1. 

Въпросът, поставен на Съда в настоящия случай, засяга материалния обхват на изискванията за регистрация, установени в член 5 от Регламент (ЕО) № 1907/2006 ( 2 ) (наричан по-нататък „Регламентът REACH“). По-специално Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) иска да се установи дали търговец, който е внесъл в Европейския съюз даден химикал, в конкретния случай никотинсулфат, без да спази изискването да го регистрира в Европейската агенция по химикали (наричана по-нататък „ECHA“), може да получи отказ от орган на държава членка, като община Хамбург, да му бъде разрешен износът на химикала извън Съюза. Община Хамбург обосновава отказа си с това, че въпросният износ на никотинсулфат сам по себе си представлява нарушение на член 5 от Регламента REACH.

2.

Съображения 2, 3, 7 и 122 от Регламента REACH гласят:

[…]

[…]

3.

Член 1 от Регламента REACH е озаглавен „Цел и обхват“. Член 1, параграф 1 предвижда:

„Целта на настоящия регламент е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, включително насърчаването на алтернативни методи за оценка на опасности от вещества, както и свободното движение на вещества на вътрешния пазар и в същото време подобряване конкурентоспособността и иновацията.“

4.

Член 3 от Регламента REACH е озаглавен „Определения“. Член 3 предвижда:

„По смисъла на настоящия регламент:

[…]

[…]

[…]“.

5.

Член 5 от Регламента REACH е озаглавен „Няма данни, няма пазар“ и предвижда следното:

„В съответствие с разпоредбите на членове 6, 7, 21 и 23 вещества в самостоятелен вид, в смеси или в изделия не се произвеждат в Общността или не се пускат на пазара, освен ако те са регистрирани в съответствие с разпоредбите на настоящия дял, когато това се изисква“.

6.

Член 6 от Регламента REACH е озаглавен „Общи задължения за регистриране на вещества, в самостоятелен вид или в смеси“ и параграф 1 от него предвижда:

„Освен в случаите, в които настоящият регламент предвижда друго, всеки производител или вносител на вещество в самостоятелен вид или в една или повече смес(и) в количества от 1 тон или повече на година подава регистрация в Агенцията“.

7.

Член 126 от Регламента REACH е озаглавен „Санкции при неспазване на регламента“ и предвижда:

„Държавите членки установяват разпоредби за санкции, приложими при нарушаване на разпоредбите на настоящия регламент и вземат всички необходими мерки, за да гарантират, че те се прилагат. Предвидените наказания, трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи. […]“.

8.

Относимите разпоредби на националното право се съдържат в Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Закон за защита от опасните вещества, наричан по-нататък „ChemG“), в обнародваната на 28 август 2013 г. (BGBl I, стр. 3498, 3991) редакция, както и в Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Закон на Хамбург за защита на обществената сигурност и обществения ред, наричан по-нататък „SOG“) (HmbGVBI., стр. 77).

9.

Членове 21, 23 и 27b от ChemG гласят следното:

„Член 21 Контрол

[…]

Член 23 Разпоредителна дейност на административните органи

Член 27b Нарушения на Регламент (ЕО) № 1907/2006

[…]“.

10.

Член 3, параграф 1 от SOG в приложимата му редакция от 16 юни 2005 г. (HmbGVBI стр. 233) гласи следното:

„Член 3 Задачи

11.

Жалбоподателят, г‑н Pinckernelle, търгува с химични вещества. Той иска да се отмени решение на община Хамбург от 29 юни 2009 г. (наричано по-нататък „решението“), с което му е отказано разрешение за износ на пратка от 19,4 тона никотинсулфат (наричана по-нататък „пратката“) за трета държава, в случая Русия, която е внесъл в Европейския съюз от Китай след 1 декември 2008 г. Никотинсулфатът се използва в Русия като дезинфектант в промишлеността и в обори ( 3 ). Това вещество обаче не може да се използва за тази цел в Съюза, където за него се прилагат строги ограничения ( 4 ).

12.

В рамките на проведено по-рано наказателно разследване речната полиция на Хамбург и службата по икономически и работни дейности на община Хамбург конфискуват пратката. Тя е оставена в склад в Хамбург, където се е намирала. Съгласно разпорежданията на община Хамбург от 23 февруари и от 18 май 2009 г. пратката не може да напуска склада ( 5 ). В разпореждането от 18 май 2009 г. се посочва освен това, че тя може да напусне склада само с предварително разрешение от община Хамбург ( 6 ).

13.

