на изопачаване на тези доказателства, тази преценка не представлява правен въпрос, който следва да се контролира от Съда ( 18 ).

51.

Въз основа на тази постоянна съдебна практика ЕЦБ заключава, че е недопустимо оплакването, че спорното правно становище не може да представлява документ, свързан с вътрешен процес на вземане на решения, тъй като по същество се отнасял до извършената от Общия съд преценка на доказателствата, без жалбоподателите да са доказали, че същите са изопачени.

52.

Според мен тези доводи се основават на погрешна предпоставка, а именно неправилно тълкуване на съдържанието на третото основание, което в действителност не съдържа никакво възражение срещу извършената от Общия съд преценка на факти или доказателства.

53.

След като споменава мотивите на решението на ЕЦБ да откаже достъпа и като констатира, че прегледът на съдържанието на спорния документ не им противоречи, Общият съд заключава, че последният представлява правна експертиза на външен консултант относно правомощията на Управителния съвет на основание член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, и тъй като не е свързан с конкретна процедура, не давал повод на ЕЦБ да вземе окончателно становище по конкретен случай ( 19 ).

54.

Важно е впрочем да се подчертае, че в рамките на третото основание за обжалване жалбоподателите не оспорват този прочит на спорния документ от Общия съд. За сметка на това, те изрично критикуват дадената от Общия съд правна квалификация на тази експертиза като документ, предназначен за вътрешно ползване по смисъла на член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, както е изтълкуван от същия в обжалваното съдебно решение — което представлява правна преценка, подлежаща на контрол от Съда.

55.

При това положение повдигнатото от ЕЦБ възражение за недопустимост следва да се отхвърли.

56.

Жалбоподателите твърдят, че член 4, параграф 3 от Решение 2004/258 не може да се приложи в случая, като изтъкват, на първо място, че поради външния си произход и съдържанието си, а именно експертиза по абстрактен правен въпрос, отнасяща се до тълкуване на конкретни разпоредби, спорният документ не може да се счита за свързан с вътрешен процес на вземане на решения.

57.

Според мен тези доводи, основани единствено на вътрешноприсъщото естество на спорния документ, не могат да се възприемат, тъй като не отчитат самата цел на изключението по член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, която се отнася до предназначението на съответния документ, с уточнението, че последният може да е изготвен или просто „получен“ от ЕЦБ.

58.

Нито обстоятелството, че спорният документ идва от външен правен консултант и е поискан от ЕЦБ специално за тази цел, нито фактът, че той е резултат от експертиза по тълкуване на норма, уточняваща правната рамка на правомощията на ЕЦБ, са a priori несъвместими с предназначението на посочения документ за вътрешно ползване. Освен това разглежданата в тази експертиза правна проблематика очевидно не може да се квалифицира като „външно правно положение“, както погрешно го квалифицират жалбоподателите.

59.

На второ място, жалбоподателите твърдят, че спорният документ не попада в приложното поле на дефинираното в член 4, параграф 3 от Решение 2004/258 изключение, при липсата на каквато и да било връзка с конкретна процедура на вземане на решения — довод, който повдига въпроса за обхвата на посоченото изключение.

60.

Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част ( 20 ).

61.

Що се отнася до текста на член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, следва да се отбележи, че макар да визира документи, предназначени за вътрешно ползване в рамките на „разисквания“, в него се споменават и „консултациите“, и дори обикновеният „обмен на възгледи“ между ЕЦБ и други образувания, като последните две понятия изглежда не са част от процеса на вземане на решения. Тълкуването обаче трябва да обхваща разпоредбата в нейната цялост и следователно да включва употребата на израза „дори след като е взето решението“, който очевидно препраща към понятието за висящ или приключил към момента на подаване на заявлението за достъп „процес на вземане на решения“.

62.

