1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98), и на член 46, параграф 6, буква а) и член 46, параграф 8 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).

2

Запитването е отправено в рамките на три спора, първият от които е между Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (държавен секретар по въпросите на сигурността и правосъдието, Нидерландия) (наричан по-нататък „държавният секретар“) и С, а вторият и третият — между J и S и държавния секретар, по повод на законосъобразността на мерките за задържане, наложени на С, J и S след отхвърляне на молбите им за международна закрила като очевидно неоснователни по смисъла на член 32, параграф 2 и на член 46, параграф 6, буква а) от Директива 2013/32.

3

Съображения 9 и 12 от Директива 2008/115 гласят:

[…]

4

Член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 гласи:

„Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка“.

5

Член 3 от тази директива е със следния текст:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

6

Член 6 от посочената директива, озаглавен „Решение за връщане“, гласи:

„1.   Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.

[…]

4.   Държавите членки могат във всеки един момент да вземат решение да предоставят на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, самостоятелно разрешение за пребиваване или друго разрешение, което дава право на престой, поради хуманни, хуманитарни или други причини. В този случай не се издава решение за връщане. В случай, че решение за връщане вече е издадено, то се оттегля или се спира изпълнението му за срока на валидност на разрешението за пребиваване или на друго разрешение, с което се дава право на престой.

[…]

6.   Настоящата директива не препятства държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане и/или решение за извеждане и/или забрана за влизане в рамките на едно административно или съдебно решение или акт, съгласно националното им законодателство, без да се засягат процедурните гаранции, предвидени в глава III и в други приложими разпоредби на общностното и националното законодателство“.

7

Член 13, параграфи 1 и 2 от същата директива гласи:

„1.   Засегнатият гражданин на трета страна има право на ефективни средства за защита, които му позволяват да обжалва или да иска преразглеждане на решенията, свързани с връщане, посочени в член 12, параграф 1, пред компетентен съдебен или административен орган, или пред компетентен орган, съставен от членове, които са безпристрастни и чиято независимост е гарантирана.

2.   Посоченият в параграф 1 орган има правомощието да преразглежда решенията за връщане, посочени в член 12, параграф 1, включително възможността за временно спиране на принудителното им изпълнение, освен ако временното спиране не е вече приложимо съгласно националното законодателство“.

8

Член 15 от Директива 2008/115 гласи:

„1.   Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане, и по-специално когато:

Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.

[…]

5.   Задържането продължава, докато съществуват посочените в параграф 1 условия и то е необходимо, за да се гарантира успешно извеждане. Всяка държава членка определя максимална продължителност за задържане, която не може да надвишава шест месеца.

6.   Държавите членки не могат да удължават посочения в параграф 5 срок освен за ограничен срок, който не надвишава допълнителни дванадесет месеца в съответствие с националното законодателство, в случаите когато, независимо от положените от тях разумни усилия, е вероятно операцията по извеждането да продължи по-дълго поради:

9

Член 1 от Директива 2013/32 гласи:

„Целта на настоящата директива е да се определят общи процедури за предоставяне или отнемане на международна закрила съгласно Директива 2011/95/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9)]“.

10

Член 31, параграф 8 от Директива 2013/32 е със следния текст:

„Държавите членки могат да предвидят ускоряване на процедура по разглеждане в съответствие с основните принципи и гаранции по глава II и/или нейното извършване на границата в съответствие с член 43, ако:

11

Член 32 от Директива 2013/32 гласи:

„1.   Без да се засяга член 27, държавите членки могат да счетат определена молба за неоснователна, ако решаващият орган установи, че кандидатът не отговаря на условията за международна закрила съгласно Директива [2011/95].

2.   В случаите на неоснователна молба, в които се прилагат някои от обстоятелствата, които са изброени в член 31, параграф 8, държавите членки могат също така да приемат определена молба като очевидно неоснователна, когато тя е определена като такава в националното законодателство“.

12

Съгласно член 46 от Директива 2013/32:

„[…]

5.   Без да се засягат разпоредбите на параграф 6, държавите членки позволяват на кандидатите да останат на територията, докато изтече срокът, в който те упражнят правото си на ефективна защита, и когато това право е упражнено в рамките на този срок в очакване на резултата от защитата.

