Дело T‑510/17

Antonio Del Valle Ruiz и др.

срещу

Европейска комисия
и
Единен съвет за преструктуриране (ЕСП)

Решение на Общия съд (трети разширен състав) от 1 юни 2022 година

„Икономически и паричен съюз — Банков съюз — Единен механизъм за преструктуриране на кредитни институции и на някои инвестиционни посредници (ЕМП) — Процедура за преструктуриране, приложима в случай на субект, който е проблемен или има вероятност да стане проблемен — Приемане от ЕСП на схема за преструктуриране на Banco Popular Español — Право на изслушване — Делегиране на правомощия — Право на собственост — Задължение за мотивиране — Членове 18 и 20 и член 21, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 806/2014“

Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на добра администрация — Право на изслушване — Обхват — Неизслушване в рамките на процедура за преструктуриране на акционерите и кредиторите на субект, спрямо който е предприето действие по преструктуриране — Допустимост

(член 41, параграф 2, буква а) и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 14, параграф 2 и член 18 от Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 121, 130, 147, 165, 174, 175, 422, 429 и 437)
Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Делегиране — Предоставяне на правомощия на Комисията да одобрява приета от Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) схема за преструктуриране — Липса на делегиране на самостоятелни правомощия на ЕСП

(Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 218 и 219)
Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Единен механизъм за преструктуриране на кредитни институции и някои инвестиционни посредници — Приемане на схема за преструктуриране — Оценки на кредитна институция, извършени с оглед на приемането на посочената схема — Допустимост

(член 20 от Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 283 и 302)
Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Единен механизъм за преструктуриране на кредитни институции и някои инвестиционни посредници — Приемане на схема за преструктуриране — Условия — Кредитна институция, която е проблемна или има вероятност да стане проблемна — Неплатежоспособност на посочената институция — Липса на последици

(член 18, параграф 1, буква а) и параграф 4, буква в) от Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 333 и 335)
Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на добра администрация — Право на всяко лице да получи достъп до документите, които се отнасят до него — Обхват — Непредоставяне от Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) на доклада за оценка в хода на административното производство, в което е приета схемата за преструктуриране — Допустимост

(член 41, параграф 2, буква б) и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 90, параграф 4 от Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 467)
Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Право на собственост — Обхват — Кредитна институция, която е проблемна или има вероятност да стане проблемна — Схема за преструктуриране, в която се предвижда обезценяване и преобразуване на капиталовите инструменти на посочената институция — Допустимост

(член 17, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)

(вж. т. 495, 502, 513, 522 и 540)

Резюме

Жалбите за отмяна на схемата за преструктуриране на Banco Popular и/или на решението на Комисията за одобряването ѝ са отхвърлени в тяхната цялост

Banco Popular Español, SA (наричана по-нататък „Banco Popular“) е испанска кредитна институция, над която Европейската централна банка (ЕЦБ) е осъществявала пряк пруденциален надзор. На 7 юни 2017 г. Единният съвет за преструктуриране (ЕСП) приема решение относно схема за преструктуриране на Banco Popular ( 1 ) (наричана по-нататък „схемата за преструктуриране“). На същата дата Европейската комисия приема Решение 2017/1246 ( 2 ), с което одобрява тази схема за преструктуриране.

Преди приемането на схемата за преструктуриране се извършва оценка на Banco Popular, която включва два доклада, приложени към схемата за преструктуриране, а именно първа оценка (наричана по-нататък „оценка 1“) от 5 юни 2017 г., изготвена от ЕСП, и втора оценка (наричана по-нататък „оценка 2“) от 6 юни 2017 г., изготвена от независим експерт. Оценка 2 има по-специално за цел да се оценят активите и задълженията на Banco Popular и да се предоставят данните, позволяващи да се вземе решението относно акциите и инструментите на собственост, които следва да бъдат прехвърлени, и тези, позволяващи на ЕСП да определи търговските условия за целите на инструмента за продажба на стопанска дейност. Отново на 6 юни 2017 г. ЕЦБ, след консултация с ЕСП, извършва оценка дали Banco Popular е проблемна или има вероятност да стане проблемна ( 3 ), като приема, че предвид проблемите на Banco Popular с ликвидността тази кредитна институция вероятно няма да може в близко бъдеще да плати дълговете си или други задължения на техния падеж ( 4 ). На същия ден управителният съвет на Banco Popular уведомява ЕЦБ, че е стигнал до извода, че има вероятност кредитната институция да стане проблемна.

