Дело C–82/16

K.A. и др.

срещу

Belgische Staat

(Преюдициално запитване,
отправено от Raad voor Vreemdelingenbetwistingen)

„Преюдициално запитване — Контрол на границите, убежище, имиграция — Член 20 ДФЕС — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 7 и 24 — Директива 2008/115/ЕО — Членове 5 и 11 — Гражданин на трета страна, на когото е наложена забрана за влизане — Молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране, като семейство, с гражданин на Съюза, който никога не се е възползвал от свободата си на движение — Отказ за разглеждане на молбата“

Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 8 май 2018 г.

  1. Съдебно производство — Устна фаза на производството — Възобновяване — Задължение за възобновяване на устната фаза на производството, за да се даде възможност на страните да представят становища по правни въпроси, повдигнати в заключението на генералния адвокат — Липса

    (член 252, втора алинея ДФЕС; член 83 от Процедурния правилник на Съда)

  2. Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Гражданин на Съюза, който никога не е упражнявал правото си на свободно движение — Производно право на пребиваване на членовете на неговото семейство, граждани на трета страна — Гражданин, срещу когото е прието решение за връщане, придружено от забрана за влизане, и който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството — Национална практика, при която се оставя без разглеждане тази молба поради наличието на забрана за влизане — Недопустимост

    (член 20 ДФЕС)

  3. Контрол по границите, убежище и имиграция — Имиграционна политика — Връщане на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой — Директива 2008/115 — Решение за връщане, придружено от забрана за влизане, прието срещу гражданин, член на семейството на гражданин на Съюза, който никога не е упражнявал правото си на свободно движение — Подаване на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството — Национална практика, при която се оставя без разглеждане тази молба поради наличието на забрана за влизане — Допустимост

    (членове 5 и 11 от Директива 2008/115 на Европейския парламент и на Съвета)

  4. Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Гражданин на Съюза, който никога не е упражнявал правото си на свободно движение — Производно право на пребиваване на членовете на неговото семейство, граждани на трета страна — Условия за предоставяне — Съществуване на отношение на зависимост, което може да принуди посоченият гражданин да напусне територията на Съюза, в случай че бъде отказано право на пребиваване — Критерии за преценка

    (член 20 ДФЕС, член 7 и член 24, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

  5. Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Гражданин на Съюза, който никога не е упражнявал правото си на свободно движение — Производно право на пребиваване на членовете на неговото семейство, граждани на трета страна — Гражданин, срещу когото е прието решение за връщане, придружено от забрана за влизане, и който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството — Условия за предоставяне — Съществуване на отношение на зависимост, което може да принуди посоченият гражданин да напусне територията на Съюза, в случай че бъде отказано право на пребиваване — Момент на възникване на това отношение на зависимост — Липса на отражение върху правото на пребиваване

    (член 20 ДФЕС)

  6. Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Гражданин на Съюза, който никога не е упражнявал правото си на свободно движение — Производно право на пребиваване на членовете на неговото семейство, граждани на трета страна — Гражданин, срещу когото е прието решение за връщане, придружено от забрана за влизане, и който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството — Условия за предоставяне — Съществуване на отношение на зависимост, което може да принуди посоченият гражданин да напусне територията на Съюза, в случай че бъде отказано право на пребиваване —Влязла в сила забрана за влизане към момента на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване — Липса на отражение върху правото на пребиваване

    (член 20 ДФЕС)

  7. Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Гражданин на Съюза, който никога не е упражнявал правото си на свободно движение — Производно право на пребиваване на членовете на неговото семейство, граждани на трета страна — Гражданин, срещу когото е прието решение за връщане, придружено от забрана за влизане, и който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството — Условия за предоставяне — Съществуване на отношение на зависимост, което може да принуди посоченият гражданин да напусне територията на Съюза, в случай че бъде отказано право на пребиваване — Мотиви за налагане на забраната за влизане — Липса на отражение върху правото на пребиваване — Предел — Конкретна преценка на истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред

    (член 20 ДФЕС, член 7 и член 24, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

  8. Контрол по границите, убежище и имиграция — Имиграционна политика — Връщане на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой — Директива 2008/115 — Решение за връщане, придружено от забрана за влизане, прието срещу гражданин, член на семейството на гражданин на Съюза, който никога не е упражнявал правото си на свободно движение — Подаване на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството — Национална практика, при която се приема решение за връщане, без да се вземат предвид обстоятелства, свързани със семейния живот, които са споменати в посочената молба за предоставяне на разрешение за пребиваване — Недопустимост — Предел — Обстоятелства, които вече е можело да бъдат изтъкнати от заинтересованото лице

    (член 5 от Директива 2008/115 на Европейския парламент и на Съвета)

  1.  Вж. текста на решението.

