1. 

Жалбоподателят в главното производство, Unibet International Limited (наричано по-нататък „Unibet“), е дружество със седалище в Малта, което има издадени от органите на няколко държави — членки на Европейския съюз, лицензи за организиране на хазартни игри. То предлага онлайн хазартни игри в Унгария, без да е получило съответния изискван за това там лиценз, поради което унгарските органи приемат по отношение на него две административни решения за спиране на достъпа до интернет сайтовете му в Унгария.

2. 

В този контекст от Съда се иска да установи дали национална правна уредба като тази, на която се основават посочените административни решения, е съвместима със свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 56 ДФЕС. Основният въпрос пред Съда във връзка с това е дали изискването за лиценз би следвало да се прилага и по отношение на дружество, което е установено в Малта и възнамерява да предлага онлайн хазартни игри на унгарския пазар, ако още от самото начало е очевидно, че участието му в процедурата по лицензиране не би могло да доведе до издаването на такъв лиценз.

3.

Релевантната за делото унгарска правна уредба се съдържа в два нормативни акта: szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Закон XXXIV от 1991 г. за организирането на хазартни игри, наричан по-нататък „Законът за хазартните игри“) и koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Закон ХVI от 1991 г. за концесиите, наричан по-нататък „Законът за концесиите“). Тъй като в случая, както ще бъде уточнено по-нататък, се оспорват две административни решения за спиране на достъпа до интернет сайтовете на Unibet в Унгария, постановени в контекста на две различни правни положения, трябва да се разгледа правната уредба към момента на постановяване на всяко едно от тези решения, а именно към 25 юни 2014 г. и към 29 август 2014 г.

4.

Съгласно член 1, параграф 1 от Закона за хазартните игри хазартна е всяка игра, при която играчът срещу заплащане на пари или срещу друга престация с финансово изражение при настъпване на определени условия може да получи парична или друг вид премия с финансово изражение. Загубата или печалбата трябва да зависят изцяло или предимно от случайността. Член 1, параграф 2 от същия закон пояснява, че залагането също следва да се счита за хазартна игра и че законът се прилага в изрично предвидените в него случаи и по отношение на игралните автомати и промоционалните томболи.

5.

На основание член 1, параграф 3, буква е) от Закона за хазартните игри организирането на онлайн хазартни игри също се счита за дейност по организиране на хазартни игри по смисъла на член 1, параграф 1, подточка i) от Закона за концесиите.

6.

Член 1, параграфи 4 и 5 от Закона за хазартните игри предвижда, че дейностите по организиране на хазартни игри, допускащи участие от унгарска територия чрез телекомуникационни средства или системи, могат да се осъществяват само при условията на същия закон, като за публикуването на предложения за участие в хазартни игри, организирани чрез телекомуникационни средства или системи, се изисква лиценз, издаден от държавните данъчни органи, а финансовите институции и доставчиците на телекомуникационни услуги нямат право да съдействат за публикуването или приемането на предложения за участие в хазартни игри, за организирането на които няма издаден лиценз, нито да предоставят техническа поддръжка за същите.

7.

Съгласно унгарската правна уредба към датата на постановяване на първото административно решение на основание член 3, параграф 1, буква а) и параграф 3 от Закона за хазартните игри организирането на лотарии и залози — с изключение на конни залози и залози чрез посредник — е изключително правомощие на държавния оператор на хазартни игри.

8.

Държавата обаче има право с договор за концесия да предоставя временно на трети лица правото да провеждат хазартни игри.

9.

Сключването на договорите за концесия се извършва или след публичен търг, който се провежда от компетентния министър (член 4, параграф 1 от Закона за хазартните игри във връзка с член 5, параграф 1 от Закона за концесиите), или без провеждане на публичен търг, когато става въпрос за „организатор на хазартни игри с доказана надеждност“ (член 4, параграф 6 от Закона за хазартните игри във връзка с член 10/С, параграф 2 от Закона за концесиите).

10.

Съгласно установеното от запитващата юрисдикция публичен търг никога не е провеждан.

11.

Член 37, параграф 30, буква d) от Закона за хазартните игри предвижда, че „организатор на хазартни игри с доказана надеждност“ е такъв, който е осъществявал дейност по организиране на хазартни игри в Унгария не по-малко от 10 години. Освен това той трябва да разполага с дружествен капитал от не по-малко от 200000000 HUF (унгарски форинти) (член 29/D от Закона за хазартните игри).

12.