Преди вноса г‑н Pinckernelle не е извършил предварителна регистрация на пратката в съответствие с член 28 от Регламента REACH, нито регистрация съгласно член 6 от Регламента REACH. В решението на община Хамбург се посочва, че никотинсулфатът се намира незаконно в Хамбург: чрез износа му в трета страна това положение не можело да бъде узаконено, а самò представлявало нарушаване на обществената сигурност и на обществения ред.

14.

Г‑н Pinckernelle обжалва решението пред Verwaltungsgericht (Административен съд), но жалбата му е отхвърлена. След подадената от г‑н Pinckernelle въззивна жалба, с решение от 25 февруари 2014 г. Oberverwaltungsgericht (Областен административен съд) отменя решението на Verwaltungsgericht (Административен съд). Заедно с отмяната на решението този съд задължава община Хамбург да издаде разрешение за износ на пратката. В изложените мотиви Oberverwaltungsgericht (Областен административен съд) посочва, че планираният износ на вещество, внесено в нарушение на член 5 от Регламента REACH, не представлява ново нарушение на член 5 във връзка с член 3, точка 12 от Регламента REACH, когато, както в настоящия случай, веществото не е пуснато на европейския пазар поради наложена забрана за неговата търговия.

15.

Община Хамбург подава ревизионна жалба срещу това съдебно решение пред националната запитваща юрисдикция.

16.

Отделно от административното производство обаче, което е предмет на преюдициалното запитване, в рамките на наказателно производство в Германия г‑н Pinckernelle е осъден на лишаване от свобода за срок от 18 месеца, изпитателен срок от 3 години и глоба от 340000 EUR за незаконни действия при търговията с химикали (наричано по-нататък „наказателното производство“) ( 7 ). То не е образувано от община Хамбург, а от органа, отговорен за наказателното преследване ( 8 ).

17.

Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) отправя следния преюдициален въпрос:

„Следва ли член 5 от Регламента REACH да се тълкува в смисъл, че, в съответствие с разпоредбите на членове 6, 7, 21 и 23 от Регламента REACH, от територията на Съюза могат да се изнасят вещества само тогава, когато те са били регистрирани, доколкото това е било необходимо, съгласно съответните разпоредби на дял II от Регламента REACH?“.

18.

Писмени становища пред Съда представят община Хамбург, германското и италианското правителство и Европейската комисия. Всички те, с изключение на Италия, както и представителят на г‑н Pinckernelle представят устни становища в съдебното заседание от 28 септември 2016 г.

19.

Никотинсулфатът е запалим продукт, който може да бъде токсичен за хората при вдишване, при контакт с кожата или при абсорбиране по друг начин. Той може да има също дълготрайни неблагоприятни последици за водната среда, тъй като е токсичен за морските видове и може да навреди на биологичното разнообразие. ( 9 )

20.

Регламентът REACH има за цел да гарантира безопасното управление на рисковете, свързани с химикалите, по цялата верига на доставки ( 10 ) — от производството и вноса им до потребителите на продукти, включващи химикали, както и, до известна степен, обезвреждането на химикали. Ето защо неговият обхват е много широк ( 11 ). Може ли обаче да се приеме, че в материалния му обхват попада износът на стоки, които не са произведени в Европейския съюз, но не са регистрирани в ECHA при вноса им съгласно изискванията? Това е по същество въпросът, поставен за разглеждане пред Съда по настоящото дело.

21.

Преди да пристъпя към анализ на поставения от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) въпрос, е важно да се отбележи, че обхватът му е тесен.

22.

Както изтъква Комисията в съдебното заседание, Съдът трябва да разгледа самостоятелния въпрос дали износът от Съюза за трета държава на химикали, нерегистрирани при вноса им, представлява нарушение на член 5 от Регламента REACH, което е отделно и различно от неспазването на член 5 от Регламента REACH при вноса. Предвид това ще огранича анализа си до този отделен въпрос.

23.

Видно от представените на Съда писмени становища, основна роля за решаването на спора между страните по настоящото дело има традиционното тълкуване на правната уредба, и по-специално определянето на значението на понятието „пускат на пазара“ в член 5 от Регламента REACH.

24.

Какво означава използваният в член 5 израз „пускат на пазара“ — че посочената разпоредба се ограничава до химични вещества, пуснати на вътрешния пазар на ЕС ( 12 ), като така изключва химичните вещества, които не са регистрирани при вноса им в Съюза, но търговецът иска да ги изнася, както твърдят г‑н Pinckernelle и Комисията, или че става приложим в случаите, когато химикали се пускат на който и да е от световните пазари, и следователно включва химичните вещества, които не са регистрирани при вноса и са предназначени за износ в трети държави, както твърдят община Хамбург, Германия и Италия?

25.

