1.

Каква е връзката между Директивата за СЕО (като СЕО означава „стратегическа екологична оценка“) ( 2 ) и Директивата за местообитанията ( 3 )? Този въпрос повдигат и двете преюдициални запитвания, отправени от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия), които ще разгледам заедно.

2.

Този въпрос се поставя с оглед на различните оценки на последиците върху околната среда, които правото на Съюза предвижда, в настоящия случай — по-специално с оглед на предвидената в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията оценка на въздействието на планове и проекти, които могат да окажат отрицателно влияние върху териториите по„Натура 2000“, както и на екологичната оценка на планове и програми съгласно Директивата за СЕО. За разлика от това най-известната оценка, а именно оценката на въздействието на проекти върху околната среда съгласно Директивата за ОВОС ( 4 ), не е от особено значение в настоящия случай.

3.

В случая по дело CFE става въпрос за транспонирането на Директивата за местообитанията чрез определянето на национално равнище на специална защитена зона, което е свързано с приемането на различни защитни норми, а в случая по дело Terre wallonne — за определянето на целите за опазване на всички територии по „Натура 2000“ във Валонския регион, с което също се цели прилагането на Директивата за местообитанията. И двата акта се оспорват, като се твърди, че преди приемането им е трябвало да бъде извършена екологична оценка съгласно Директивата за СЕО.

4.

В това отношение следва по-специално да се изясни дали мерки, които са непосредствено свързани с управлението на територии по „Натура 2000“ или са необходими за него, а именно в случая определянето на защитена зона и на целите за опазване, по принцип са изключени от приложното поле на екологичната оценка по Директивата за СЕО. В подкрепа на подобно заключение се твърди преди всичко че подобни мерки не подлежат изрично на оценката на въздействието по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Какво обаче означава това за екологичната оценка по Директивата за СЕО?

5.

Наред с това следва да се обсъди въпросът дали посочените мерки отговарят конкретно на условията за извършване на екологична оценка. В това отношение преди всичко следва да се изясни дали посочените мерки определят рамка за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на проекти.

6.

Следва да се подчертае практическото значение на настоящите производства. „Натура 2000“ обхваща приблизително 18 % от сухоземната площ и 6 % от морската площ на Европейския съюз в хиляди конкретни области. Тъй като досега, изглежда, често се вземат административни мерки, без да се извършва екологична оценка, наличието на задължение за извършване на екологична оценка на мерки за управление на територии от „Натура 2000“ би могло да постави под въпрос тази мрежа.

7.

Целите на Директивата за СЕО личат по-специално от член 1:

„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.

8.

Плановете и програмите са дефинирани в член 2, буква а) от Директивата за СЕО:

„За целите на настоящата директива:

9.

От значение за главните производства е по-специално задължението за извършване на стратегическа екологична оценка съгласно член 3, параграфи 1—5 от Директивата за СЕО:

„1.   В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.

2.   В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми:

3.   Плановете и програмите, предвидени в параграф 2, които определят използването на малки площи на местно ниво, както и незначителните изменения на плановете и програмите, предвидени в параграф 2, изискват екологична оценка само когато държавите членки определят, че е вероятно те да имат съществени последици върху околната среда.

4.   Държавите членки определят дали други планове и програми освен тези, предвидени по параграф 2, които определят рамката за [бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на] проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.

5.   Държавите членки определят дали плановете и програмите, предвидени по параграфи 3 и 4 е вероятно да имат съществени последици върху околната среда било чрез тяхното разглеждане за всеки случай поотделно, или чрез уточняване на видовете планове и програми, или пък чрез комбиниране на двата подхода. За тази цел държавите членки във всички случаи ще отчитат релевантните критерии, посочени в приложение II, с оглед осигуряване плановете и програмите, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, да се обхващат от настоящата директива“.

10.

В член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията се съдържа определение на „Натура 2000“, мрежата на европейските защитени зони:

„Изгражда се единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение.

[…]“.

11.

Член 4 от Директивата за местообитанията съдържа конкретни правила за определянето на територии за годни за защита:

„1.   Въз основа на критериите, установени в приложение III (етап 1), и съответната научна информация всяка държава членка представя списък на териториите, като посочва намиращите се в тях типове естествени местообитания от приложение I и местни видове от приложение II, които обитават тези територии. […]

[…]

2.   Въз основа на установените в приложение III (етап 2) критерии и в рамките на девет от посочените в член 1, буква в), iii) биогеографски региони, както и [на] цялата територия, посочена в член 2, параграф 1, Комисията в съгласие с държавите членки съставя от списъците на държавите членки проектосписък на териториите от значение за Общността, […].

