1.

През юли 2006 г. два автомобила се сблъскват в Германия: единият е с литовска регистрация, а другият — регистрирано в Германия такси. И двамата водачи са глобени за произшествието. Литовският автомобил не е застрахован. Германският водач предявява иск срещу германското застрахователно бюро за моторни превозни средства, като претендира изплащането на обезщетение. Германските съдилища не се произнасят с окончателно съдебно решение по спора, тъй като страните постигат спогодба. Германското бюро изплаща на германския водач сумата по спогодбата. След това тази сума е възстановена на последното от литовското застрахователно бюро за моторни превозни средства. Литовското бюро на свой ред предявява искове пред литовските съдилища както срещу водача, така и срещу собственика на регистрирания в Литва автомобил, като претендира да му бъде възстановена същата сума.

2.

Отправените до Съда въпроси по настоящото дело основно се отнасят до правните последици от спогодбата, и по-специално до съответните права и процесуални гаранции, когато се предприемат действия с оглед на нейното изпълнение срещу трети лица пред националните съдилища. Както посочва запитващата юрисдикция, тези лица не са участвали в нито един етап от съдебното производство или в преговорите във връзка със сключването на спогодбата в Германия.

3.

Преди да се разгледа този проблем обаче, е необходимо да се изследва преюдициалният въпрос относно компетентността Съда. В момента правната уредба относно автомобилното застраховане в Съюза е относително сложна, тъй като се намира в две групи актове: директивите за автомобилно застраховане и системата „Зелена карта“. Приложимият по настоящото дело акт изглежда е системата „Зелена карта“. Тя е въведена с т.нар. Вътрешни правила — акт, който не е изготвен от институция на Съюза, но се публикува като приложение към решение на Комисията. Оттук възниква въпросът дали Съдът е компетентен да ги тълкува.

4.

Член 47 от Хартата урежда правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес:

„Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия.

Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. […]“.

5.

Съществуват общо шест директиви в областта на автомобилно застраховане, като шестата кодифицира предходните пет.

6.

Член 2 от Първата директива за автомобилното застраховане (наричана по-нататък „Първата ДАЗ“) ( 2 ) предвижда, че:

„1.   Държавите членки се въздържат от извършване на проверки за застраховки „Гражданска отговорност“ на превозни средства с обичайно домуване на територията на друга държава членка.

По същия начин […] държавите членки се въздържат от извършване на такива проверки за застраховка на превозни средства с обичайно домуване на територията на трета държава, които влизат в тяхната територия от територията на друга държава членка. Въпреки това, държавите членки могат да извършват проверки на случаен принцип.

2.   За превозни средства с обичайно домуване на територията на държава членка, разпоредбите на настоящата директива, с изключение на член 3 и 4, влизат в сила:

след сключване на споразумение между шестте национални застрахователни бюра, съгласно което всяко национално бюро гарантира, съобразно разпоредбите на собственото си национално законодателство за задължителното застраховане, уреждането на претенции във връзка с настъпили на негова територия произшествия, причинени от превозни средства с обичайно домуване на територията на друга държава членка, независимо дали тези превозни средства са застраховани или не;

от определената от Комисията дата, след като същата е установила в тясно сътрудничество с държавите членки, че е сключено такова споразумение;

7.

Съгласно член 1 от Втората директива за автомобилно застрахована (наричана по-нататък „Втората ДАЗ“) ( 3 ):

„[…]

4.   Всяка държава членка създава или оправомощава свой орган със задачата да предоставя обезщетения, поне до границите на застрахователното задължение за увреждане на имущество или телесни повреди, причинени от неидентифицирано моторно превозно средство или моторно превозно средство, за което застрахователното задължение, предвидено в параграф 1, не е било удовлетворено.

[…]

5.   При [всички положения] пострадалото лице може да се обръща директно към органа, който на базата на информацията, предоставена от пострадалото лице по негово искане, се задължава да му дава добре аргументиран отговор относно плащането на всякакви обезщетения.

[…]

7.   Всяка държава членка прилага своите законови, подзаконови и административни разпоредби по отношение на плащането на обезщетения от страна на органа, без да накърнява всякакви други практики, ко[и]то [са] по-благоприятн[и] за пострадалото лице“.

8.

Член 6 от Четвъртата директива за автомобилно застраховане (наричана по-нататък „Четвъртата ДАЗ“) ( 4 ) изисква да се изплаща обезщетение на лице, увредено при произшествие в държава членка, различна от държавата членка по пребиваване. Той предвижда, че увредените лица могат да получават обезщетение от органа за изплащане на обезщетения в държавата членка по тяхното пребиваване. По-нататък той предвижда, че органът за изплащане на обезщетения има право да претендира възстановяване на изплатеното обезщетение от органа за изплащане на обезщетения в държавата членка, в която е установено застрахователното предприятие, издало полицата. В този случай последният орган встъпва в правата на пострадалото лице спрямо лицето, причинило произшествието, или спрямо неговото застрахователно предприятие. Държавите членки са длъжни да признаят суброгацията, предвидена от друга държава членка.

9.

Директива 2009/103 („Kонсолидирана директива за автомобилно застраховане“, наричана по-нататък „КДАЗ“) кодифицира материята ( 5 ).

10.

В приложение към Решение 2003/564/ЕО ( 6 ) на Комисията се съдържат Вътрешните правила. Член 3 от Вътрешните правила урежда обработването на претенциите. Той предвижда, че:

„1.   Когато едно бюро бъде уведомено за настъпването на злополука на територията на страна, за която то е компетентно, в която участва превозно средство, произхождащо от друга страна, то трябва да пристъпи незабавно, без да чака предявяването на официална претенция, към разследване на обстоятелствата на злополуката. То съобщава във възможно най-кратък срок тези сведения на застрахователя, който е издал зелената карта или застрахователната полица, или, когато са налице условията за това, на заинтересованото бюро. Независимо от това, всеки пропуск в тази насока не може да бъде използван срещу него.

