–

за Superfoz — Supermercados Lda, от R. China Carvalheira, advogado,

–

[Поправено с определение от 14 септември 2017 г.] за португалското правителство, от L. Inez Fernandes, M. Figueiredo и A. Gameiro, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от P. Němečková, M. Afonso и K. Skelly, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 26 и 27 от Регламент (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните (ОВ L 165, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 58, стр. 216), изменен с Регламент (ЕС) № 652/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. (ОВ L 189, 2014 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Регламент № 882/2004“), и на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, както и на принципите на равно третиране, на недопускане на дискриминация, на свободна конкуренция и на свобода на стопанската инициатива.

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Superfoz — Supermercados Lda (наричано по-нататък „Superfoz“) и Fazenda Pública (Данъчна администрация, Португалия) по повод заплащането на такса, предназначена за финансиране на разходите за осъществяване на официалния контрол по безопасност на храните, защита на животните и растенията, както и опазване на тяхното здраве.

3

Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68), изменен с Регламент № 652/2014 (наричан по-нататък „Регламент № 178/2002“), съдържа основните разпоредби, позволяващи по отношение на храните да се осигури висока степен на защита на човешкото здраве и интересите на потребителите, като по-специално се отчита разнообразието в предлагането на храни.

4

Видно от член 1, параграф 1, с този регламент се цели да се установят общи принципи и отговорности, средства за осигуряване на солидна научна основа, ефективни организационни механизми и процедури, които да служат за основа при вземането на решения по въпроси, свързани с безопасността на храните и фуражите.

5

В съображения 11 и 32 от Регламент № 882/2004 се посочва следното:

[…]

6

Член 1 от този регламент е озаглавен „Предмет и обхват“ и в параграфи 1 и 4 се предвижда следното:

„1.   Настоящият регламент определя общите правила за извършване на официален контрол с цел проверка на съответствието с правилата, които са насочени по-специално към:

[…]

4.   Осъществяването на официален контрол в съответствие с настоящия регламент не засяга първичната правна отговорност на стопанските субекти за осигуряване безопасността на фуражите и храните, предвидена с [Регламент № 178/2002], и гражданската или наказателна отговорност, възникваща при нарушаване на техните задължения“.

7

В член 2, точка 1) от Регламент № 882/2004 понятието „официален контрол“ е определено като „всяка форма на контрол, която се извършва от компетентния орган или от Общността за проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните, правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните“.

8

Член 3 от същия регламент е озаглавен „Общи задължения относно организирането на официален контрол“. В параграф 3 от този член се посочва следното:

„Официалният контрол се извършва на всеки един от етапите на производство, преработка и разпространение на пазара на фуражите и храните, на животните и продуктите от животински произход. Той включва контрол върху предприятията за фуражи и храни, върху използването на фуражите и храните, върху съхраняването на фуражите и храните и върху всеки процес, материал, вещество, дейност или операция, включително транспортна, свързани с фуражите и храните както и върху живите животни, който е необходим за постигането на целите на настоящия регламент“.

9

Членове 26 и 27 от Регламент № 882/2004 по-специално са включени в глава VI от него, озаглавена „Финансиране на официалния контрол“. Член 26 е озаглавен „Общи принципи“ и гласи:

„Държавите членки гарантират, че разполагат с необходимите финансови ресурси за осигуряването на необходимия персонал и с други ресурси за официален контрол, събирани с помощта на средства, които се считат за най-подходящи, включително чрез общото данъчно облагане или чрез установяване на такси или налози“.

10

Член 27 от същия регламент е озаглавен „Такси или налози“ и в параграфи 1—4 и 10 от него се посочва:

„1.   Държавите членки могат да събират такси или налози, за да покрият разходите, направени за официалния контрол.

2.   За дейностите, посочени в приложение IV, раздел A и приложение V, раздел A, държавите членки осигуряват събирането на такса.

3.   Без да засягат параграфи 4 и 6, таксите, събирани за специфичните дейности, посочени в приложение IV, раздел A и приложение V, раздел A, не могат да бъдат по-ниски от минималните стойности, определени в приложение IV, раздел Б и приложение V, раздел Б. […]

[…]

4.   Таксите, събирани за целите на официалния контрол в съответствие с параграф 1 или 2:

[…]

10.   Без да се засягат разходите, произтичащи от разноските, посочени в член 28, държавите членки не събират други такси, освен посочените в настоящия член, за прилагането на настоящия регламент“.