Член 10/C, параграф 3 от Закона за концесиите изисква от организатора на хазартни игри с доказана надеждност да представи оферта, в която да посочи къде се намират помещенията, които възнамерява да използва за осъществяване на дейността си, и да поеме задължението да заплаща за всяко от тях годишна концесионна такса на стойност най-малко двойния размер на концесионната такса, определена в действащия към съответния момент Закон за общия държавен бюджет.

13.

След приемането на новата редакция на член 3, параграф 3 от Закона за хазартните игри онлайн хазартните игри вече не следва да се организират само от държавния организатор на хазартни игри.

14.

Съгласно изискванията на член 37, параграф 30, буква d) от Закона за хазартните игри „организатор на хазартни игри с доказана надеждност“ е икономически оператор, който е осъществявал дейност по организиране на хазартни игри в държавата, издала лиценза за извършване на тази дейност, не по-малко от 3 години. Освен това той трябва да разполага с дружествен капитал от не по-малко от равностойността на 50000000 HUF (член 29/D от Закона за хазартните игри).

15.

Тези изменения на Закона за хазартните игри влизат в сила на 15 юли 2014 г.

16.

Член 10/C, параграф 3а, буква b) от Закона за концесиите изисква от организатора на хазартни игри с доказана надеждност да посочи в офертата си за публичен търг годишната концесионна такса за всеки вид игра съобразно концесионната такса, определена в Закона за общия държавен бюджет според вида игра.

17.

Unibet, жалбоподател в главното производство, е дружество със седалище в Малта, което има издадени от органите на няколко държави — членки на Европейския съюз, лицензи за организиране на хазартни игри.

18.

През лятото на 2014 г. унгарската Национална централна администрация за бюджета и митниците (наричана по-нататък „данъчният орган“), която е ответник в главното производство, в качеството си на надзорен орган върху хазартните игри извършва проверки на съдържанието на използваните от Unibet интернет страници.

19.

В резултат на тези проверки данъчният орган установява наличието на възможност за достъп до хазартни игри по смисъла на унгарската правна уредба за хазартните игри, въпреки че Unibet няма необходимите за това лицензи.

20.

На 25 април и 29 август 2014 г. данъчният орган приема две решения относно Unibet, с които временно забранява достъпа от Унгария до проверените интернет сайтове. След това с други решения — които, доколкото ми е известно, не са обжалвани пред запитващата юрисдикция — данъчният орган налага глоба за продължавано нарушение на законови разпоредби.

21.

Unibet обжалва решенията на данъчния орган от 25 април и 29 август 2014 г. за временно спиране на достъпа и иска тяхната отмяна. Според Unibet те са приети въз основа на правни разпоредби, които противоречат на член 56 ДФЕС. Unibet твърди, че законовите изисквания са толкова ограничителни, че на практика водят до невъзможност да се получи концесията, която е предварително условие за издаване на лиценз за организиране на онлайн хазартни игри.

22.

Относно първото решение Unibet твърди, първо, че търг за предоставянето на концесията не е провеждан, и второ, че не би имало право да представи оферта, тъй като не отговаря на законовите изисквания за организатор на хазартни игри с доказана надеждност.

23.

Относно второто решение Unibet твърди, че измененията на Закона за хазартните игри са влезли в сила около шест седмици преди постановяването на второто административно решение и че не е имало възможност да представи изчерпателна оферта в толкова кратък срок.

24.

В рамките на посоченото производство с акт от 9 декември 2015 г., постъпил в Съда на 27 януари 2016 г., Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща, Унгария) поставя следните преюдициални въпроси:

25.

Unibet, правителствата на Унгария, Белгия и Португалия, както и Европейската комисия представят писмени становища. В съдебното заседание от 15 декември 2016 г. са изслушани всички страни.

26.

Настоящият случай трябва да се разгледа въз основа на разпоредбите от Договора. Директива 2000/31/ЕО ( 2 ) и Директива 2006/123/ЕО ( 3 ) не са приложими за хазарта. Тъй като от предоставената пред Съда информация е видно, че Unibet не е установено в Унгария, релевантни са разпоредбите от Договора, които уреждат свободното предоставяне на услуги, а именно член 56 и сл. от ДФЕС.

27.

Запитващата юрисдикция иска да се установи как би следвало да се процедира в случай, при който организатор на хазартни игри, който е законно установен в друга държава членка и има лицензи в няколко държави членки, предлага хазартни игри в Унгария, без да има издаден от унгарските власти лиценз за това и без да е предприел действия, за да получи такъв.