Въпросът, който възниква, е дали този израз се отнася до всички положения, предвидени в член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, или единствено до „разискванията“, или дори само до „обмена на възгледи“ между ЕЦБ и други образувания, като по този начин придава пълна самостоятелност на случая с документа за чисто вътрешно ползване в рамките на ЕЦБ. Впрочем първата спомената по-горе хипотеза е изцяло съвместима с мястото на посочения израз в първа алинея, както се потвърждава и от текста на документа на други езици, различни от френския ( 21 ). Тя е в съответствие и със значението на прилагателното „предварителни“, придружаващо понятието „консултации“, което от своя страна препраща към нещо, което предхожда или подготвя друго, считано за по-значимо събитие или акт.

63.

Възниква въпросът дали забележката „дори след като е взето решението“ може да се разбира като обикновено уточнение на времевия „хоризонт“ на търсената защита, която не приключва с приемането на решение съгласно член 4, параграф 3 от Решение 2004/258, ако такова бъде прието — като последното уточнение се подразбира. Освен че трудно се съвместява с употребата на определителния член в посочената по-горе забележка, присъщата слабост на такъв довод, който прибягва до имплицитния смисъл, според мен го прави негоден да постави под въпрос резултата от екзегетичния анализ, разкриващ несъмнената свързаност на спорния документ с процес на вземане на решения — нещо, което се потвърждава от систематичното и телеологичното тълкуване.

64.

Що се отнася до систематичното тълкуване, следва да се отбележи, че член 4, параграф 3 от Решение 2004/258 съдържа две алинеи, като предметът на втората от тях са документите, „в които е отразен обменът на възгледи между ЕЦБ и други съответни органи и служби […], дори след като е взето решението, ако оповестяването на документа би накърнило сериозно ефективността на ЕЦБ при изпълнението на задачите ѝ“.

65.

В член 4, параграф 3 от Решение 2004/258 е добавена втора алинея с Решение 2015/529, което изменя първоначалния текст и в чието съображение 8 се уточнява, че от ЕЦБ се изисква да си взаимодейства с националните органи и служби, с институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, с международните организации, надзорните органи и администрациите на трети страни, и то в изпълнение на член 127, параграфи 1 и 5 ДФЕС и Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции ( 22 ). По-нататък се посочва, че „[з]а да може ЕЦБ да си сътрудничи ефективно, е важно да се осигури и запази „поле за размисъл“ за свободния и конструктивен обмен на възгледи и информация между гореспоменатите органи, институции и други служби. Въз основа на това ЕЦБ следва да има правото да защитава документите, разменени в рамките на сътрудничеството ѝ с националните централни банки, националните компетентни органи, определените на национално равнище органи и други съответни органи и служби“.

66.

Макар да предвижда защита само за документи, свързани с „обмена на възгледи“ между ЕЦБ и някои образувания, различни от посочените в член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, трябва да се констатира, че е направен изборът в член 4, параграф 3, втора алинея от посоченото решение да се включи изразът „дори след като е взето решението“ — идентичен на използвания в първа алинея и ясно навеждащ на мисълта за свързаност с процес на вземане на решения. При тези обстоятелства можем да си зададем въпроса с какво посоченият в първа алинея „обмен на възгледи“ между ЕЦБ и НЦБ, НКО или определените на национално равнище органи е от естество да обоснове прочит, различен от този за наличието на посочената по-горе свързаност, и доколко този прочит е релевантен за цялата посочена по-горе разпоредба ( 23 )?

67.

Колкото до телеологичното тълкуване и както правилно подчертава Общият съд, целта на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 е по-специално да защити поле за размисъл в рамките на ЕЦБ, позволяващо обмен на поверителни мнения в рамките на органите на институцията за вземане на решения, като част от предварителни обсъждания и консултации. Остава обаче да се определи — за да останем в геометричната терминология —периметърът на посоченото поле.

68.

