1.

Преюдициалното запитване e отправено от Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) в рамките на спор между управителя на турско дружество за превоз на товари и австрийски административен орган, наложил глоба на превозвача, за това че е извършил превоз на товари срещу заплащане от Турция за Германия през Австрия, без да разполага с необходимото за тази цел разрешително.

2.

Съгласно австрийската правна уредба международният автомобилен превоз на товари срещу заплащане до, през или от територията на Австрия може да се извършва само въз основа на разрешително. За превозвачите със седалище в Турция (наричани по-нататък „турските превозвачи“) това разрешително може да е под формата или на разрешително, предоставено в рамките на квота, определена с двустранната спогодба между Република Австрия и Република Турция за автомобилния транспорт ( 2 ) (наричана по-нататък „Спогодбата Австрия—Турция за автомобилния транспорт“), или на индивидуално разрешение за случаен превоз, при който е налице значим обществен интерес. За да му бъде издадено такова разрешение, заявителят трябва в частност да докаже, че пътуването не може да се избегне с логистични мерки, нито с избора на друг вид превозно средство.

3.

Запитващата юрисдикция поставя по същество въпроса за съответствието на австрийския разрешителен режим спрямо турските превозвачи с разпоредбите, които уреждат асоциирането между Европейската икономическа общност и Турция (наричано по-нататък „асоциирането ЕИО—Турция“), и по-специално с разпоредбите, предвидени в Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция ( 3 ) (наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция“), в Допълнителния протокол към Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция ( 4 ) (наричан по-нататък „Допълнителният протокол“), както и с Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране ЕО—Турция ( 5 ) (наричано по-нататък „Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране“).

4.

Запитващата юрисдикция иска да установи, първо, дали жалбоподателят в главното производство може да се позовава на разпоредбите относно свободното движение на стоки между Европейския съюз и Турция в подкрепа на твърдението си, че австрийският разрешителен режим представлява мярка с равностоен на количествени ограничения ефект по смисъла на член 5 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране, или по-скоро този режим е свързан с предоставянето на транспортни услуги. Освен това, запитващата юрисдикция поставя въпроса дали австрийският разрешителен режим има дискриминационен ефект по отношение на турските превозвачи в нарушение на член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция.

5.

В настоящото заключение ще обясня причините, поради които считам, от една страна, че разглежданата австрийска правна уредба се отнася към областта на предоставянето на транспортни услуги, и от друга страна, че разпоредбите относно асоциирането ЕИО—Турция допускат такава правна уредба, при условие че запитващата юрисдикция се увери, че тази правна уредба не съдържа ново ограничение на свободата на предоставяне на услуги по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол.

6.

Съгласно член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция „[д]оговарящите се страни приемат, че в областта на прилагане на споразумението, и без да се нарушават специалните разпоредби, които биха могли да бъдат приети по силата на член 8, всяка дискриминация, свързана с национална принадлежност, е забранена, съгласно принципа, посочен в член 7 от Договора за създаване на Общността“.

7.

В член 10 от споразумението е договорено, че:

„1.   Митническият съюз, предвиден в член 2, параграф 2 от споразумението, обхваща цялостния стокообмен.

2.   Митническият съюз включва:

[…]“.

8.

Съгласно член 14 от споразумението, „[д]оговарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове 55, 56 и 58—65 включително от Договора за създаване на Общността, за да се премахнат ограниченията, които съществуват между тях относно свободното предоставяне на услуги“.

9.

Член 15 от Споразумението предвижда, че „[у]словията и начините за включването на Турция към разпоредбите на Договора за създаване на Общността и актовете, които са приети при прилагане на тези разпоредби относно транспортните дейности, се установяват, като се вземе под внимание географското положение на Турция“.

10.

В дял II, глава II от Допълнителния протокол, озаглавена „Право на установяване, услуги и транспорт“, включва член 41, който гласи:

„1.   Договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги.

2.   Съветът за асоцииране определя в съответствие с посочените принципи в членове 13 и 14 от Споразумението за асоцииране, календарния график и правилата, по които договарящите страни ще премахнат постепенно помежду си ограниченията, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги.

Съветът за асоцииране определя този календарен график и тези правила за различните видове дейности, като има предвид вече приетите аналогични разпоредби от Общността в тези области, както и особеното положение на Турция от икономическа и социална гледна точка. Приоритет ще имат дейностите, които по-специално подпомагат развитието на производството и на търговския обмен“.

11.

Член 42, включен в същата глава на Допълнителния протокол, предвижда:

„1.   Съветът за асоцииране ще разшири действието на разпоредбите на Договора за създаване на Общността, които са от областта на транспорта, като включи към тях и Турция, съгласно правилата, които той определя, и като отчита по-специално нейното географско положение. При същите условия той може да разшири обсега на мерките, които са взети от Общността за прилагането на тези разпоредби в областта на железопътния, сухопътния и водния транспорт, като включи към тях и Турция.

[…]“.

12.