28.

Видно от самите ѝ въпроси, запитващата юрисдикция всъщност не иска от Съда да установи дали цитираната по-горе национална правна уредба е в съответствие с член 56 ДФЕС. По-скоро изглежда, че тя насочва вниманието си върху последиците от твърдяната липса на разпоредби за прилагане на тази правна уредба.

29.

За да се дадат полезни насоки на запитващата юрисдикция и съдържателен отговор, би следвало най-напред и преди всичко вниманието да се насочи към цитираната по-горе национална правна уредба. Така със сигурност ще бъдат разгледани и трите отправени от запитващата юрисдикция въпроса. Предвид това на третия въпрос следва да се отговори, преди да се отговори на втория.

30.

За целите на настоящото заключение понятията „лиценз“, „концесия“ и „разрешение“ се използват взаимозаменяемо.

31.

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 56 ДФЕС допуска национална правна уредба, ако съгласно нея организатор на хазартни игри, законно установен в друга държава членка, на теория може да получи лиценз, но на практика това е невъзможно.

32.

Член 56 ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза по отношение на гражданите на държавите членки, които са се установили в държава членка, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите В член 57 ДФЕС понятието „услуги“ се определя като услуги, които обикновено се предоставят срещу възнаграждение, доколкото не са регулирани от разпоредбите, отнасящи се до свободното движение на стоки, капитали и хора.

33.

Unibet, установено в Малта дружество, възнамерява да предлага по интернет услуга на клиенти, установени в Унгария. В това отношение Съдът вече се е произнесъл, че предлаганите онлайн хазартни игри представляват услуга по смисъла на член 56 ДФЕС ( 4 ).

34.

Въпросът е дали свободата на Unibet да предлага услуги в Унгария не е била ограничена. За такова ограничаване трябва да се считат всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-слабо привлекателно упражняването на свободата на предоставяне на услуги ( 5 ). Ето защо свободното предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС изисква не само премахването на всяка основана на гражданството дискриминация по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки ( 6 ). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчика, така и на получателя на услугите ( 7 ).

35.

Съгласно установената практика на Съда правна уредба на държава членка, която забранява на доставчиците, установени в друга държава членка, да предлагат услуги на територията на посочената държава по интернет, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано в член 56 ДФЕС ( 8 ). Освен това с подобна правна уредба се налага ограничение на свободата на местните за съответната държава членка лица да се ползват посредством интернет от предлаганите в други държави членки услуги ( 9 ). Същото се отнася за такива забрани без издадено предварително разрешение от административните органи ( 10 ).

36.

Предвид споменатата постоянна съдебна практика към момента на приемане както на първото, така и на второто решение, унгарската правна уредба несъмнено представлява ограничение върху свободното предоставяне на услуги. И към двата момента Unibet е трябвало да премине процедура по лицензиране. Самото наличие на процедура по лицензиране е достатъчно за установяването на ограничение. Всички други въпроси, свързани по-специално с реда и условията за издаване на лиценз, следва да се разгледат в контекста на евентуалната обоснованост на това ограничение.

37.

Остава да се отговори на въпроса дали унгарската правна уредба може да бъде обоснована. Тук трябва да разгледаме двете административни решения поотделно.

38.

Първо, следва де се припомни, че нито държавният монопол като такъв противоречи на член 56 ДФЕС, нито тази разпоредба изисква държавите членки да либерализират пазара в областта на хазартните игри ( 11 ). Унгарското правителство явно изхожда от идеята, че в случая е налице монопол. Въпреки това моето тълкуване на преюдициалното запитване е, че според запитващата юрисдикция изглежда няма монопол. Като се остави настрана фактът, че при тълкуването на разпоредбите на националния правов ред Съдът по принцип е длъжен да се придържа към квалификациите, дадени в акта за преюдициално запитване, както и че съгласно постоянната съдебна практика Съдът не е компетентен да тълкува вътрешното право на държава членка ( 12 ), според мен в разглеждания случай не е налице формален монопол. Считам, че въпросът дали е налице монопол, е правен, а не фактически. А правното положение в разглеждания случай е ясно: съгласно буквата на унгарския закон организаторите на онлайн хазартни игри по принцип могат да навлизат на унгарския пазар.

39.