6.   В случай на решение

[…]

съдът има правомощие да постанови по искане на въпросния кандидат или ex officio дали кандидатът може да остане на територията на държавата членка, ако от това решение произтича прекратяване на правото на кандидата да остане в държавата членка и когато в такива случаи националното право не предвижда право за оставане в държавата членка до приключване на процедурата по защитата.

[…]

8.   Държавите членки позволяват на кандидата да остане на територията им до приключване на процедурата по параграфи 6 и 7 с оглед да се постанови дали кандидатът може да остане на територията.

[…]“.

13

Член 8 от Vreemdelingenwet 2000 (Закон за чужденците от 2000 г.) гласи:

„Кандидатът е в законен престой на територията на Нидерландия само:

[…]

[…]“.

14

Член 59, параграф 1 от този закон е със следния текст:

„1.   Ако това се налага по съображения, свързани с обществен ред или национална сигурност, държавният секретар може да разпореди задържане с цел експулсирането на кандидат, който:

[…]“.

15

Съгласно член 59, параграф 5 от Закона за бежанците от 2000 г., срокът на задържане не може да надхвърля шест месеца, без да се засяга параграф 4.

16

Член 59, параграф 6 от Закона за чужденците от 2000 г. предвижда, че в дерогация от параграф 5 и без да се засяга параграф 4 от този член, задържането на основание параграф 1 от същия член може да бъде удължено с не повече от допълнителни дванадесет месеца, когато въпреки положените разумни усилия експулсирането евентуално ще изисква повече време поради липса на съдействие от страна на чужденеца за експулсирането или поради липсата на необходимите документи за тази цел, които се очакват от трети страни.

17

Член 59b от този закон гласи:

„1.   Кандидатът, който е в законен престой на основание член 8, букви f), g) или h), доколкото става въпрос за молба за издаване на разрешение за пребиваване по смисъла на член 28, може да бъде задържан от държавния секретар, ако:

[…]“.

18

Член 82 от същия закон предвижда:

„1.   Решението относно разрешение за престой не се изпълнява до изтичане на срока за обжалване, или — ако е подадена жалба срещу него — до произнасяне по нея.

2.   Параграф 1 не се прилага, ако:

[…]

[…]

6.   Подробни правила относно правото за престой в Нидерландия до постановяването на решение по молбата за временни мерки могат да бъдат предвидени във или по силата на общ административен акт“.

19

Съгласно член 7.3 от Vreemdelingenbesluit 2000 (Наредба за чужденците от 2000 г.):

„1.   Когато е подадена молба за временни мерки с цел избягване на експулсирането до произнасяне по жалбата срещу решението по молба за издаване на разрешение за престой по смисъла на член 28 от [Закона за чужденците от 2000 г.], кандидатът има право на престой в държавата, докато очаква решението по тази молба.

[…]“.

20

Спорът в главните производства се отнася до трима граждани на трети страни, по-конкретно С, J и S, чиито молби за международна закрила са били отхвърлени от държавния секретар като очевидно неоснователни по смисъла на член 32, параграф 2 от Директива 2013/32 и които впоследствие са били задържани за подготвяне на тяхното връщане на основание член 59, параграф 1, буква а) от Закона за чужденците от 2000 г., с който е транспониран член 15, параграф 1 от Директива 2008/115.

21

От преписката, с която разполага Съдът, се установява, че жалбата срещу решение, с което е отхвърлена като очевидно неоснователна молба за международна закрила, подадена от гражданин на трета страна, няма суспензивен ефект. Въпреки това той може да се отнесе до съда, за да получи разрешение за престой на нидерландска територия в очакване на изхода от обжалването по същество, и може да остане на тази територия до произнасянето по тази молба за временни мерки.

22

Молбата за международна закрила, подадена от С на 23 ноември 2011 г., е отхвърлена на 11 април 2017 г. С е задържан на 13 април същата година. Тъй като първият съд приема, че това задържане е извършено на неправилно правно основание, държавният секретар обжалва пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия).

23

На 31 юли 2017 г. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle (Първоинстанционен съд Хага със седалище Zwolle, Нидерландия) отхвърля молбата на С за постановяване на временни мерки и на 15 август 2017 г. той е изведен от страната.

24

Молбата за международна закрила, подадена от J на 13 септември 2017 г., е отхвърлена на 24 октомври 2017 г. На същата дата J e задържан. Тъй като законосъобразността на тази мярка е потвърдена на първа инстанция, J обжалва пред Raad van State (Държавен съвет).