[…]

4.   Всички претенции се обработват от бюрото напълно независимо и в съответствие със законовите и подзаконовите разпоредби относно отговорността, обезщетяването на пострадалите лица и задължителното автомобилно застраховане, приложими в страната, в която е настъпила злополуката, по най-добър начин от гледна точка на интересите на застрахователя, издал зелената карта или застрахователната полица, или, когато такъв е случаят, на заинтересованото бюро.

То единствено е компетентно по всички въпроси, свързани с тълкуването на приложимото право в страната, в която е настъпила злополуката (дори то да препраща към правните разпоредби на друга страна) и с уреждането на претенцията. Независимо от тази последна разпоредба, бюрото уведомява, по изрично искане, застрахователя или заинтересуваното бюро, преди да вземе окончателно решение“.

11.

Член 5 урежда условията за възстановяване между съответните бюра.

12.

Съгласно член 6 всяко национално застрахователно бюро гарантира възстановяването на сумите, поискани от неговите членове в съответствие с разпоредбите, предвидени в член 5.

13.

Член 17, параграф 4 от Transporto priemonių valdytojų civilinės atsakomybės privalomojo draudimo įstatymas (Закон за задължителното застраховане) предвижда, че: „[Литовското застрахователно б]юро [за моторни превозни средства] заплаща обезщетение за вредата, причинена в друга държава членка на Европейския съюз, в съответствие със законодателството на тази държава членка (чието национално застрахователно бюро е подписало Вътрешните правила), ако отговорното лице, чието превозно средство е с обичайно домуване на територията на Република Литва, не е покрито от задължителната застраховка „Гражданска отговорност“ при използване на моторни превозни средства […] Бюрото заплаща обезщетение и в други случаи в съответствие с изискванията на Вътрешните правила“.

14.

Член 23, параграф 5 от този закон гласи: „След извършване на плащането, поискано от органа за изплащане на обезщетения на друга държава членка на Европейския съюз, Бюрото има право да претендира възстановяване на така платената сума от отговорното лице, което не е застраховано, или от застрахователя на отговорното лице“.

15.

На 20 юли 2006 г. в Германия настъпва пътнотранспортно произшествие с регистрирано в Германия превозно средство, управлявано от г‑н Floros, и регистрирано в Литва превозно средство, управлявано от г‑н Dockevičius (и собственост на г‑жа Dockevičienė). Не е изяснено коя от страните е отговорна за причиняване на произшествието; германските органи налагат глоба както на г‑н Floros, така и на г‑н Dockevičius, съответно в размер на 35 EUR и 60 EUR. Установява се, че регистрираното в Литва превозно средство не е застраховано в момента на произшествието.

16.

На 11 октомври 2010 г. г‑н Floros иска да му бъде изплатено обезщетение за вредите, причинени на неговото превозно средство. Той насочва претенцията си към Deutsches Büro Grüne Karte e.V. (Германското застрахователно бюро, наричано по-нататък „Бюро А“). Това бюро обаче отхвърля искането му.

17.

Г‑н Floros предявява иск срещу Бюро А пред Landgericht Frankfurt am Main (Окръжен съд Франкфурт на Майн, Германия). Той иска обезщетение за вреди в размер на 10831,77 EUR.

18.

Поради неявяване на г‑н Floros с неприсъствено решение от 27 декември 2010 г. посоченият съд отхвърля иска. Впоследствие, на 8 август 2011 г., 25-то гражданско отделение на Landgericht Frankfurt am Main (Окръжен съд Франкфурт на Майн, Германия) потвърждава това решение, но на различно основание: във фактическото описание на произшествието са установени недостатъци.

19.

Г‑н Flores обжалва съдебното решение пред Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Върховен областен съд Франкфурт на Майн). С определение от 31 януари 2012 г. посоченият съд приема, че в постановеното в първоинстанционното производство решение са допуснати грешки поради недостатъчни доказателства, както и че при невъзможност страните да постигнат спогодба помежду си делото ще трябва да бъде върнато за ново разглеждане. Той призовава страните да се спогодят, като Бюро А следва да изплати на г‑н Floros 4095 EUR. Посоченият съд приема, че в противен случай следва да се проведе съдебно заседание с изслушване на свидетелски показания.

20.

След посочените действия на съда г‑н Floros и Бюро А сключват спогодба (наричана по-нататък „спогодбата“). На г‑н Floros е изплатена сума в общ размер от 8352.96 EUR, която включва препоръчания от Съда размер и съдебните разноски (по-нататък „сумата по спогодбата“).

21.

Сумата по спогодбата е възстановена на Бюро А от Lietuvos Respublikos transporto priemonių draudikų biuras (Бюро за застраховане на моторни превозни средства на Република Литва, наричано по-нататък „Бюро Б“ или „ищецът в първоинстанционното производство“).

22.

Впоследствие Бюро Б предприема съдопроизводствени действия пред литовските съдилища. То иска да събере сумата по спогодбата от г‑н Dockevičius и от г‑жа Dockevičienė (наричани по-нататък „съответниците“). Искът е предявен на основание на литовския Закон за задължителната застраховка „Гражданска отговорност“, с който съгласно акта за преюдициално запитване е транспонирана Директива 2009/103 (Консолидираната директива за автомобилно застраховане, наричана по-нататък „КДАЗ“) ( 7 ).

23.

С решение от 5 май 2014 г. Marijampolės rajono apylinkės teismas (Районен съд Мариампол) уважава иска на Бюро Б (наричано по-нататък „първоинстанционното съдебно решение“).

24.

Съответниците обжалват това съдебно решение. С решение от 7 октомври 2014 г. Kauno apygardos teismas (гражданско отделение на Окръжен съд Каунас, Литва) отменя първоинстанционното съдебно решение (наричано по-нататък „въззивното съдебно решение“).

25.