Съгласно член 1 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране „[б]ез да се засягат разпоредбите на Споразумението от Анкара, както и на допълнителния и на допълващия протокол, с настоящото Съветът за асоцииране определя правилата за осъществяване на последната фаза на митническия съюз, определена в членове 2 и 5 от горепосоченото споразумение“.

13.

Глава I, раздел II от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране, озаглавен „Премахване на количествените ограничения или мерките с равностоен ефект“, включва член 5, който предвижда:

„Количествените ограничения върху вноса и всички мерки с равностоен ефект се забраняват между страните“.

14.

Съгласно член 7 „[р]азпоредбите на членове 5 и 6 не са пречка за налагането на забрани или ограничения върху вноса, износа или транзитното преминаване на стоки, основаващи се на съображенията за обществен морал, обществен ред или обществена сигурност, защита на живота и здравето на хора, животни или растения, закрила на националните богатства с художествена, историческа или археологическа стойност или закрила на индустриална и търговска собственост. Такива забрани или ограничения обаче не представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничаване на търговията между страните“.

15.

Съгласно член 1 от Güterbeförderungsgesetz (Закон за автомобилните превози на товари) от 1995 г. (BGBl. 593/1995, в редакцията му, публикувана в BGBl. 96/2013, наричан по-нататък „GütbefG“) законът се прилага по-специално „за превози на товари срещу заплащане, извършвани от транспортни предприятия с пътни моторни превозни средства със или без ремаркета, с максимално допустима маса над 3500 килограма“.

16.

Член 2 от GütbefG, озаглавен „Задължение за притежаване на лицензи и видове лицензи“, предвижда:

„(1)   Товарен превоз с моторни превозни средства срещу заплащане се извършва само при притежаване на лиценз, доколкото в този закон не е предвидено друго (член 4). […]“.

17.

Член 7 от GütbefG, озаглавен „Международен превоз“, гласи:

„(1)   Товарни превози с моторни превозни средства срещу заплащане от места извън федералната територия до места във федералната територия или с транзитно преминаване през федералната територия или от места във федералната територия до места в чужбина могат да извършват притежателите на лицензи по член 2, а също и предприятията, които в съответствие с действащите разпоредби в държавата по тяхното установяване имат право да извършват товарни превози с моторни превозни средства и притежават едно от следните разрешителни:

18.

Член 8 от GütbefG, озаглавен „Издаване на разрешителни“, предвижда:

„(1)   Разрешението по член 7, параграф 1, точка 3 се издава за случаен превоз на товари. То се издава само когато е налице значим обществен интерес. Заявителят трябва да докаже, че превозът не може да се избегне с логистични мерки, нито с избора на друг вид превозно средство. Издаването на разрешение се отказва, когато не е налице нужда от заявения товарен превоз (в частност с оглед на съществуващата на федералната територия транспортна инфраструктура). При преценката се вземат предвид транспортните и икономическите интереси на Австрия, защитата на населението и опазването на околната среда, както и възможността за извършване на товарния превоз чрез използване на друга транспортна инфраструктура. […]

(3)   Когато обемът на международния трафик на товари изисква това, въз основа на този федерален закон могат да се сключват споразумения за международен превоз на товари по смисъла на член 7. Споразуменията трябва да позволяват, на реципрочна основа, извършването на превози до, през или от Австрия с моторни превозни средства, регистрирани в чужбина. Със споразуменията може да се определят и междудържавни квоти, като при преценката на техния размер се вземат предвид транспортните и икономическите интереси на Австрия, защитата на населението и опазването на околната среда. […]

(4)   Договорените квоти се разпределят по опростена процедура. Компетентният орган може да издава удостоверения, че са изпълнени условията по съответното споразумение, и по-специално че е спазена договорената квота („квотно разрешително“) […]“.

19.

Член 9 от GütbefG гласи:

„(1)   Превозвачът следи удостоверителните документи за разрешителните по член 7, параграф 1 да са налице в превозното средство при всеки международен превоз на товари по време на цялото пътуване, надлежно попълнени и при необходимост съответно заверени.

(2)   Водачът носи със себе си в моторното превозно средство удостоверителните документи за разрешителните по член 7, параграф 1 при всеки международен превоз на товари по време на цялото пътуване, надлежно попълнени и при необходимост съответно заверени, и ги представя при поискване на контролните органи.

[…]“.

20.

Член 23 от GütbefG, озаглавен „Наказателни разпоредби“, предвижда:

„(1)   […] [С] глоба до 7267 EUR за извършено административно нарушение се наказва лицето, което като превозвач:

[…]

(3)   извършва превоз по членове 7—9 без необходимото разрешително за това или не спазва задължения или забрани по междудържавни споразумения.

[…]“.

21.

Съгласно член 4, параграф 1 от Спогодбата Австрия—Турция за автомобилния транспорт „[и]зисква се разрешително за моторните превозни средства, включително и ремаркета, регистрирани в една от двете държави, които се използват за превоз на стоки между тези държави или при транзитно преминаване“. В параграф 2 от този член е договорено, че „[н]е се изисква разрешително при празни курсове за моторни превозни средства с полезен товар под 2 тона“.

22.