В схемата за преструктуриране ЕСП приема, че Banco Popular отговаря на условията за предприемане на действие по преструктуриране ( 5 ), а именно че е проблемна или има вероятност да стане проблемна, че няма алтернативни мерки за предотвратяване в разумен срок на неизпълнението на задълженията от нейна страна и че е необходимо в обществен интерес да се предприеме действие по преструктуриране под формата на инструмент за продажба на стопанска дейност ( 6 ). ЕСП упражнява правомощието си за обезценяване и преобразуване на капиталовите инструменти на Banco Popular ( 7 ) и разпорежда, че произтичащите от това нови акции трябва да бъдат прехвърлени на Banco Santander на цена от едно евро.

Делата по жалбите са избрани за „пилотни“ измежду производствата по стотина жалби и искове на физически и юридически лица, притежаващи капиталови инструменти на Banco Popular преди преструктурирането. Производствата са по жалби за отмяна на схемата за преструктуриране и/или Решение 2017/1246, както и по искове за обезщетения за вреди.

С петте решения, постановени от трети разширен състав, Общият съд отхвърля жалбите на жалбоподателите в тяхната цялост. Настоящите дела дават за пръв път повод на Общия съд да се произнесе по законосъобразността на прието от ЕСП решение относно схема за преструктуриране.

Съображения на Общия съд

На първо място, Общият съд подчертава, че приетата от ЕСП схема за преструктуриране подлежи на обжалване, без да се изисква едновременно с това да се обжалва и решението на Комисията за одобряване на схемата, тоест след като е одобрена от Комисията, такава схема поражда правни последици и е акт, срещу който може да бъде подадена самостоятелна жалба за отмяна.

На второ място, що се отнася до обхвата на упражнявания от него контрол, Общият съд смята, че тъй като решенията, които ЕСП приема в рамките на процедура за преструктуриране, се основават на изключително сложни икономически и технически преценки, той осъществява ограничен контрол. Общият съд обаче приема, че дори при сложни преценки като извършените от ЕСП в случая съдът на Съюза трябва да провери не само истинността на посочените доказателства, тяхната достоверност и непротиворечивост, но също и дали тези доказателства съдържат всички релевантни данни, които следва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, и дали могат да подкрепят направените въз основа на тях изводи.

На трето място, Общият съд разглежда доводите на жалбоподателите в светлината на Хартата на основните права на Европейския съюз.

Първо, Общият съд приема, че макар да не може да се изключи възможността акционерите и кредиторите на субект, за който е предприето действие по преструктуриране, да се позовават на правото да бъдат изслушани в процедурата за преструктуриране, за упражняването на това право може да бъдат предвидени ограничения. В това отношение Общият съд уточнява, че процедурата за преструктуриране на Banco Popular преследва цел от общ интерес — а именно целта да се гарантира стабилността на финансовите пазари — която може да обоснове ограничение на правото на изслушване. Съответно в процедурата за преструктуриране на Banco Popular липсата на разпоредба, която да предвижда изслушване на акционерите и кредиторите на съответния субект, и липсата на изслушване на жалбоподателите представляват ограничение на правото на изслушване, което е обосновано и необходимо с оглед на цел от общ интерес и спазва принципа на пропорционалност. Всъщност такова изслушване би застрашило постигането на целите за защита на стабилността на финансовите пазари и за осигуряване на непрекъснатост на критичните функции на субекта, както и изискванията за бързина и ефективност на процедурата за преструктуриране.