При отмяната на първоинстанционното съдебно решение въззивният съд отбелязва, че съответниците не са приели сумата по спогодбата. Те не били страни в правоотношението между Бюро А и Бюро Б. Следователно не можело да се приеме, че информацията, предоставена от ищеца в първоинстанционното производство относно изплатеното от Бюро А на г‑н Floros обезщетение, установява наличието и размера на вредите. Във въззивното съдебно решение се приема също, че тежестта на доказване в това отношение се носи от ищеца в първоинстанционното производство. В него се отбелязва, че Вътрешните правила, които са правното основание за възстановяване на суми между националните застрахователни бюра, уреждат отношенията само между такива бюра: те не уреждат пряко отношенията между бюрата и трети лица. Нито Законът за задължителната застраховка „Гражданска отговорност“, нито пък КДАЗ предвиждали, че ищецът в първоинстанционното производство може да събере сумата (която е възстановил на Бюро А) от лицата, причинили вредата, без да преценява дали тази сума е обоснована.

26.

Въззивното съдебно решение е обжалвано пред запитващата юрисдикция, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Върховен съд, Литва).

27.

Запитващата юрисдикция отбелязва, че съответниците не са участвали в съдебното производство в Германия, нито пък са били страни в преговорите по спогодбата, довели до изплащане на сумата по спогодбата на г‑н Floros. Всъщност Бюро А през цялото време поддържало, че исканията от г‑н Floros не могат да бъдат уважени. Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че г‑н Dockevičius отрича, че носи отговорност за разглежданото произшествие.

28.

С оглед на изложените обстоятелства запитващата юрисдикция има съмнения относно обхвата на процесуалните задължения на засегнатите национални застрахователни бюра, както и относно обхвата на произтичащите в тази връзка права за съответниците съгласно КДАЗ, Вътрешните правила и Хартата.

29.

При тези обстоятелства Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Върховен съд, Литва) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

30.

Писмени становища представят Бюро Б, чешкото и италианското правителство, както и Комисията. Литовското правителство и Комисията излагат устно доводи в съдебното заседание от 14 декември 2016 г.

31.

Настоящото заключение има следната структура: тъй като отправените въпроси към Съда се отнасят както до КДАЗ, така и до Вътрешните правила, най-напред ще разгледам взаимовръзката между тези два акта (А). Без да се засяга резултатът от проверката на националната юрисдикция в това отношение, настоящият случай се урежда от системата „Зелена карта“, въведена с Вътрешните правила. Те са акт, който не е изготвен от институция на ЕС. Поради това ще се спра на въпроса дали Съдът е компетентен да ги тълкува (Б). На следващо място ще проследя изискванията, произтичащи от правото на Съюза във връзка с процесуалните права на съответниците (В).

32.

По-рано при пресичане на граница пътуващите с автомобил водачи е трябвало да доказват, че имат застраховка за пътуването в чужбина. Освен това застраховката за гражданска отговорност на моторното превозно средство често е трябвало да бъде сключена с местен застраховател ( 8 ).

33.

Трудностите при пътуване в чужбина във връзка със застраховането са предмет на подписано на 17 декември 1953 г. споразумение под егидата на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации ( 9 ). То е известно като „Стандартно споразумение между бюрата“ (наричано по-нататък „Споразумението от 1953 г.“) ( 10 ).

34.

Споразумението от 1953 г. поставя началото на системата на зелените карти (наричана по-нататък „системата „Зелена карта“) ( 11 ). Зелената карта е международно удостоверение, доказващо, че водачът е застрахован за случаите, в които носи гражданска отговорност при произшествие на територията на „приемащата страна“. С нея се удостоверява също, че задълженията, произтичащи във връзка с посочената отговорност, ще бъдат изпълнени от застрахователя на „приемащата страна“ или от съответното бюро за автомобилно застраховане.

35.

Споразумението от 1953 г. впоследствие е заменяно няколкократно, а на последно място — с Вътрешните правила. Понастоящем националните застрахователни бюра на 48 държави (включително всички държави — членки на Съюза) участват в системата „Зелена карта“.

36.

Вътрешните правила се приемат и прилагат от Съвета на бюрата (наричан по-нататък „СБ“) — международно сдружението с нестопанска цел, учредено по белгийското право.

37.

Вътрешните правила уреждат задължението на съответното национално застрахователно бюро (член на СБ) да предоставя обезщетение за произшествия, настъпили на негова територия, предизвикани от превозни средства с обичайно домуване в друга държава. Те също предвиждат задължение за бюрото по регистрация на превозните средства да гарантира възстановяване на сумите, изплатени от бюрото на страната, в която е настъпила злополуката.

38.

Макар и прогресивна, системата „Зелена карта“ все пак оставя без разрешение определени проблеми, свързани с управлението на автомобил в чужбина. Сред тях са граничните проверки на моторните превозни средства, несъответствията между националните правила за обезщетяване на вреди и усложненията във връзка с трансграничните спорове ( 12 ).

39.

В рамките на Съюза тези въпроси се уреждат с петте ДАЗ ( 13 ), понастоящем кодифицирани и заменени от КДАЗ ( 14 ). От създаването си режимът за застраховане на моторни превозни средства в рамките на ЕС е замислен най-вече като инструмент за улесняване на свободното движение на хора, допринасящ за функционирането на вътрешния пазар ( 15 ).

40.

В изпълнение на тази цел Съюзът разчита на системата „Зелена карта“ и в някои отношения я разширява. Двете системи очевидно се развиват успоредно, надграждат се взаимно и помежду им е налице взаимно позоваване.

41.

Първата ДАЗ изисква държавите членки да въведат задължителна застраховка за гражданска отговорност и да се въздържат от извършване на проверки за застраховки „Гражданска отговорност“ на превозни средства с обичайно домуване на територията на друга държава членка.

42.

Премахването на граничните проверки за застраховка на автомобилите обаче се обуславя от сключването на споразумение между съответните национални застрахователни бюра на държавите членки ( 16 ). В отговор на това е подписано т.нар. Допълнително споразумение между бюрата от 16 октомври 1972 г. (наричано по-нататък „Споразумението от 1972 г.“).