В това отношение следва да се припомни текстът на съображение 3 от Решение 2004/258, според който последното цели да разреши „по-широк достъп до документите на ЕЦБ“, като същевременно осигури защита на независимостта на ЕЦБ и поверителността на някои специфични за изпълнението на задачите ѝ въпроси. Във втората част на посоченото съображение се внася съществено уточнение за правилното разбиране на целта на този акт, като се уточнява, че „[з]а да се гарантира ефикасността на процеса на вземане на решения в ЕЦБ, включително на нейните вътрешни консултации и на подготвителната ѝ работа, обсъжданията на заседанията на органите за вземане на решения на ЕЦБ са поверителни, освен ако съответният орган не реши да оповести резултата от своите обсъждания“. Въпреки че посоченото съображение изразява възможност за адаптиране на правото на достъп, използваната формулировка извежда на преден план преследваната цел за запазване на ефикасността на „процеса на вземане на решения“ в рамките на ЕЦБ и изрично свързва вътрешната подготвителна работа с посочения процес. Защитата на процеса на предварителни консултации и размисли изглежда неотделима от защитата на процеса на обсъждания и на неговия краен етап, свързан с вземането на решение по същество в преписка по конкретен случай.

69.

Следователно член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 относно изключението от правото на достъп до документите за вътрешно ползване на ЕЦБ, каквито според мен са само документите, изготвени или получени като част от конкретен висящ или приключил към момента на подаване на заявлението за достъп процес на вземане на решения, следва да се тълкува именно в светлината на съображение 3 от същото решение.

70.

Впрочем отбелязвам, че различните твърдения на ЕЦБ в писмения ѝ отговор напълно съответстват на горепосоченото телеологично тълкуване. ЕЦБ например твърди, че член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 се основава на общо правило (презумпция), че предоставянето на достъп до документи, предназначени за вътрешно ползване, създава опасност от „засягане на процеса на вземане на решения в рамките на ЕЦБ“ и че следователно за да се защити полето за размисъл, тези документи по принцип са поверителни. Същата посочва и че член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 защитава поле за размисъл в рамките на ЕЦБ в контекста на „подготовката на решения, отнасящи се до трети лица“, или че Решение 2004/258 признава, че преди приемането на „решения на ЕЦБ, отнасящи се до трети лица“ трябва да съществува вътрешно поле за размисъл, даващо възможност за ефективен, неформален и преди всичко поверителен обмен на възгледи, идеи, тълкувания и предложения за решения ( 24 ).

71.

Предложеното тълкуване не може да лиши засегнатото изключение от полезно действие и му придава обхват, който според мен съответства на търсеното с Решение 2004/258 равновесие между правото на публичен достъп до държаните от ЕЦБ документи и отчитането на спецификата на тази институция, която съгласно член 130 ДФЕС трябва да може да преследва ефективно целите, поставени от нейните задачи, благодарение на независимото упражняване на специфичните правомощия, с които разполага за тази цел по силата на Договора и Устава на ЕСЦБ ( 25 ).

72.

В контекста на това търсене на равновесие между прозрачност и поверителност последното съображение несъмнено може да е от ключово значение, по-специално за резултата от обсъжданията на Управителния съвет, както следва от решение от 19 декември 2019 г., ЕЦБ/Espírito Santo Financial (Португалия) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).

73.

В това решение Съдът тълкува изключението по член 4, параграф 1, буква а) от Решение 2004/258 относно поверителността на обсъжданията на органите на ЕЦБ за вземане на решения в светлината на член 10, параграф 4, второ изречение от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, който предвижда, че Управителният съвет решава дали да разгласи публично резултата от обсъжданията си, като се основава в това отношение на постоянната съдебна практика, според която текст от вторичното право на Съюза трябва да се тълкува, доколкото е възможно, в посока на съответствието му с разпоредбите на Договорите. Така Съдът приема, че член 4, параграф 1, буква а) от Решение 2004/258 във връзка с член 10, параграф 4, второ изречение от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ трябва да се тълкува като защитаващ поверителността на резултата от обсъжданията на Управителния съвет, без да е необходимо отказът за достъп до документите, съдържащи този резултат, да е обвързан с условието неговото оповестяване да засяга защитата на обществения интерес ( 26 ).

74.