[…]

Списъкът на териториите, избрани като територии от значение за Общността, в който се идентифицират териториите с един или повече типове приоритетни естествени местообитания или с един или повече приоритетни видове, се приема от Комисията съгласно процедурата, установена в член 21“.

3.   […]

4.   Ако дадена територия е приета като територия от значение за Общността съгласно процедурата на параграф 2, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и в светлината на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване.

5.   След включване на дадена територия в списъка, посочен в параграф 2, трета алинея, тя подлежи на разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4“.

12.

Защитата на териториите е уредена в член 6, параграфи 1—3 от Директивата за местообитанията, както следва:

„1.   Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.

2.   Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.

3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от [оценката на] въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.

13.

Предмет на производството, довело до образуването на дело CFE, е Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant désignation du site Natura 2000 — BE1000001: „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe — complexe Forêt de Soignes — Vallée de la Woluwe“ du 14 avril 2016 (Постановление на правителството на регион Брюксел-столица от 14 април 2016 г. за определяне на територията по „Натура 2000“ BE1000001: „Гората Соан, покрайнините ѝ, съседните гори и долината на Волюве — горски комплекс Соан — Долината на Волюве“) ( 5 ).

14.

С посоченото постановление се определя по същество кои райони са част от специалната защитена зона, кои типове местообитания и видове се срещат там, в какво състояние на запазване са се намирали при определянето на територията, какво състояние на запазване следва да бъде постигнато и съображенията, поради които територията е защитена.

15.

Член 15 от посоченото постановление съдържа определени забрани, с които се цели защитата на територията:

„1.   В приложение на член 47, параграф 2 от [Постановление от 1 март 2012 г. за опазване на природата] настоящият член установява общи забрани по отношение на определената с настоящото решение територия по „Натура 2000“.

2.   При спазване на специалните разпоредби, допускащи освобождаване или дерогация, по отношение на проекти, които не подлежат на одобрение или разрешение по смисъла на член 47, параграф 2 от [Постановление от 1 март 2012 г. за опазване на природата], е забранено:

16.

Предмет на спора в главното производство по дело Terre wallonne е Постановление на валонското правителство от 1 декември 2016 г. за определяне на целите за опазване на мрежата „Натура 2000“ ( 6 ). С това постановление се определят качествени и количествени цели за опазване на типове местообитания и видове в целия регион.

17.

Постановлението е прието на основание член 25bis от Закона от 12 юли 1973 г. за опазване на природата:

„Член 25bis.

1.   Правителството определя за Валонския регион целите за опазване на всички типове естествени местообитания и на всички видове, за които трябва да бъдат определени територии.

Целите за опазване за Валонския регион се определят въз основа на състоянието на запазване на типовете естествени местообитания и видовете, за които трябва да бъдат определени територии, и следва да са насочени към запазването, респективно възстановяването, на типовете естествени местообитания и на видовете, за които трябва да бъдат определени територии.

Целите за опазване имат указателен характер.

2.   Въз основа на целите за опазване по параграф 1 правителството определя цели за опазване, приложими за териториите по „Натура 2000“.

Тези цели за опазване имат нормативен характер. Те се тълкуват с оглед на данните, посочени в член 26, параграф 1, втора алинея, точки 2° и 3°“.

18.

В преамбюла на постановлението целите са изложени по-конкретно както следва:

„[…]

Съгласно член 1bis, член 21bis и член 25bis, параграф 1, първа алинея от Закона [от 12 юли 1973 г. за опазване на природата] целите за опазване трябва да се определят за цялата валонска територия (а не само за мрежата „Натура 2000“) с цел да се придобие обща представа какво трябва да се запази или, където е подходящо, какво да се възстанови във Валонския регион, за да се запазят или възстановят в благоприятно състояние местообитанията и видовете, за които е създадена мрежата „Натура 2000“, като тези цели имат указателен характер.

Целите за опазване на отделните територии трябва да се определят въз основа на целите за опазване, определени за цялата валонска територия, като тези цели имат нормативен характер. […]

[…]

Посочените цели са приложими в рамките на точно определена територия по „Натура 2000“ само ако тази територия е определена за този вид или това местообитание“.

19.

От 1983 г. акционерното дружество C.F.E. (наричано по-нататък „CFE“) е собственик на поземлен имот, обхващащ по-голямата част от Плато дьо ла Форестери във Ватермал-Босворде, община в южната част на регион Брюксел-столица в Белгия.

20.

На 7 декември 2004 г. на основание на Директивата за местообитанията Европейската комисия приема първоначалния списък с обекти, от значение за Общността в Атлантическия биогеографски регион, в който е включена територията по „Натура 2000“ BE1000001 „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe. Complexe Forêt de Soignes — Vallée de la Woluwe“ (Гората Соан, покрайнините ѝ, съседните гори и долината на Волюве — горски комплекс Соан — Долината на Волюве“) ( 7 ). Поземленият имот на CFE е част от тази територия.