    (вж. т. 34—36)

  2.  Като част от предварителните бележки най-напред следва да се посочи, че всички главни производства се отнасят до отказ на компетентния национален орган да разгледа молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена в Белгия от гражданин на трета страна — който е член на семейството на белгийски гражданин в качеството си на низходящ, родител или законно съжителстващ партньор — с мотива че срещу посочения гражданин на трета страна е издадено решение за забрана за влизане на територията на Белгия. Запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно националното право жалбоподателите в главните производства по принцип са длъжни да подадат в страната си на произход молба за оттегляне или за спиране на действието на наложената им забрана за влизане на територията на Белгия, за да могат след това надлежно да поискат предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството.

    Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска практика на държава членка, съгласно която такава молба се оставя без разглеждане единствено с този мотив, без да се преценява дали между този гражданин на Съюза и този гражданин на трета страна съществува отношение на зависимост, което е от такова естество, че при отказ да се признае производно право на пребиваване на гражданина на трета страна, посоченият гражданин на Съюза фактически би бил принуден да напусне територията на Съюза като цяло и така би бил лишен от възможността ефективно да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя неговият статут.

    Всъщност би било в противоречие с целта на член 20 ДФЕС гражданин на трета страна да бъде принуден — за да бъде уважено искането му за оттегляне или за спиране на действието на наложената му забрана за влизане на територията на Съюза — да напусне тази територия за неопределен период от време, без преди това да се провери дали между посочения гражданин на трета страна и гражданина на Съюза, който е член на неговото семейство, съществува такова отношение на зависимост, че последният би бил принуден да замине с гражданина на трета страна в страната му на произход, въпреки че именно поради отношението на зависимост на посочения гражданин на трета стана по принцип би трябвало да се признае производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.

    В това отношение Съдът вече е констатирал, че съществуват някои съвсем особени случаи, при които, въпреки че не се прилагат разпоредбите на вторичното право относно правото на пребиваване на граждани на трети страни и въпреки че съответният гражданин на Съюза не се е възползвал от свободата си на движение, на гражданина на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, все пак трябва да се признае право на пребиваване, тъй като в противен случай полезното действие на гражданството на Съюза би било накърнено, ако в резултат от отказа да се признае такова право посоченият гражданин на Съюза се окаже фактически принуден да напусне територията на Съюза като цяло и по този начин бъде лишен от възможността действително да се ползва от най-съществената част от правата, които му предоставя този статут (вж. в този смисъл решения от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano, C‑34/09, EU:C:2011:124, т. 43 и 44 и от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др., C‑133/15, EU:C:2017:354, т. 63). Въпреки това отказът да се признае право на пребиваване на гражданин на трета страна може да застраши полезното действие на гражданството на Съюза само ако между този гражданин на трета страна и гражданина на Съюза, член на неговото семейство, съществува такова отношение на зависимост, че би се стигнало дотам гражданинът на Съюза да бъде принуден да замине заедно със съответния гражданин на трета страна и да напусне територията на Съюза като цяло (вж. в този смисъл решения от 15 ноември 2011 г., Dereci и др., C‑256/11, EU:C:2011:734, т. 65—67, от 6 декември 2012 г., O и др., C‑356/11 и C‑357/11, EU:C:2012:776, т. 56 и от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др., C‑133/15, EU:C:2017:354, т. 69).

    (вж. т. 39, 51, 52, 58 и 62; т. 2 от диспозитива)

  3.  Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и по-специално членове 5 и 11 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска практика на държава членка, съгласно която молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на нейна територия от гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който е гражданин на тази държава членка и никога не се е възползвал от свободата си на движение, се оставя без разглеждане с единствения мотив, че на този гражданин на трета страна е наложена забрана за влизане на територията на посочената държава членка.

    По-специално нито една от разпоредбите на тази директива не урежда разглеждането на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, която — както в случаите, разглеждани в главните производства — е подадена след приемане на решение за връщане, едновременно с което е наложена забрана за влизане на територията на съответната държава членка. Освен това отказът да се разгледа такава молба при обстоятелства като описаните в точка 27 от настоящото решение не може да попречи на прилагането на процедурата за връщане, предвидена в посочената директива.