Въз основа на установените тълкувателни методи на Съда стигам до извода, че понятието „пускат на пазара“ в член 5 от Регламента REACH трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до вътрешния пазар на Европейския съюз. Ще изложа съображенията си в подкрепа на това твърдение в част Б от раздел III по-долу.

26.

Все пак в съдебното заседание е изразено съмнение доколко е налице ефективна, съразмерна и възпираща санкция по отношение на (незаконния) внос на пратката въпреки предвидените в член 126 от Регламента REACH задължения на Германия за коригиращи действия при правонарушения. Според представителя на г‑н Pinckernelle липсата на регистрация на пратката е разгледана в наказателното производство (което включва наказание за нарушаване на член 5 от Регламента REACH), докато представителят на община Хамбург твърди обратното. Според община Хамбург в наказателното производство се разглежда всъщност невярната информация, предоставена от г‑н Pinckernelle по отношение на други химикали, и опит за продажба под фиктивни имена на химикали, които са забранени в Европа. Ако това е така, нарушението на Регламента REACH, извършено от г‑н Pinckernelle при вноса на пратката в Съюза, може все още да не е разгледано, отделно от нейното конфискуване.

27.

Тези съображения, наред с изтъкнатите от Германия и община Хамбург доводи за необходимостта член 5 от Регламента REACH да се тълкува така, че да не се допуснат пропуски в прилагането му, показват, че не е възможно член 5 от Регламента REACH и степента, в която той се прилага за износа на стоки, нерегистрирани при вноса, да се тълкуват изолирано от предвидените в член 126 от Регламента REACH задължения на държавите членки за коригиращи действия при правонарушения.

28.

Ето защо в част В от раздел III ще изложа някои съображения за контекста, в който трябва да се тълкува моят отговор на преюдициалния въпрос ( 13 ).

29.

Накрая, в съдебното заседание се обсъжда дали евентуален утвърдителен отговор на преюдициалния въпрос, както е формулиран от националната юрисдикция, би довел до нарушаване на принципа ne bis in idem, защитен от правото на Съюза съгласно член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Като се имат предвид липсата на позоваване на ne bis in idem в акта за преюдициално запитване ( 14 ) и нерешеният фактически въпрос за връзката между наказателното и административното производство в настоящия случай, въпросът е от компетентността на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), който може да отправи преюдициално запитване по член 267 ДФЕС ( 15 ).

30.

Според един автор ( 16 ) Регламентът REACH съдържа не една, а няколко регулаторни уредби, събрани в един акт. Осем от дяловете му определят по-голямата част от материалното право. Дял I обхваща общите положения. Дял II се отнася до регистрацията на химичните вещества. Дял III урежда обмена на информация и избягването на ненужни изпитвания. Дял IV се отнася до информацията надолу по веригата на доставки. Дял V определя правилата за потребителите надолу по веригата, докато в дял VI е обобщена оценката, в дял VII — разрешаването, а в дял VIII — ограниченията.

31.

Преди всичко искам да отбележа, че изразът „пускат на пазара“ — или израз, съставен от други граматични варианти на глагола „пускам“ и думите „на пазара“ — се използва не само в член 5 от дял II от Регламента REACH. Той присъства в член 1, параграф 2 на глава 1 от дял I — частта от Регламента, където се определят неговите цел и обхват. Съдържа се в дял IV относно информацията надолу по веригата на доставки (член 31, параграф 5, в дял VII относно разрешаването (член 56, параграф 1 и член 58, параграф 1, буква в)) и в дял VIII относно ограниченията (член 67, параграфи 1 и 3, член 68, параграф 1 и член 69, параграфи 1 и 4).

32.

Освен това, както се изтъква в писменото становище на Германия, Регламентът REACH създава принципно нова, цялостна система за регулиране на химичните вещества в рамките на ЕС, която се управлява от общоевропейски орган, а именно ECHA, учредена съгласно дял X от Регламента REACH.

33.

Така в интерес на правната сигурност и съгласуваност ( 17 ) и с оглед на обстоятелството, че Съдът е установил „интегрираността“ на създадената с Регламента REACH система ( 18 ), според мен трябва да се отхвърли подходът, съгласно който значението на израза „пускат на пазара“ и неговите граматични варианти биха могли да се различават в зависимост от разпоредбата или дяла от Регламента REACH, в чийто текст се съдържа. Такъв подход би бил в разрез с член 3, точка 12 от Регламента REACH, който дава определение на понятието „пускане на пазара“, приложимо за всички дялове, както и с постоянната практика на Съда в смисъл, че архитектурата или общата структура на законодателството на ЕС, част от която е дадена разпоредба, определя нейното значение ( 19 ).

34.

