Дело T‑518/16

Francisco Carreras Sequeros и други

срещу

Европейска комисия

„Публична служба — Длъжностни лица и договорно наети служители — Реформа на Правилника от 1 януари 2014 г. — Член 6 от приложение X към Правилника — Нови разпоредби относно годишния отпуск, приложими към длъжностните лица на служба в трета държава — Възражение за незаконосъобразност — Цел на годишния отпуск“

Резюме — Решение на Общия съд (четвърти разширен състав) от 4 декември 2018 г.

1. Възражение за незаконосъобразност — Обхват — Актове, срещу които може да се повдигне възражение за незаконосъобразност — Акт от общ характер, на който се основава обжалваното решение — Необходимост от правна връзка между обжалвания акт и оспорения акт от общ характер

   (член 277 ДФЕС)

2. Актове на институциите — Директиви — Директива 2003/88 относно някои аспекти на организацията на работното време — Пряко налагане на задължения на институциите на Съюза в отношенията им с техния персонал — Изключване — Възможност за позоваване — Обхват

   (член 288 ДФЕС; Директива 2003/88 на Европейския парламент и на Съвета)

3. Социална политика — Защита на безопасността и здравето на работниците — Директива 2003/88 относно някои аспекти на организацията на работното време — Минимални изисквания за безопасност и здраве — Специфични изисквания, приложими към някои категории работници — Понятие — Разпоредби относно годишния отпуск, приложими към длъжностните лица и служителите на Съюза, които са на служба в трета държава — Изключване

   (член 6 от приложение X към Правилника за длъжностните лица; съображение 14, член 1, параграф 3 и член 14 от Директива 2003/88 на Европейския парламент и на Съвета)

4. Социална политика — Защита на безопасността и здравето на работниците — Директива 2003/88 относно някои аспекти на организацията на работното време — Забрана за намаляване на общото равнище на закрилата, предоставена на работниците — Обхват

   (член 23 от Директива 2003/88 на Европейския парламент и на Съвета)

5. Социална политика — Защита на безопасността и здравето на работниците — Организация на работното време — Право на платен годишен отпуск — Особено важен принцип на социалното право на Съюза — Цел — Значително намаляване на годишния отпуск на длъжностните лица на Съюза, които са на служба в трета държава — Несъвместимост с тази цел

   (членове 151 ДФЕС и 153 ДФЕС; член 31, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 6 от приложение X към Правилника за длъжностните лица; съображение 4 и член 7 от Директива 2003/88 на Европейския парламент и на Съвета)

6. Право на Европейския съюз — Принципи — Основни права — Право на платен годишен отпуск — Ограничения — Допустимост — Условия

   (член 31 и член 52, параграфи 1 и 5 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 6 от приложение X към Правилника за длъжностните лица; съображение 4 от Директива 2003/88 на Европейския парламент и на Съвета)

1.  Инцидентното възражение за незаконосъобразност по член 277 ДФЕС, повдигнато във връзка с главното оспорване на законосъобразността на друг акт, е допустимо само когато съществува връзка между този акт и нормата, по отношение на която е повдигнато възражението за незаконосъобразност. Доколкото целта на член 277 ДФЕС не е да позволи на страната да оспорва приложимостта на който е да е акт с общо приложение, дори в подкрепа на жалба, възражението за незаконосъобразност е допустимо само доколкото е абсолютно необходимото за разрешаването на спора. От това следва, че актът с общ характер, за който се твърди, че е незаконосъобразен, трябва пряко или непряко да е приложим към случая, по който е предявен искът или е подадена жалбата, и трябва да съществува пряка правна връзка между обжалваното индивидуално решение и въпросния акт с общ характер.

   Член 277 ДФЕС трябва да се тълкува достатъчно широко, за да се осигури ефективен контрол за законосъобразност на актовете с общ характер на институциите в полза на лицата, които не могат да обжалват пряко тези актове. Също така приложното поле на член 277 ДФЕС трябва да обхваща актовете на институциите, които са имали значение за приемането на решението, предмет на жалбата за отмяна, в смисъл, че посоченото решение се основава предимно на тези актове, макар и формално да не са неговото правно основание.

   При това положение следва да се припомни, че поради самото му естество целта на преходния период е да организира постепенното преминаване от един режим към друг, за да се преодолеят трудностите, присъщи на въвеждането на новия режим, или да се избегне рязка промяна на предходния режим.

   С оглед на връзката между преходните и окончателните разпоредби — която се състои в това, че първите нямат никакво основание да съществуват без вторите — и предвид липсата на свобода на действие на компетентния орган, следва да се приеме, че е налице пряка правна връзка между решенията за намаляване на годишните отпуски на длъжностните лица на служба в трета държава и новия член 6, първа алинея от приложение X към Правилника и че тъй като тази първа алинея е крайният резултат от новия член 6, втора алинея, първо тире от приложение Х към Правилника, тя е най-малкото непряко приложима към посочените решения, понеже е от значение за приемането им, доколкото те се основават предимно на нея, макар и формално да не е тяхно правно основание.

   (вж. т. 30, 31, 34 и 35)

2.  Обстоятелството, че сама по себе си дадена директива не обвързва институциите, не е пречка да им се противопоставят установените в нея правила или принципи, когато е видно, че те всъщност просто конкретизират основни правила на Договора и общи принципи, наложени непосредствено на посочените институции. Освен това една директива би могла да обвърже институция, когато в рамките на своята организационна самостоятелност и на Правилника за длъжностните лица тази институция е възнамерявала да изпълни конкретно, закрепено в директива задължение или когато вътрешен за институцията акт с общо приложение сам изрично препраща към мерките, приети от законодателя на Съюза в изпълнение на Договорите. Накрая, в съответствие със задължението за лоялност в поведението си като работодател институциите трябва да вземат предвид законодателните разпоредби, приети на равнището на Съюза.