В член 6 от Споразумението се предвижда, че:

„1.   Разрешителните се издават на превозвачите. Те дават право да се извършват превози с моторни превозни средства, включително ремаркета.

2.   Издаденото от едната държава разрешително дава право за извършване на превози до или от другата държава, както и за транзитно преминаване през нея.

3.   Разрешителните се съхраняват на борда на превозното средство по време на цялото пътуване през територията на държавата, за която важат, и се представят при поискване на компетентните контролни органи на тази държава“.

23.

Член 7 от това споразумение гласи:

„1.   Разрешителните се издават от компетентните органи на държавата по регистрация на превозното средство от името на компетентните органи на другата държава в рамките на квота, която се определя до 30 ноември всяка година за следващата година по взаимно съгласие на компетентните органи на двете държави.

2.   Компетентните органи на двете държави взаимно си предоставят необходимия брой формуляри за превозите по тази спогодба“.

24.

CX е управител на дружеството FU, чието седалище е в Турция и което извършва дейност по превоз на товари.

25.

С наказателно постановление от 17 март 2015 г. Bezirkshauptmannschaft Schärding (Административна служба на окръг Шердинг, Австрия) налага на жалбоподателя глоба в размер на 1453 EUR (или алтернативно наказание лишаване от свобода за срок от 67 часа) за това, че на 2 април 2015 г. FU е извършило срещу заплащане превоз на товари (текстилни изделия) от Турция през Австрия с местоназначение в Германия, без да притежава необходимото разрешение за това.

26.

СХ обжалва това решение пред Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Районен административен съд на Горна Австрия, Австрия). С решение от 28 декември 2015 г. този съд отхвърля жалбата с мотива, че CX е нарушил разпоредбата на член 23, параграф 1, точка 3 и член 7, параграф 1, точка 4 от GütbefG, както и на член 4, точка 1 и членове 6 и 7 от Спогодбата Австрия—Турция за автомобилния транспорт, тъй като водачът на превозно средство не е могъл представи необходимото разрешение за извършване на международен превоз на товари между Австрия и Турция.

27.

CX подава жалба срещу това решение пред Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия).

28.

С решение от 22 ноември 2016 г., постъпило в Съда на 7 декември 2016 г., Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Допуска ли правото на Съюза, и конкретно [Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция], [Допълнителният протокол], и Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране […], национална правна уредба, която предвижда, че предприятията за товарни превози със седалище в Република Турция могат да извършват срещу заплащане превози на товари с моторни превозни средства за или през територията на Република Австрия само ако притежават за автомобилите си разрешителни, които се предоставят в рамките на квота, определяна с двустранна спогодба между [Република Австрия] и [Република Турция], или ако им е издадено разрешение за случаен превоз на товари, което предполага да е налице значим обществен интерес от този случаен превоз и заявителят да е доказал, че пътуването не може да се избегне с логистични мерки, нито с избора на друг вид превозно средство?“.

29.

Писмени становища представят СХ, австрийското и унгарското правителство, както и Комисията. Всеки от тях се представлява по време на съдебното заседание, проведено на 31 януари 2018 г.

30.

Съгласно австрийската правна уредба международният автомобилен превоз на товари срещу заплащане до, през или от територията на Австрия може да бъде извършен само въз основа на разрешително. За превозвачи, със седалище в държава — членка на Съюза, това разрешително може да е под формата на лиценз на Общността, издаден съгласно Регламент № 1072/2009 ( 7 ). За превозвачи със седалище в трета държава, включително в Турция, това разрешително може да е под една от формите, посочени по-долу.

31.

На първо място, съгласно член 7, параграф 1, точка 4 от GütbefG превозвачите със седалище в трета държава, могат да получат разрешително, издадено въз основа на междудържавна спогодба. По отношение на турските превозвачи Спогодбата Австрия—Турция за автомобилния транспорт предвижда определянето на годишни квоти за превози по взаимно съгласие между компетентните органи на двете държави ( 8 ). Тези разрешителни се предоставят на турските превозвачи от компетентните турски органи в рамките на определената квота. Австрийското правителство посочва в тази връзка, че понастоящем Република Австрия и Република Турция са договорили годишна квота от 21000 разрешителни (основна квота) ( 9 ), към която трябва да се добавят различен брой разрешителни, отпуснати като компенсация ( 10 ), както и разрешителните, предоставени в рамките на Европейската конференция на министрите на транспорта (ЕКМТ/СЕМТ) („EKMT/CEMT разрешително“) ( 11 ). Турция разполагала общо с около 90 000—100 000 разрешителни за транзитни автомобилни превози през Австрия.

32.

На второ място, турските превозвачи могат да кандидатстват за разрешение на основание член 7, параграф 1, точка 3 и член 8, параграф 1 от GütbefG („индивидуално разрешение“). Това разрешение се издава само за случаен превоз, когато е налице значим обществен интерес и при условие че заявителят докаже, че пътуването не може да се избегне с логистични мерки, нито с избора на друг вид превозно средство ( 12 ).

33.

С поставения преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали австрийският разрешителен режим, въведен спрямо турските превозвачи, съответства на разпоредбите относно асоциирането ЕИО—Турция.