    (вж. т 45 и 46; т. 1 от диспозитива)

  4.  Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл:

    –

    че когато гражданинът на Съюза е пълнолетен, за наличие на отношение на зависимост, което е от такова естество, че може да обоснове признаване на съответния гражданин на трета страна на производно право на пребиваване на основание на този член, може да се мисли само в изключителни случаи, в които предвид всички релевантни обстоятелства съответното лице по никакъв начин не би могло да бъде разделено от члена на семейството си, от когото зависи,

    –

    че когато гражданинът на Съюза не е навършил пълнолетие, за да се прецени дали е налице такова отношение на зависимост, трябва да се вземат предвид, с оглед на висшия интерес на детето, всички обстоятелства в конкретния случай, и по-специално възрастта на детето, неговото физическо и емоционално развитие, степента на емоционалната му обвързаност с всеки от родителите му, както и дали раздялата с родителя, гражданин на трета страна, би застрашила душевното равновесие на детето; за да се приеме, че съществува такова отношение на зависимост, не е достатъчно наличието на семейна връзка с този гражданин на трета страна, независимо дали биологична или правна, и не е необходимо детето да живее с него,

    По-специално, за да прецени дали съществува опасност съответното дете, гражданин на Съюза, да бъде принудено да напусне територията на Съюза, ако на неговия родител, гражданин на трета страна, не бъде предоставено право на пребиваване в съответната държава членка, запитващата юрисдикция трябва да установи във всяко от главните производства кой родител действително упражнява родителските права по отношение на детето и дали наистина съществува отношение на зависимост между детето и родителя, гражданин на трета страна. При тази преценка компетентните органи трябва да вземат предвид правото на зачитане на семейния живот, закрепено в член 7 от Хартата, който следва да се разглежда във връзка със задължението за вземане предвид на висшия интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от Хартата (решение от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др., C‑133/15, EU:C:2017:354, т. 70).

    Обстоятелството, че другият родител, когато той е гражданин на Съюза, действително може и е готов сам да поеме ежедневната фактическа грижа за детето, е релевантно, но само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че между родителя, гражданин на трета страна, и детето не съществува отношение на зависимост, което е такова, че детето би било принудено да напусне територията на Съюза при отказ за признаване на право на пребиваване на този гражданин на трета страна. За разлика от това, обстоятелството, че по икономически съображения или с цел запазване на целостта на семейството на територията на Съюза, за гражданина на държава членка изглежда желателно членовете на семейството му, които не са граждани на държава членка, да могат да пребивават с него на територията на Съюза, само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че ако не им бъде предоставено такова право, гражданинът на Съюза ще бъде принуден да напусне територията на Съюза (вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2011 г., Dereci и др., C‑256/11, EU:C:2011:734, т. 68 и от 6 декември 2012 г., O и др., C‑356/11 и C‑357/11, EU:C:2012:776, т. 52).

    (вж. т. 71, 72, 74 и 76; т. 2 от диспозитива)

  5.  Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че отношението на зависимост, на което се позовава гражданинът на трета страна в подкрепа на молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, е възникнало, след като срещу него е прието решение за налагане на забрана за влизане.

    В това отношение следва да се припомни, от една страна, че правото на пребиваване, признато на основание член 20 ДФЕС на гражданите на трети страни, членове на семейството на гражданин на Съюза, е производно право на пребиваване, чиято цел е да защити свободата на движение и свободата на пребиваване на гражданина на Съюза, и от друга страна, че отношението на зависимост по смисъла на точка 52 от настоящото решение между този гражданин на Съюза и члена на неговото семейство е причината на последния да се признае право на пребиваване на територията на държавата членка, на която е гражданин посоченият гражданин на Съюза. При тези обстоятелства полезното действие на гражданството на Съюза би било накърнено, ако молбите за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството автоматично се отхвърлят, когато към момента на възникване на такова отношение на зависимост между гражданина на Съюза и члена на неговото семейство, който е гражданин на трета страна, срещу последния вече е било постановено решение за връщане и едновременно с това му е била наложена забрана за влизане, така че той е знаел, че е незаконно пребиваващ. Всъщност в такъв случай наличието на такова отношение на зависимост между гражданина на Съюза и гражданина на трета страна, естествено, не е можело да бъде взето предвид при постановяването на решението за връщане и едновременното налагане на забраната за влизане.

    (вж. т. 78, 79 и 81; т. 2 от диспозитива)

  6.  Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че решението за налагане на забрана за влизане на гражданина на трета страна е било влязло в сила към момента, в който той е подал молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството.

    В това отношение, както следва от точки 57—61 от настоящото решение, полезното действие на член 20 ДФЕС изисква такава забрана за влизане да бъде оттеглена или действието ѝ да бъде спряно, дори когато е влязла в сила, ако между посочения гражданин на трета страна и гражданина на Съюза, който е член на семейството му, съществува такова отношение на зависимост, че е обосновано на този гражданин на трета страна да се признае производно право на пребиваване на територията на съответната държава членка в съответствие с този член 20.

