Дело T‑616/18

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

срещу

Европейска комисия

Решение на Общия съд (осми разширен състав) от 2 февруари 2022 година

„Конкуренция — Злоупотреба с господстващо положение — Пазари на газ в Централна и Източна Европа — Решение, с което предложените от предприятие индивидуални ангажименти стават задължителни — Член 9 от Регламент (ЕО) № 1/2003 — Адекватност на ангажиментите с оглед на опасенията за конкуренцията, посочени първоначално в изложението на възраженията — Отказ на Комисията да изиска ангажименти по някои от първоначалните опасения — Принцип на добра администрация — Прозрачност — Задължение за мотивиране — Цели на енергийната политика на Съюза — Принцип на енергийна солидарност — Злоупотреба с власт“

1. Съдебно производство — Процесуално-организационни действия — Искане за представяне на документи — Право на преценка на съда на Съюза — Задължения на отправилата искането страна — Идентифициране на исканите документи и представяне на доказателства в подкрепа на тяхната полза за нуждите на производството

   (член 24 от Статута на Съда; членове 88 и 89 от Процедурния правилник на Общия съд)

   (вж. т. 60—64)

2. Конкуренция — Административно производство — Прекратяване на нарушенията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Спазване на принципа на пропорционалност — Обхват — Липса на ангажименти, с които да се преодолеят някои първоначално установени от Комисията опасения за конкуренцията — Задължение на Комисията да обоснове отказа от възраженията в хода на производството — Право на преценка

   (член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

   (вж. т. 75—85 и 93—108)

3. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение за прилагане на правилата за конкуренцията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003

   (член 296 ДФЕС; член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

   (вж. т. 120—122 и 427)

4. Конкуренция — Административно производство — Прекратяване на нарушенията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Задължителен характер за националните органи по конкуренция и националните юрисдикции — Обхват

   (член 4, параграф 3 ДЕС; член 9, параграф 1 и член 16, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

   (вж. т. 130—134)

5. Конкуренция — Разпределение на правомощията между Комисията и националните органи по конкуренция — Образуване от Комисията на производство относно злоупотреба с господстващо положение — Освобождаване на националния орган по конкуренция от правомощието му да прилага правилата за конкуренция на Съюза — Последица — Закрила на съответните предприятия от водене на успоредни производства

   (член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

   (вж. т. 135 и 138)

6. Конкуренция — Административно производство — Прекратяване на нарушенията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Спазване на принципа на пропорционалност — Обхват — Адекватност на ангажиментите с оглед на първоначално установените от Комисията опасения за конкуренцията

   (член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

   (вж. т. 142—281 и 302—399)

7. Съдебно производство — Срок за представяне на доказателства — Член 85, параграфи 2 и 3 от Процедурния правилник на Общия съд — Доказателства, представени за първи път в приложение към становището на жалбоподателя по изявление при встъпване — Недопустимост — Изключение — Насрещни доказателства в отговор на доказателства, представени в приложение към изявлението при встъпване

   (член 85, параграфи 2 и 3 от Процедурния правилник на Общия съд)

   (вж. т. 243)

8. Конкуренция — Правила на Съюза — Забрана на картели и злоупотреба с господстващо положение — Характер на абсолютна процесуална предпоставка — Задължение за националните юрисдикции да прилагат служебно тези разпоредби, свързани с обществения ред — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Арбитражно решение, което противоречи на такова решение — Национални юрисдикции, които могат да уважат искане за отмяна на това арбитражно решение

   (членове 101 и 102 ДФЕС; член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

   (вж. т. 289—293)

9. Конкуренция — Административно производство — Прекратяване на нарушенията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Отчитане на целите, преследвани с разпоредбите на Договора — Отчитане на целите на енергийната политика на Съюза — Граници

   (членове 7 и 194 ДФЕС; член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

   (вж. т. 418—420)

10. Конкуренция — Административно производство — Прекратяване на нарушенията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Спазване на принципа на равно третиране — Липса на сходни положения

    (член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

    (вж. т. 433—440)

11. Конкуренция — Административно производство — Прекратяване на нарушенията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Злоупотреба с власт — Липса

    (член 9, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

    (вж. т. 448—451, 459—470 и 506—510)

12. Конкуренция — Административно производство — Прекратяване на нарушенията — Решение на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, поети съгласно член 9 от Регламент № 1/2003 — Консултативен комитет по ограничителни практики и господстващо положение — Задължение за допитване — Съществено процесуално изискване — Обхват — Липса на нарушение