Второ, във връзка с правото на собственост Общият съд припомня по-специално, че Banco Popular е била проблемна или е имало вероятност да стане проблемна и че не е имало алтернативни мерки, които да предотвратят това положение. Следователно решението за обезценяване и преобразуване на капиталовите инструменти на Banco Popular в схемата за преструктуриране не е непропорционална и нетърпима намеса, накърняваща самата същност на правото на собственост на жалбоподателите, а трябва да се разглежда в смисъл, че установява обосновано и пропорционално ограничение на правото им на собственост.

Трето, във връзка с правото на достъп до преписката Общият съд подчертава, че фактът, че в административното производство, в което е приета схемата за преструктуриране, от една страна, ЕСП не е предоставил оценка 2 и от друга, ЕСП и Комисията не са предоставили документите, на които са се основали, не съставлява нарушение на посоченото право. Всъщност някои сведения, с които ЕСП е разполагал, съдържащи се в схемата за преструктуриране, в оценка 2 и в документите, на които той се е основал, са професионална тайна и са поверителни. Поради това Общият съд смята, че след приемането на схемата за преструктуриране жалбоподателите не разполагат с право да получат цялата преписка, на която ЕСП се е основал.

На четвърто място, Общият съд отхвърля твърденията по основанието, свързано с възражение за незаконосъобразност, поради това че релевантните разпоредби на Регламента за ЕМП ( 8 ) нарушавали принципите относно делегирането на правомощия, като подчертава, че е необходимо институция на Съюза, а именно Комисията или Съветът, да одобри схемата за преструктуриране в аспектите ѝ, във връзка с които има свобода на преценка, за да може схемата да породи правни последици. Съответно законодателят на Съюза възлага на институция правната и политическата отговорност да определя политиката на Съюза в областта на преструктурирането, с което избягва „същинско изместване на отговорността“ ( 9 ), без да делегира самостоятелни правомощия на ЕСП.

На пето място, във връзка с оценки 1 и 2 Общият съд посочва, че поради неотложния характер на обстоятелствата ЕСП е можел да се основе на оценка 2, за да приеме схемата за преструктуриране. Всъщност предвид времевите ограничения и наличната информация известна несигурност и приблизителност са присъщи на всяка временна оценка и изразените от извършилия тази оценка експерт резерви не означават, че тя не е „справедлива, консервативна и реалистична“ ( 10 ). Освен това Общият съд отбелязва, че оценка 1, с която се цели да се определи дали Banco Popular е проблемна или има вероятност да стане проблемна, за да се установи дали са изпълнени условията за започване на процедура за преструктуриране или за обезценяване и преобразуване на капиталовите инструменти, престава да е актуална след оценката на ЕЦБ от 6 юни 2017 г. за това дали Banco Popular е проблемна или има вероятност да стане проблемна.

На шесто място, Общият съд смята, че ЕСП и Комисията не са допуснали явна грешка в преценката, като са приели, че са изпълнени условията по член 18, параграф 1 от Регламента за ЕМП за предприемане на действие по преструктуриране.

Първо, Общият съд констатира, че неплатежоспособността на субекта не е условие, за да се заключи, че той е проблемен или има вероятност да стане проблемен, и следователно не е условие за приемането на схема за преструктуриране. Всъщност фактът, че даден субект е счетоводно платежоспособен, не означава, че разполага с достатъчно ликвидни средства, а именно капиталови наличности, за да плати дълговете или другите си задължения, когато същите станат изискуеми. Поради това Общият съд счита, че ЕСП и Комисията не са допуснали явна грешка в преценката, като са приели, че Banco Popular е проблемна или има вероятност да стане проблемна. Освен това той отбелязва, че схемата за преструктуриране е валидно приета независимо от причините, по които Banco Popular е била проблемна или е имало вероятност да стане проблемна.

Второ, Общият съд смята, че жалбоподателите не са доказали наличието на алтернативни спрямо преструктурирането мерки и че ЕСП и Комисията не са допуснали явна грешка в преценката, като са приели, че няма реална вероятност други мерки от страна на частния сектор или действия на надзорните органи да предотвратят в разумен срок неизпълнението на задължения от страна на Banco Popular.