21.

CFE обжалва решението на Комисията, но жалбата му е отхвърлена като недопустима с определение от 19 септември 2006 г. на Първоинстанционния съд на Европейския съюз ( 8 ).

22.

CFE посочва, че на 9 октомври 2007 г. за първи път узнава, че от 1937 г. до 1987 г. значителна част от поземления му имот е била използвана като незаконно депо за отпадъци от община Ватермал-Босфорде. Всъщност на тази дата I.B.G.E. (Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement, Брюкселски институт за управление на околната среда) изпраща на CFE предупреждение, с което го приканва да представи проект за саниране на своя имот.

23.

На 9 юли 2015 г. правителството на регион Брюксел-столица одобрява на първо четене предварителния проект на постановлението за определяне на посочената територия по „Натура 2000“. В периода от 24 септември до 7 ноември 2015 г. е проведено допитване до обществеността относно посочения предварителен проект на решението, като в резултат на допитването са подадени 202 жалби по административен ред, една от които е тази на CFE. При все това на 14 април 2016 г. правителството приема постановлението за определяне на посочената територия по „Натура 2000“.

24.

На 12 юли 2016 г. CFEW подава по съдебен ред жалба, с която вече иска отмяна на постановлението от 14 април 2016 г. Във връзка с това CFE възразява по-специално срещу обстоятелството, че не е била извършена екологична оценка съгласно Директивата за СЕО.

25.

Предвид гореизложеното в рамките на производството по това дело Conseil d’État (Държавен съвет) отправя до Съда следните въпроси:

26.

Писмени становища са представили Compagnie d’entreprises CFE, регион Брюксел-столица, Ирландия, Чешката република и Европейската комисия.

27.

На 8 ноември 2012 г. започва процедурата за приемане на постановление за определяне на целите за опазване на мрежата „Натура 2000“ по отношение на Валонския регион. От 10 декември 2012 г. до 8 февруари 2013 г. в 218 общини, засегнати от мрежата „Натура 2000“, е проведено допитване до обществеността. На 1 декември 2016 г. валонското правителство приема постановлението.

28.

На 9 февруари 2017 г. сдружението с нестопанска цел (A.S.B.L.) Terre wallonne подава жалба, с която иска отмяна на постановлението от 1 декември 2016 г.

29.

При тези обстоятелства в рамките на производството по това дело Conseil d’État (Държавен съвет) отправя до Съда следните въпроси:

30.

Писмени становища са представили Terre wallonne, Кралство Белгия, Ирландия, Чешката република и Европейската комисия.

31.

На 13 декември 2018 г. Съдът провежда общо съдебно заседание, в което вземат участие CFE, регион Брюксел-столица, Белгия и Комисията.

32.

С двете преюдициални запитвания се цели да се изясни дали мерки, които са непосредственo свързани с управлението на територии от „Натура 2000“ или са необходими за него по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, изискват като планове или програми екологична оценка в съответствие с Директивата за СЕО.

33.

По-конкретно дело CFE се отнася до акт, който предоставя на вече временно защитена територия специфичен национален статут на защита, а дело Terre wallonne — до мярка, в която се обобщават целите за опазване на всички територии от „Натура 2000“ във Валонския регион.

34.

Държавният съвет правилно приема, че посочените мерки са непосредствено свързани с управлението на територии от „Натура 2000“ и са необходими за него. Определянето на специална защитена зона предоставя на територията националния статут на защита и определя рамката за управлението на територията. А обобщаването на целите за опазване на всички територии по „Натура 2000“ във Валонския регион поставя специфичната за съответната територия рамка в по-широк контекст.

35.

Безспорно е, че тези две мерки отговарят на условията по член 2, параграф 1, буква а) от Директивата за СЕО. Те са приети от орган на регионално равнище и се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби, а именно от Директивата за местообитанията и от съответната правна уредба за транспониране.

36.

Въпросите, отправени от Държавния съвет, се отнасят до два други комплекса от проблеми, а именно, на първо място, до това дали извършването на стратегическа екологична оценка по Директивата за СЕО при всички положения е изключено за мерки за защита и управление на територии по „Натура 2000“, и ако това не е така, дали тези мерки отговарят на останалите условия за извършване на стратегическа екологична оценка по член 3 от Директивата за СЕО, и по-специално дали такива мерки определят рамка за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти.

37.

Брюксел, Белгия, Ирландия и Комисията считат, че член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО и изключението за мерките за управление на територии по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията ограничават стратегическата екологична оценка във връзка с териториите по „Натура 2000“ до оценката на планове и проекти, подлежащи и на оценка на въздействието съгласно Директивата за местообитанията. Според това становище мерките за управление на територии от „Натура 2000“ никога не изискват екологична оценка.