34.

CX твърди, че случаят не е такъв. На първо място, посоченият режим ограничавал свободното движение на стоки между Съюза и Турция в нарушение на член 5 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране, като разрешавал само на ограничен брой турски превозвачи да извършват транзитни превози. Разрешенията от определената за турските превозвачи квота били недостатъчни. В резултат на това тези превозвачи били принуждавани да използват „Rollende Landstraße“ (т.нар. „ро-ла система“ — комбиниран автомобилен и железопътен превоз) ( 13 ), което допълнително увеличавало разходите и продължителността на пътуването в сравнение с автомобилния транспорт ( 14 ). В резултат на това стоките, идващи от Турция, се оскъпявали и в крайна сметка ставали по-неконкурентоспособни. Следователно ограниченията, свързани с квотата за превози, имали важни икономически последици за производителите и купувачите на тези стоки и подкопавали ефикасността на митническия съюз. На второ място, австрийската система на квоти за превози водела до дискриминация спрямо турските превозвачи в нарушение на член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция, тъй като свързаните с квотите ограничения не се отнасяли за превозвачите в Съюза.

35.

Запитващата юрисдикция поставя въпроса, на първо място, дали е допустимо CX да се позовава на свободното движение на стоки между Съюза и Турция, при условие че FU е предприятие за автомобилни превози на стоки, без самото то да произвежда транспортираните стоки, и по-специално дали е допустимо CX да поддържа тезата, че условията, приложими към FU за получаването на необходимото според GütbefG разрешение, представлява мярка с равностоен на количествени ограничения ефект по смисъла на член 5 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране. Запитващата юрисдикция счита на този етап, че случаят не трябва да се изследва от гледна точка на свободното движение на стоки, защото според нея е видно, че съгласно Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция свободното движение на стоки, свободното предоставяне на услуги и транспортният сектор са разгледани като отделни области, в които е предвидено асоциирането да се осъществява в различна степен и с различна скорост. Съществували основателни причини да се приеме, че областта на транспорта нарочно била отделена и мерките в нея не се осъществявали чрез свободното движение на стоки ( 15 ).

36.

Ако Съдът приеме, че CX може да се позовава на свободното движение на стоки в подкрепа на тезата, че разглежданото австрийско законодателство води до ограничаване на тази свобода или най-малкото до дискриминация спрямо турските граждани по смисъла на член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция, тогава според запитващата юрисдикция се поставя въпросът дали това ограничаване е оправдано съгласно член 7 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране.

37.

В анализа, който следва, ще разгледам, първо, въпроса за квалификацията на разглежданата австрийска правна уредба от гледна точка на разпоредбите, уреждащи асоциирането ЕИО—Турция. В това отношение ще разясня причините, поради които смятам, подобно на австрийското и унгарското правителство, както и на Комисията, че такава правна уредба се отнася към областта на транспортните услуги и че разпоредбите на Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране, свързани със свободното движение на стоки между Съюза и Турция, не са приложими към подобна уредба (раздел Б.1). На второ място, ще оборя изтъкнатите от СХ доводи в противоположен смисъл относно практиката на Съда, свързана със свободното движение на стоки (раздел Б.2). На трето място, ще изследвам разглежданата правна уредба от гледна точка на клаузата „standstill“, съдържаща се в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, която забранява въвеждането на нови ограничения на свободното предоставяне на услуги (раздел Б.3). Накрая, ще разгледам накратко въпроса за евентуална дискриминация спрямо турските превозвачи по смисъла на член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция (раздел Б.4).

38.

Преюдициалният въпрос на Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) първо поставя проблема за квалификацията на разглежданата правна уредба от гледна точка на разпоредбите, уреждащи асоциирането ЕИО—Турция ( 16 ). Дали тази правна уредба попада в обхвата на разпоредбите, свързани със свободното движение на стоки между Европейския съюз и Турция, или по-скоро на тези, свързани с предоставянето на транспортни услуги?

39.

Подобно на австрийското и унгарското правителство, както и на Комисията, съм склонен да приема втората хипотеза.

40.

В това отношение се основавам на изложените по-долу съображения.

41.

На първо място, следва да се отбележи, че в рамките на асоциирането ЕИО—Турция свободното движение на стоки, свободното предоставяне на услуги и транспортът са отделни области, уреждани от различни правила ( 17 ). Тези правила отразяват нееднаквата степен на либерализация на съответните пазари. Докато свободното движение на стоки между Европейския съюз и Турция е гарантирано по-специално от разпоредбите на Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране, свързани с митническия съюз ( 18 ), при настоящото състояние на развитие на асоциирането ЕИО—Турция областите на услугите и на транспорта в основната си част не са либерализирани ( 19 ).

42.

