Дело T‑571/17 RENV

срещу

Европейска комисия

Решение на Общия съд (седми разширен състав) от 21 юни 2023 година

„Публична служба — Договорно наети служители — Договор за неопределено време — Прекратяване на договора — Член 47, буква в), подточка i) от Условията за работа на другите служители — Професионална некомпетентност — Поведение в службата и на работното място, несъвместимо с интереса на службата — Задължение за мотивиране — Право на изслушване — Право на родителски отпуск — Член 42а от Правилника — Прилагане към длъжностните лица и служителите на Съюза на минималните изисквания на Директиви 2010/18/ЕС и 2002/14/ЕО — Членове 27, 30 и 33 от Хартата на основните права — Право на информиране и консултиране на работниците — Член 24б от Правилника — Явна грешка в преценката — Защита при неоснователно уволнение — Инцидентно оспорване на окончателни актове — Недопустимост — Принцип на пропорционалност — Злоупотреба с власт — Отговорност“

Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Задължение за мотивиране и зачитане на правото на защита — Обхват

(член 296 ДФЕС; член 41, параграф 2, букви а) и в) от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 25 от Правилника за длъжностните лица; член 47, буква в), подточка i) от Условията за работа на другите служители)

(вж. т. 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69 и 70)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Обосноваване с констатация за професионална некомпетентност — Задължение за предварително провеждане на приложимата за длъжностните лица процедура за установяване на професионална некомпетентност — Липса — Необходимост от дисциплинарно нарушение или небрежност при упражняването на функциите — Липса

(член 51 от Правилника за длъжностните лица; член 47, буква в), подточка i) от Условията за работа на другите служители)

(вж. т. 58, 376 и 379)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Отпуски — Родителски отпуск — Рамково споразумение за родителския отпуск, сключено между Конфедерацията на европейския бизнес (BUSINESSEUROPE), Европейската асоциация на занаятите и малките и средните предприятия (UEAPME), Европейския център на предприятията с държавно участие и на предприятията от общ икономически интерес (CEEP) и Европейската конфедерация на профсъюзите (ETUC) — Директива 2010/18 — Защита срещу по-неблагоприятно третиране или уволнение поради подаване на молба за ползване, или поради фактическото ползване на родителски отпуск — Вземане предвид от съда на Съюза при тълкуването на разпоредбите на Правилника

(член 288, трета алинея ДФЕС; член 33, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 1д, параграф 2 и член 42а от Правилника за длъжностните лица; член 16 и член 80, параграф 4 от Условията за работа на другите служители; клауза 5, параграф 4 от приложението към Директива 2010/18 на Съвета)

(вж. т. 77—88 и 118—121)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Обосноваване с констатация за професионална некомпетентност или тежко дисциплинарно нарушение на служителя — Служител в родителски отпуск — Прекратяване на договор, без да се изчака връщането на работа — Допустимост — Граници — Забрана за уволнение поради подаване на молба за ползване или поради фактическото ползване на родителски отпуск

(член 42а от Правилника за длъжностните лица; членове 3а, 16 и член 47, буква б), подточка ii) и буква в), подточка i) от Условията за работа на другите служители; съображение 2 от Регламент № 723/2004 на Съвета; клауза 2, параграф 4 от приложението към Директива 96/34 на Съвета и клауза 5, параграф 4 от приложението към Директива 2010/18 на Съвета)

(вж. т. 93—113, 117, 122—126 и 142)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Обща констатация за професионална некомпетентност, основаваща се на множество мотиви — Незаконосъобразности, опорочаващи някои мотиви на обжалваното решение — Отмяна — Граници — Наличие на други законосъобразни и неоспорени мотиви, които са достатъчно значими за обосноваване на обжалваното решение

(вж. т. 145, 352 и 360)
Актове на институциите — Директиви — Директива 2002/14 за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите — Задължение за зачитане от администрацията на минималните изисквания на Директивата