38.

Съгласно член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО екологична оценка се извършва за планове и програми, които с оглед на вероятните последици върху териториите са били определени, че изискват оценка в съответствие с член 6 или 7 от Директивата за местообитанията. Тази оценка има за цел да опише всички последици на съответната мярка върху околната среда, но Директивата за СЕО не обвързва тези последици с никакви правни последици.

39.

Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията обаче изключва извършването на предвидената в тази разпоредба оценка на въздействието за планове или проекти, които са непосредствено свързани с управлението на територията или са необходими за него. За разлика от това, компетентните национални органи могат да одобрят други планове или проекти само след като при оценката на въздействието се установи, че те няма да имат отрицателно въздействие върху съответната територия.

40.

Тъй като спорните мерки са непосредствено свързани с управлението на територии по „Натура 2000“, те не подлежат на оценката на въздействието по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и следователно и не изискват екологична оценка по член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО.

41.

Този извод обаче все още не позволява да се определи дали e изключено извършването на екологична оценка по силата на член 3, параграф 2, буква а) или на член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО.

42.

Съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО екологична оценка се извършва за всички планове и програми, които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директивата за ОВОС.

43.

Съмненията на някои участници в производството по въпроса дали определянето на дадена специална защитена зона или на целите за опазване на териториите по „Натура 2000“ от даден регион може да се причисли към някой от посочените сектори, са напълно понятни.

44.

Не е необходимо обаче този въпрос да се разглежда по-задълбочено, тъй като съгласно член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО държавите членки освен това определят дали други планове и програми освен тези, предвидени по параграф 2, които определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на (други) проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда ( 9 ). Ако това е така, трябва да бъде извършена и екологична оценка.

45.

Наистина горепосочените участници в производството правилно подчертават, че в член 3 от Директивата за СЕО законодателят на Съюза не е посочил мерки за управление на територията, но пък и нито една от посочените разпоредби не изключва изрично извършването на стратегическа екологична оценка на мерките за управление на територията.

46.

Ако обаче изключението за управлението на територията не се отнася и за Директивата за СЕО, на пръв поглед би могло да възникне логическо противоречие между двете директиви. Защо законодателят на Съюза да трябва да изключва извършването на оценката на въздействието по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията за мерките на управление на територията, същевременно обаче да ги подлага на задължението за извършване на екологична оценка съгласно Директивата за СЕО?

47.

В действителност обаче не съществува такова противоречие, тъй като двете оценки има различни функции.

48.

Оценката на въздействието по член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията има за цел да се установи дали може да бъде издадено разрешение за даден план или проект на основание член 6, параграф 3, второ изречение или параграф 4. Всъщност компетентните органи могат да одобрят план или програма на основание член 6, параграф 3, второ изречение само ако оценката на въздействието включва пълни, точни и окончателни констатации и изводи, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените работи, които могат да окажат отрицателно влияние върху защитената територия ( 10 ). Освен това изключението от тези строги условия, предвидено в член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, може да се прилага едва след като въздействието на даден план или проект е било анализирано в съответствие с ч 6, параграф 3 от Директивата ( 11 ).

49.

По-специално изискванията за предоставяне на одобрение по член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията изключват то да се прилага по отношение на мерки за управление на територията. Това е така, тъй като при управлението на територията често ще бъде невъзможно съответните мерки да бъдат структурирани по такъв начин, че да може да се изключи всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно засягането на целите за съхраняване. Що се отнася по-конкретно до определянето на специални защитени зони, член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията дори изрично изисква компетентните органи задължително да установяват приоритети по-специално към момента на определянето на зоната, тоест да отдават предимство на определени цели пред други ( 12 ).

50.

Така например защитата на типовете открити местообитания, тоест по-конкретно на ливади, по правило изисква премахването на храсти или дървета, които на свой ред биха могли да предлагат местообитание за защитени видове или да се развият в други защитени типове местообитания.

51.

Освен това често ще трябва да се вземат определени мерки за защита на типове местообитания и видове, въпреки че не може да се изключи всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно свързаните с това отрицателни последици за целите за съхраняване на територията. В този смисъл се приема, че много типове местообитания зависят от определени форми на стопанисване ( 13 ), без обаче да е възможно във всички случаи да се изключи отрицателното въздействие на такова стопанисване.

52.

За разлика от Директивата за местообитанията самата Директива за СЕО не съдържа материалноправни изисквания по отношение на разрешението за осъществяване на даден проект ( 14 ). Тя има за цел преди всичко да се гарантира, че последиците на планове и програми върху околната среда ще се вземат предвид при тяхното приемане.

53.