11

Таксата за безопасност на храните „Повече“ [Taxa de Segurança Alimentar Mais] (наричана по-нататък „TSAM“) е въведена с Декрет-закон № 119/2012 от 15 юни 2012 г.

12

В преамбюла на този декрет-закон се посочва, че правната уредба на Съюза въвежда „задължение за финансиране на разходите за осъществяване на официален контрол от държавите членки и дава на последните възможност да си осигурят необходимите финансови ресурси чрез общото данъчно облагане или чрез налагане на операторите на специални такси или налози“ и че „[в] приложение на тези правила вече са въведени различни такси, за да се осигури финансиране на действията по извършване на проверки и контрол, като за отправна точка се използват свързаните с персонала разходи и разноски, а именно такива за възнаграждения, съоръжения, инструменти, оборудване, обучение, командировки и свързаните с тях разноски, включително за вземане и изпращане на проби и за лабораторни изследвания“.

13

В член 9 от посочения декрет-закон се предвижда следното:

„1.   Като насрещна престация за гарантирането на безопасност и качество на храните, обектите за търговия с храни с животински или растителен произход — пресни или замразени, преработени или сурови, в насипно състояние или предварително опаковани — заплащат годишна такса между 5 EUR и 8 EUR на квадратен метър търговска площ в съответния обект, чийто размер се определя с наредба на членовете на правителството, отговарящи за финансите и селското стопанство.

2.   От заплащане на предвидената в предходния параграф такса се освобождават обектите, чиято търговска площ е под 2000 m2 или които се притежават от микропредприятия, при условие че тези обекти: а) не се притежават от предприятие, използващо една или повече търговски марки и разполагащо на национално равнище с обща търговска площ от или над 6000 m2; b) не са част от група, разполагаща на национално равнище с обща търговска площ от или над 6000 m2.

3.   В настоящата правна уредба „обект за търговия“ означава мястото, на което се извършва търговия на дребно с храни, включително обектите за търговия със смесени стоки, съгласно определението, дадено им в член 4, параграф 1 от Декрет-закон № 21/2009 от 19 януари [2009 г.]“.

14

TSAM се урежда с Наредба № 215/2012 от 17 юли 2012 г. В член 3, параграф 3, буква b) от тази наредба се посочва, че предвидените в националното право хипотези на освобождаване от заплащане на таксата не се отнасят за обектите, които „са част от група, разполагаща на национално равнище с обща търговска площ от или над 6000 m2“. В член 3, параграф 5 от същата наредба се уточнява, че „за целите на параграф 3, буква b) „група“ означава съвкупност от предприятия, които независимо от отделната си правосубектност са в положение на взаимозависимост или подчиненост, произтичаща от използването на една и съща търговска марка или от права или правомощия, в съответствие с член 4, буква o) от Декрет-закон № 21/2009 от 19 януари [2009 г.]“.

15

Superfoz е дружество с предмет на дейност търговска експлоатация на супермаркети, дистрибуция на хранителни и нехранителни стоки, експлоатация на бензиностанции и управление на търговски центрове.

16

Superfoz използва търговската марка „Intermarché“. В акта за преюдициално запитване същевременно се уточнява, че това дружество е юридическо лице, което е отделно, от една страна, от своя франчайзодател ITMI Portugal — Sociedade de Desenvolvimento e Investimento SA, и от друга страна, от другите предприятия — франчайзополучатели на последното дружество, използващи същата търговска марка. Отбелязано е също така, че този франчайзодател не разполага с дял в дружествения капитал на Superfoz, който да му осигурява управленски, ръководни или административни правомощия в това дружество.

17

С писмо от 1 юли 2014 г. Direção Geral de Alimentação e Veterinária (Генерална дирекция по храните и ветеринарните въпроси, Португалия) уведомява Superfoz, че дължи TSAM за 2014 г. в размер на 10274,25 EUR. Посочената дирекция уточнява, че в съответствие с разпоредбите от националното право тази сума е формирана след начисляване на такса, чийто размер е определен на 7 EUR на квадратен метър, за търговската площ на притежавания от Superfoz обект, а именно 1467,75 квадратни метра.