(член 288 ДФЕС; член 27 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 9, параграф 3 от Правилника за длъжностните лица; член 1, параграф 1, член 2, букви е) и ж) и член 4 от Директива 2002/14 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 150—156)
Длъжностни лица — Представителство — Защита на представителите на персонала — Обхват

(член 24б от Правилника за длъжностните лица; член 7 от Директива 2002/14 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 158—162)
Длъжностни лица — Представителство — Защита на представителите на персонала — Прекратяване на договора на договорно нает служител — Командироване на служителя в синдиката на 50 % от работното време — Обосноваване с оглед на неизпълнението от служителя на задължението да информира своевременно преките си началници за участието си в синдикалните заседания — Допустимост

(член 60 от Правилника за длъжностните лица и член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника за длъжностните лица; член 7 от Директива 2002/14 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 171—175, 313 и 314)
Длъжностни лица — Актове на администрацията — Презумпция за действителност — Оспорване — Тежест на доказване

(вж. т. 190 и 191)
Жалби на длъжностните лица — Основания — Основание, изведено от прекомерната продължителност на производството пред юрисдикциите на Съюза — Отмяна от Съда на решение на Общия съд и връщане на делото на последния — Липса на компетентност на състава на Общия съд, сезиран с върнатото за преразглеждане дело

(член 256, параграф 1 ДФЕС; член 47, алинея 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз)

(вж. т. 200—202)
Длъжностни лица — Условия на труд — Работа при непълно работно време — Разрешение — Възможност за заинтересованото лице да поиска оттеглянето на разрешението преди изтичането на договорения период

(член 55а от Правилника за длъжностните лица и член 2, първа алинея от приложение IVа към Правилника за длъжностните лица; членове 16 и 91 от Условията за работа на другите служители)

(вж. т. 210—212)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Обосноваване с констатация за професионална некомпетентност — Констатация на администрацията — Възможност за основаване на факти, констатирани през трите предходни години — Задължение за основаване изключително на повтарящи се нарушения, отразени в атестационните доклади на служителя — Липса

(член 51, параграф 1, буква a) от Правилника за длъжностните лица; член 47, буква в), подточка i) от Условията за работа на другите служители)

(вж. т. 222—228, 364 и 372)
Жалби на длъжностните лица — Срокове — Характер на абсолютна процесуална предпоставка — Инцидентно оспорване на предходно решение, което не е било оспорено в предвидените срокове — Преклудиране — Възобновяване — Условие — Ново обстоятелство

(член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица)

(вж. т. 234 и 235)
Жалби на длъжностните лица — Срокове — Инцидентно оспорване на предходно решение, което не е било оспорено в предвидените срокове — Основание, изведено от явна грешка в преценката, целящо оспорване на последиците, изведени от администрацията от предходния акт, който не е бил оспорен в предвидените срокове — Допустимост

(членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица)

(вж. т. 236 и 260)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Обосноваване с констатация за повтарящо се и необосновано неспазване на срока за предаване на оправдателни документи за отсъствие от работа — Допустимост

(член 57, втора алинея и член 60 от Правилника за длъжностните лица, член 6 от приложение V към Правилника за длъжностните лица; член 16, член 47, буква в), подточка i) и член 91 от Условията за работа на другите служители)

(вж. т. 251—255)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Обосноваване с констатация за неспазването на задължението за изпълнение на заповед на пряк началник — Допустимост — Граници — Заповед, която е явно противозаконна или противоречи на приложимите норми за безопасност

(член 21, първа алинея и член 21а от Правилника за длъжностните лица; членове 11 и 81 от Условията за работа на другите служители)

(вж. т. 292—295)
Длъжностни лица — Договорно наети служители — Прекратяване на договор за неопределено време — Обосноваване с констатация за нарушение, допуснато умишлено или по небрежност — Широка свобода на преценка на администрацията — Едностранно прекратяване — Допустимост — Задължение за образуване на дисциплинарно производство — Липса — Изключение — Уволнение без предизвестие в случай на тежко нарушение

(приложение IX към Правилника за длъжностните лица; член 47, букви б) и в) и членове 49—50а от Условията за работа на другите служители)

(вж. т. 388—390)

Резюме

Жалбоподателката, UG, е бивш договорно нает служител на Комисията. Договорът ѝ за неопределено време е прекратен поради незадоволителен характер на работата ѝ и на поведението ѝ в службата от няколко години.