В частност, що се отнася до областта на транспорта, член 15 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция предвижда, че „условията и начините за включването на Турция към разпоредбите на Договора за създаване на Общността и актовете, които са приети при прилагане на тези разпоредби относно транспортните дейности, се установяват, като се вземе под внимание географското положение на Турция“. Освен това член 42 от Допълнителния протокол предвижда, че Съветът за асоцииране, съгласно правилата, които той определя, и като отчита по-специално географското положение на Турция, ще разшири действието на разпоредбите на Договора за създаване на Общността в областта на транспорта и че той може, при същите условия да разшири обсега на мерките, които са взети от Общността за прилагането на тези разпоредби в областта по-специално на автомобилния транспорт, като включи към тях и Турция.

43.

Въпреки това следва да се отбележи, че досега Съветът за асоцииране не е приел правила за тази цел. Следователно при настоящото състояние на асоциирането ЕИО—Турция не съществува каквато и да е специална уредба в областта на транспорта ( 20 ).

44.

На второ място, що се отнася до въпроса дали дадено национално законодателство попада в обхвата на едната или на другата свобода на движение, необходимо е, съгласно трайно установената съдебна практика, да се вземе предвид целта на разглежданото законодателство ( 21 ). Считам, че по аналогия това се отнася и за квалификацията на дадена национална правна уредба от гледна точка на разпоредбите относно асоциирането ЕИО—Турция.

45.

Що се отнася до разглежданата в главното производство австрийска правна уредба, считам, че тя има за основна цел да определи условията, на които трябва да отговаря извършването на международни автомобилни превози срещу заплащане на стоки до, през или от територията на Австрия ( 22 ). В това отношение посочената правна уредба предвижда по-специално, че такива превози могат да се извършват само въз основа на разрешително, което за турските превозвачи може да бъде под формата или на разрешително, издадено в рамките на квотата по Спогодбата Австрия—Турция за автомобилния транспорт, или на индивидуално разрешение, издадено за превозите от значим обществен интерес ( 23 ). Казано другояче, разглежданата австрийска правна уредба налага ограничения на достъпа на турските превозвачи до пазара на международни автомобилни превози на товари.

46.

Няма съмнение според мен, че такава уредба се отнася към областта на транспортните услуги.

47.

От една страна, от практиката на Съда следва, че свободата на автомобилните превози на товари попада, съобразно общата структура на разпоредбите на Договора, в областта на предоставянето на транспортни услуги ( 24 ). Не виждам причина в това отношение да се приеме нещо различно в рамките на разпоредбите относно асоциирането ЕИО—Турция.

48.

От друга страна, следва да се посочи, че в миналото международният автомобилен превоз на товари между държавите членки е бил предмет на подобни разрешителни режими като установеният понастоящем в разглежданата австрийска правна уредба спрямо турските превозвачи. Тези режими отчасти са се основавали на двустранни квоти между държавите членки, и отчасти — на квоти на Общността ( 25 ).

49.

В решение Парламент/Съвет ( 26 ) Съдът постановява, че като не е осигурил свободното предоставяне на услуги в областта на международните превози, Съветът не е изпълнил задълженията си, произтичащи от член 75 ЕИО (понастоящем член 91 ДФЕС). В резултат на това решение двустранните квоти и квотите на Общността са поетапно премахнати, а след това — считано от 1 януари 1993 г. — са заменени от съществуващата система на лиценза на Общността, който не е свързан с квоти ( 27 ). Законодателните актове относно квотата на Общността и лицензът на Общността са приети на основание разпоредбите на Договора, свързани с общата транспортна политика ( 28 ).

50.

Това законодателно развитие и съдебната практика относно международните превози между държави членки потвърждава според мен заключението, че национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която предвижда разрешителен режим в областта на международния автомобилен превоз, трябва да се квалифицира като мярка, която попада в областта на транспортните услуги.

51.

В този контекст считам, че решението на Съда Lambregts Transportbedrijf ( 29 ) заслужава специално внимание. В това решение Съдът е постановил, че член 75, параграф 1 букви а) и б) от Договора ЕИО [понастоящем член 91, параграф 1, букви а) и б) ДФЕС], свързан с осъществяването от Съвета на обща политика в областта на транспорта, не предоставя на гражданите на държавите членки права, на които те могат да се позоват в споровете пред националните юрисдикции срещу решения, приети от националните администрации през 1982 г. С други думи, Съдът е приел, че тази разпоредба няма директен ефект, позволяващ на превозвач, установен в дадена държава членка, да се позове на нея, за да оспори решение на национална администрация, свързано с разрешителните за вътрешен и международен превоз.

52.

В това отношение в точка 14 от решението Съдът посочва, че „през 1982 г. свободното движение на услуги в областта на международния транспорт е […] осигурено само на територията на държавата членка, в която е установено предприятието, както и само от или до последната, и при условие че е издадено разрешително за превоз в съответствие с двустранните или общностните квоти, които са в сила за тази държава членка“ ( 30 ) [неофициален превод]. В този смисъл Съдът приема, че след като Съветът не е приложил принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на международните и вътрешните превози в съответствие със задълженията си по член 75, параграф 1, букви а) и б) от Договора за ЕИО, такива услуги могат да се извършват само в рамките на двустранните квоти и на квотите на Общността. При тези обстоятелства Съдът не прави преглед на евентуалното отражение на тези квоти върху свободното движение на стоки.