Несъмнено такова отчитане във всички случаи трябва да включва спазването на императивни екологични изисквания, но последните могат да произтичат само от правни уредби, различни от Директивата за СЕО, като например от Директивата за местообитанията или от Рамковата директива за водите ( 15 ).

54.

По-специално Ирландия и Комисията обаче също посочват, че по естеството си мерките за управление на територии по „Натура 2000“ нямат неблагоприятни последици върху околната среда, докато Директивата за СЕО има за цел да се идентифицират и да се вземат предвид такива последици.

55.

Действително съгласно съображение 4 от Директивата за СЕО стратегическата екологична оценка е инструмент за интегриране на защитата на околната среда в други дейности. За сметка на това тя няма за основна цел мерките за защита на околната среда да се подлагат на оценка.

56.

Както обаче беше вече посочено в съдебното заседание, още в решение Terre wallonne от 2010 г. ( 16 ) Съдът е постановил, че мярка за защита на околната среда също може да изисква екологична оценка. По това дело става въпрос за програма за действие на Валонския регион относно прилагането на Директивата за нитратите ( 17 ).

57.

Що се отнася до мерките за управление на територии от „Натура 2000“, самата възможност за съществуването на противоречия между целите на мерките за управление на съответната територия сочи, че тези мерки не опазват и не подобряват непременно околната среда, а и могат да я засегнат.

58.

Освен това съществува риск мерките за управление на съответната територия да са изготвени неправилно или в недостатъчна степен, поради което или самите те имат отрицателно въздействие върху териториите, или не предотвратяват риска от отрицателно въздействие. Нещо повече, ефективността на мерките за управление на съответната територия често не е изяснена по несъмнен начин.

59.

Вероятно поради такива съмнения относно качеството на постановлението на Валонския регион сдружението за опазване на околната среда Terre wallonne оспорва това постановление в настоящото производство.

60.

Следователно абстрактната цел на мерките за управление на съответната територия, а именно да се приложи предвидената в Директивата за местообитанията защита на територията, не води непременно до заключението, че тези мерки не могат да имат неблагоприятно въздействие върху околната среда.

61.

В този смисъл по-скоро самата Директива за местообитанията представлява логическо противоречие. Тази директива подлага издаването на разрешения за планове и проекти във връзка с територии по „Натура 2000“ на по-строга проверка, която трябва да се извърши въз основа на най-добрите научни постижения ( 18 ). За разлика от това, поне според текста на Директивата за местообитанията, управлението на територии не изисква научна основа.

62.

От това обаче също не може да се направи изводът, че законодателят на Съюза е искал да изключи управлението на територии от каквато и да била екологична оценка. Напротив, посоченото противоречие сочи преди всичко че при приемането на Директивата за местообитанията законодателят на Съюза е счел, че не е необходимо този въпрос да бъде окончателно и подробно уреден. Очевидно той приема, че държавите членки биха взели нужните мерки на своя отговорност.

63.

Такива мерки са необходими, тъй като управлението на територии може да засегне също в значителна степен целите за съхраняване на териториите и поради това следва да е научно обосновано най-малкото в същата степен като решенията относно други планове или проекти ( 19 ). Всъщност обстоятелството, че компетентните органи са включили обществеността в процеса на приемане на спорните мерки, потвърждава тази оценка.

64.

Ако обаче в контекста на Директивата за местообитанията законодателят е счел, че не са необходими разпоредби относно екологичната оценка и участието на обществеността във връзка с управлението на територии, това все още не означава, че при последващото приемане на общи правила относно екологичната оценка законодателят е искал да изключи управлението на територии по „Натура 2000“.

65.

Всъщност екологичната оценка по Директивата за СЕО, оценката на въздействието върху околната среда по Директивата за ОВОС или, що се отнася до други хипотези, участието на обществеността с оценка на въздействието върху околната среда съгласно член 6, параграф 1, буква b) от Орхуската конвенция ( 20 ) могат да бъдат полезно допълнение към разпоредбите на Директивата за местообитанията относно управлението на територии във връзка с оценката на евентуалното въздействие върху околната среда и участието на обществеността.

66.

На последно място, посочените съображения следва да се противопоставят и на довода, че прилагането на Директивата за СЕО би забавило прекомерно прилагането на Директивата за местообитанията. Всъщност жертването на мерки за гарантиране на качеството в полза на ефективността поражда значителни рискове. Каква полза има „Натура 2000“, когато действително териториите формално се определят бързо, но действителната защита на видове и типове местообитания е недостатъчна, тъй като отделните мерки са взети без да са обосновани в достатъчна степен и без участието на обществеността?

67.

Поради това член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО и изключението за мерките за управление на териториите по член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията допускат наличието на задължение за извършване на стратегическа екологична оценка.

68.