25

На 29 март 2018 г. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Първоинстанционен съд Хага със седалище Ротердам, Нидерландия) уважава жалбата на J срещу решението за удължаване на задържането му. В това отношение тази юрисдикция отбелязва, че към 12 март 2018 г. J е бил задържан в продължение на шест месеца без прекъсване и че при вземане на решението за удължаване на срока за задържане държавният секретар не е претеглил засегнатите интереси.

26

Подадената от S на 17 юни 2017 г. молба за международна закрила е отхвърлена на 6 ноември 2017 г. На 6 декември 2017 г. S e задържан. Тъй като първият съд потвърждава законосъобразността на тази мярка, S обжалва пред Raad van State (Държавен съвет).

27

В отговор на искане за разяснения, отправено до запитващата юрисдикция на основание член 101 от Процедурния правилник на Съда, тя уведомява Съда, че с решение от 14 декември 2017 г. съдията по обезпечителното производство в Rechtbank Den Haag (Първоинстанционен съд Хага, Нидерландия) е отхвърлил молбата на S за временни мерки. Следователно „не е било необходимо да се отлага [неговото] задържане“.

28

Raad van State (Държавен съвет) изтъква, че C, J и S са задържани на основание член 59, параграф 1, буква а) от Закона за чужденците от 2000 г., с който е транспониран член 15, параграф 1 от Директива 2008/115, и за да може това правно основание да се приложи надлежно, е било необходимо заинтересованите лица да са в незаконен престой по смисъла на член 3 от Директива 2008/115.

29

Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно нидерландското право лицето, което обжалва решението, с което молбата му за международна закрила е отхвърлена като очевидно неоснователна, е в незаконен престой, доколкото по силата на член 82, параграф 2, буква с) от Закона за чужденците от 2000 г., с който е транспониран член 46, параграф 6, буква а) от Директива 2013/32, жалбата срещу такова решение няма автоматичен суспензивен ефект.

30

Действително по силата на член 7.3, параграф 1 от Наредбата за чужденците от 2000 г., с който е транспониран член 46, параграф 8 от Директива 2013/32, гражданин на трета държава, чиято молба за международна закрила е била отхвърлена като очевидно неоснователна, може да подаде молба за временни мерки с цел да му бъде разрешено да остане на територията. В този случай нидерландското законодателство му дава право да остане на територията до произнасяне по тази молба. Въпреки това престоят му може да се счита за законен едва след постановяването на решение от страна на съдията по обезпечителното производство, с което се уважава молбата за временни мерки.

31

Според запитващата юрисдикция не е изключено, тълкувани по този начин, тези национални разпоредби да противоречат на правото на Съюза, по-специално на член 46, параграфи 6 и 8 от Директива 2013/32 във връзка с член 46, параграф 5 от тази директива. Всъщност в точка 55 от заключението по дело Gnandi (С‑181/16, EU:C:2017:467), представено на 15 юни 2017 г., генералният адвокат Mengozzi приема, че от съображенията на Съда в точки 44—49 от решение от 30 май 2013 г., Arslan (С‑534/11, EU:C:2013:343), следва, че „престоят на търсещ убежище гражданин на трета страна на територията на държавата членка, в която е подал молбата си за международна закрила, не може да се смята за незаконен, докато той има право да остане на нейна територия било съгласно правото на Съюза, било съгласно националното право, в очакване на резултата от процедурата по молбата му“.

32

По този начин, за да определи по висящите пред него дела дали мерките за задържане са наложени законосъобразно, Raad van State (Държавен съвет) счита за необходимо да се прецени дали разрешението за оставане, дадено от държава членка в съответствие с член 46, параграф 8 от Директива 2013/32, не допуска престоят на заинтересованото лице да бъде считан за незаконен, докато няма произнасяне по неговата молба за временни мерки.

33

При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

34

Запитващата юрисдикция е поискала настоящото преюдициално запитване да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство по член 107 от Процедурния правилник.

35

В подкрепа на искането си тази юрисдикция изтъква, че понастоящем S е задържан. В това отношение тя отбелязва, че ако на първия преюдициален въпрос бъде даден отговор, че след подаване на молбата за временни мерки S е бил в законен престой на нидерландска територия, мярката за задържане, предвидена в член 59, параграф 1, буква а) от Закона за чужденците от 2000 г., би била наложена неправилно.

