Дело C‑824/18
A. B. и др.
срещу
Krajowa Rada Sądownictwa
(Преюдициално запитване, отправено от Naczelny Sąd Administracyjny)
Решение на Съда (голям състав) от 2 март 2021 година
„Преюдициално запитване — Член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Правова държава — Ефективна съдебна защита — Принцип на независимост на съдебната власт — Процедура за назначаване на съдиите в Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) — Назначаване от президента на Република Полша въз основа на решение на Националния съдебен съвет — Липса на независимост на този съвет — Липса на ефективност на съдебната защита срещу такова решение — Решение на Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд, Полша), с което се обезсилва разпоредбата, на която се основава компетентността на запитващата юрисдикция — Приемане на правна уредба за прекратяване на висящи производства по силата на закона и изключване в бъдеще на всякакви средства за съдебна защита по такива дела — Член 267 ДФЕС — Право и/или задължение на националните юрисдикции да отправят преюдициални запитвания и да ги поддържат — Член 4, параграф 3 ДЕС — Принцип на лоялно сътрудничество — Предимство на правото на Съюза — Право да се оставят без приложение националните разпоредби, които са несъвместими с правото на Съюза“
1. Преюдициални въпроси — Сезиране на Съда — Компетентност на националните юрисдикции — Обхват — Национална правна уредба, която е пречка национална юрисдикция да поддържа преюдициално запитване, отправено до Съда — Национална правна уредба, която изключва всяка възможност за повторно подаване в бъдеще на подобни запитвания — Недопустимост — Преценка на запитващата юрисдикция
(член 4, параграф 3 ДЕС; член 267 ДФЕС)
(вж. т. 74, 91—93, 95—97, 106, 107 и 150; т. 1 от диспозитива)
2. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита — Обхват
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 и член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 108, 109, 111 и 112)
3. Право на Европейския съюз — Принципи — Право на ефективна съдебна защита — Принцип за независимост на съдебната власт — Обхват
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 115—119)
4. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Съдии във Върховния съд, назначени от президента на Република Полша по предложение на Националния съдебен съвет — Нарушение в случай на оправдани съмнения у правните субекти — Критерии — Независимост на Националния съдебен съвет — Обхват на съдебното обжалване срещу решение на този орган — Проверка от страна на запитващата юрисдикция
(член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 122—125, 127—129 и 131)
5. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Жалби срещу решения на Националния съдебен съвет, с които се предлага назначаването на определени кандидати на съдийски длъжности във Върховния съд — Национална правна уредба за прекратяване на производствата — Премахване на всякаква възможност за подаване на такива жалби в бъдеще — Нарушение в случай на оправдани съмнения у правните субекти — Проверка от страна на запитващата юрисдикция
(член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 136, 138, 139 и 150; т. 1 от диспозитива)
6. Държави членки — Задължения — Компетентност на националните юрисдикции за отправяне на преюдициални запитвания до Съда — Задължение за лоялно сътрудничество — Предимство — Национална правна уредба, която е пречка национална юрисдикция да поддържа преюдициално запитване, отправено до Съда — Национална правна уредба, която изключва всяка възможност за повторно подаване в бъдеще на подобни запитвания —– Недопустимост — Задължения и правомощия на националния съд — Задължение да се остави без приложение национална разпоредба, която противоречи на правото на Съюза — Задължение на националната юрисдикция да продължи разглеждането на споровете, които преди това са ѝ били подсъдни
(член 4, параграф 3 ДЕС; член 267 ДФЕС)
(вж. т. 140, 141 и 150; т. 1 от диспозитива)
7. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Предимство — Жалби срещу решения на Националния съдебен съвет, с които се предлага назначаването на определени кандидати на съдийски длъжности във Върховния съд — Национална правна уредба за прекратяване на производствата — Премахване на всякаква възможност за подаване на такива жалби в бъдеще — Недопустимост — Задължения и правомощия на националния съд — Задължение да се остави без приложение национална разпоредба, която противоречи на правото на Съюза — Задължение на националната юрисдикция да продължи разглеждането на споровете, които преди това са ѝ били подсъдни
(член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 267 ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 142—146, 148—150; т. 1 от диспозитива)
8. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Жалби срещу решения на Националния съдебен съвет, с които се предлага назначаването на определени кандидати на съдийски длъжности във Върховния съд — Решения, които влизат в сила по отношение на предложените кандидати — Национална правна уредба, която е пречка жалбоподателите да обжалват на основание неправилна преценка дали кандидатите отговарят на критериите, взети предвид при тези решения — Нарушение в случай на оправдани съмнения у правните субекти — Проверка от страна на запитващата юрисдикция
(член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 156, 157, 165 и 167; т. 2 от диспозитива)
9. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Предимство — Жалби срещу решения на Националния съдебен съвет, с които се предлага назначаването на определени кандидати на съдийски длъжности във Върховния съд — Решения, които влизат в сила по отношение на предложените кандидати — Национална правна уредба, която е пречка жалбоподателите да обжалват на основание неправилна преценка дали кандидатите отговарят на критериите, взети предвид при тези решения — Недопустимост — Задължения и правомощия на националния съд — Задължение да се остави без приложение национална разпоредба, която противоречи на правото на Съюза — Задължение на националната юрисдикция да продължи да упражнява компетентността си, като същевременно приложи действалите преди това национални разпоредби
(член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 166 и 167; т. 2 от диспозитива)
Резюме
Възможно е последователните изменения на полския закон за Националния съдебен съвет, чиято последица е премахването на ефективния съдебен контрол върху решенията на този съвет, с които на президента на Републиката се предлагат кандидати за назначаване на съдийски длъжности във Върховния съд, да нарушават правото на Съюза.