По същия начин Регламентът REACH не се позовава на правото на държавите членки, за да определи значението и обхвата на израза „пускат на пазара“. Ето защо той трябва да подлежи на самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в ЕС ( 20 ) по признатите от правото на Съюза тълкувателни методи ( 21 ).

35.

В писмените становища на община Хамбург, Германия, Италия и Комисията се обсъжда формулировката на член 5 от Регламента REACH в текстовете на различни езици във връзка със значението на израза „пускат на пазара“. Засягат се основно следните аспекти.

36.

Според писменото становище на Германия всъщност текстът на член 5 не е двусмислен, т.е. няма териториално ограничение, което да се отнася към израза „пускат на пазара“ в член 5 или пък в член 3, точка 12 от Регламента REACH, като се има предвид общоупотребимият смисъл на този израз. Германия се позовава на текста на немски, английски и френски език в подкрепа на своето тълкуване на израза „пускат на пазара“, използван в член 5 от Регламента REACH.

37.

Според Италия и община Хамбург липсата на конкретни думи в член 5 от Регламента REACH, които да обвързват понятието „пускат на пазара“ с уточнението „в Общността“ така, както е обвързан изразът „се произвеждат“ в текста на същия член, означава, че териториално ограничение в рамките на Съюза не се прилага за „пуснати на пазара“ вещества. Община Хамбург твърди, че самото използване на думата „вътрешен“ преди „пазар“ би ограничило член 5 от Регламента REACH по начина, застъпен от г‑н Pinckernelle и Комисията, ако намерението на законодателя на ЕС е било такова. Община Хамбург и Италия са на мнение, че нищо в текста на член 3, точка 12 от Регламента REACH не поставя под съмнение тази теза.

38.

Комисията твърди, че в текста на осем от официалните езици изразът „в Общността“ в член 5 от Регламента REACH се отнася както до производството, така и до пускането на пазара, на три от езиците формулировката е двусмислена, а на десет от езиците териториалното ограничение „в Общността“ е обвързано само с производството ( 22 ). Ето защо Комисията счита, че единственият начин да се избегне тълкуване contra legem на текстовете на осемте езика, в които изразът „в Общността“ обхваща едновременно и пускането на пазара, и производството, е да се приеме нейното тълкуване на член 5 от Регламента REACH ( 23 ).

39.

Когато между формулировките на различни езици на текст от правото на Европейския съюз има несъответствия, въпросната разпоредба трябва да се тълкува в съответствие с общата структура и контекста на правната уредба, от която тя е част, както и от целта на разпоредбата ( 24 ). Наред с това генезисът на разпоредба от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, релевантни за тълкуването ѝ ( 25 ). Именно в светлината на тези принципи ще тълкувам понятието „пускат на пазара“ в член 5 от Регламента REACH.

40.

Контекстът при тълкуването на мерките на Съюза обхваща няколко различни отправни точки. Той включва сравнение със законодателството, което предхожда разглежданата мярка, но се отменя с нея ( 26 ). Обхваща законодателството на ЕС, което се отнася до или е свързано по същество с въпросната мярка ( 27 ). Отнася се и до контекста на съответната разпоредба във връзка с други разпоредби на акта на ЕС, в който се съдържа, и с цялостния му замисъл.

41.

Що се отнася до първото, не може да се направи съществен извод от факта, че две от мерките, които предшестват Регламента REACH и са отменени с него, съдържат клаузи, налагащи изрично териториално ограничение в рамките на вътрешния пазар на Съюза, докато самият Регламент REACH не предвижда такова ограничение ( 28 ). Колкото до второто, според мен не е от съществено значение дали Регламентът REACH е сред мерките, включени в Известието на Комисията „Синьо ръководство“ от 2016 г. за прилагането на правилата на Съюза относно продуктите ( 29 ), и твърдението в този документ, че за целите на Съюза за хармонизация един продукт е пуснат на пазара, когато е предоставен за първи път на пазара на Съюза ( 30 ).

42.

Това е така, защото според мен и двете са индиции за оборима презумпция, че законодателството на Съюза, което изрично урежда пускането на каквото и да е на „вътрешния пазар“, има същото значение, когато в него се споменава за пускане „на пазара“. Тази презумпция може да бъде оборена от прилагането на правилата за тълкуване на мерките на Съюза, така че например в общоупотребимия смисъл да се включва недвусмислено позоваване на конкретен географски пазар, различен от вътрешния ( 31 ).

43.

Подобен текст обаче липсва в член 5 от Регламента REACH, а разпоредбите на този регламент, които показват, че той цели уреждането само на пуснатите на вътрешния пазар на Съюза химични вещества, са значително повече от индициите за намерение на законодателя на Съюза да регламентира химични вещества, пуснати на пазара на трети държави.