36

В това отношение следва да се отбележи, първо, че настоящото преюдициално запитване, което се отнася до тълкуването на Директива 2008/115 и Директива 2013/32, повдига въпроси, които са в обхвата на част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС. Следователно то може да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство, предвидено в член 23а от Статута на Съда на Европейския съюз и в член 107 от Процедурния правилник на Съда.

37

Второ, важно е да се отбележи, че към датата на разглеждане на искането за разглеждане на настоящото преюдициално запитване по реда на спешното преюдициално производство S е бил задържан и че разрешаването на спора в главното производство може да доведе до незабавно прекратяване на ограничаващата свободата му мярка.

38

За разлика от него С е бил изведен от нидерландска територия, а задържането на J е било прекратено, поради което в техните случаи спешното преюдициално производство не е оправдано.

39

Предвид гореизложеното и с оглед на положението на S, по предложение на съдията докладчик и след изслушване на генералния адвокат, на 15 май 2018 г. първи състав на Съда реши да уважи искането на запитващата юрисдикция за разглеждане на настоящото преюдициално запитване по реда на спешното преюдициално производство.

40

Съгласно член 99 от Процедурния правилник, когато преюдициалният въпрос е идентичен с въпрос, по който Съдът вече се е произнесъл, отговорът на този въпрос се налага недвусмислено от съдебната практика или отговорът не оставя място за разумно съмнение, Съдът може във всеки един момент да се произнесе с мотивирано определение по предложение на съдията докладчик и след изслушване на генералния адвокат.

41

Тази разпоредба следва да намери приложение в производството по настоящото преюдициално запитване.

42

Като изхожда от принципа, че може да бъде задържано само лице, което е в незаконен престой на националната територия, запитващата юрисдикция си поставя въпроса дали Директива 2008/115 следва да бъде тълкувана в смисъл, че гражданин на трета страна, който обжалва решението за отхвърляне на молбата му за международна закрила като очевидно неоснователна, следва да бъде считан за лице в законен престой на територията на държавата членка, след като на основание член 46, параграф 8 от Директива 2013/32 му се позволява да остане на тази територия до приключване на процедурата, в която се решава дали му се разрешава да остане на тази територия до разглеждане на жалбата му по същество или не. При положителен отговор на този въпрос Директива 2008/115 не би допуснала национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която счита такова лице за намиращо се в незаконен престой и съответно разрешава да бъде задържано.

43

Следователно с преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция пита по същество дали Директива 2008/115 и Директива 2013/32 следва да бъдат тълкувани в смисъл, че не допускат гражданин на трета страна, чиято молба за международна закрила е отхвърлена на първа инстанция от компетентния административен орган като очевидно неоснователна, да бъде задържан с цел извеждане, когато по силата на член 46, параграфи 6 и 8 от Директива 2013/32 му е разрешено да остане на територията на държавата до разглеждане на жалбата му относно правото да остане на тази територия до приключване на производството по обжалване на решението за отхвърляне на молбата му за международна закрила.

44

Съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 тя се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка. В съответствие с член 6, параграф 1 от тази директива по принцип държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 37).

45

Видно от определението на понятието „незаконен престой“ в член 3, точка 2 от тази директива, гражданин на трета страна е в незаконен престой поради самия факт, че присъства на територията на държава членка, без да отговаря на условията за влизане, престой или пребиваване в нея (решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 39).

46

Действително в точки 47 и 49 от решение от 30 май 2013 г., Arslan (С‑534/11, EU:C:2013:343), Съдът постановява, че разрешение за оставане за целите на ефективното упражняване на правото на обжалване срещу отхвърлянето на молбата за международна закрила е пречка Директива 2008/115 да се приложи по отношение на подалия тази молба гражданин на трета страна до приключване на производството по обжалване срещу отхвърлянето на молбата (решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 43).