    (член 9, параграф 1 и член 14 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

    (вж. т. 466)

13. Конкуренция — Административно производство — Разглеждане на жалбите — Задължения на Комисията — Образуване на отделно производство за разглеждане на жалба, съдържаща твърдения, които са предмет на друго разследване — Допустимост

    (Регламент № 1/2003 на Съвета)

    (вж. т. 476—479)

14. Конкуренция — Административно производство — Изложение на възраженията — Участие на жалбоподателите в производството — Задължение на Комисията да им предостави неповерителен вариант на изложението на възраженията — Право на жалбоподателите да представят становище по този документ — Обхват

    (член 6, параграф 1 от Регламент № 773/2004 на Комисията)

    (вж. т. 484—499)

Резюме

Общият съд отхвърля жалбата срещу решението на Комисията, с което стават задължителни ангажиментите, представени от Газпром с цел да се преодолеят опасенията на Комисията за конкуренцията на националните пазари на доставка на газ на едро нагоре по веригата в страните от Централна и Източна Европа

Решението, с което се одобряват тези ангажименти, не е опорочено от твърдените от жалбоподателя процесуални нарушения и нарушения по същество

Между 2011 г. и 2015 г. Европейската комисия взема редица мерки, за да разследва функционирането на газовите пазари в Централна и Източна Европа. В този контекст тя започва разследване срещу Газпром ПАО (Gazprom PJSC) и Газпром експорт ООО (Gazprom export LLC) (наричани по-нататък заедно „Газпром“) във връзка с доставките на газ в осем държави членки, а именно България, Чешката република, Естония, Латвия, Литва, Унгария, Полша и Словакия (наричани по-нататък заедно „засегнатите страни“).

На 22 април 2015 г. Комисията изпраща на Газпром изложение на възраженията ( 1 ), в което го упреква, че злоупотребява с господстващото си положение на националните пазари на доставка на газ на едро нагоре по веригата в засегнатите страни, за да възпрепятства свободния пренос на газ в нарушение на член 102 ДФЕС, който забранява такива злоупотреби.

В изложението на възраженията Комисията приема по-специално че стратегията на Газпром обхваща три групи практики, които е възможно да са антиконкурентни:

За да разреши тези проблеми в областта на конкуренцията, Газпром представя на Комисията официален проект на ангажименти, а след като получава становищата на заинтересованите страни ѝ представя изменен проект на ангажименти (наричани по-нататък „окончателните ангажименти“).

Успоредно с това производство на 9 март 2017 г. жалбоподателят подава жалба до Комисията срещу представляващи злоупотреба практики на Газпром, които в голяма степен се припокриват с вече посочените в изложението на възраженията опасения. Тази жалба обаче е отхвърлена от Комисията ( 2 ).

С решение от 24 май 2018 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) ( 3 ) Комисията одобрява и прави задължителни окончателните ангажименти, представени от Газпром и прекратява административното производство в съответствие с член 9 от Регламент № 1/2003 ( 4 ).

Жалбоподателят подава жалба пред Общия съд за отмяна на това решение, като счита, че Комисията по-конкретно е нарушила в няколко отношения член 9 от Регламент № 1/2003 и принципа на пропорционалност, тъй като ангажиментите били непълни и недостатъчни, а също така е нарушила редица разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, по-специално, тъй като решението противоречало на член 194 ДФЕС и на целите на енергийната политика на Съюза ( 5 ).

Тази жалба е отхвърлена от осми разширен състав на Общия съд.

Съображения на Общия съд

Общият съд счита, че обжалваното решение не е опорочено от нито едно от процесуалните нарушения или нарушения по същество, изтъкнати от жалбоподателя в рамките на изложените от него шест основания.

По-конкретно, първо, Общият съд отхвърля основанието, с което Комисията се упреква, че е приела окончателните ангажименти, въпреки че с тях не се преодолявали възраженията „Ямал“.

В това отношение Общият съд посочва, че в рамките на производството по поемане на ангажименти, предвидено в член 9 от Регламент № 1/2003, изискванията, свързани със спазването на принципа на пропорционалност, не могат да означават, че всички посочени в предварителната оценка опасения за конкуренцията, включително когато тази оценка, както в случая, е под формата на изложение на възраженията, трябва непременно да получат отговор в предложените от съответните предприятия ангажименти. В настоящия случай обаче Комисията е трябвало да обоснове липсата на ангажименти, с които да се преодолеят възраженията „Ямал“.