   Тъй като приложенията към Правилника имат същата правна сила като самия правилник и при липсата на йерархия между Директива 2003/88 относно някои аспекти на организацията на работното време и Регламент № 1023/2013 за изменение на Правилника, поради това че този регламент не е делегиран акт или акт за изпълнение на посочената директива, член 1д, параграф 2 от Правилника и Директива 2003/88 не могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на възражение за незаконосъобразност, за да се обяви новият член 6 от приложение X към Правилника за неприложим.

   Видно обаче от член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, нейните разпоредби се отнасят по-специално за институциите на Съюза, поради което същите са длъжни да спазват и насърчават прилагането на принципите, закрепени в нея, включително правото на годишен отпуск, гарантирано от член 31, параграф 2 от Хартата.

   Следва също така да се припомни, че съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата разясненията на президиума на Конвента относно Хартата трябва да бъдат взети предвид при нейното тълкуване.

   Видно е обаче, че в член 31, параграф 2 от Хартата е прогласена по-специално същността на Директива 93/104 относно някои аспекти на организацията на работното време, която впоследствие е заменена и кодифицирана с Директива 2003/88. По-конкретно член 7 от Директива 2003/88, свързан с правото на платен годишен отпуск, е идентичен с член 7 от Директива 93/104. В параграф 1 този член предвижда, че „[д]ържавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че всеки работник има право на платен годишен отпуск от най-малко четири седмици в съответствие с условията за придобиване на право и предоставяне на такъв отпуск, предвидени от националното законодателство и/или практика“.

   Доколкото Директива 2003/88 е конкретен израз на принципа, посочен в член 31, параграф 2 от Хартата, както следва от свързаните с него разяснения на президиума, законодателят, който е длъжен да спазва този член, чиято сила е същата като на Договорите, не е имал право да пренебрегне съдържанието на посочената директива.

   (вж. т. 61, 64 и 66—69)

3.  От член 1, параграф 3 от Директива 2003/88 относно някои аспекти на организацията на работното време следва, че съдържащите се в нея минимални изисквания за безопасност и здраве при организацията на работното време по принцип се прилагат за всички сектори на дейност, както обществени, така и частни. В този контекст и в светлината на съображение 14 от посочената директива член 14 от същата трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до специфичните разпоредби за някои категории работници поради особеностите на техните професии или професионални дейности.

   Член 6 от приложение X към Правилника за длъжностните лица относно правото на годишен отпуск на длъжностните лица и служителите на Съюза, които са на служба в трета държава, не се явява специфично изискване за организацията на работното време, предвидено в член 14 от Директива 2003/88 и обстоятелството, че член 336 ДФЕС е предоставил на Европейския парламент и на Съвета компетентността да приемат Правилника и Условията за работа на другите служители в съответствие с обикновената законодателна процедура, не е достатъчно, за да се установи тази специфичност.

   (вж. т. 75 и 77)

4.  От член 23 от Директива 2003/88 относно някои аспекти на организацията на работното време следва, че тази директива не забранява само по себе си намаляването на закрилата, гарантирана на работниците във връзка с организацията на работното време, но че за да попадне в обхвата на предвидената от този член забрана намаляването, от една страна, трябва да е свързано с „прилагането“ на Директивата, а от друга — да се отнася до „общото ниво на закрила“ на съответните работници. По-конкретно условието, свързано с „прилагането“ на Директива 2003/88, обхваща всяка национална мярка за транспониране, която има за цел да гарантира възможното постигане на преследваната от нея цел. Дадена правна уредба обаче не може да се разглежда като противоречаща на член 23 от същата директива, ако намаляването, което съдържа, не е свързано по никакъв начин с нейното прилагане, или с други думи, ако мярката за намаляване е обоснована не от необходимостта да се транспонира разпоредба в националното право, а за да се насърчи друга цел.

   (вж. т. 80 и 81)

5.  Макар и намаляването на броя на дните годишен отпуск само по себе си да не е достатъчно, за да се приеме, че е нарушено правото на годишен отпуск, гарантирано от член 31, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз, не такъв е случаят с член 6 от приложение Х към Правилника за длъжностните лица, който намалява значително продължителността на годишния отпуск на длъжностните лица и служителите на Съюза на работа в трети държави — в рамките на три години от 42 дни този отпуск е намален на 24 дни. Всъщност не може да се счита, че това намаляване е съвместимо с принципа, посочен в член 31, параграф 2 от Хартата, който изисква да се насърчава подобряването на условията на живот и труд на заинтересованите лица.

   В това отношение обстоятелството, че броят на дните годишен отпуск, определен в член 6 от приложение Х към Правилника, остава по-висок от минимума, който се изисква по член 7 от Директива 2003/88 относно някои аспекти на организацията на работното време, не е достатъчно, за да се приеме, че този член не нарушава правото на годишен отпуск.

   (вж. т. 89 и 90)

6.  Съгласно член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз ограничения на основните права, които не са абсолютни — като правото на собственост и правото на свободно упражняване на стопанска дейност — могат да бъдат наложени, при условие че действително отговарят на преследваните цели от общ интерес и не представляват по отношение на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права. По аналогия, ограничения могат да бъдат налагани при същите условия към принципи като правото на годишен отпуск, които преди това са били прилагани в съответствие на член 52, параграф 5 от Хартата.

   Чисто икономическа цел, каквато е целта за осигуряване на по-голяма разходна ефективност — що се отнася до назначените в трети държави длъжностни лица и служители на Съюза — и едновременно за постигане на икономии, не може да представлява легитимна цел, оправдаваща намаляването на продължителността на годишния отпуск на засегнатите лица.

   (вж. т. 98, 99 и 102)