18

Superfoz оспорва пред запитващата юрисдикция законосъобразността на актовете, чрез които е задължен да заплати TSAM.

19

Що се отнася до TSAM, тази юрисдикция посочва, че въпросната такса е част от политика на защита на хранителната верига и здравето на потребителите, в основата на която политика стои принципът на отговорност на всички икономически оператори, чиято дейност засяга безопасността и качеството на храните. С таксата се целяло финансиране на Фонда за санитарен контрол и безопасност на храните „Повече“ (Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais), създаден с Декрет-закон № 119/2012. Този фонд нямал никакви правомощия за извършване на контрол, различен от предвидения в Регламент № 882/2004.

20

Запитващата юрисдикция освен това посочва, че TSAM е годишна такса, представляваща насрещна престация за гарантирането на безопасност и качество на храните. Задължени за заплащането на тази такса били притежателите на обектите за търговия с храни с животински или растителен произход и тя се изчислявала чрез прилагане на единна ставка в размер между 5 EUR и 8 EUR на квадратен метър търговска площ на обекта.

21

Запитващата юрисдикция подчертава, че в националното право същевременно се предвижда дерогация от заплащането на таксата за обектите, чиято площ е под 2000 квадратни метра или които се притежават от микропредприятия, при условие че тези обекти не се притежават от предприятие, използващо една или повече търговски марки и разполагащо на национално равнище с обща търговска площ от или над 6000 квадратни метра, и не са част от група, разполагаща на национално равнище с обща търговска площ от или над 6000 квадратни метра. В това отношение Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Португалия) приел, че дерогацията не противоречи на конституционното разбиране за равенство.

22

Запитващата юрисдикция има съмнения за съвместимостта на TSAM с разпоредбите от Регламент № 882/2004 и с принципите на правото на Съюза, по-специално принципите на равно третиране, на недопускане на дискриминация и на свободна конкуренция.

23

На първо място, тази юрисдикция се пита дали въпросната такса съответства на член 27, параграф 10 от Регламент № 882/2004, тъй като, от една страна, предвидените в този регламент разноски за контрол се покриват с други такси, и от друга страна, TSAM се отнася само за търгуващите с храни обекти, върху които тежат отговорностите и задълженията, предвидени в разпоредбите на Регламенти № 178/2002 и № 882/2004.

24

На второ място, запитващата юрисдикция има съмнения за съвместимостта на TSAM с принципа на равно третиране, тъй като тази такса се дължи само от някои обекти за търговия с храни.

25

На трето място, според запитващата юрисдикция предвиденият в Регламент № 882/2004 принцип на еквивалентност изисква такса като TSAM да се използва за финансиране на административна услуга, извършвана пряко във връзка със задълженото лице или в негова полза, което не било така при TSAM. Всъщност задължението за заплащане на тази такса било свързано с факта на притежаване на неосвободени от нея обекти за търговия с храни.

26

На четвърто място, запитващата юрисдикция има съмнения за евентуално нарушаване с TSAM на свободата на стопанска инициатива и на съответното задължение за икономически неутралитет на държавите членки, тъй като тази такса можела да доведе до нарушаване на конкуренцията при търговията с храни, по-специално като осигурява по-благоприятно данъчно третиране на предприятията, които не я дължат.

27

При това положение Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Административен и данъчен съд Коимбра, Португалия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

28

Съгласно постоянната практика на Съда обстоятелството, че запитващата юрисдикция е формулирала преюдициалния си въпрос, позовавайки се единствено на някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаването на делото, с което тя е сезирана, независимо дали тази юрисдикция ги е посочила, или не, в изложението на своите въпроси. В това отношение Съдът трябва да извлече от предоставените от националната юрисдикция данни, и по-конкретно от мотивите на акта за преюдициално запитване, тези разпоредби от правото на Съюза, които се нуждаят от тълкуване предвид предмета на спора (вж. по-специално решение от 7 март 2017 г., X и X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, т. 39 и цитираната съдебна практика).

29

При това положение трябва да се приеме, че с първия и втория си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 26 и 27 от Регламент № 882/2004 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат въвеждането на такса като разглежданата в главното производство само за обектите за търговия на дребно с храни, без приходите от тази такса да служат за финансиране конкретно на официалния контрол, извършван във връзка с тези задължени лица или в тяхна полза.