43.

Освен това в Препоръка 73/185 Комисията заявява, че Споразумението от 1972 г. отговаря на условията по Първата ДАЗ. В нея се определя датата, от която на държавите членки се препоръчва да се въздържат от гранични проверки за наличие на застраховка (1 юли 1973 г.) ( 17 ). Препоръката е последвана от Решение 74/166, в което съгласно член 2, параграф 2 от Първата ДАЗ Комисията предвижда задължение държавите членки да се въздържат от гранични проверки за наличие на застраховка, считано от 15 май 1974 г. ( 18 ). То се отнася до превозните средства с обичайно домуване на европейската територия на друга държава членка и за които се прилага съответното споразумение на националните бюра на застрахователите. Релевантният акт, на който се прави позоваване, е редакция на посоченото споразумение, но от 1973 г. (наричано по-нататък „Споразумението от 1973 г.“) ( 19 ).

44.

На основание член 7, параграф 2 от Първата ДАЗ Комисията приема по сходен механизъм второ решение (Решение 74/167), изискващо държавите членки да се въздържат от еквивалентни проверки по отношение на превозни средства с обичайно домуване в трети страни, които влизат на територията на Общността (считано от 15 май 1974 г.) ( 20 ). Тази възможност за третирането им като превозни средства с обичайно домуване в Общността се обуславя и от наличието на гаранция. Последната следва да се предостави от националните бюра на всички държави членки, що се отнася до уреждането на претенциите за произшествия, настъпили на тяхна територия и причинени от тези превозни средства. Впоследствие решението е адаптирано с оглед на постепенно разширяващия му се териториален обхват ( 21 ).

45.

Успоредно със задължението да се въздържат от проверки за гражданска отговорност по границите, Първата ДАЗ задължава държавите членки да гарантират получаването и предаването на информация от националните застрахователни бюра, установени в рамките на системата „Зелена карта“, относно територията, в която обичайно домува превозното средство, неговия регистрационен номер и застраховката му ( 22 ).

46.

Втората, третата, четвъртата и петата ДАЗ хармонизират други аспекти на застраховането на моторни превозни средства в Съюза, които не са пряко релевантни за настоящото дело ( 23 ).

47.

Що се отнася до взаимните връзки между системата „Зелена карта“ и системата на ДАЗ, Петата ДАЗ урежда задълженията на държавите членки да въведат процедура за уреждане на претенциите, приложима и в случаите на „произшествия, които могат да се уредят чрез мрежата от национални застрахователни служби“ ( 24 ).

48.

Накрая, законодателната история показва, че някои изменения, внесени с Петата ДАЗ, са вдъхновени от СБ ( 25 ).

49.

Що се отнася до правните източници, очертаващи развитието на системата „Зелена карта“, Споразумението от 1973 г. е публикувано в серия L на Официален вестник на Европейския съюз (наричан по-нататък „Официален вестник“) като приложение към решение на Комисията ( 26 ).

50.

Същото разрешение впоследствие е възприето и за т.нар. Многостранно гаранционно споразумение между националните застрахователни бюра, подписано в Мадрид на 15 март 1991 г., което обединява и заменя предходните споразумения, свързани със системата „Зелена карта“ ( 27 ).

51.

Този акт на свой ред е заменен от Вътрешните правила, които са релевантни за настоящото дело ( 28 ). Подобно на предходните актове, Вътрешните правила посочват, че са приети в съответствие с принципите на Първата ДАЗ. Вътрешните правила съдържат три приложения, едно от които е именно Първата ДАЗ. В последващото изменение на Вътрешните правила от 2008 г. се декларира, че е взета предвид Петата ДАЗ.

52.

Последното уточнение може би най-нагледно показва целта на подробното описание на развитието и съвместното съществуване на двете системи, представено в настоящия раздел, а именно степента, в която двете системи се развиват успоредно. От гледна точка на законодателната техника процесът прилича на матрьошка: в приложение към решение на Комисията се съдържат Вътрешните правила, а приложен към приложението е и друг правен акт на Съюза, Първата ДАЗ. Двете системи се оказват взаимно обусловени.

53.

В крайна сметка понастоящем в Съюза е относително ясно, че системата „Зелена карта“ и ДАЗ са силно преплетени. Системата „Зелена карта“ възниква първа, последвана от ДАЗ. Тези директиви са приети като „специфична за ЕС приставка“, която отчасти се наслагва към системата „Зелена карта“. От този момент нататък двете системи еволюират успоредно, като Съюзът извежда редица изисквания и условия за своите държави членки от системата „Зелена карта“.

54.

В съдебното заседание литовското правителство потвърждава, че разглежданата в главното производство претенция (първоначално разглеждана от Бюро А), преминала към Бюро Б, попада под действието на системата „Зелена карта“. Това обстоятелство, което следва да се потвърди от запитващата юрисдикция, все пак поставя въпроса дали Съдът е компетентен да тълкува Вътрешните правила.

55.

Като се позовава на решения Demouche ( 29 ) и Fournier ( 30 ), в писменото си становище и устно, в съдебното заседание, Комисията твърди, че Съдът не е компетентен да тълкува Вътрешните правила. Тя сочи, че неговата компетентност съгласно член 267, буква б) от ДФЕС се простира само по отношение на актове на институциите на ЕС. Вътрешните правила, от своя страна, не били такъв акт. Следователно Съдът не можел да ги тълкува.

56.

Не съм съгласен с това.

57.

Има два подхода за разглеждане на правното положение на Вътрешните правила в правната система на Съюза: формален подход (1) или подход по същество (2). Която и от двете линии на разсъждение обаче да възприема, стигам до един и същ извод: Съдът може да тълкува Вътрешните правила по дело като настоящото.

58.