53.

Считам, че същата логика се прилага a fortiori по отношение на международните превози, извършвани от турските превозвачи в рамките на асоциирането ЕИО—Турция. В това отношение следва да се вземе предвид, че докато член 75, параграф 1, букви а) и б) от Договора за ЕИО предвиждат задължението на Съвета за установяване на обща политика в областта на транспорта ( 31 ), от практиката на Съда следва, че разширяването на действието на разпоредбите на Договора в областта транспорта по отношение на Турция е само възможност ( 32 ). В този контекст Съдът е приел, че Съветът за асоцииране „разполага със значително по-широка възможност за преценка в транспортния сектор“ ( 33 ) [неофициален превод]. Поради това, считам, че след като Съдът не е приложил член 30 от Договора за ЕИО (понастоящем член 34 ДФЕС) по дело Lambregts Transportbedrijf ( 34 ), на още по-силно основание по настоящото дело не следва да се приложи член 5 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране.

54.

Според мен от това следва, че щом Съветът за асоцииране толкова дълго време не е приел правила в областта на транспорта в съответствие с член 15 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция и член 42 от Допълнителния протокол ( 35 ), достъпът на турските превозвачи до пазара на международни превози продължава да бъде подчинен на условията, установени в националните законодателства на държавите членки и в двустранните спогодби, сключени между държавите членки и Република Турция ( 36 ). При тези обстоятелства броят на разрешителните за превоз, предоставяни на турските превозвачи, зависи именно от преговорите, провеждани между съответните държави в рамките на такива спогодби. Трябва да обърна внимание на обстоятелството, че повечето държави членки са установили въз основа на двустранни спогодби, сключени с Република Турция, системи за разрешителни за транспорт, сходни с разглежданата в главното производство ( 37 ).

55.

Решението да се пристъпи към либерализиране на сектора на транспортните услуги в рамките на асоциирането ЕИО—Турция, принадлежи само на договарящите се страни, ако счетат това за целесъобразно след задълбочен анализ на конкретните последици, които могат да произтекат от това действие, особено по отношение на конкуренцията на пазара на международните превози. При тези обстоятелства постепенната либерализация на международните превози между държавите членки свидетелства за необходимостта подобна либерализация да е придружена от установяването общи правила, по-специално в областта на транспорта ( 38 ).

56.

При тези условия считам, че съществува риск прилагането от страна на Съда на разпоредбите относно свободното движение на стоки между Европейския съюз и Турция към правна уредба като разглежданата в главното производство да доведе до либерализация на международния транспорт, която до този момент не е желана от договарящите страни по Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция ( 39 ).

57.

С оглед на всички изложени по-горе съображения може да се направи изводът, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство се отнася към областта на транспортните услуги и че разпоредбите на Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране, свързани със свободното движение на стоки между Съюза и Турция, не са приложими към подобна правна уредба.

58.

Този извод не може да бъде поставен под съмнение от доводите, изтъкнати от CX, свързани с практиката на Съда в областта на свободното движение на стоки. Ще разгледам тези доводи по-долу.

59.

В подкрепа на тезата си, че разпоредбите относно свободното движение на стоки между Съюза и Турция са приложими към правна уредба като разглежданата, CX се позовава на няколко решения на Съда, отнасящи се до тази свобода.

60.

На първо място CX се основава на решение Istanbul Lojistik ( 40 ). В това решение Съдът приема, че данък върху пътните превозни средства, който се дължи от притежателите на товарни превозни средства с турска регистрация, преминаващи транзитно през унгарска територия, представлява такса с равностоен ефект по смисъла на член 4 от Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране ( 41 ).

61.

Според CX, щом като унгарският данък за транзитно преминаване възпрепятства свободното движение на стоки, същото трябва да важи и за разглежданата австрийска правна уредба, при положение че предвидената в нея квотна система на превози представлява по-сериозно засягане на свободното движение на стоки, отколкото един данък за транзитно преминаване.

62.

Според мен този довод не е убедителен.

63.

По мое мнение разглежданата австрийска правна уредба не е сходна с тази по дело Istanbul Lojistik. От една страна, двете правни уредби се различават по своето естество. В случая по дело Istanbul Lojistik става въпрос за фискална мярка (данък), докато настоящото дело се отнася за мярка за квотни ограничения.

64.

От друга страна, те се различават и по своята цел. В действителност, в решение Istanbul Lojistik Съдът приема, че „макар данъкът върху пътните превозни средства да не се събира за стоките в това им качество, с него се облагат стоки, транспортирани с превозно средство, регистрирано в трета страна, а именно Турция, при преминаването на унгарската граница, а не […] транспортната услуга ( 42 ). За сметка на това разглежданата по настоящото дело австрийска правна уредба има за цел именно, както вече изтъкнах, да определи условията, на които трябва да отговаря извършването на транспортни услуги ( 43 ). Уточнявам, че в решение Istanbul Lojistik Съдът се е ограничил да изследва данъка като такъв и не е направил анализ на квотната система, с която е свързан този данък ( 44 ).