Предвид гореизложените съображения следва да се приеме за установено, че на за определянето на специална защитена зона и на целите за опазване на територии по „Натура 2000“ от един регион не трябва да се извършва екологична оценка на основание член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО. Както се посочи в точки 42 и 44 по-горе, задължение за извършване на екологична оценка би могло обаче да произтича по-специално от член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО.

69.

Това задължение, точно като задължението за извършване на оценка по член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО, зависи от условието съответният план или съответната програма да определя рамката за бъдещото издаване на разрешения за осъществяване на проекти.

70.

По този въпрос Съдът посочва, че понятието „планове и програми“ се отнася до всеки акт, който, като определя правила и процедури за контрол, приложими за съответния сектор, установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и прилагането на един или повече проекти, които могат да имат значително отражение върху околната среда ( 21 ). В това отношение понятието „съществена съвкупност от критерии и подробни правила“ трябва да се разбира с оглед на качеството, а не на количеството. Всъщност следва да се избегнат възможните стратегии за заобикаляне на посочените в Директивата за СЕО задължения, които могат да се проявят в раздробяване на мерките, като по този начин се намали полезният ефект на тази директива ( 22 ).

71.

Определянето на специална защитена зона като разглежданото по дело CFE може да установява рамка по смисъла на член 3, параграф 2, буква а) или параграф 4 от Директивата за СЕО по два начина. Първо, самото определяне на защитена територия с определени цели за опазване може да установи рамка за издаването на разрешения за проекти, и второ, възможно е с определянето да са свързани специфични норми на защита, съдържащи такава рамка.

72.

Установяването на защитена територия с определени цели за опазване несъмнено поставя строга рамка за издаването на разрешения за проекти в рамките и в околностите на защитената територия. Всъщност такива проекти — независимо дали попадат или не в приложното поле на Директивата за ОВОС ( 23 ) — могат да бъдат одобрени само по реда на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията. Критерий за необходимата оценка са определените за тази територия цели за опазване.

73.

Несъмнено проекти в така очертаната рамка вече са предмет на член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО. Това обстоятелство обаче не изключва възможността определянето на самата рамка да се подчини на член 3, параграф 2, буква а) и параграф 4 от Директивата.

74.

Следователно от установяването на специална защитена зона, разглеждано във връзка с член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, произтича съществена в качествено отношение съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и реализацията на един или повече проекти.

75.

Тази рамка обаче не възниква непременно едва с определянето на специалната защитена зона. Действително член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, тълкуван изолирано, трябва да се прилага само спрямо специални защитени зони, но член 4, параграф 5 предвижда, че дадена територия е обект на разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4 веднага след включването ѝ в списъка на Общността, посочен в член 4, параграф 2, трета алинея. Съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за местообитанията Комисията включва в този списък териториите, които подбира сред предложенията за територии, представени от държавите членки в съответствие с член 4, параграф 1. Несъмнено държавите членки са длъжни да определят включените в списъка територии като специални защитени зони, но съгласно член 4, параграф 4 те разполагат за това най-много с шест години. Ето защо защитата, предоставена от член 6, параграфи 3 и 4, по принцип обхваща териториите по „Натура 2000“ много преди те да получат статут на специална защитена зона.

76.

Действително към момента на включването в списъка на Общността все още не са определени изрично определени цели за опазване, но тези цели произтичат от всички местообитания и видове, поради които територията е защитена в съответствие с информацията, предоставена от държавата членка, когато територията е била предложена ( 24 ). Следователно рамката за издаването на разрешения за проекти, поставена чрез установяването на защитената територия, по правило възниква много преди определянето на специалната защитена зона. Ето защо, ако определянето на дадена специална защитена зона само потвърждава тази рамка, това обстоятелство не поражда задължение за извършване на екологична оценка.

77.

При все това не може да се изключи възможността определянето на дадена територия да изисква екологична оценка като изменение на план или програма.

78.

Съгласно член 2, буква а) от Директивата за СЕО понятието „планове и програми“ обхваща и тяхното изменение. Видно от член 3, параграф 3, определящо за наличието на задължение за извършване на оценка освен това е дали измененията вероятно имат съществени последици върху околната среда.

79.

Определянето на специална защитена зона може по-специално да засегне целите за опазване на територията. Така член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията изисква установяването на приоритети при определянето. Наред с това е възможно при определянето да бъде изменен списъкът на защитените типове местообитания и видове или площта на територията.

80.

База за сравнение при преценката дали са налице изменения, са местообитанията и видовете, поради които територията е защитена при включването в списъка на Общността, както и първоначално включените в територията площи, в случай че местообитанията, видовете и площите все още не са междувременно изменени по смисъла на член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията ( 25 ).

81.