Към датата на приемане на решението на Комисията за прекратяване на договора ѝ (наричано по-нататък „обжалваното решение“) жалбоподателката е в родителски отпуск. На същата дата и от няколко години тя упражнява синдикална дейност и е освободена на 50 % от изпълнението на трудовите си задължения.

В жалбата си до Общия съд жалбоподателката иска отмяна на обжалваното решение и поправяне на имуществените и неимуществените вреди, които твърди, че е претърпяла. Общият съд уважава жалбата ( 1 ) и отменя това решение.

В отговор на подадената от Комисията жалба Съдът ( 2 ) отменя решението на Общия съд в частта, в която, първо, е отменено обжалваното решение, второ, е констатирано наличието на незаконосъобразност, която може да ангажира отговорността на Комисията, и трето, е отхвърлено като недопустимо искането на жалбоподателката за поправяне на претърпените от нея неимуществени вреди. Освен това Съдът връща делото на Общия съд за ново разглеждане.

Общият съд, заседаващ в разширен състав, отхвърля жалбата срещу обжалваното решение и внася уточнения относно задължението на компетентния орган при приемането на такова решение да вземе предвид минималните изисквания, съдържащи се в клауза 5, параграф 4 от ревизираното Рамково споразумение за родителския отпуск ( 3 ), приложимо съгласно Директива 2010/18 ( 4 ), както и минималните изисквания, съдържащи се в член 7 от Директива 2002/14 ( 5 ), в приложение съответно на членове 33 и 27 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), които гарантират съответно основните права на родителски отпуск и на информиране и консултиране на работниците.

Съображения на Общия съд

В самото начало Общият съд припомня, че трябва да предпочете тълкуване на разпоредбите на Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) и на Условията за работа на другите служители на Съюза (наричани по-нататък „УРДС“), което позволява да се осигури съответствието на последните с изрично прогласените в Хартата принципи на социалното право на Съюза и да се включи в Правилника и в УРДС същността на разпоредбите на вторичното право на Съюза, които представляват правила за минимална закрила, за да се допълнят евентуално останалите разпоредби на Правилника.

По минималните изисквания, съдържащи се в клауза 5, параграф 4 от Рамковото споразумение

Минималните изисквания на клауза 5, параграф 4 от Рамковото споразумение, които отразяват и уточняват основното право на родителски отпуск, закрепено в член 33, параграф 2 от Хартата, доколкото гарантират на всеки работник защита срещу по-неблагоприятно третиране или уволнение поради подаване на молба за ползване или поради фактическото ползване на родителски отпуск, трябва да се считат за неразделна част от Правилника и при спазване на предвидените в него по-благоприятни разпоредби трябва да се прилагат спрямо длъжностните лица и служителите на институциите на Съюза.

В това отношение разпоредбите на Правилника и на УРДС, разглеждани в светлината на тези минимални изисквания, не забраняват на компетентния орган да приеме решение за уволнение на длъжностно лице или за прекратяване на договора на договорно нает или срочно нает служител, по-специално поради професионална некомпетентност, въпреки че към датата на това решение този работник е бил в родителски отпуск и по принцип е трябвало да се върне на тази длъжност или на тези функции след края на този отпуск.

Всъщност клауза 5, параграф 4 от Рамковото споразумение няма нито за цел, нито за последица да забрани на работодателя да вземе решение за уволнението на работник, въпреки че към датата на това решение той има право на родителски отпуск, стига това уволнение да не е мотивирано от молбата или от ползването на посочения отпуск, по-специално по съображения, свързани с поисканите в молбата начална и крайна дата на периода на този отпуск или с неговата продължителност, и да отговаря на другите условия, предвидени в приложимия закон или правна уредба.