65.

На второ място CX се позовава на няколко решения, в които Съдът е признал връзката между дейността по превоз на стоки и свободното движение на стоки в рамките на Съюза. В цитираните решения Съдът е приел за мярка с равностоен на количествени ограничения ефект по смисъла на член 34 ДФЕС забраната за движение на камиони с маса над 7,5 t, превозващи определени товари, в участък от магистрала, представляваща една от основните сухоземни транспортни връзки в разглеждания регион ( 45 ), както и правна уредба, установяваща кратка продължителност и кратко максимално разстояние при превоз на живи животни, предназначени за клане ( 46 ).

66.

Според CX от тази съдебна практика следва, че правна уредба като разглежданата в главното производство, след като технически е свързана с превоза на стоки, неизбежно ограничава свободното им движение, като разрешава само на ограничен брой превозвачи да извършват свободни транзитни превози и като насочва по този начин търговските потоци към други обиколни маршрути или форми на транспорт, водещи до нарастване на времето и разходите за превоза ( 47 ).

67.

Този довод не може да се приеме.

68.

Всъщност следва да се констатира, че съдебната практика, на която се позовава CX, се отнася до национални разпоредби, които са от естество твърде различно от това на разглежданата австрийска правна уредба по настоящото дело.

69.

От една страна, разглежданите разпоредби се отнасят не до условията, на които трябва да отговаря извършването на транспортни услуги (условия за достъп до транспортния пазар), както е в случая, а по-скоро до условията, при които могат да бъдат превозвани някои стоки (условия за превоз на товарите) ( 48 ). В това отношение Съдът е приел, че условията, свързани с начина на превоз, продължителността и разстоянието на транспортиране, са от естество да ограничат свободното движение на стоки ( 49 ).

70.

От друга страна, за разлика от разглежданата австрийска правна уредба разпоредбите, обсъждани в съдебната практика, на която се позовава CX, не засягат определени превозвачи, а се прилагат по общ начин спрямо всеки превоз на товари, попадащ в приложното им поле. Именно от тази гледна точка Съдът е приел, че установените условия за превоз могат да възпрепятстват свободното движение на разглежданите стоки, и по-специално тяхното свободно транзитно преминаване ( 50 ).

71.

Следва обаче да се констатира, че разглежданата в главното производство австрийска правна уредба не налага никакво ограничение, що се отнася до условията за превоз на стоките, идващи от Турция. Съгласно тази правна уредба в действителност стоките могат да се превозват свободно с автомобили до, през или от австрийска територия. Единствено възможносттатурските превозвачи да превозват тези стоки е ограничена. С други думи турските стоки могат да се движат свободно в Австрия, но не непременно в турски камиони. В допълнение, тази правна уредба не е насочена единствено към стоките, идващи от Турция, а се прилага също и за превозите от турски превозвачи на стоки, идващи от държавите членки, включително и от Австрия.

72.

Вследствие на това според мен, дори да предположим, че разглежданата австрийска правна уредба се отнася към разпоредбите за свободното движение на стоки, тя не е несъвместима с общия принцип на свободно транзитно преминаване на стоките в рамките на Съюза, признат от Съда като последица от тази свобода ( 51 ).

73.

В заключение, считам, че изтъкнатите от CX доводи не биха могли да поставят под въпрос квалификацията на разглежданата австрийска правна уредба като мярка в областта на транспортните услуги. Поради това разпоредбите на Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране, свързани със свободното движение на стоки между Съюза и Турция, не са приложими към такава правна уредба.

74.

Подобна правна уредба обаче да бъде съобразена с клаузата „standstill“, съдържаща се в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол ( 52 ). Ще разгледам този въпрос в следващия раздел.

75.

Член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол предвижда клауза „standstill“, по силата на която договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, по-специално свързани със свободното предоставяне на услуги. От практиката на Съда следва, че тази клауза може да се прилага към транспортните услуги, и че предприятие, установено в Турция, което законно предоставя услуги в държава членка, може да се позове на нея ( 53 ).

76.

Клаузата „standstill“ забранява по общ начин въвеждането на всяка нова мярка, която има за цел или следствие да подчинява по-специално упражняването на свободно предоставяне на услуги от страна на турски гражданин на територията на дадена държава членка на по-ограничителни условия от тези, които биха били приложими към датата на влизане в сила на Допълнителния протокол по отношение на посочената държава членка ( 54 ). За да се определи дали тази разпоредба не допуска национална правна уредба като разглежданата по главното производство, следва да се провери дали тя съдържа ограничение на свободното предоставяне на услуги и при утвърдителен отговор — дали това ограничение трябва да се счита за ново ( 55 ).

77.

Що се отнася, на първо място, до въпроса дали разглежданата в главното производство правна уредба представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, считам, че отговорът на този въпрос е положителен. В това отношение припомням, че съгласно постоянната съдебна практика, вътрешна правна уредба, която поставя като условие за предоставянето на услуги на националната територия от страна на предприятие, установено в друга държава членка, получаването на административно разрешение, представлява нарушение на основния принцип, установен в член 56 ДФЕС ( 56 ).