Така в съответствие със задължението си в това отношение Комисията излага причините, поради които не налага такива ангажименти. В това отношение Комисията се позовава по-специално на прието през май 2015 г. решение на Urząd Regulacji Energetyki (Полска служба за енергийно регулиране), с което в рамките на правната уредба на Европейския съюз относно газовия сектор ( 6 ) се сертифицира операторът на полската отсечка на газопровода „Ямал“, Gaz-System S.A., като независим системен оператор (наричано по-нататък „решението за сертифициране“). Ето защо, дори Газпром да се е опитало да засили своя контрол върху управлението на инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“, това не променя факта, че на етапа на одобряване на окончателните ангажименти съгласно решението за сертифициране именно Gaz-System упражнява решаващ контрол върху тези инвестиции и че освен това някои значителни инвестиции свързани с тази отсечка, вече са били реализирани.

Така решението за сертифициране е могло да разсее опасенията, за които се отнасят възраженията „Ямал“. Поради това с оглед на свободата на преценка, с която разполага Комисията при приемането на ангажименти по член 9 от Регламент № 1/2003, тя е имала право да приеме окончателните ангажименти, макар те да не включват никаква мярка, с която да се дава отговор на възраженията „Ямал“.

Като приема окончателните ангажименти въпреки липсата на ангажименти, отнасящи се до възраженията „Ямал“, Комисията не е нарушила и принципа за лоялно сътрудничество. В това отношение Общият съд отхвърля твърдението, че Комисията е възпрепятствала националните органи по конкуренция и националните съдилища да предприемат действия срещу практиките, за които се отнасят тези възражения. Всъщност, макар тези органи да не могат да вземат решения, които биха противоречели на обжалваното решение, Комисията не е констатирала липса на нарушение на право на Съюза в областта на конкуренцията. Следователно това решение не засяга правото на националните органи по конкуренция и националните съдилища да предприемат действия по отношение на поведението на Газпром във връзка с възраженията „Ямал“ и не засяга правомощието им да приложат членове 101 и 102 ДФЕС.

Второ, Общият съд отхвърля основанието, с което се поставя под въпрос приемането от Комисията на окончателните ангажименти, въпреки че с тях не се давал адекватен отговор на възраженията относно ценовите практики. В това отношение Газпром се е ангажирал да включи в договорите за доставка на газ с продължителност поне три години, сключени с клиентите му в петте засегнати страни, нова процедура за преразглеждане на формулите за ценообразуване, с които се определят договорните цени. Тази нова процедура предвижда по-специално тези формули да съответстват на насоките за ценообразуване, които са включени в посочените ангажименти и възможността евентуалните спорове в това отношение да се отнасят за разглеждане от арбитражен съд, създаден в рамките на Съюза. Според Общия съд Комисията не е допуснала явна грешка в преценката в това отношение, включително като е приела ангажимент, предвиждащ посочената нова процедура за преразглеждане, вместо да наложи незабавна промяна на формулите за ценообразуване в съответните договори.

Комисията не е допуснала и грешка при прилагане на правото, като е констатирала в обжалваното решение, че създаден в рамките на Съюза арбитражен съд би бил длъжен да спазва и прилага право на Съюза в областта на конкуренцията. Всъщност в своето решение Eco Swiss ( 7 ) Съдът потвърждава, че членове 101 и 102 ДФЕС са разпоредби, свързани с обществения ред, които трябва да се прилагат служебно от националните юрисдикции, като последните са длъжни да уважат искане за отмяна на арбитражно решение, ако считат, че то противоречи на посочените членове. С оглед на тези съображения и тъй като Регламент № 1/2003 се отнася до прилагането на членове 101 и 102 ДФЕС, Общият съд приема, че националните съдилища могат да уважат и искане за отмяна на арбитражно решение, ако считат, че то противоречи на решение за поемане на ангажименти, прието на основание член 9 от Регламент № 1/2003.

Трето, Общият съд отхвърля основанието, с което се поставя под въпрос приемането от Комисията на окончателните ангажименти, въпреки че с тях не се давал адекватен отговор на възраженията относно териториалните ограничения. Според Общия съд Комисията не е допуснала явна грешка в преценката в това отношение, включително що се отнася до ангажимента, с който се установява механизъм за промяна на пункта на доставка на газ.