В случай на установено нарушение принципът на предимство на правото на Съюза задължава националната юрисдикция да остави без приложение такива изменения.
С решения от август 2018 г. Krajowa Rada Sądownictwa (Национален съдебен съвет, Полша) (наричан по-нататък „KRS“) решава да не предложи на президента на Република Полша назначаването на пет лица (наричани по-нататък „жалбоподателите“) на съдийски длъжности в Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) и да предложи назначаването на други кандидати на тези длъжности. Жалбоподателите сезират запитващата юрисдикция, Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд, Полша), с жалби срещу тези решения. Към този момент такова обжалване е уредено в Закона за Националния съдебен съвет (наричан по-нататък „Закон за KRS“), изменен със закон от юли 2018 г. Тази уредба предвижда, от една страна, че ако разглежданото решение на KRS не е обжалвано от всички участници в процедура по назначаване на съдийски длъжности във Върховния съд, то влиза в сила в частта за предложения за тази длъжност кандидат, така че той може да бъде назначен от президента на Републиката. Освен това евентуалната отмяна на подобно решение по жалба на участник, който не е предложен за назначаване, не може да доведе до нова преценка на неговото положение с оглед на евентуалното му назначаване на съответната длъжност. От друга страна, съгласно същата уредба не се допуска такова обжалване на основание неправилна преценка дали кандидатите отговарят на критериите, взети предвид при решението за представяне на предложението за назначаване. С първоначалното си преюдициално запитване запитващата юрисдикция, която счита, че подобна уредба на практика изключва ефективността на обжалването по съдебен ред от участник, който не е предложен за назначаване, решава да постави на Съда въпроса за съвместимостта на тази уредба с правото на Съюза.
След това първоначално сезиране Законът за KRS е изменен отново през 2019 г. Съгласно тази реформа, от една страна, вече е невъзможно обжалването по съдебен ред на решенията на KRS за представяне/непредставяне на предложения за назначаване на определени кандидати на съдийски длъжности във Върховния съд. От друга страна, с тази реформа се прекратяват по силата на закона производствата по такива жалби, които са образувани, но все още не са приключили, като по този начин се отнема компетентността на запитващата юрисдикция да се произнася по такъв вид жалби, както и възможността да получи отговор на преюдициалните въпроси, които е отправила до Съда. При тези обстоятелства с допълнителното си преюдициално запитване запитващата юрисдикция поставя на Съда въпроса за съвместимостта на тази нова уредба с правото на Съюза.
Преценка на Съда
На първо място, Съдът, заседаващ в голям състав, най-напред приема, че както установената с член 267 ДФЕС система на сътрудничество между националните юрисдикции, така и установеният в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество, не допускат законодателни изменения като горепосочените, извършени през 2019 г. в Полша, когато е видно, че конкретна последица от тези изменения е възпрепятстването на Съда да се произнесе по преюдициални запитвания, като отправените му от запитващата юрисдикция, и изключването на всяка възможност в бъдеще за повторното отправяне на подобни запитвания от национална юрисдикция. В това отношение Съдът уточнява, че запитващата юрисдикция следва да прецени дали в случая това е така, като вземе предвид всички релевантни обстоятелства, и по-специално контекста, в който полският законодател е приел тези изменения.
По-нататък, Съдът приема, че е възможно задължението на държавите членки да установят правните средства, необходими за се гарантира на правните субекти зачитане на правото им на ефективна съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, предвидено в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, също да не допуска такъв тип законодателни изменения. Такъв е случаят, когато е видно, че тези изменения биха могли да породят у правните субекти оправдани съмнения в неподатливостта на назначените въз основа на решенията на KRS съдии на влиянието на външни фактори, и по-конкретно на пряко или непряко влияние от законодателната и изпълнителната власт, както и в неутралността им по отношение на противопоставящите се интереси. В този смисъл такива изменения биха могли да станат причина тези съдии да не създават впечатление за независимост или за безпристрастност и с това потенциално да се накърни доверието, което правосъдието трябва да вдъхва на правните субекти в едно демократично общество и в една правова държава, което запитващата юрисдикция следва и тук да установи въз основа на всички релевантни обстоятелства.