30

Съгласно член 3, параграф 3 от Регламент № 882/2004 официалният контрол се извършва на всеки един от етапите на производство, преработка и разпространение на съответните храни. Той по-специално включва необходимия за постигането на целите на този регламент контрол върху предприятията от хранителния отрасъл.

31

Видно от съображения 11 и 32 от посочения регламент, компетентните органи на държавите членки трябва да разполагат с достатъчно на брой служители с подходяща квалификация и опит и да притежават необходимите съоръжения и оборудване за надлежното изпълнение на своите задължения. За тази цел държавите членки трябва да разполагат с необходимите финансови ресурси за организирането на контрола.

32

Съгласно член 26 от Регламент № 882/2004 държавите членки съответно трябва да гарантират, че разполагат с необходимите финансови ресурси за осигуряване на необходимия персонал и друг ресурс за официалния контрол, събирани чрез всички средства, които се считат за подходящи, включително чрез общото данъчно облагане или чрез въвеждането на такси или налози.

33

Член 27 от посочения регламент се отнася конкретно за таксите и налозите. Съгласно параграф 1 от тази разпоредба държавите членки са оправомощени да събират такива такси или налози само за да „покрият разходите, направени за официалния контрол“. Следователно предвидените в този член такси или налози могат да бъдат предназначени само за покриване на разходите на държавите членки, произтичащи действително от осъществяването на контрол в предприятията от хранителния отрасъл (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, т. 39).

34

Съгласно текста на член 26, разглеждан във връзка със съображение 32 от Регламент № 882/2004, държавите членки разполагат с широка свобода на преценка, за да осигурят — по-специално в рамките на общото данъчно облагане в тях — необходимите финансови ресурси, за да разполагат с персонал и друг ресурс за осъществяване на официалния контрол. Тази свобода обаче се регулира от хармонизираните правила, предвидени в член 27 от Регламент № 882/2004, когато държавите членки решат да наложат на операторите предвидените в този член такси или налози (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, т. 31 и 32).

35

Що се отнася до квалификацията на TSAM с оглед на членове 26 и 27 от Регламент № 882/2004, видно от представените на Съда данни — с уговорката, че запитващата юрисдикция трябва да ги провери — тази такса не е въведена като такса или налог при прилагането на член 27 от посочения регламент, а спада към другите финансови ресурси, които държавите членки могат да осигуряват на основание член 26 от същия регламент.

36

Всъщност, както Комисията подчертава в становището си, задължението за заплащане на тази такса възниква поради факта на притежаване на обект за търговия с определена площ, а не — както задължението за заплащане такса или налог по смисъла на член 27 от Регламент № 882/2204 — поради осъществяването на официален контрол, който се извършва конкретно в дължащите тази такса обекти за търговия с храни.

37

В това отношение съгласно член 9 от Декрет-закон № 119/2012 TSAM е „насрещна престация за гарантирането на безопасност и качество на храните“. Освен това от предоставените от запитващата юрисдикция данни следва, че с тази такса се цели обектите за търговия с храни да поемат общи разходи, свързани с организирането на официалния контрол, тъй като тези обекти се ползват от контрола, осъществяван нагоре по веригата за производство на храни.

38

Освен това с постъпленията от TSAM се цели финансиране на Фонда за санитарен контрол и безопасност на храните „Повече“, в който се събират всички приходи, предназначени за финансиране на разходите за осъществяване на официалния контрол за безопасност на храните. Следователно няма никаква пряка връзка между тази такси и разноските, които тя трябва да покрива.

39

От гореизложеното следва, че Регламент № 882/2004 допуска възможността в съответствие с член 26 от него държава членка да въведе такса като TSAM, постъпленията от която трябва да покрият общи разходи, свързани с организирането на официалния контрол, а не действително извършени разходи за официален контрол, на който са били подложени или от който са се ползвали дължащите тази такса обекти за търговия с храни.

40

Тази извод не може да се оспори с довода, че в приложение на Регламент № 178/2002 на стопанските субекти в хранителния отрасъл били наложени задължения за самоконтрол.

41

Всъщност в член 1, параграф 4 от Регламент № 882/2004 се предвижда, че осъществяването на официален контрол в съответствие с този регламент не засяга първичната правна отговорност на стопанските субекти в отрасъла на фуражите и храните за осигуряване на безопасността на фуражите и храните съгласно Регламент № 178/2002, както и гражданската или наказателна отговорност, възникваща при неизпълнение на задълженията на тези стопански субекти.