Четвърто, Общият съд отхвърля основанието, с което се твърди, че Комисията не се съобразила с целите на енергийната политика на Съюза, посочени в член 194, параграф 1 ДФЕС.

В тази връзка Общият съд отбелязва, че що се отнася до производство по поемане на ангажименти, в рамките на предварителната си оценка Комисията може да вземе предвид цели, преследвани с други разпоредби на Договора, по-специално за да стигне до предварителното заключение, че не е налице нарушение на правилата за конкуренция. Що се отнася обаче до разглеждането на представените ангажименти, Комисията само проверява, от една страна, дали с тези ангажименти се преодоляват опасенията, за които тя е уведомила съответното предприятие, и от друга страна, дали последното не е предложило да поеме по-необременителни ангажименти, които са също толкова подходящи, за да се преодолеят тези опасения, макар производството да не може да доведе до резултат, който противоречи на конкретните разпоредби на Договорите.

Освен това, при всички положения жалбоподателят не е доказал, че окончателните ангажименти като такива противоречат на целите на енергийната политика или принципа на енергийна солидарност.

Пето, що се отнася до твърдените процесуални нарушения, свързани с разглеждането на възраженията „Ямал“, според Общия съд Комисията не е допуснала такова нарушение при извършеното от нея допитване до Консултативния комитет по ограничителни практики и господстващо положение, предвидено в член 14 от Регламент № 1/2003. Всъщност, макар допитването до комитета да е съществено процесуално изискване, в настоящия случай не може да става въпрос за поведение на Комисията, което е попречило на този комитет да представи своето становище след пълно запознаване със случая, нито следователно за нарушение, засягащо законосъобразността на обжалваното решение. В този контекст Общият съд отхвърля и довода на жалбоподателя, че Комисията е въвела в заблуждение заинтересованите страни в рамките на допитването до пазара.

Шесто, Общият съд отхвърля доводите на жалбоподателя, че е налице нарушение на различни процесуални права при разглеждането на жалбата му до Комисията от 9 март 2017 г., в която се твърди, че Газпром използва практики, представляващи злоупотреба, които до голяма степен се припокриват с опасенията, посочени в изложението на възраженията.

Що се отнася до решението на Комисията да не разгледа тази жалба в рамките на административното производство, по което е постановено обжалваното решение, Общият съд счита, че в настоящия случай образуването на отделно производство за разглеждане на жалбата до Комисията само по себе си не е неправомерно с оглед на изтъкнатите от Комисията основателни причини, изведени от съображения за процесуална икономия и от желанието ѝ да не забавя разследването по дело в напреднал етап, като се разширява предметът му.

Общият съд обаче уточнява, че образуването на отделно производство за разглеждане на жалбата до Комисията не може да лиши жалбоподателя от правото му да получи, в качеството си на лице, подало жалба до Комисията, копие от неповерителния вариант на изложението на възраженията и писмено да изрази становището си в рамките на производството по поемане на ангажименти. В това отношение, макар при успоредното протичане на двете производства Комисията да поддържа неяснота относно участието на жалбоподателя в производството по поемане на ангажименти и правото му да получи копие от изложението на възраженията и да представи становище във връзка с този документ в това производство, тези обстоятелства не са били от такова естество, че да засегнат ефективното упражняване на неговите права в посоченото производство, приключило с обжалваното решение.

( 1 ) Съгласно член 10 от Регламент (ЕО) № 773/2004 на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове [101] и [102 ДФЕС] (ОВ L 123, 2004 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 242).

( 2 ) Решение C(2019) 3003 final на Комисията от 17 април 2019 година за отхвърляне на жалба (Дело AT.40497 — Полски цени на газа). Жалбата за отмяна на това решение е уважена от Общия съд с решение от 2 февруари 2022 г., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Комисия (Отхвърляне на жалба до Комисията) (T‑399/19).

( 3 ) Решение C(2018) 3106 final на Европейската комисия от 24 май 2018 година относно производство по член 102 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 54 от Споразумението за ЕИП (дело AT.39816 — Доставки на газ нагоре по веригата в Централна и Източна Европа) (ОВ С 258, 2018 г., стр. 6).

( 4 ) Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 и 102 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1 стр. 167).

( 5 ) Република Полша и Република Литва по-специално встъпват в това производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя.

( 6 ) Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94).

( 7 ) Решение от 1 юни 1999 г., Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269).