Първо, Вътрешните правила са публикувани като приложение към Решение 2003/564 ( 31 ). Само по себе си това решение е част от правния ред на Съюза. Поначало би могло да се допусне, че приложенията към правните актове се ползват със същата правна сила като самите актове ( 32 ).

59.

Второ, Решение 2003/564 е публикувано в серия L на Официален вестник, който съдържа правнозадължителни законодателни актове ( 33 ).

60.

Трето, с член 1 от самото решение държавите членки се задължават да се въздържат от гранични проверки за застраховки по отношение на превозни средства от други държави членки или трети страни, за които се прилагат Вътрешните правила ( 34 ). Освен това член 6 от КДАЗ (предишен член 5 от Първата ДАЗ) установява задължение за държавите членки да гарантират, че националните застрахователни бюра (които иначе се уреждат от Вътрешните правила в други отношения) обменят определена информация. Тези задължения, чието изпълнение предполага приемане на Вътрешните правила, очевидно подлежат на изпълнение в рамките на правото на Съюза.

61.

Разгледани заедно, според мен тези обстоятелства пораждат ясни правни последици: формалното инкорпориране на външен акт в правния ред на Съюза. Този факт установява компетентността Съда да тълкува същия, който се явява част от решение на Комисията.

62.

Дори да се възприеме подходът „същността над формата“, не смятам, че изводът би бил по-различен. Тъкмо обратното, ако се разгледат по-внимателно цялостният контекст и действието на Вътрешните правила в рамките на правото на Съюза, според мен е неизбежен изводът, че Вътрешните правила са част от правния ред на Съюза.

63.

Изложението ми по този въпрос е структурирано по следния начин: най-напред, ще разгледам решение Demouche в контекста на съдебната практика (а). На следващо място, ще изложа виждането си относно неговия обхват (б). На трето място, ще се спра на цялостната еволюция на застраховането на моторни превозни средства след постановяването на решение Demouche (в). На четвърто място, ще проследя развитието на по-нова съдебна практика относно компетентността Съда да разглежда външни актове (г). На пето и последно място, накратко ще разглеждам евентуално по-широко основание за компетентност, в което попадат правилата за застраховане на моторните превозни средства: свободното движение на хора (д).

64.

Делото Demouche не е изолирано. Разглеждането на практиката на Съда преди и след решение Demouche показва ясно различния тълкувателен подход на Съда и на неговите генерални адвокати във връзка със Споразумението от 1972 г., предшественик на Вътрешните правила.

65.

В заключението, представено по дело Van Ameyde, генералният адвокат Reichl решава да „разгледа“ Споразумението от 1972 г., „за да определи обхвата на правните норми на Общността, които се допълват от [това] Споразумение и тълкуването на които трябва да е в съответствие с неговото тълкуване“, тъй като посоченото Споразумение „в известен смисъл“ представлява „част от нормите на Общността“ ( 35 ).

66.

В заключението, представено по дело Demouche, генералният адвокат Slynn не възприема изцяло този подход. По-специално той изразява някои резерви по въпроса дали заключението на генералния адвокат Reichl следва да се разбира в смисъл, че Споразумението от 1972 г. е акт на институциите на Общността ( 36 ).

67.

Впоследствие в решение Fournier Съдът възприема по-нюансиран подход във връзка с тълкуването на съответното споразумение относно системата „Зелена карта“ ( 37 ). Преюдициалният въпрос по това дело е относно тълкуването на израза „превозно средство с обичайно домуване на територията на друга държава членка“ съгласно член 1, параграф 4 от Първата ДАЗ. Интересно е да се отбележи, че Съдът предоставя поисканото от националната юрисдикция тълкуване, макар очевидно фактите по делото да попадат под действието на системата „Зелена карта“, а не на ДАЗ ( 38 ). Вероятно по тази причина Съдът добавя, че изразите, с които си служат Споразумението от 1972 г. и Първата ДАЗ, нямат непременно същия смисъл, поради което националната юрисдикция следва да тълкува употребените в споразумението изрази „в смисъла, който счита за подходящ, без да е обвързана […] от смисъла […], който има същият израз […] [съгласно Първата ДАЗ]“ ( 39 ).

68.

Търсенето на подходящо място на актовете относно зелената карта в правната система на Съюза се открива и в заключението на генералния адвокат Jacobs, представено по делото Fournier ( 40 ). Той посочва, че макар Съдът да не може да тълкува Споразумението от 1972 г., това не означава, че Съдът „не е компетентен да отговори на повдигнатите от националната юрисдикция въпроси“. След като прави съпоставка с решение Dzodzi ( 41 ) и свързаната с него съдебно практика ( 42 ), генералният адвокат Jacobs посочва, че тълкувателната компетентност на Съда е приложима, тъй като, „макар да не е обикновен частноправен договор“, Споразумението „е основен елемент от установената с [Първата ДАЗ] система. То не само е взето предвид от директивата; сключването му е предварително условие за влизането в сила на повечето ѝ разпоредби“ ( 43 ).

69.

Според мен позицията на Съда и на генералния адвокат по делото Fournier, както и позицията на генералния адвокат по делото Van Ameyde свидетелстват, че никога не е имало строго черно-бяло разделение между цялостната компетентност на Съда или пълната ѝ липса, макар че позоваването на решение Demouche без неговия контекст би могло да остави това впечатление. Всъщност съществуват различни нюанси. Съдът вече е приел, че системата „Зелена карта“ е преплетена с други актове на Съюза, както и че няма как тя просто да бъде пренебрегната от правото на Съюза.

70.

Избраният по това дело подход обаче е на тълкувателен паралелизъм в „стил Dzodzi“ между разпоредбите на ДАЗ и системата „Зелена карта“. Макар този подход все пак да е възможен, поради изложените в следващите точки от настоящия раздел съображения, според мен той не би отразил правилно реалното и значително еволюирало впоследствие действие на системата „Зелена карта“ в рамките на Съюза.

71.