44.

В съображение 2 например като цел на Регламента REACH ( 32 ) се посочва „ефективното функциониране на вътрешния пазар за вещества“ (курсивът е мой), докато по-нататък в член 1, озаглавен „Цел и обхват“, се предвижда, че гарантирането на „свободното движение на вещества на вътрешния пазар“ е една от целите на Регламента REACH. Видно е, че нито в съображенията, нито в дял I, озаглавен „Общи положения“, присъства цел, свързана с уреждането на химикалите, пуснати на пазара на трети държави.

45.

Както отбелязах по-горе, има и други разпоредби на Регламента REACH освен член 5, в които се посочва, че веществата се „пускат на пазара“, а не на „вътрешния пазар“ ( 33 ), а това, за съжаление, потвърждава непоследователния подход при съставянето на текста. В определението на понятието „пускане на пазара“ в член 3, точка 12 също не се посочва изрично вътрешният пазар. Ако обаче Регламентът REACH се разгледа от една по-обща перспектива, е видно, че когато се използва изразът „пускат на пазара“ или неговите граматични варианти, значението му обикновено се стеснява от контекста до „вътрешния“ пазар на Съюза, като така материалният му обхват изключва износа на химични вещества, които не са регистрирани при вноса.

46.

По-конкретно в целия текст на Регламента REACH близостта на израза „на пазара“ до друга разпоредба често ограничава понятието до параметрите на вътрешния пазар на Съюза ( 34 ). В други случаи обвързването на израза „на пазара“ с член от друг дял на Регламента REACH води до същия резултат.

47.

Всъщност това се забелязва и в член 3, точка 12, второ изречение, където се посочва, че вносът „се счита за пускане на пазара“. Това е така, защото в член 3, точка 10 „внос“ се определя като „физическото въвеждане на митническата територия на Общността“.

48.

В член 56, параграф 1 от дял VII относно разрешаването се посочва, че един производител, вносител или потребител надолу по веригата не пуска вещество „на пазара“. Непосредствено преди този член обаче е член 55, в който като цел на дял VII се определя безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар.

49.

Член 56, параграф 1, буква д), също от дял VII, дава възможност вещество да бъде „пуснато на пазара“, ако е било издадено разрешение на непосредствен потребител надолу по веригата. Определението за потребител надолу по веригата в член 3, точка 13 обаче е обвързано с физически или юридически лица, „установени в Общността“.

50.

Член 68 от дял VIII относно ограниченията е озаглавен „Въвеждане на нови и изменение на съществуващи ограничения“. Той се отнася до неприемливи рискове за здравето на човека и околната среда, произтичащи по-специално от „пускането на пазара“, но непосредствено след това в него се посочва необходимостта от отговор „на равнище на Общността“ ( 35 ).

51.

Ще посоча и член 31, параграф 5 от дял IV относно информацията по веригата на доставки. Подразбира се, че под „пускането на пазара“ се има предвид вътрешният пазар на Съюза, тъй като посочените в тази разпоредба информационни листове за безопасност се предоставят на езика на съответната държава членка (освен ако въпросната държава членка не разпореди друго).

52.

Най-накрая, но и от най-голямо значение е, че самият член 5 трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до „вътрешния“ пазар, след надлежно отчитане на член 6. Член 5 трябва да се разглежда задължително в контекста на член 6, защото в първия ред на член 5 се посочва, че той е съобразен по-специално с член 6. По-нататък в член 5 се посочва, че регистрацията се извършва в съответствие с разпоредбите на дял II, когато това се изисква. Релевантна за регистрацията на разглежданата в настоящия случай пратка е разпоредбата на член 6 от Регламента REACH, предвиждаща регистрация на вещества в самостоятелен вид или в смеси ( 36 ).

53.

Впрочем установените в член 6 задължения за регистриране се отнасят до „всеки производител или вносител“, но не и до износителите. Това вероятно не е изненадващо, като се има предвид, че в определението за „регистрант“ в член 3, точка 7 износителите също не са споменати, а се посочва, че регистрант означава „производител или вносител на вещество, или производител или вносител на изделие, подал регистрация за вещество“.

54.

Действително, Регламентът REACH е насочен предимно към дейността на вносителите и производителите, които се споменават в текста му повече от 40 пъти ( 37 ). Член 1, параграф 3 относно целта и обхвата на Регламента REACH гласи: „Настоящият регламент се основава на принципа, че производителите, вносителите и потребителите надолу по веригата са длъжни да произвеждат, пускат на пазара или употребяват тези вещества, така че да няма неблагоприятно въздействие върху здравето на човека или околната среда. Неговите разпоредби са основани на принципа на превантивността“. Член 1, параграф 3 обаче не налага задължения на износителите.