По минималните изисквания, съдържащи се в член 7 от Директива 2002/14

Установяването с Директива 2002/14 на обща рамка за информиране и консултиране на работниците е израз на общите принципи на правото на Съюза, прогласени в член 27 от Хартата, които са задължителни за институциите. По-конкретно, разпоредбите на тази директива установяват минимални изисквания относно информирането и консултирането на работниците и служителите, без да се засягат по-благоприятни за работниците и служителите разпоредби, и освен това информирането и консултирането на работниците и служителите се организира с посредничеството на представители на персонала, предвидени от приложимите законови и подзаконови разпоредби и практиката.

Така, от една страна, институциите на Съюза трябва да приемат, че синдикалните или професионалните организации изпълняват задачите си за представителство и консултиране по всички въпроси от значение за персонала, и от друга страна, че те не трябва да санкционират по какъвто и да е начин длъжностните лица или служителите заради тяхната синдикална дейност.

Въпреки това в съответствие с член 60 от Правилника длъжностно лице или служител, който ползва командироване в качеството на синдикален представител за 50 % от работното време, трябва да получи предварително разрешение от прекия си ръководител, за да отсъства от работа и да участва в заседанията, на които е поканен в качеството си на синдикален представител или представител на персонала. Ръководният орган би могъл, ако е необходимо, да откаже участието на заинтересованото лице в тези заседания с писмено и мотивирано решение. Всъщност изключение от предвиденото в член 60 от Правилника задължение за предварително разрешение е възможно само в случай на болест или злополука, а не в случай на участие в синдикалното представителство на персонала или в заседанията на представителен орган.

Вследствие на това обжалваното решение е можело, без да наруши минималните изисквания, съдържащи се в член 7 от Директива 2002/14, да се основе на мотива за неизпълнение от страна на жалбоподателката на задължението да уведоми своевременно ръководителите си преди заседанията на комитетите на персонала, в които тя е членувала, за участието си в посочените заседания, тъй като този мотив не е основан на изпълнението на нейните функции по представляване на персонала, а на неизпълнението от нейна страна на условията за организация на службата, необходими за изпълнението на възложените ѝ задачи.

По обхвата на контрола от съда на Съюза

Що се отнася до прекратяването на договор за неопределено време на срочно или договорно нает служител, администрацията разполага, съгласно член 47, буква в), подточка i) от УРДС и при спазване на предвидения в договора срок на предизвестие, с широко право на преценка, като при това положение контролът на съда на Съюза трябва да се ограничи до проверка дали не е налице явна грешка или злоупотреба с власт.

Освен това от принципа на презумпция за законосъобразност на актовете на институциите на Съюза следва, че незаконосъобразността на такова решение трябва да се докаже от срочно наетия или договорно наетия служител, спрямо когото е взето решение за уволнение и който е подал жалба до съдилищата на Съюза.

В това отношение от член 30 от Хартата, съгласно който всеки работник има право на защита срещу всяка форма на неоснователно уволнение, не може да се изведе задължение за Общия съд да упражни по-строг контрол от този относно наличието на явна грешка в преценката, или че е длъжен да възложи на съответната институция тежестта на доказване на законосъобразността на такова решение.

Освен това при разглеждане на искане за отмяна, евентуално придружено от искане за обезщетение, след връщането от Съда на дело за преразглеждане съгласно член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз, съставът на Общия съд, който трябва да се произнесе по тези искания, не е компетентен да прецени евентуално прекомерната продължителност на съдебното производство и следователно не би могъл да се опитва да поправи това положение, по-специално като промени обхвата на своя контрол за законосъобразност на мотивите на решението, чиято отмяна се иска.