Преюдициалният въпрос по делото Demouche е съвсем точен и конкретен: отнася се до арбитражната клауза, предвидена в Споразумението от 1972 г., и по-специално до внесените в нея промени в сравнение с първоначалното споразумение от 1953 г. ( 44 ).

72.

С други думи решението Demouche се отнася изключително до вътрешното функциониране на системата „Зелена карта“ съгласно тогавашното ѝ устройство и до прилагането на механизма за уреждане на спорове на разположение на националните застрахователни бюра. По това дело не се повдигат въпроси относно взаимодействието на Вътрешните правила със системата на ДАЗ в тогавашния ѝ облик, нито пък относно последиците от този режим за правата на трети лица.

73.

За разлика от това по настоящото дело запитващата юрисдикция иска от Съда да установи по-специално процесуалните гаранции, които да се предоставят на лицата, за които се счита, че отговарят за произшествие, и срещу които може да се предяви регресен иск за вреди в друга държава членка. Искът е следствие от действието на системата „Зелена карта“, която е изрично инкорпорирана в правото на Съюза.

74.

Поставените по настоящото дело въпроси следователно се простират далеч извън систематиката на Вътрешните правила. Те са от съвсем различно естество. По същество се отнасят до външните правни последици от прилагането на Вътрешните правила по отношение на правата и задълженията на трети лица. От тази гледна точка считам настоящото преюдициално запитване за твърде различно от поставения по делото Demouche въпрос.

75.

Освен обстоятелството, че в решение Demouche се разглежда различен по вида си въпрос, който не изисква от Съда да изследва по-широките последици от системата „Зелена карта“ в рамките на правото на Съюза, следва също да се подчертае, че в областта на застраховането на моторни превозни средства уредбата в рамките на системата на „Зелената карта“ и ДАЗ е претърпяла развитие след постановяването на решение Demouche през 1987 г.

76.

Накратко, системите на зелената карта и на ДАЗ се преплитат все повече на материалноправно, процесуално и институционално равнище.

77.

Взаимовръзката с оглед на съществото на материята вече бе разгледана в точки 32—53 от настоящото заключение. Премахването на граничните проверки за автомобилни застраховки съгласно Първата ДАЗ се обуславя от сключеното впоследствие Споразумение от 1972 г. Липсата на такива проверки продължава да се обуславя от обстоятелството, че Вътрешните правила продължават да са в сила.

78.

Институционалното взаимодействие между двете системи отива още по-далеч. Най-общо, националните застрахователни бюра предоставят обезщетения по системата „Зелена карта“. В рамките на ДАЗ образувания, изпълняващи такава роля, се наричат „органи за изплащане на обезщетения“. Всъщност едно и също образувание действа и в двете качества: като национално застрахователно бюро и като орган за изплащане на обезщетения.

79.

В някои държави членки едно и също образувание обработва претенциите в рамките както на системата „Зелена карта“, така и на ДАЗ. Така на практика предявяващият претенция едва ли би могъл да направи разлика в кой момент съответният орган действа в рамките на ДАЗ и на системата „Зелена карта“, тъй като често националното производство отново е идентично. Пример в това отношение е самата Литва. Обратно, в Германия задължението за предоставяне на обезщетение се споделя от различни органи.

80.

Процесуалните връзки могат да се онагледят например с член 6 от КДАЗ (по-рано член 5 от Първата ДАЗ). Съгласно тази разпоредба държавите членки са длъжни да гарантират обмена на определена информация между националните застрахователни бюра, които се уреждат от системата „Зелена карта“.

81.

Освен това член 19 от КДАЗ (по-рано член 4д от Третата ДАЗ) ( 45 ) изисква претенциите, независимо по коя от системите, да се уреждат в съответствие с една и съща процедура.

82.

Само за изчерпателност би могло да се добави, че документите на самия СБ, които са обществено достъпни, също отразяват преплитането между системата „Зелена карта“ и ДАЗ. В тях се говори за „стълб по зелената карта“ и „стълб по ДАЗ“, поради което може да се твърди, че те са представени като елементи от една обща система.

83.

Изложеното показва според мен, че системата „Зелена карта“, макар и формално самостоятелна, до такава степен се е преплела със системата на Съюза, че двете представляват едно общо цяло ( 46 ).

84.

Наред с вътрешното развитие на системата на автомобилното застраховане от значение е и по-обширният контекст на по-новата съдебна практика относно компетентността на Съда по член 267 ДФЕС. След решение Sevince ( 47 ) Съдът приема, че тълкувателната му компетентност по член 267 ДФЕС не се ограничава до актове, приети от институции, органи, служби или агенции на Съюза в тесен смисъл. Тя обхваща и актове, които, макар и приети извън институционалната рамка на Съюза, впоследствие стават част от правната му система. Тази компетентност се обуславя от самата цел на член 267 ДФЕС, а именно да се гарантира еднаквото прилагане на всички разпоредби, които са част от правната система на Съюза ( 48 ).

85.

Съдът потвърди компетентността си да тълкува хармонизиран стандарт, приет от CEN (частноправна организация), публикуван в серия С на Официален вестник, последно по делото Elliott. Съдът отбелязва, че такъв стандарт е част от правото на Съюза, още повече като се има предвид че за неговото спазване следи Комисията ( 49 ).

86.

Ако този извод важи за технически стандарт, публикуван само като съобщение в серия С на Официален вестник, няма как да не заключа, че по аргумент за по-силното основание същото се отнася и за частта от решение на Комисията, публикувана в Официален вестник като правнозадължителен законодателен акт в неговата серия L. Освен това, както посочих и по-горе, от това решение произтичат подлежащи на изпълнение задължения ( 50 ), за чието спазване следи Комисията.

87.

Това твърдение се подкрепя и с оглед на по-общ конституционен довод. Наскоро в решение Ledra Advertising ( 51 ) Съдът приема, че макар конкретен акт да не може да се счита за акт на институция, подлежащ на обжалване по член 263 ДФЕС, това обстоятелство не е непременно в състояние да предпазва Съюза от предявяване на искове за ангажиране на извъндоговорната му отговорност по член 340 ДФЕС. По аналогия това означава, че дори ако институциите на Съюза действат в донякъде нетипичен контекст и по нетипичен начин, това не означава, че не подлежат на никакъв съдебен контрол.