В обжалваното съдебно решение ( 27 ) Общият съд се позовава и на член 10, параграф 4, второ изречение от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, както и на член 14.4 от посочения протокол, в който се установява компетентността на Управителния съвет да се противопостави на изпълнението на национални задачи от НЦБ, да тълкува член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 и да потвърди, че спорният документ действително е документ за вътрешно ползване, доколкото е „предназначен да предоставя информация и подкрепа за обсъжданията на Управителния съвет“ в рамките на правомощията, предоставени му от член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ. Като поставя на преден план обсъжданията на Управителния съвет, изведени в цел на спорния документ, този прочит на разглежданите разпоредби от Общия съд според мен само потвърждава тълкуването на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, че съответният документ трябва да е свързан с висящ или приключил процес на вземане на решения по конкретен случай.

75.

Понастоящем и в този контекст следва да се прецени квалификацията на спорния документ като документ, предназначен за вътрешно ползване по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258.

76.

В самото начало следва да се припомни част от мотивите на решението на ЕЦБ да откаже достъпа до спорния документ, формулирани както следва:

„Доколкото правното становище се отнася до общи въпроси, свързани с прилагането и тълкуването на член 14.4 от Устава на ЕСЦБ, то не разглежда специфичния случай на предоставяне на спешна помощ за осигуряване на ликвидност (FLU) на гръцките банки, нито преценява законосъобразността на други конкретни решения, приети от Управителния съвет на ЕЦБ съгласно член 14.4 от Устава на ЕСЦБ, включително решения дали да се приеме предложение на НЦБ относно предоставянето на спешна помощ за осигуряване на ликвидни средства […].

Изпълнителният съвет държи да уточни, че подаденото в случая искане е за изготвяне на правно становище с цел да се осигури на органите на ЕЦБ, които вземат решения, по-точна правна информация за техните вътрешни обсъждания и размисли и като такова това становище е защитено и от член 4, параграф 3, първа алинея от Решение [2004/258] […].

Предназначението на правното становище е да предостави правна експертиза, за да се уточни правната рамка, да се обогатят вътрешните разсъждения в органите, които вземат решения, и да се осигури подкрепа за обсъжданията и консултациите във връзка с FLU не само през 2015 г., но и в бъдещи случаи. В това си качество правното становище е полезно за всяко настоящо или бъдещо разглеждане на положения, обхванати от член 14.4 от Устава на ЕСЦБ (разпоредба относно националните функции на НЦБ — например прогноза за FLU — и относно правните норми и условията, които ЕЦБ може да наложи на НЦБ в този контекст) […]“.

77.

С оглед на тези мотиви и след като разглежда съдържанието на спорния документ, Общият съд приема, че същият не е свързан с конкретна процедура и следователно не представлява документ, вследствие на който ЕЦБ е заела окончателно позиция по конкретен случай, което обаче не може да изключи посочения документ от приложното поле на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, и то по две причини ( 28 ).

78.

След сравнителен екзегетичен анализ на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258 и член 4 параграф 3 от Регламент № 1049/2001 Общият съд подчертава на първо място, че прилагането на изключението по първата посочена разпоредба не изисква ЕЦБ да докаже, че оповестяването на спорния документ би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от нея, поради което фактът, че спорният документ не е свързан с конкретна процедура, не е достатъчен, за да се изключи прилагането на това изключение.

79.

Тази преценка, която се основава на разлика във формулировката спрямо правила, изключени от приложимата правна уредба предвид естеството на спорния документ, свързан с упражняването на основната дейност на ЕЦБ, се явява ирелевантна ( 29 ). Трябва да се констатира, че Общият съд не извършва буквално тълкуване на вътрешноприсъщия смисъл на член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, и по-специално на израза „дори след като е взето решението“, нито взема предвид текста на съображение 3 от този акт. Констатацията, че предвиденото в горепосочената разпоредба изключение от правото на достъп не е обусловено от доказването на каквото и да било неблагоприятно въздействие от оповестяването на съответния документ, не отговаря на въпроса дали последният действително се обхваща от определението за документ, предназначен за вътрешно ползване, що се отнася до връзката му с процедура по вземане на решения, и така попада в приложното поле на посоченото изключение.

80.