По обосноваването на уволнението с професионалната некомпетентност

Решението за уволнение на срочно нает или договорно нает служител на основание член 47, буква в), подточка i) от УРДС, което по същество е последица от професионалната некомпетентност, в която се упреква заинтересованото лице, може да бъде обосновано с позоваване на съвкупност от конкретни и непротиворечиви факти, евентуално подкрепени от няколко годишни атестационни доклади, показващи незадоволителни резултати, дори ако взети поотделно, тези факти не изглеждат достатъчно сериозни, за да обосноват такава мярка.

Всъщност професионалната некомпетентност на длъжностно лице или срочно нает или договорно нает служител трябва да се прецени по-специално с оглед на неговите способности, ефикасност и поведение в службата.

В това отношение повтарящото се неспазване на срок, определен за длъжностно лице или срочно нает или договорно нает служител за представянето на оправдателни документи за отсъствие от службата, може да бъде квалифицирано като неподходящо поведение от страна на съответното длъжностно лице или съответния служител.

Освен това, тъй като член 51 от Правилника не се прилага дори по аналогия към договорно наетите служители, нито една разпоредба на УРДС не задължава администрацията, когато приема решение за прекратяване на договора на договорно нает служител поради професионална некомпетентност, да се основе изключително на повтарящи се нарушения, които следва да бъдат отразени в атестационните доклади на съответния служител.

Накрая, макар допускането на нарушение или небрежност от срочно нает или договорно нает служител при изпълнението на основните му задължения да може евентуално да доведе до дисциплинарно наказание, това не променя факта, че при липсата на такова нарушение или небрежност администрацията може да прекрати договора на срочно нает или договорно нает служител поради професионална некомпетентност, когато неподходящото общо поведение на съответния служител в продължение на няколко последователни години има отрицателно въздействие върху доброто функциониране на службата на институцията, която го е наела.

По неутрализирането на незаконосъобразните мотиви на решение за уволнение поради професионална некомпетентност, съдържащо няколко мотива

При наличието на множество мотиви, дори един или няколко от мотивите на обжалвания акт да са неоснователни, този порок не може да доведе до отмяната на акта, ако един или няколко други мотиви сами по себе си обосновават правно посочения акт, независимо от опорочените от незаконосъобразност мотиви.

Така, когато Общият съд е сезиран със законосъобразността на решение за уволнение поради констатиране на професионална некомпетентност, което почива на няколко мотива, той трябва да определи дали посочените при разглеждането на някои правни основания незаконосъобразности предполагат отмяната на обжалваното решение или мотивите, които не са оспорени или чиято незаконосъобразност не е доказана, са достатъчно важни, за да подкрепят цялостната констатация за професионалната некомпетентност и да обосноват законосъобразно посоченото решение, независимо от мотивите, за които Общият съд е констатирал, че са опорочени от незаконосъобразност.

( 1 ) Решение от 2 април 2020 г., UG/Комисия (T‑571/17, непубликувано, EU:T:2020:141).

( 2 ) Решение от 25 ноември 2021 г., Комисия/UG (C‑249/20 P, непубликувано, EU:C:2021:964).

( 3 ) Ревизирано рамково споразумение за родителския отпуск, сключено на 18 юни 2009 година от европейските междуотраслови организации на социалните партньори (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP и ETUC) (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“).

( 4 ) Директива 2010/18/ЕС на Съвета от 8 март 2010 година за прилагане на ревизираното рамково споразумение за родителския отпуск, сключено между Конфедерацията на европейския бизнес (BUSINESSEUROPE), Европейската асоциация на занаятите и малките и средните предприятия (UEAPME), Европейския център на предприятията с държавно участие и на предприятията от общ икономически интерес (CEEP) и Европейската конфедерация на профсъюзите (ETUC), и за отмяна на Директива 96/34/ЕО (ОВ L 68, 2010 г., стр. 13).

( 5 ) Директива 2002/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2002 година за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Европейската общност, Съвместно изявление на Европейския парламент, Съвета и Комисията относно представителството на работниците и служителите (ОВ L 80, 2002 г. стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 120).