78.

Що се отнася, на второ място, до въпроса дали разглежданата правна уредба представлява ново ограничение, следва да се изясни дали тази правна уредба е нова, в смисъл дали води до влошаване на положението на турските превозвачи в сравнение с това, което съществува в резултат на правилата, които са били приложими в Австрия към датата на влизане в сила на Допълнителния протокол по отношение на посочената държава членка ( 57 ).

79.

В това отношение австрийското правителство посочва, че системата на квотни ограничения, предвидена в Спогодбата Австрия—Турция за автомобилния транспорт, вече е била в сила към датата на влизането в сила на Допълнителния протокол по отношение на Република Австрия при присъединяването ѝ към Европейския съюз на 1 януари 1995 г. ( 58 ).

80.

С уговорката, че проверката по този въпрос е от компетентност на запитващата юрисдикция, изглежда, че разглежданата австрийска правна уредба не представлява ново ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол ( 59 ).

81.

CX счита, че разглежданата австрийска правна уредба води до дискриминация спрямо турските превозвачи в нарушение на член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция, който забранява всяка дискриминация, основана на гражданство, в областта на прилагане на посоченото споразумение, тъй като свързаните с квотната система ограничения не се отнасят за превозвачите, които са установени в Съюза ( 60 ).

82.

Подобно на австрийското и унгарското правителство, както и на Комисията, считам, че член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция допуска правна уредба като разглежданата в главното производство поради изложените по-долу съображения.

83.

На първо място, считам, че член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция не се прилага към такава правна уредба. В действителност съгласно текста на разпоредбата, тя се прилага, „без да се нарушават специалните разпоредби, които биха могли да бъдат приети по силата на член 8“ от посоченото споразумение ( 61 ). Макар при настоящото състояние на развитие на асоциирането ЕИО—Турция да не съществуват специални разпоредби в областта на транспорта ( 62 ), не е изключено такива правила да бъдат приети от Съвета за асоцииране на основание член 15 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция и член 42 от Допълнителния протокол. Както основателно посочва Комисията, прилагането на член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция към правна уредба като разглежданата в главното производство следователно би изпреварило евентуална правна уредба в областта на транспорта.

84.

На второ място, дори да се предположи, че член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция е приложим към правна уредба като разглежданата в главното производство, считам, че подобна правна уредба не води до дискриминация по смисъла на тази разпоредба.

85.

В това отношение следва да се констатира, че разглежданата австрийска правна уредба не прави никакво разграничение в зависимост от мястото на установяване на превозвача ( 63 ). Различното третиране, на което се позовава СХ, според това дали превозвачът е установен в държава членка или не, се дължи на различните правни режими, приложими към превозвачите, установени в Съюза, от една страна, и превозвачите, установени в Турция, от друга страна. Докато, спрямо първите се прилагат правилата на Общността за международните превози, по-специално тези, установени с Регламент № 1072/2009, вторите не са подчинени на такива правила.

86.

От това следва, че само превозвачите, установени в Съюза, имат възможността да се позовават на лиценз на Общността, издаден в съответствие с Регламент № 1072/2009, който е един от видовете разрешителни, с които се изпълняват изискванията на разглежданата австрийска правна уредба. Турските превозвачи, чиято дейност не попада в приложното поле на Регламент № 1072/2009, не разполагат с такава възможност и следователно тези превозвачи са длъжни да използват един от останалите видове разрешителни, за да изпълнят изискванията на разглежданата австрийска правна уредба ( 64 ). Това различие, което се дължи на нееднаквост на правилата, приложими към превозвачите на Съюза, и тези, приложими към турските превозвачи, не би могло да бъде преодоляно посредством член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция. С други думи, считам, че не е възможно позоваване на тази разпоредба с цел постигането на либерализация в областта на международните превози, която до този момент не е желана от договарящите се страни по Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция ( 65 ).

87.

Предвид изложеното предлагам на Съда да приеме, че член 9 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция допуска правна уредба като разглежданата в главното производство.

88.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос на Verwaltungsgerichtshof (Административен съд, Австрия) по следния начин:

„Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано в Анкара на 12 септември 1963 година от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО и на Общността, от друга страна, сключено, одобрено и утвърдено от името на последната с Решение № 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 година, Допълнителният протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел и сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година, и Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране ЕО—Турция от 22 декември 1995 г. за прилагане на заключителната фаза на Митническия съюз допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда, че предприятията за товарни превози със седалище в Турция могат да извършват срещу заплащане международни превози на товари с моторни превозни средства до или на територията на Австрия само ако притежават за автомобилите си разрешителни, които се издават в рамките на квота, определена с двустраннa спогодба между Република Австрия и Република Турция, или ако им е издадено разрешение за случаен превоз на товари, което предполага да е налице значим обществен интерес от този превоз и молителят надлежно да е доказал, че пътуването не може да бъде избегнато с логистични мерки, нито с избор на друг вид транспорт, при условие че запитващата юрисдикция се увери, че тази правна уредба не представлява ново ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол“.