47

От това решение обаче не може да се направи извод, че подобно разрешение за оставане не позволява да се приеме, че престоят на заинтересуваното лице става незаконен по смисъла на Директива 2008/115 още с отхвърлянето на молбата за международна закрила, освен ако не е налице право или разрешение за пребиваване. Обратно, освен ако не му е предоставено право или разрешение за пребиваване като предвиденото в член 6, параграф 4 от Директива 2008/115, гражданинът на трета страна е в незаконен престой по смисъла на Директива 2008/115 още с отхвърлянето на молбата му за международна закрила на първа инстанция от решаващия орган, при това независимо от наличието на разрешение за оставане до приключване на производството по обжалване на това отхвърляне (решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 44 и 59).

48

Така решение за връщане на заинтересованото лице по принцип може да бъде прието още с отхвърлянето на молбата за международна закрила или да бъде присъединено към него в един и същ административен акт (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 59).

49

При това положение е важно да се подчертае, че държавите членки трябва да предприемат необходимите мерки, така че всяко решение за връщане да отговаря на процедурните гаранции, предвидени в глава III на Директива 2008/115, както и на останалите относими разпоредби на правото на Съюза и на националното право. Подобно задължение е изрично предвидено в член 6, параграф 6 от тази директива в случая, когато решението за връщане се приема едновременно с отхвърлянето на молбата за международна закрила на първа инстанция от решаващия орган. То трябва да се приложи и в положение, при което решението за връщане е взето веднага след отхвърлянето на молбата за международна закрила, в отделен административен акт и от различен орган (решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 60).

50

В този смисъл държавите членки трябва да гарантират пълната ефективност на производството по обжалване на решението за отхвърляне на молбата за международна закрила, което изисква по-специално спирането на всички правни последици от решението за връщане по време на срока за подаване на жалбата, а ако такава жалба е подадена — до произнасянето по нея (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 61).

51

В това отношение правото на ефективна правна защита предполага да се спрат всички правни последици от решението за връщане, което по-специално означава, че заинтересованото лице не може да бъде задържано с цел извеждане съгласно член 15 от Директива 2008/115, тъй като има разрешение да остане на територията на съответната държава членка (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, С‑181/16, EU:C:2018:465, т. 62).

52

Същото се отнася и за гражданин на трета страна, чиято молба за международна закрила е била отхвърлена като очевидно неоснователна в съответствие с член 32, параграф 2 от Директива 2013/32.

53

Действително от член 46, параграфи 5 и 6 от Директива 2013/32 следва, че в такъв случай заинтересованото лице не се ползва безусловно от правото си да остане на територията на съответната държава членка в очакване на резултата от процедурата по обжалване. Въпреки това, съобразно изискванията на член 46, параграф 6, последна алинея от тази директива, то трябва да може да сезира съд, който да постанови дали лицето може да остане на тази територия до разглеждане на жалбата му по същество. Член 46, параграф 8 от същата директива гласи, че съответната държава членка трябва да позволи на заинтересованото лице да остане на нейна територия до приключване на процедурата, в която се решава дали то може да остане.

54

От гореизложеното следва, че гражданин на трета страна, чиято молба за международна закрила е била отхвърлена като очевидно неоснователна, не може да бъде задържан на основание член 15 от Директива 2008/115 по време на срока за обжалване на решението за отхвърляне. Ако такава жалба е подадена, заинтересованото лице също не може да бъде обект на мярка за задържане на основание на този член, тъй като му е позволено да остане на територията на съответната държава членка съгласно член 46, параграф 8 от Директива 2013/32.

55

По гореизложените съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че Директива 2008/115 и Директива 2013/32 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат гражданин на трета страна, чиято молба за международна закрила е била отхвърлена на първа инстанция от компетентния административен орган като очевидно неоснователна, да бъде задържан с цел извеждане, когато по силата на член 46, параграфи 6 и 8 от Директива 2013/32 има законно право да остане на територията на държавата членка до произнасянето по жалбата му относно правото му да остане на тази територия до приключване на производството по жалбата срещу решението за отхвърляне на молбата му за международна закрила.

56

С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По тези съображения Съдът (първи състав) определи:

Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат гражданин на трета страна, чиято молба за международна закрила е била отхвърлена на първа инстанция от компетентния административен орган като очевидно неоснователна, да бъде задържан с цел извеждане, когато по силата на член 46, параграфи 6 и 8 от Директива 2013/32 има законно право да остане на територията на държавата членка до произнасянето по жалбата му относно правото му да остане на тази територия до приключване на производството по жалбата срещу решението за отхвърляне на молбата му за международна закрила.