88.

Според мен същата логика още по-убедително се прилага във вътрешен план, след като институция на Съюза реши да инкорпорира първоначално външен акт в неговото право и да почерпи правни последици от него чрез действителното му прилагане в рамките на Съюза. При това положение същата институция не може впоследствие да затвори очи и да твърди, че след като първоначално актът е изготвен от трето лице, същият не представлява акт на институция. Допускането на подобни „черни дупки“, неподлежащи на съдебен контрол, би било несъвместимо с представата за основания на върховенството на правото Съюз ( 52 ).

89.

В заключение остава да бъде обсъден още един, по-скоро страничен, но релевантен въпрос: общият контекст, в който действат както Вътрешните правила, така и ДАЗ, а също и целта, поради която тези две системи са въведени в правния ред на Съюза.

90.

Както бе посочено, двете системи са въведени като средство за осъществяване на свободното движение на хора ( 53 ). Тогава другите елементи на свободното движение на услуги, например предоставянето на застрахователни услуги (както потвърждават Четвъртата ДАЗ и КДАЗ) остават свързани с двете системи ( 54 ).

91.

Следователно в контекста на настоящото дело е от особено значение обстоятелството, че участието на държавата в системата „Зелена карта“, въведена с Вътрешните правила и предшестващите я актове, очевидно оказва въздействие върху свободата на хората да се придвижват през граница в рамките на Съюза ( 55 ).

92.

Следователно алтернативният (или допълнителен) подход към въпроса за компетентността на Съда би бил не член 267, буква б) ДФЕС, а по-скоро член 267, буква а) ДФЕС. Няма съмнение, че предметът на настоящото дело категорично попада в обхвата на правилата за свободно движение по Договора. В крайна сметка нормите на вторичното право на Съюза под формата на ДАЗ и КДАЗ, които уреждат същата материалноправна област, като Вътрешните правила, са приети, за да утвърдят свободното движение на хора в Съюза.

93.

Последиците от това са две. Първо, с оглед на преплитането на двете системи е необходимо да се гарантира последователно прилагане на съответните елементи, които са част от вторичното право на ЕС, а именно на КДАЗ и Вътрешните правила ( 56 ). Второ, важно е също да се гарантира, че действието на тези актове няма да има негативно отражение по несъвместим с разпоредбите на първичното право начин върху свободното движение на хора, каквито са лицата, за които се счита, че носят отговорност за произшествие.

94.

Попадането на разглеждания предмет в обхвата на разпоредбите от Договора относно свободното движение е от значение и с оглед приложимостта на процесуалните права на засегнатите лица, закрепени по-специално в член 47 от Хартата и упоменати от националната юрисдикция.

95.

Съгласно член 51, параграф 1 от Хартата нейните разпоредби се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза ( 57 ). Изпълнявайки решението на Комисията, инкорпориращо Вътрешните правила в правния ред на Съюза, държавите членки прилагат неговото право по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, поради тази причина предвидените от Хартата гаранции стават приложими.

96.

С оглед на всички изложени съображения, както формални, така и по същество, междинният ми извод е, че Съдът е компетентен да тълкува Вътрешните правила, приложени към решението на Комисията.

97.

Запитващата юрисдикция иска да установи дали КДАЗ и Вътрешните правила дават възможност национално застрахователно бюро, в случая Бюро Б, да основе претенцията си за плащане, предявена срещу лица като съответниците, само на обстоятелството, че Бюро Б е изплатило претендираната сума на друго национално застрахователно бюро, в случая Бюро А. По-конкретно, въпросът на запитващата юрисдикция е дали Бюро Б (в качеството на ищец в първоинстанционното производство) трябва да докаже изцяло отговорността, на която се основава неговата претенция, и съответно размера на вредите в държавата членка на ответника (първи въпрос).

98.

Запитващата юрисдикция се интересува и от обхвата на задълженията във връзка с информацията, които Бюро А има по отношение на лица като съответниците и ищеца в първоинстанционното производство (втори и трети въпрос). Тя иска да установи и какви са последствията от неизпълнението на подобни задължения (четвърти въпрос). Накрая, запитващата юрисдикция задава въпроса дали възстановената от едно на друго бюро сума следва с оглед на Вътрешните правила да се счита за необезпечен риск, а не за парично задължение (пети въпрос).

99.

Първият поставен от запитващата юрисдикция въпрос по същество е свързан с тежестта на доказване, която носи ищецът в първоинстанционното производство. На свой ред той е свързан с процесуалните гаранции, които следва да се предоставят на съответниците. Считам, че този въпрос има основно значение за разглеждането на иска, предмет на главното производство.

100.

За разлика от това останалите въпроси са свързани с насрещните задължения на Бюра А и Б. Не смятам, че отговорите им предоставят полезни насоки във връзка с конкретните права и задължения в правоотношението между Бюро Б и съответниците, от което произтича искът, разглеждан в главното производство пред националната юрисдикция.

101.

Поради това предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос и ако възприеме предложението ми за отговор, останалите преюдициални въпроси до голяма степен биха се оказали излишни.

102.

Преди всичко трябва отново да бъде посочено, че ДАЗ не се прилагат към настоящия случай. Както отбелязва Комисията в писменото си становище, а литовското правителство потвърждава на заседанието, претенцията във връзка произшествието по настоящото дело е обработена в рамките на системата „Зелена карта“. Запитващата юрисдикция следва да потвърди установените факти. Тъй като липсват данни за обратното, считам, че на поставения въпрос следва да се отговори само с оглед на Вътрешните правила.

103.