Изискването за осъществяване на дейност в Унгария не по-малко от 10 години (непряко) е дискриминационно по своя характер, тъй като дава систематично предимство на установените в Унгария оператори спрямо установените в други държави — членки на Съюза. С оглед на тази (непряка) дискриминация, основана на гражданството, единствените основания, които могат да послужат за обосновка, са трите основания, предвидени в член 52 ДФЕС във връзка с член 62 ДФЕС: обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве ( 13 ). С позоваване на императивни съображения от общ интерес, принципно приемани от съдебната практика на Съда, като например целите за защита на потребителите, за предотвратяване на измамите и на подтикването на гражданите към прекалено харчене във връзка с игрите, както и най-общо за предотвратяването на нарушенията на обществения ред ( 14 ), не е възможно да се обосноват ограничения, прилагани по дискриминационен начин ( 15 ). Освен това единствено целта да се оптимизират приходите на държавната хазна, в никакъв случай не може да позволи ограничение на свободното предоставяне на услуги ( 16 ).

40.

Следва да се добави, че докато в някои случаи Съдът категорично е за ограничаване ( 17 ) на обосноваването на дискриминацията със съображения, свързани с обществения ред, сигурност и здраве, в други случаи той възприема по-нюансиран подход, поради което съдебната практика в това отношение се описва като „непоследователна“ ( 18 ).

41.

Във всеки случай унгарските органи не са посочили каквито и да било основания, нито са представили доказателства за евентуална пропорционалност на дискриминационните мерки. С оглед на това не виждам как може да се обоснове първото административно решение.

42.

С оглед на предоставената информация не считам, че тук има дискриминация, основана на гражданство. Изглежда унгарските и чуждестранните оператори са третирани еднакво, както от правна, така и от фактическа страна. По-специално изискването за 10 години, намалено впоследствие на 3 години дейност, като вече не се изисква тя да е била извършвана само в Унгария, според мен е мярка, която се прилага без разлика по отношение на унгарските и чуждестранните оператори.

43.

Предвид това посочените съображения от общ интерес могат по принцип да послужат като валидно основание.

44.

Унгарското правителство обаче отново не привежда никакви доводи за обоснованост ( 19 ).

45.

Ако се приеме все пак, че унгарската правна уредба служи за защита на императивно съображение от общ интерес, като например защита на потребителите, предотвратяване на измамите и на подтикването на гражданите към прекалено харчене във връзка с игрите, или най-общо опазване на обществения ред, режимът трябва все пак да се счита за пропорционален.

46.

Следователно национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел единствено ако наистина отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното ѝ постигане ( 20 ).

47.

Практиката на Съда по въпроса за обосновката на въведените от държавите членки ограничителни режими в областта на хазартните игри, и по-специално по въпроса за пропорционалността, е богата. Ще се огранича да припомня само това, което е абсолютно необходимо в контекста на разглеждания случай.

48.

Режим на административно разрешаване на организирането на хазартни игри по принцип е допустим, стига да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, така че да регламентира упражняването на правото на преценка на националните органи, за да не може същото да се използва по произволен начин. Следователно по принцип държавите членки са свободни да регламентират дейностите в тази област, стига да съблюдават правото на Съюза ( 21 ).

49.

Затова е необходимо да се припомни практиката на Съда във връзка с общите принципи, които националните органи трябва да следват, когато прибягват до система за концесии или лицензиране във връзка с предоставяне на услуги. Тези принципи произтичат от съдебната практика на Съда в контекста на възлагане, концесии и процедури за предварително административно разрешение. Съдът прилага едни и същи принципи в тези области ( 22 ).

50.

Публичните органи, които сключват договори за концесия, са длъжни поначало да спазват основните правила на Договора и в частност принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, както и произтичащото от тях задължение за прозрачност ( 23 ). Задължението за прозрачност, което е следствие от принципа на равно третиране, има за основна цел да осигури на всеки заинтересован оператор възможност да реши да подаде оферта за участие в публични търгове въз основа на цялата относима информация и да гарантира, че не съществува риск от фаворизиране или произволно поведение от страна на възлагащия орган ( 24 ). То изисква условията и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за поръчка или в тръжните спецификации, така че, първо, да позволят на всички оференти, в разумни граници осведомени и полагащи нормална грижа, да схванат тяхното точно съдържание и да ги тълкуват по един и същ начин, и второ, да дадат възможност на възлагащия орган да провери действително дали офертите на оферентите съответстват на критериите на дадената процедура ( 25 ).

51.