55.

В Регламента REACH дейността на износителите се споменава относително рядко и нищо в неговия текст не подкрепя тезата, че износът към трети държави на химикали, нерегистрирани при вноса в Съюза, представлява ново и самостоятелно нарушение на член 5.

56.

Съображение 7 е насочено към производството на вещества и се отнася до целта да се запази целостта на вътрешния пазар. Следователно подчиненото изречение, с което завършва съображение 7 — „дори ако тези вещества се изнасят“ — цели да не се дава възможност на производители, осъществяващи дейност на вътрешния пазар, да избегнат включването в материалния обхват на Регламента REACH с довода, че използваните в такива процеси химични вещества са предназначени за износ. Този мой извод почива на факта, че в член 3, точка 9 от Регламента REACH „производител“ е определен като „всяко физическо или юридическо лице, установено в Общността, което произвежда вещество в рамките на Общността“.

57.

Освен това Регламентът REACH съдържа lex specialis по отношение на химикалите, които са регистрирани в ЕС, изнесени и повторно внесени след това. В член 2, параграф 7, буква в) от дял I се въвежда изключение от регистрацията по дял II, задълженията на потребителите надолу по веригата по дял V и оценката по дял VI, когато износът се извършва от участник във веригата на доставки и веществата са повторно внесени в Съюза от същия или друг участник във веригата на доставки. Това изключение се прилага, когато участникът удостовери, че i) повторно внесеното вещество е същото като изнесеното; и ii) на участника му е предоставена цялата релевантна информация в съответствие с членове 31 или 32 от Регламента REACH за изнесеното вещество ( 38 ).

58.

Ето защо член 2, параграф 7, буква в) от Регламента REACH показва, че що се отнася до износа на химични вещества, материалният обхват се ограничава до повторно внесените вещества. Същото следва от текста на член 2, параграф 1, буква б) от Регламента REACH, в който веществата под митнически контрол се изключват от обхвата на Регламента, при условие че те са предназначени по-специално за реекспорт или транзит ( 39 ), както и от обстоятелството, че в отделен регламент на Съюза, а именно Регламент (ЕС) № 649/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2012 година относно износа и вноса на опасни химикали ( 40 ), са определени специални правила и процедури за износа на химични вещества, които са забранени или строго ограничени в рамките на Европейския съюз ( 41 ).

59.

Както отбелязва един автор, щом като „Регламентът REACH не се прилага за употребата на химикали извън Европейския съюз, има основания да се приеме, че това понятие обхваща единствено потребителите, които се намират в Съюза. Аналогично изискванията, задействани с пускането на пазара, следва да се тълкуват в смисъл, че се отнасят само до пускането на пазара на ЕС и не обхващат пазари извън ЕС“ ( 42 ). Стигам до извода, че контекстуалният анализ на член 5 от Регламента REACH подкрепя тази теза.

60.

Пред Съда е направено позоваване на много малко подготвителни документи по Регламента REACH, които са показателни за намерението на законодателя на Съюза изискванията за регистрация по член 5 от този регламент да обхващат износа, нерегистриран при вноса ( 43 ). Действително, Германия е предложила изменение на проекта на член 64, параграф 1 относно забраните и ограниченията на вещества, според което той следва да се отнася до „всяко доставяне или предоставяне“ на пазара. Това предложение обаче изглежда се отнася само до предложението на Комисията относно забраните и ограниченията. Освен това то не засяга износа — целта му, изглежда, е най-вече да се гарантира, че правилата за забрана и ограничение се прилагат при всяко пускане на химично вещество на пазара, а не само при първоначалното пускане. Наистина, от същия документ е видно, че според Германия определението за пускане на пазара обхваща „доставяне на вещество на трета страна в друга държава („износ“)“ (курсивът е мой). По-нататък в документа обаче се добавя, че ако „по този въпрос липсва консенсус, може да е необходимо изясняване“ ( 44 ).

61.

До такова изясняване се е стигнало след законодателната фаза, когато Комисията излага съображенията си в подкрепа на позицията, че изразът „пускане на пазара“ в член 3, точка 12 от Регламента REACH се отнася до пускането на химични вещества на пазара на ЕС ( 45 ). Германия отхвърля тази позиция ( 46 ).

62.

Ето защо сам по себе си този материал не е достатъчен, за да се установи наличието на намерение у законодателя на Съюза в обхвата на понятието „пускат на пазара“ в член 5 от Регламента REACH ( 47 ) да бъдат включени пазари в трети държави, а бих добавил, че такъв извод не може да се направи и от текста на предложението на Комисията.

63.