Вътрешните правила обаче не уреждат процесуалните условия, при които национално застрахователно бюро, встъпило в правата на друго национално застрахователно бюро, може да предяви иск като разглеждания в главното производство. Те уреждат отношенията между съответните национални застрахователни бюра.

104.

Оттук следва, че както производството, така и материалноправните въпроси във връзка с иск за вреди като предявения от ищеца в първоинстанционното производство регресен иск се уреждат изцяло от националното право на държавата членка по неговото предявяване.

105.

Както изясних обаче в част Б от настоящото заключение, Вътрешните правила са инкорпорирани в решение на Комисията. По този начин те стават част от правния ред на Съюза. Освен това, тъй като са инструмент за укрепване на свободното движение на хора и категорично попадат в обхвата му, приложение намират предвидените в Хартата минимални стандарти. В този контекст ще разгледам позоваването, направено от националната юрисдикция в първия ѝ въпрос, на член 47 от нея (право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес).

106.

Поради това трябва да се гарантира, че в съдебните производства по искове, основани на Вътрешните правила, се зачитат минималните процесуални гаранции, предвидени от Хартата. Тези гаранции са приложими не само за пострадалите от пътнотранспортни произшествия, но и за лицата, които се твърди, че носят отговорност за тези произшествия и срещу които могат да бъдат предявени произтичащите от тях искове за обезщетение. При обстоятелства като разглежданите в главното производство, когато отговорността за разглежданото произшествие изглежда се носи от двамата водачи, балансираният подход е още по-важен.

107.

Хоризонталната съпоставка показва, че ДАЗ съдържат правила, макар и твърде рудиментарни, относно правото на суброгация на органа за изплащане на обезщетения срещу лицето, отговорно за произшествието, от което е пострадало лице извън държавата си на пребиваване ( 58 ).

108.

Въпреки че по настоящото дело не е налице подобно положение ( 59 ), трудно би могло да се приеме, че минималните процесуални гаранции, които следва да се приложат във връзка с него, не би следвало да се изведат и във връзка с предявяваните в останалите случаи суброгационните искове, какъвто е този по главното производство.

109.

Вземайки предвид преплитането между ДАЗ и системата „Зелена карта“ в рамките на Съюза, считам, че лицата, отговарни за произшествия, трябва да се ползват от общата минимална процесуална защита по член 47 от Хартата. Ако тя се гарантира в рамките на едната система, в рамките на правната система на Съюза другата не трябва да се развива изолирано от нея.

110.

При това положение и с оглед на изложените съображения каква минимална защита трябва да се изисква при регресен иск като разглеждания в главното производство?

111.

В главното производство е налице граждански иск за извъндогодворна/деликтна отговорност. Що се отнася до процесуалните гаранции, правото на страните на ефективни правни средства за защита и на справедливо, публично гледане на делото им съгласно член 47 от Хартата по същество означава ( 60 ), че съответниците трябва да имат възможност да оспорят твърдението, че носят отговорност, както и размера на претендираните вреди. Такава възможност трябва да бъде осигурена или в рамките на съдебно производство в държавата членка на произшествието (ако бъде образувано такова производство), или в държавата членка по предявяване на регресния иск.

112.

Не би било съвместимо с посочените изисквания срещу лицето, считано за отговорно за произшествието, автоматично да започне изпълнение на спогодба, сключена в държавата членка на произшествието, в която то не е имало участие. До същия извод се стига, независимо дали подобен случай се определя като res inter alios actа ( 61 ), или се разглежда през сходното понятие за относителното действие на договорите ( 62 ). С други думи, изпълнението на вземане за обезщетение по регресен иск в рамките на системата „Зелена карта“ не поражда действие поради наличието на взаимно признаване ( 63 ). От фактите по делото обаче се установява, че в първоинстанционното съдебно решение в главното производство се възприема този подход.

113.

Държавите членки следва да уредят подробно процесуалните гаранции, които трябва да се прилагат за лица като съответниците в главното производство. Уведомяването, от застрахователно бюро на друго бюро, в друга държава членка, че е изплатено обезщетение съгласно Вътрешните правила, обаче не може да се счита за достатъчно доказателство за отговорност и следователно за размера на претендираните вреди. Доказателствата в подкрепа на претенция, предявена от национално застрахователно бюро с регресен иск против лице, считано за отговорно за пътнотранспортно произшествие, в държавата членка по регистрация на автомобила, трябва да бъдат пълни според националноправните изисквания за установяването на гражданска отговорност на тази държава членка.

114.

Казано накратко: дори инкорпорирани в правната система на Съюза с решение на Комисията, Вътрешните правила не въвеждат режим на „взаимно признаване“. Уредбата на производството по регресния иск е националноправна. Член 47 от Хартата обаче изисква лицето, което се счита за отговорно за пътнотранспортно произшествие, да има право да оспори отговорността си в съда. Това може да стане в държавата членка на произшествието или в държавата членка по предявяване на регресния иск срещу това лице. При всички положения правото на справедлив процес не може да отпадне по трасето. Няма как то да потъне в пукнатините между правните системи.

115.

С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос, отправен от Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Върховен съд, Литва), по следния начин:

„Вътрешните правила на Съвета на бюрата, приети със споразумение от 30 май 2002 г., съдържащо се в допълнение към Решение 2003/564/ЕО на Комисията за прилагането на Директива 72/166/ЕИО на Съвета относно проверките на застраховките „Гражданска отговорност“ при използването на моторни превозни средства, не могат да се тълкуват в смисъл, че изискват в държавата членка по регистрация на автомобила да се пристъпи към автоматичното изпълнение на спогодба, сключена в държавата членка на местопроизшествието без участие на считаното за отговорно за това произшествие лице.

Доказателствата относно претенция, предявена от национално застрахователно бюро в държавата членка по регистрация на автомобила в производство по регресен иск срещу лице, считано за отговорно за пътнотранспортно произшествие, трябва да бъдат в пълно съответствие с националноправните изисквания на тази държава членка, като едновременно с това се спазват и гаранциите по член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз“.