    (вж. т 83 и 84; т. 2 от диспозитива)

  7.  Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че забраната за влизане е наложена на гражданина на трета страна, който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, заради неизпълнение на задължение за връщане; когато такова решение е прието по съображения, свързани с обществения ред, отказ за признаване на основано на посочения член производно право на пребиваване на гражданина на трета страна е възможен само ако при конкретна преценка на всички обстоятелства в дадения случай, извършена в светлината на принципа на пропорционалност, на висшия интерес на съответното дете или на съответните деца и на основните права, се установи, че заинтересованото лице представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред.

    Що се отнася, първо, до неизпълнението на задължението за връщане, следва да се посочи, че е без значение дали забраната за влизане е приета по такова съображение. Всъщност, по причините, посочени в точки 53—62, 79 и 80 от настоящото решение, държава членка не може да откаже да разгледа молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на нейна територия от гражданин на трета страна, единствено с мотива, че този гражданин на трета страна пребивава незаконно на нейната територия, тъй като не е изпълнил задължението си връщане, без преди това да е преценила дали между него и гражданина на Съюза, който е член на неговото семейство, съществува такова отношение на зависимост, че се налага на гражданина на трета страна да бъде признато производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС. Освен това следва да се припомни, от една страна, че правото на пребиваване в приемащата държава членка, което член 20 ДФЕС признава на гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, произтича направо от тази разпоредба и не предполага гражданинът на трета страна вече да притежава разрешение за пребиваване на територията на съответната държава членка на друго основание, и от друга страна, че това право на пребиваване трябва да се признае на посочения гражданин на трета страна веднага щом като възникне отношение на зависимост между него и гражданина на Съюза, поради което от този момент нататък, докато съществува това отношение на зависимост, този гражданин на трета страна не може да се счита за незаконно пребиваващ на територията на съответната държава членка по смисъла на член 3, точка 2 от Директива 2008/115.

    Що се отнася, второ, до обстоятелството, че забраната за влизане е наложена по съображения, свързани с обществения ред, Съдът вече е приел, че член 20 ДФЕС не засяга възможността държавите членки да се позовават на изключение, свързано по-специално с поддържането на обществения ред и опазването на обществената сигурност. Този извод обаче не трябва да се прави автоматично единствено въз основа на предишните осъждания на заинтересованото лице. Така при тази преценка трябва да се вземат предвид по-специално личното поведение на съответното лице, продължителността и законността на пребиваването му на територията на съответната държава членка, естеството и тежестта на извършеното престъпление, степента на опасност, която лицето понастоящем представлява за обществото, и възрастта, здравословното състояние и семейното и финансовото положение на децата, за които става въпрос (решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, т. 86 и от 13 септември 2016 г., CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, т. 42).

    (вж. т. 87—90, 93, 94 и 97; т. 2 от диспозитива)

  8.  Член 5 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална практика, съгласно която по отношение на гражданин на трета страна, срещу когото вече е било прието решение за връщане и едновременно с това му е била наложена забрана за влизане, които още са в сила, се приема решение за връщане, без да се вземат предвид обстоятелствата, отнасящи се до семейния му живот, и по-специално интереса на неговото ненавършило пълнолетие дете, посочени в молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена след приемането на такава забрана за влизане, освен ако заинтересованото лице вече е имало възможност да изтъкне тези обстоятелства.

    По-специално, член 5 от Директива 2008/115, озаглавен „Принцип на „забрана за връщане“, висши интереси на детето, семеен живот и здравословно състояние“, задължава държавите членки, когато прилагат тази директива, от една страна, надлежно да вземат предвид висшия интерес на детето, семейния живот и здравословното състояние на съответния гражданин на трета страна, и от друга страна, да спазват принципа на „забрана за връщане“ (решение от 11 декември 2014 г., Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, т. 48). От това следва, че когато възнамерява да приеме решение за връщане, компетентният национален орган непременно трябва да спази наложените с член 5 от Директива 2008/115 задължения и да изслуша заинтересованото лице в тази връзка. В това отношение последното трябва да сътрудничи на компетентния национален орган по време на изслушването, за да предостави цялата релевантна информация във връзка с личното и семейното си положение, и по-конкретно тази, която може да е довод срещу приемането на решение за връщане (решение от 11 декември 2014 г., Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, т. 49 и 50).

    Това задължение за лоялно сътрудничество изисква това лице да информира в най-кратки срокове посочения орган за всяка промяна в семейния си живот, която е от значение. Така, когато — както в случаите, разглеждани в главните производства, срещу гражданина на трета страна вече е било постановено решение за връщане — и в това първо производство той е имал възможност да изтъкне съществували още към този момент обстоятелства, отнасящи се до семейния му живот, на които основава молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, компетентният национален орган не може да бъде упрекван, ако във второто производство за връщане не вземе предвид посочените обстоятелства, които заинтересованото лице е следвало да изтъкне на предишен стадий на производството.

    (вж. т. 102, 103 и 105—107; т. 3 от диспозитива)