Всяко изменение на целите за опазване изменя рамката, която защитената територия определя за проектите. Когато определени типове местообитания, видове или също и площи са включени в обхвата на защитата или са изключени от този обхват, неминуемо се изменят условията за одобряването на проекти, които могат да имат въздействие върху територията.

82.

По дело CFE би следвало по-специално да се провери дали включването на типове местообитания и видове от регионален интерес в защитата на територията по силата на членове 8 и 9 от постановлението и на приложение 4 към него е изменило в достатъчна степен рамката за издаването на разрешения за проекти. Защитата им произтича единствено от законодателството на регион Брюксел-столица, а не от Директивата за местообитанията. Наличието на съответните местообитания и видове също е без значение за включването в списъка на Общността. Поради това не може да се изключи възможността съответното предложение на територия все още да не е включвало защитата на тези местообитания и видове преди определянето на специалната защитена зона.

83.

Наистина, що се отнася конкретно до определената с член 6, параграфи 3 и 4 Директивата за местообитанията рамка, би могло да се постави въпросът дали целите на Директивата за СЕО действително изискват извършването на екологична оценка. В крайна сметка обаче и това съображение не е пречка за извършването на екологична оценка.

84.

Наред с вече посочената цел за интегриране на екологични съображения в решението следва да се посочи една структурна цел на Директивата за СЕО, произтичаща от обстоятелството, че тази директива допълва приетата повече от десет години преди това Директива за ОВОС, която има за предмет отчитането на въздействието върху околната среда при издаване на разрешения за проекти. Всъщност прилагането на Директивата за ОВОС показва, че към момента на оценяването на проекти вече са установени съществени последици върху околната среда въз основа на предишни мерки по планиране ( 26 ). Поради това посочените последици могат да бъдат проучени в рамките на оценката на въздействието върху околната среда, но не могат напълно да бъдат взети предвид при издаването на разрешение за проекта. По тази причина е разумно подобни въздействия върху околната среда да бъдат проучвани още в хода на подготвителните мерки по планиране и да бъдат вземани предвид в този контекст ( 27 ).

85.

От посочените цели би могло да се направи извод, че не е нужно извършването на екологична оценка, ако всички последици върху околната среда във връзка с издаването на разрешения за проекти могат да бъдат оценени и така напълно да бъдат взети предвид. Член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията по принцип също изисква цялостно отчитане на въздействието на планове и проекти върху целите за опазване на съответните територии.

86.

Рискът от неблагоприятно въздействие върху околната среда при установяването на територии по „Натура 2000“ и при изменението на обхвата на защита се състои именно в определянето на недостатъчни цели за опазване. По-късно на равнище одобряване на планове и проекти вече не е възможно справяне с този риск в достатъчна степен.

87.

Ето защо определянето на специална защитена зона изисква екологична оценка по член 3, параграф 2, буква а) и параграф 3 или по член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО, когато то е свързано с изменения в обхвата на защита на съответната защитена територия, и по-специално с изменения на целите за опазване или на защитените площи, които засягат прилагането на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията или на национални разпоредби за защита с по-голям обхват, ако тези изменения могат да имат съществени последици върху околната среда.

88.

Наред с разпоредбите за защита, произтичащи от член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, при определянето на защитена територия могат да бъдат установени и специални защитни норми, например с цел справяне със специални рискове, на които е изложена територията.

89.

В този смисъл член 15 от постановлението, предмет на разглеждане в производството по дело С‑43/18, съдържа определени забрани, например в параграф 2, точка 1 забраната да се премахват, изкореняват, увреждат или унищожават местни растителни видове, включително мъхове, гъби и лишеи, както и да се унищожава, да се влошава състоянието или да се променя флората.

90.

По принцип такива забрани съдържат, наред с изискванията на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и реализацията на един или повече проекти, които е вероятно да имат значително отражение върху околната среда, тоест определят рамка по смисъла на член 3, параграф 2, буква а) или параграф 4 от Директивата за СЕО.

91.

От текста на член 15 от постановлението обаче следва, че установените в него забрани нямат това действие, тъй като по всяка вероятност те важат само за дейности, които не изискват разрешение. За разлика от това рамката, която е необходима за прилагането на член 3, параграф 2, буква а) или параграф 4 от Директивата за СЕО, трябва да се прилага за издаването на разрешения за проекти.

92.

Не е видно обаче да са налице други забрани, които би следвало да се спазват във връзка с издаването на разрешения.

93.

Следователно определянето на специална защитена зона изисква екологична оценка по член 3, параграф 2, буква а) или по член 3, параграф 4 от Директивата за СЕО, когато с него се установяват специални защитни норми, които трябва да се прилагат наред с член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията и които определят рамка за издаването на разрешения за проекти, попадащи в приложното поле на Директивата за ОВОС, или когато тези специални защитни норми определят рамка за издаването на разрешения за други проекти и вероятно имат съществени последици върху околната среда.