Действително, в неотдавнашното решение Canadian Oil Company Sweden и Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) Съдът постановява, че „основните принципи“, които ръководят интегрираната система на Регламента REACH за контрол на химичните вещества, са посочени от Европейската комисия в уводната част на предложението ѝ за регламент COM(2003) 644 окончателен от 29 октомври 2003 г. Съдът посочва следното:

„Тя описва „системата REACH“ като включваща преди всичко регистрацията, за която „промишлеността следва да набави съответната информация за веществата, които произвежда, и да използва тази информация, за да гарантира безопасно управление на посочените вещества“, след това „оценката, която позволява да се провери, че промишлеността спазва задълженията си“, и разрешаването за веществата, пораждащи сериозно безпокойство, при които „рисковете, свързани с използването […] се контролират адекватно или [относно които] социално-икономическите ползи надхвърлят рисковете, [ако] не съществуват алтернативни вещества или технологии като друго подходящо решение“. На последно място, „процедурата по ограничаване предлага защитна мрежа, която позволява да се управляват рисковете, които не са обхванати по подходящ начин от другите разпоредби на системата REACH“ ( 48 ).

64.

Включването на нерегистрирани химични вещества, предназначени да напуснат митническата територия на Съюза след първоначалния им внос, логически не е в съответствие с постигането на целите на Регламента REACH за оценка, разрешаване и ограничаване след регистрацията. Това се дължи не на последно място на практическите трудности, които биха възникнали за ECHA, а всъщност и за всеки друг орган на Съюза или държава членка, при контрола и управлението на веществата след напускане на митническата територия на Съюза, както и на обстоятелството, че според постановеното от Съда „основната цел“ на Регламента REACH е да контролира химичните вещества, в самостоятелен вид или в смеси ( 49 ).

65.

Както изтъква в съдебното заседание община Хамбург, тя няма да има контрол над пратката след пристигането ѝ в Русия. С други думи, в Регламента REACH липсват разпоредби, които да дават правомощие или възможност на органите на Съюза или на държавите членки да управляват и контролират химикалите, пуснати на пазара на трети държави. Ето защо тълкуването на член 5 от Регламента REACH в подкрепа на полезното действие на подобна цел изглежда неоправдано ( 50 ).

66.

Поради това отбелязвам, че настоящият случай се различава от проблема, разгледан наскоро в решение от 21 септември 2016 г. по дело European Confederation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703), в което Съдът приема, че изпитване на козметични съставки върху животни, извършено извън Европейския съюз, попада в приложното поле на член 18, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 1223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно козметичните продукти ( 51 ). Тази констатация е направена в контекста на жалба от професионално сдружение, което представлява производителите на съставки, използвани в козметичните продукти в Европейския съюз, за да се установи евентуалното излагане на членовете на това сдружение на риска да понесат наказателни санкции, ако пуснат на пазара в Обединеното кралство козметични продукти, съдържащи съставките, които са били предмет на изпитвания върху животни извън Съюза. Ето защо не е бил поставен въпросът дали Европейският съюз няма практически средства да регламентира изпитването на съставките върху животни, тъй като регулирането се осъществява само при вноса.

67.

Наистина, член 106 от Регламента REACH предвижда участие на трети страни в работата на ECHA, член 107 от Регламента REACH дава възможност представители на международни организации да участват като наблюдатели в работата на ECHA, член 120 от Регламента REACH разглежда сътрудничеството с трети страни и международни организации, а член 77, параграф 2, буква а) от Регламента REACH задължава секретариата на ECHA да улесни регистрацията на внесените вещества съгласно дял II в съответствие с международните задължения на ЕС към трети страни.

68.

Искам да отбележа също двата споменати в Регламента REACH международни акта в областта на околната среда, а именно плана за прилагане, приет на 4 септември 2002 г. на световната среща на върха в Йоханесбург относно устойчивото развитие (съображение 4), както и Стратегическия подход за международно управление на химикали (SAICM), приет на 6 февруари 2006 г. в Дубай (съображение 6).

69.

Никоя от горепосочените разпоредби на Регламента REACH или цитиран в настоящия случай международен акт в областта на опазването на околната среда ( 52 ) обаче не установява ангажимент на Европейския съюз за контрол на химичните вещества, изнесени извън митническата му територия. ( 53 ) След като тази граница бъде пресечена, неминуемо се ограничава възможността на Съюза, поне в практическо отношение, да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, както е предвидено в член 1, параграф 1 и съображения 1 и 3 от Регламента REACH ( 54 ).

70.