Трето, Общият съд отбелязва, че ЕСП и Комисията не са допуснали явна грешка в преценката, като са приели, че действието по преструктуриране е необходимо и пропорционално с оглед на преследваните цели от общ интерес.

На седмо място, Общият съд отхвърля твърденията по основанието, свързано с това, че Комисията не е проверила схемата за преструктуриране, преди да я одобри, като подчертава, че Комисията посочва представител, който има право да участва в заседанията на изпълнителните и пленарните сесии на ЕСП в качеството си на постоянен наблюдател, и че представителят ѝ има право да участва в разискванията и има достъп до всички документи. Съответно чрез присъствието на няколко заседания на ЕСП Комисията е участвала в различните фази, предшестващи приемането на схемата за преструктуриране, запознала се е с предварителните проекти на тази схема и се е включила в изготвянето им.

На осмо място, Общият съд отхвърля твърденията по основанието, свързано с нарушение на задължението за мотивиране в тежест на Комисията. Той подчертава, че когато одобрява схемата за преструктуриране в Решение 2017/1246, тя е можела, за да обоснове приемането на това решение, да изложи само мотиви за съгласието си със съдържанието на схемата за преструктуриране и с посочените от ЕСП мотиви.

На девето място, Общият съд отхвърля доводите относно нередовността на процедурата по продажба. Той потвърждава по-специално законосъобразността на решението на ЕСП да поиска от националния орган за преструктуриране да осъществи контакт само с институциите, участвали в процедурата за частна продажба на Banco Popular. Този орган има право да установи връзка с конкретни потенциални купувачи ( 11 ).

На десето и последно място, в случая Общият съд изключва извъндоговорната отговорност на ЕСП и на Комисията. В това отношение отбелязва, че жалбоподателите не са доказали наличието на неправомерно поведение на ЕСП или Комисията. Всъщност не е доказано никакво разкриване от ЕСП или от Комисията на поверителна информация относно прилагането на процедура за преструктуриране на Banco Popular и следователно не е констатирано никакво нарушение от тяхна страна на принципа на поверителност или на задължението за опазване на професионалната тайна.

Освен това жалбоподателите не са доказали наличието на причинно-следствена връзка между нарушенията от страна на ЕСП и Комисията, ако такива се приемат за установени, и проблема на Banco Popular с ликвидността и следователно между такива нарушения и твърдените вреди.

( 1 ) Решение SRB/EES/2017/08 на изпълнителната сесия на ЕСП от 7 юни 2017 година за приемане на схема за преструктуриране на Banco Popular Español, SA.

( 2 ) Решение (ЕС) 2017/1246 на Комисията от 7 юни 2017 година за одобряване на схемата за преструктуриране на Banco Popular Español S.A. (ОВ L 178, 2017 г., стр. 15).

( 3 ) Съгласно член 18, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 година за установяването на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране и за изменение на Регламент (ЕС) № 1093/2010 (ОВ L 225, 2014 г., стр. 1, наричан по-нататък „Регламентът за ЕМП“). Член 18 от този регламент урежда процедурата за преструктуриране.

( 4 ) Съгласно член 18, параграф 1, буква а) и параграф 4, буква в) от Регламента за ЕМП.

( 5 ) Съгласно член 18, параграф 1 от Регламента за ЕМП.

( 6 ) Съгласно член 24, параграф 1, буква а) от Регламента за ЕМП.

( 7 ) Съгласно член 21 от Регламента за ЕМП.

( 8 ) Членове 18, 21, 22 и 24 от Регламента за ЕМП.

( 9 ) По смисъла на решение от 13 юни 1958 г., Meroni/Върховен орган (9/56, EU:C:1958:7).

( 10 ) Съгласно член 20, параграф 1 от Регламента за ЕМП.

( 11 ) Съгласно член 39, параграф 2, втора алинея от Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 173, 2014 г., стр. 190).