42

Следователно законодателят на Съюза е счел, че отделно от контрола, произтичащ от отговорността на стопанските субекти, официалният контрол е необходим за постигането на целите на Регламент № 882/2004.

43

С оглед на гореизложените съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че членове 26 и 27 от Регламент № 882/2004 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат въвеждането на такса като разглежданата в главното производство само за обектите за търговия на дребно с храни, без приходите от тази такса да служат за финансиране конкретно на официалния контрол, извършван във връзка с тези задължени лица или в тяхна полза.

44

Съгласно постоянната практика на Съда, в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, необходимостта да се предостави тълкуване на правото на Съюза, което да бъде от полза за запитващата юрисдикция, налага тази юрисдикция да определи фактическия и правния контекст, в които се вписват отправените въпроси, или най-малкото да поясни фактическите хипотези, на които се основават тези въпроси. Всъщност Съдът е оправомощен да се произнася по тълкуването на разпоредба от правото на Съюза единствено с оглед на фактите, които са му посочени от националната юрисдикция (определение от 4 май 2017 г., Svobodová, C‑653/16, непубликувано, EU:C:2017:371, т. 18 и цитираната съдебна практика).

45

Тези изисквания относно съдържанието на преюдициалното запитване са посочени изрично в член 94 от Процедурния правилник на Съда, съгласно който преюдициалното запитване по-специално съдържа „кратко изложение на предмета на спора и на релевантните факти, така както са установени от запитващата юрисдикция, или поне изложение на фактите, на които се основават въпросите“ и „изл[ожение на] причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство“.

46

На първо място, с третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 107, параграф 1 ДФЕС и член 108, параграф 3 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат събирането на такса както TSAM, от която са освободени обектите с малка площ за търговия на дребно с храни.

47

Дори да се допусне, че освобождаване от данъчно облагане на някои предприятия представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, евентуалната незаконосъобразност на помощта не може да засегне законосъобразността на таксата, от която тези предприятия са освободени. В това отношение Съдът приема, че задължените за заплащането на такса лица не могат да се позовават на обстоятелството, че ползваното от други предприятия освобождаване представлява държавна помощ, за да се отклонят от заплащането на тази такса (вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2005 г., Distribution Casino France и др., C‑266/04—C‑270/04, C‑276/04 и C‑321/04—C‑325/04, EU:C:2005:657, т. 42 и 43 и цитираната съдебна практика).

48

Освен това актът за преюдициално запитване не съдържа никакви данни, от които може да заключи, че въпреки невъзможността Superfoz да извлече полза от евентуалното нарушаване на член 107 ДФЕС и член 108, параграф 3 ДФЕС, отговорът на третия преюдициален въпрос все пак е необходим на запитващата юрисдикция, за да разреши разглеждания от нея спор.

49

При това положение не е видно третият въпрос да има връзка с предмета на спора в главното производство.

50

На второ място, четвъртият въпрос се отнася до принципите на равно третиране, на недопускане на дискриминация, на свободна конкуренция и на свобода на стопанската инициатива.

51

Запитващата юрисдикция впрочем само отбелязва евентуалните съмнения за съвместимостта на TSAM с тези принципи, без да излага причините, поради които изпитва такива съмнения. В акта за преюдициално запитване по-специално не се посочва нито едно обстоятелство, което би позволило да се прецени сходността на положението на операторите, които дължат TSAM, и тези, които са освободени от тази такса. Освен това е възможно евентуално различно третиране да бъде оправдано с основателни причини, които практиката на Съда допуска, но в това отношение актът за преюдициално запитване отново не съдържа никаква информация. Трябва съответно да се констатира, че актът за преюдициално запитване явно не отговаря на изискванията, припомнени в точка 45 от настоящото решение.

52

Поради това третият и четвъртият въпрос са недопустими.

53

С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Членове 26 и 27 от Регламент (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните, изменен с Регламент (ЕС) № 652/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г., трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат въвеждането на такса като разглежданата в главното производство само за обектите за търговия на дребно с храни, без приходите от тази такса да служат за финансиране конкретно на официалния контрол, извършван във връзка с тези задължени лица или в тяхна полза.