Оттук следва изводът, че ако в настоящата си редакция член 5 от Регламента REACH е „непоследователен и неподходящ за целите“, които преследва, то законодателят на Съюза трябва „да предприеме действия в това отношение и да приеме подходящи мерки“ ( 55 ) особено като се има предвид комплексният отзвук, който ще последва, ако материята на Регламента REACH обхване и износа, който не е регистриран при внос ( 56 ).

71.

Няма спор, че община Хамбург не е поискала по съдебен ред да се разпореди регистрация на пратката по членове 5 и 6 от Регламента REACH. Според акта за преюдициално запитване е възможно германското административно право да наложи такава регистрация, но още през 2009 г. по първото преюдициално запитване относно Регламента REACH един от генералните адвокати на Съда отбелязва, че „регистрацията на веществата служи именно за подобряване на информираността относно свързаните с тях рискове“ ( 57 ).

72.

Това положение е обезпокояващо, тъй като, както бе отбелязано по-горе, ако наказателното производство не се отнася до разглежданата в настоящото дело пратка, нарушението на член 5 от Регламента REACH при вноса може все още да не е отстранено с ефективна, съразмерна и възпираща мярка, както изисква член 126 от Регламента REACH. Освен това, както изтъква Комисията в писменото си становище, г‑н Pinckernelle може да е нарушил Регламента REACH по няколко отделни пункта ( 58 ).

73.

С оглед на високото равнище на защита на здравето и околната среда, което се изисква с член 1, параграф 1 и съображения 1 и 3 от Регламента REACH, и високото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество, които са интегрирани в политиките на Съюза съгласно член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз ( 59 ), член 126 от Регламента REACH задължава държавите членки да гарантират, че санкциите за прилагане на Регламента REACH са в съответствие с тежестта на нарушенията му ( 60 ), независимо от предоставеното на държавите членки право на преценка по отношение на коригиращите мерки, когато същите не са хармонизирани ( 61 ). Освен това нарушенията на Регламента REACH трябва да бъдат санкционирани при материалноправни и процесуалноправни условия, аналогични на приложимите по отношение на нарушения на националното право от сходно естество ( 62 ). Като цяло коригиращите мерки трябва да бъдат възпиращи ( 63 ).

74.

Ето защо компетентните органи на държавите членки могат да използват някои или всички от изброените по-долу средства, за да коригират липсата на регистрация съгласно Регламента REACH ( 64 ). Тези средства неизбежно ще варират в зависимост от конкретните обстоятелства. Те включват i) разпореждания за регистрация; ii) привременни мерки, ако такива са необходими ( 65 ), като задържане на химикалите до приключване на коригиращия процес, така че на практика те да не могат да бъдат изнасяни; iii) налагане на глоби и iv) при тежки случаи, налагане на наказателни санкции ( 66 ).

75.

Разбира се, държавите членки трябва да прилагат режимите на коригиращи мерки с оглед изпълнението на Регламента REACH, като спазват основните права, защитени от Хартата на Съюза ( 67 ), и общите принципи на правото, като принципа на пропорционалност. Това означава, че избраните санкции трябва да бъдат подходящо пригодени и да не надхвърлят необходимото за постигането на целите на Регламента REACH ( 68 ). При това положение търговец може да твърди например, че регистрацията налага несъразмерни разходи или че избраната от съответния орган на държавата членка санкция е прекомерна в друго отношение.

76.

Накрая, искам да изтъкна, че очертаните от мен принципи се прилагат както за вноса, който ще се търгува на вътрешния пазар на Съюза, така и за вноса в Съюза, който е предназначен за износ в трети държави, в съответствие с ангажимента за недопускане на дискриминация, посочен в съображение 3, второ изречение от Регламента REACH.

77.

Ето защо, макар да разбирам опасенията на Германия и община Хамбург, че тълкуването на използвания в член 5 от Регламента REACH израз „пускат на пазара“ в смисъл, че се изключва износът на химични вещества, нерегистрирани при вноса, би могло да позволи на недобросъвестни вносители умишлено да нарушават изискванията на Съюза за регистрация на химикалите със съзнанието, че могат просто да извършат износ, тази възможност очевидно би могла да се избегне чрез стриктно съвместно прилагане на членове 5, 6, 7 и 126 от Регламента REACH.

78.

С оглед на всички изложени дотук съображения смятам, че Съдът следва да отговори на поставения от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) въпрос, както следва:

„Член 5 от Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕО и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (ОВ L 396, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 60, стр. 3), изменен с Регламент (EО) № 552/2009 на Комисията от 22 юни 2009 г., следва да се тълкува в смисъл, че в съответствие с всички изисквания на членове 6, 7, 21, 23 и 126 от Регламента REACH от територията на Съюза могат да се изнасят вещества, които не са били регистрирани съгласно релевантните разпоредби на дял II от Регламента REACH“.