За да стигне до този извод, Съдът припомня, че изискваните от правото на Съюза гаранции за независимост и безпристрастност предполагат наличието на правила, уреждащи назначаването на съдии. Освен това Съдът подчертава определящата роля на KRS в процедурата по назначаване на съдии във Върховния съд, доколкото актът, с който KRS предлага определен кандидат, е задължително условие, за да може този кандидат впоследствие да бъде назначен. В този смисъл степента на независимост, с която се ползва KRS спрямо полската законодателна и изпълнителна власт, може да е от значение, когато се преценява дали избираните от него съдии ще отговарят на изискванията за независимост и безпристрастност. Освен това Съдът отбелязва, че евентуалната липса на възможност за съдебно обжалване в контекста на процедура по назначаване на съдии в национален върховен съд може да се окаже проблематично, когато всички релевантни за конкретния случай обстоятелства, характеризиращи подобна процедура в съответната държава членка, могат да породят у правните субекти съмнения от системно естество в независимостта и безпристрастността на назначените в резултат на тази процедура съдии. В това отношение Съдът уточнява, че ако въз основа на всички релевантни обстоятелства, посочени от нея в преюдициалното запитване, и по-конкретно на законодателните изменения, които неотдавна са извършени в процедурата по назначаване на членове на KRS, запитващата юрисдикция стигне до заключение, че KRS не представя достатъчно гаранции за независимост, наличието на възможност за съдебно обжалване, предоставена на неизбраните кандидати, може да се окаже необходимо, за да се защити процедурата по назначаване на съответните съдии от пряко или непряко влияние, и в крайна сметка да се избегне възникването на горепосочените съмнения.
Накрая, Съдът постановява, че ако запитващата юрисдикция стигне до заключението, че приемането на законодателните изменения от 2019 г. е в нарушение на правото на Съюза, принципът на предимство на това право я задължава да остави без приложение тези изменения, независимо дали те са законодателни или конституционни, и да продължи да упражнява компетентността си за разглеждане на производства по споровете, с които е била сезирана преди въвеждането на тези изменения.
На второ място, Съдът приема, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС не допуска законодателни изменения като горепосочените, извършени през 2018 г. в Полша, когато е видно, че тези изменения биха могли да породят у правните субекти оправдани съмнения в неподатливостта на така назначените съдии на влиянието на външни фактори, както и в неутралността им по отношение на противопоставящите се интереси, и в този смисъл биха могли да станат причина тези съдии да не създават впечатление за независимост или за безпристрастност и с това потенциално да се накърни доверието, което правосъдието трябва да вдъхва на правните субекти в едно демократично общество и в една правова държава.
Именно запитващата юрисдикция следва в крайна сметка да се произнесе дали настоящият случай е такъв. Що се отнася до съображенията, които в това отношение запитващата юрисдикция следва да вземе предвид, Съдът подчертава, че националните разпоредби относно съдебното обжалване в контекста на процедура по назначаване на съдии в национален върховен съд може да се окажат проблематични с оглед на изискванията, произтичащи от правото на Съюза, когато отнемат ефективността на съществувалата до момента съдебна защита. Съдът обаче отбелязва, първо, че в резултат на законодателните изменения от 2018 г., такъв тип съдебно обжалване понастоящем е лишено от всякаква реална ефективност и само създава впечатление, че е средство за съдебна защита. Второ, Съдът подчертава, че в настоящия случай, съпътстващите обстоятелства, свързани с всички останали реформи, които в последно време са направени във Върховния съд и KRS, също трябва да бъдат взети предвид в тази връзка. В това отношение, освен горепосочените съмнения в независимостта на KRS, Съдът отбелязва и обстоятелството, че законодателните изменения от 2018 г. са въведени съвсем малко преди KRS в новия си състав да трябва да се произнася по заявления за кандидатстване, като тези на жалбоподателите, за назначаване на множество съдийски длъжности във Върховния съд, които са обявени като свободни или са новоразкрити в резултат на влизане в сила на различни изменения в Закона за Върховния съд.
Накрая, Съдът уточнява, че ако запитващата юрисдикция стигне до заключението, че законодателните изменения от 2018 г. нарушават правото на Съюза, тя трябва, по силата на принципа на предимство на това право, да остави без приложение тези изменения и да приложи действалите преди това национални разпоредби, като същевременно сама упражни предвидения с последните разпоредби съдебен контрол.