Бих искал да добавя, че в крайна сметка единствено запитващата юрисдикция има компетентност с оглед преценката на фактите и тълкуването на националното законодателство да разгледа в светлината на тези принципи дали посочените от нея фактори, взети поотделно или според съвкупните техни последици, биха могли да поставят под съмнение съвместимостта на процедура като разглежданата в главното производство за издаване на лицензи за организиране на онлайн хазартни игри с принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, както и произтичащото от тях задължение за прозрачност ( 26 ).

52.

Предвид това и с оглед на предоставената информация считам, че унгарската правна уредба, на основание на която е прието второто административно решение, не отговаря на посочения по-горе критерий.

53.

Правното положение е донякъде неясно поради променящата се регулаторна рамка. В такъв случай не може разумно да се очаква дружество веднага да подготви обоснована и напълно съобразена със съответната информация оферта, както и подобаващо да приспособи стратегията си. Освен това, дори ако Unibet беше подало оферта, щеше да е трудно да се предвиди решението на компетентния орган поради широката свобода на преценка, с която той разполага. Видно от изложената правна уредба, компетентният министър не е задължен да издаде разрешение, когато са изпълнени съответните условия за оператор „с доказана надеждност“. С други думи, налице е сериозен проблем с прозрачността в няколко отношения и затова считам, че действащият режим към момента на постановяване на второто административно решение не е в съответствие с член 56 ДФЕС.

54.

Поради това предлагам Съдът да отговори на първия въпрос по следния начин: член 56 ДФЕС не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, предвиждаща, че оператор, който организира онлайн хазартни игри и е законно установен в друга държава членка, теоретично може да получи лиценз, но на практика е възпрепятстван, поради това че режимът или е дискриминационен, или не отговаря на изискванията за пропорционалност или прозрачност.

55.

С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали, когато национална правна уредба като тази в главното производство противоречи на член 56 ДФЕС, глобата, наложена на оператор поради неспазването ѝ, също противоречи на член 56 ДФЕС.

56.

Съгласно постоянната практика на Съда, когато е установен ограничителен режим в областта на хазартните игри и когато този режим е несъвместим с член 56 ДФЕС, нарушаването му от даден икономически оператор не може да бъде предмет на санкции ( 27 ). За разлика от становището на унгарското правителство това правило се прилага както за наказателни, така и, както е в разглеждания случай, за административни санкции.

57.

Следователно в разглеждания случай наложените на Unibet санкции също противоречат на член 56 ДФЕС.

58.

Затова предлагам Съдът да отговори на третия въпрос, че нарушаването от икономически оператор на режим като разглеждания по настоящото дело не може да води до налагане на санкции.

59.

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи какво правно значение има липсата на вътрешноправни разпоредби за прилагане на нормативната уредба, цитирана по-горе и разгледана в изложението по първия въпрос.

60.

Този въпрос се основава на предположението, че правната уредба е съвместима с член 56 ДФЕС. Както видяхме обаче, случаят не е такъв.

61.

В контекста на настоящото преюдициално запитване (националният) съд следва да прецени действащата към съответния момент правна уредба. Ако е имало действащи разпоредби за прилагане, описаната по-горе липса на пропорционалност и прозрачност вероятно щеше да бъде поправена. Такива разпоредби обаче са липсвали. От значение е действащото право към момента на постановяване на административните решения. Във връзка с това следва да се подчертае също, че въпросът дали е имало висяща процедура по Директива 98/34/ЕО ( 28 ), е без значение в това отношение предвид липсата на разпоредби за прилагане.

62.

Както правилно изтъква Комисията, липсата на разпоредби за прилагане не може да окаже каквото и да било влияние върху произтичащите от член 56 ДФЕС права. В противен случай ще се затрудни прилагането на тази пряко приложима разпоредба, предоставяща субективно икономическо право на Unibet. С неприемането на разпоредби за прилагане държавите членки не могат да ограничават залегналите в член 56 ДФЕС права.

63.

Ето защо предлагам отговорът на втория въпрос да е, че липсата на национални разпоредби за прилагане е без значение за изводите по първия въпрос.

64.

С оглед на изложените съображения предлагам Съдът да отговори по следния начин на въпросите, поставени от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща, Унгария):

„Член 56 ДФЕС не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която организатор на онлайн хазартни игри, законно установен в друга държава членка, на теория може да получи лиценз, но на практика това е невъзможно, тъй като режимът е дискриминационен или не отговаря на изискванията за пропорционалност или прозрачност.

Нарушаване на такъв режим от икономически оператор не може да е основание за налагане на санкции.

Липсата на национални разпоредби за прилагане е без значение за тези изводи“.