94.

Постановлението на валонското правителство от 1 декември 2016 г. за определяне на целите за опазване на мрежата „Натура 2000“, тоест правният акт, предмет на разглеждане по дело Terre wallonne, наистина също се отнася до прилагането на Директивата за местообитанията, но има функция и действие, изцяло различни от тези на определянето на специална защитена зона. Това постановление не определя целите за опазване на определени територии, а в известен смисъл ги обобщава за целия Валонски регион. Така постановлението събира вече съществуващите в целия Валонски регион и в различните територии по „Натура 2000“ площи на определени типове местообитания и определя дали площите на тези типове местообитания трябва да бъдат запазени или увеличени в териториите по „Натура 2000“. Постановлението обаче не съдържа изисквания по какъв начин и в кои територии от региона следва да бъдат постигнати посочените цели за опазване.

95.

По този начин в постановлението несъмнено е посочена, не в техническия смисъл на думата, рамката за всички планове и проекти, които биха могли да засегнат която и да е територия от мрежата „Натура 2000“.

96.

Директивата за местообитанията обаче не предвижда регионални цели за опазване, а изключително цели за опазване за отделните територии.

97.

В съответствие с това, видно от член 25bis, параграф 1 от Закона от 12 юли 1973 г., регионалните цели за опазване имат просто указателен характер, а съгласно член 25bis, параграф 2 нормативен характер имат само определените за отделните територии цели за опазване.

98.

Осмо съображение от постановлението пояснява функцията на регионалните цели за опазване в смисъл, че те следва да позволят да се придобие обща представа какво трябва да се запази или евентуално какво да се възстанови във Валонския регион, за да се запазят или възстановят в благоприятно състояние местообитанията и видовете, за които е създадена мрежата „Натура 2000“.

99.

Следователно регионалните цели за опазване, установени в постановлението, имат преди всичко информационна и координационна функция за управлението на териториите по „Натура 2000“ в региона. Те обаче не съдържат съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и реализацията на един или повече проекти, които е вероятно да имат значително отражение върху околната среда.

100.

Ето защо постановление, с което в сферата на своята компетентност орган на държава членка определя в съответствие с Директивата за местообитанията целите за опазване на мрежата „Натура 2000“ като цяло, но не и за отделни територии по „Натура 2000“, и следователно не установява изисквания по отношение на издаването на разрешения за проекти, не представлява план или програма по смисъла на Директивата за СЕО.

101.

Накрая следва да се отбележи, че следваният тук подход води до извода, че установяването на територия по „Натура 2000“, респективно определени изменения на нейните цели за опазване или на обхвата ѝ по принцип биха изисквали екологична оценка, ако е вероятно те да имат съществени последици върху околната среда.

102.

Несъмнено следва да се приеме, че включването на много територии в списъка на Общността и вероятно и някои междувременни изменения на обхвата на защитата им все още не попадат ratione temporis в приложното поле на Директивата за СЕО. При все това междувременно би следвало да са налице и голям брой решения за определяне и изменение на територии, които по принцип са изисквали екологична оценка, но за тях не е била направена такава. Следователно, ако такива решения за установяване или изменение все още не станали окончателни, тоест необжалваеми, съществува риск те да бъдат оспорени пред съд.

103.

Въпреки това евентуалното оспорване поради липса на екологична оценка не би следвало да води до ограничаване на обхвата на защита на територии по „Натура 2000“. По-скоро изглежда наложително в такива случаи да се запазят последиците от съобщението до Комисията до отстраняване на пороците ( 28 ). Единствено по отношение на решения за изменение, които водят до ограничаване на защитата на територията, следва да се има предвид възможността за отмяна или спиране на действието до отстраняване на порока.

104.

Впрочем във всеки случай ще трябва да се провери дали въпреки това не са изпълнени изискванията на Директивата за СЕО ( 29 ). Така в настоящите случаи най-малкото е налице участие на обществеността. За разлика от това, от преписката не е видно дали също е бил представен екологичен доклад или равностойни документи.

105.

Ето защо предлагам на Съда да се произнесе по дело C‑43/18, CFE, както следва:

„Определянето на специална защитена зона изисква екологична оценка по член 3, параграф 2, буква а) и параграф 3 или по параграф 4 от Директивата за СЕО,

106.

Предлагам на Съда да даде следния отговор по дело С‑321/18, Terre wallonne:

„Постановление, с което в сферата на своята компетентност орган на държава членка определя в съответствие с Директивата за местообитанията целите за опазване за мрежата „Натура 2000“ като цяло, но не и за отделни територии по „Натура 2000“, и следователно не поставя изисквания по отношение на издаването на разрешения за проекти, не представлява план или програма по смисъла на Директивата за СЕО“.