Общият съд приема, на второ място, че спорният документ е предназначен да предостави най-общо подкрепа за обсъжданията, които Управителният съвет е трябвало да проведе на основание член 14.4 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ през 2015 г. и впоследствие, и че следователно става дума за „подготвителен документ с оглед на приемането на евентуални решения от органите на ЕЦБ“.

81.

От тези мотиви следва, че вътрешното ползване на разглеждания документ може да се постави в повече или по-малко далечната перспектива на приемане на акт в контекста на процедура, свързана с определено положение. Следователно според Общия съд само възможността за свързаност на документа с хипотетична бъдеща административна процедура е достатъчна, за да се квалифицира посоченият документ като „подготвителен“ и да се постави в приложното поле на изключението от правото на достъп по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258.

82.

Струва ми се, че тази преценка представлява твърде разширително тълкуване на понятието „подготвителен“, а оттам и на приложното поле на това изключение, с което на ЕЦБ се дава възможност да отказва достъп до всеки документ, какъвто и да е той, с оглед на потенциалното му вътрешно ползване в бъдеще. Така в случая този подход е позволил да се засекрети документ, чието единствено предназначение е да захрани размислите по обща правна тематика.

83.

Несъмнено по обхвата на понятието „свързаност“ на документа с висяща или приключила административна процедура би могло да се дискутира. Трябва ли това да е документ с ясно определена принадлежност към свързана с такава процедура преписка или в напълно мислим не толкова тесен смисъл — документ, който просто е свързан с разглежданите в този процес въпроси, тоест който представлява интерес за тях дори без да е специално изготвен или получен в рамките на посочения процес?

84.

Това обсъждане обаче предполага наличието на вътрешен процес на разисквания, водещ in fine до приемане на индивидуално решение, свързано по същество с определено положение. В това отношение е важно да се подчертае, че в точка 28 от писмената защита, която представя пред Общия съд, ЕЦБ ясно посочва, че „решенията на ЕЦБ на основание член 14.4 от Устава на ЕСЦБ винаги са индивидуални решения“, отнасящи се до отношенията ѝ с НЦБ, които предоставят спешна помощ за осигуряване на ликвидни средства.

85.

Впрочем, въпреки че решението на ЕЦБ да откаже достъпа е от 16 октомври 2017 г., тоест повече от две години след изготвянето на спорния документ с дата 23 април 2015 г., в мотивите на това решение не се споменава висящ процес на обсъждане относно определено положение или индивидуално решение, с които посоченият документ има пряка връзка, бидейки съдържателно относим към разглежданите в него въпроси. Както беше припомнено, решението за отказ да се предостави достъп се ограничава да посочи документ, предназначен да осигури подкрепа за „обсъжданията и консултациите във връзка с FLU, не само през 2015 г., но и в бъдещи случаи“, и полезен за всяко „настоящо или бъдещо“ разглеждане на положения, обхванати от член 14.4 от Устава на ЕСЦБ, без повече уточнения.

86.

В заключение, макар че полето за размисъл в рамките на ЕЦБ безспорно трябва да се защити, това трябва да се случи в съответствие с целта му, а именно да се подготвят решенията, които ще се вземат в рамките на конкретни административни процедури, отнасящи се до трети лица — нещо, което действително може да гарантира независимостта на тази институция при изпълнението на задачите ѝ.

87.

От това според мен следва, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че при такива обстоятелства ЕЦБ може да откаже достъпа до спорния документ.

88.

Ако Съдът обяви, както предлагам, втората част от третото основание за допустима и основателна, жалбата следва да се уважи, а обжалваното съдебно решение да се отменени. Според мен Съдът трябва да върне делото на Общия съд в съответствие с член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, тъй като фазата на производството не му позволява да се произнесе. Всъщност, тъй като жалбата за отмяна на отказа за достъп е отхвърлена само въз основа на констатацията за основателността на изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Решение 2004/258, делото следва да се върне на Общия съд, който да се произнесе по първото основание за отмяна на жалбоподателите, а именно неспазването на член 4, параграф 2, второ тире от посоченото решение, свързано със защитата на правните становища.

89.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да обяви за допустима и основателна втората част от третото основание и съответно да уважи жалбата.