1.

Съдебно решение, с което се установява неравноправност на клауза в потребителски договор, очевидно може да бъде обвързващо като съдебен прецедент. Могат ли обаче държавите членки да придават на такова решение действие erga omnes, така че то да има задължителна сила за продавачите и доставчиците, които не са участвали в производството? Това е въпросът, който се поставя пред Съда по настоящото дело.

2.

Преюдициалното запитване е отправено във връзка със спор между търговец и полските органи за защита на конкуренцията и потребителите по повод на наложената на търговеца имуществена санкция за това, че в общите условия на потребителски договори използва клаузи, считани за равностойни на клаузи, които преди това са били обявени за неравноправни и са вписани на това основание в публичен регистър, при все че въпросният търговец не е участвал в производството, в което е констатирана неравноправността на съдържащите се в регистъра клаузи.

3.

Запитващата юрисдикция основно иска от Съда да установи по същество дали член 6, параграф 1 и член 7 от Директива 93/13/ЕИО ( 2 ) във връзка с членове 1 и 2 от Директива 2009/22/ЕО ( 3 ) допускат правна уредба като приложимата в спора, с който е сезирана тази юрисдикция.

4.

В този контекст Съдът е приканен да определи, в неразглеждан досега аспект, границите на процесуалната автономия на държавите членки в рамките на Директива 93/13 и правилния баланс между ефективната защита на потребителите срещу неравноправни клаузи и правото на изслушване на продавача или доставчика, гарантирано с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

5.

Член 3 от Директива 93/13 гласи:

„1.   В случаите, когато дадена договорна клауза не е индивидуално договорена, се счита за неравноправна, когато въпреки изискването за добросъвестност, тя създава в ущърб на потребителя значителна неравнопоставеност между правата и задълженията, произтичащи от договора.

2.   Не се счита за индивидуално договорена клауза, която е съставена предварително и следователно потребителят не е имал възможност да влияе на нейното съдържание, по-специално във връзка с договори с общи условия.

[…]

Когато продавач или доставчик твърди, че клауза от договор с общи условия е договорена индивидуално, той следва да докаже това с факти.

3.   Приложението съдържа примерен и неизчерпателен списък на клаузи, които се смятат за неравноправни“.

6.

Що се отнася до преценката за неравноправност на дадена договорна клауза, член 4, параграф 1 от тази директива предвижда:

„Без да се засяга член 7, преценката за неравноправност на дадена клауза се извършва, като се отчита характер[ът] на стоките или услугите, за които е сключен договорът, и се вземат предвид всички обстоятелства, довели до сключването му, към момента на самото сключване, както и всички останали клаузи в договора, или такива, съдържащи се в друг договор, от който той произтича“.

7.

Член 6, параграф 1 от Директивата гласи:

„Държавите членки определят изискването, включените неравноправни клаузи в договори между потребители и продавачи или доставчици да не са обвързващи за потребителя, при условията на тяхното национално право, и че договорът продължава да действа за страните по останалите условия, когато може да се изпълнява и без неравноправните клаузи“.

8.

Член 7 от Директива 93/13 гласи:

„1.   Държавите членки осигуряват, че в интерес на потребителите и конкурентите, съществуват подходящи и ефективни мерки за предотвратяване на употребата на неравноправни клаузи в договори, сключени между потребители и продавачи или доставчици.

2.   Посочените в параграф 1 мерки включват разпоредби, даващи възможност на лица или организации, които имат правен интерес от защитата на потребителите, по смисъла на националното законодателство, да сезират, при условията на националното право, съд или компетентен административен орган, които да решат дали клаузите на договора, изготвени с цел за общо използване са неравноправни, и да предприемат подходящи и ефективни мерки по преустановяване на продължаваща употреба на подобни клаузи.

3.   С оглед на действащото национално законодателство, правните средства за защита, посочени в параграф 2, може да са насочени отделно, или заедно, срещу известен брой продавачи или доставчици от един и същ икономически сектор, или техни сдружения, които използват или препоръчват употребата на същите, или подобни по смисъл, договори с общи условия“.

9.

Съгласно член 8 от Директива 93/13 държавите членки могат да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби от предвидените в Директивата, стига те да са в съответствие с Договора.

10.

Член 8а, параграф 1 от Директива 93/13 гласи следното ( 4 ):

„1.   Когато държава членка приема разпоредби в съответствие с член 8, тя информира Комисията за това, както и за всякакви последващи промени, по-специално когато тези разпоредби:

[…]

11.

Член 1 от Директива 2009/22, в редакцията му, в сила към момента на настъпване на фактите по спора в главното производство, е озаглавен „Приложно поле“ и гласи:

„1.   Целта на настоящата директива е да сближи законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки по отношение на посочените в член 2 искове за преустановяване на нарушения, целящи защита на колективните интереси на потребителите, посочени в директивите, изброени в приложение I, с оглед осигуряване безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар.

2.   За целите на настоящата директива нарушение означава всяко действие, противоречащо на директивите, изброени в приложение I, така както са транспонирани в националния правопорядък на държавите членки, което уврежда колективните интереси, посочени в параграф 1“.

12.

В точка 5 от приложение I към Директива 2009/22, озаглавено „Списък на директивите, посочени в член 1“, е упомената Директива 93/13.

13.

Член 2, параграф 1 от Директива 2009/22 е озаглавен „Искове за преустановяване на нарушения“ и гласи:

„1.   Държавите членки определят съдилищата или административните органи, компетентни да се произнасят в производствата, образувани по инициатива на компетентните структури по смисъла на член 3, целящи:

14.

Член 24, параграф 1 и параграф 2, точка 1 от Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Закон за защита на конкуренцията и потребителите) от 16 февруари 2007 г. (Dz. U., бр. 50, позиция 331), в редакцията му, приложима към спора в главното производство, гласи ( 5 ):

„1.   Забранява се използването на практики, които съставляват нарушение на колективните интереси на потребителите.

2.   „Практика, която съставлява нарушение на колективните интереси на потребителите“, е всяко неправомерно поведение на търговец, което уврежда тези интереси, и конкретно:

15.

Член 26, параграф 1 от Закона за защита на конкуренцията и потребителите гласи:

„1.   Когато установи нарушение на забраната по член 24, председателят [на Комисията за защита на конкуренцията и потребителите] издава решение, с което обявява практиката за нарушение на колективните интереси на потребителите и разпорежда да бъде преустановена […]“.

16.

Член 106, параграф 1, точка 4 от Закона за защита на конкуренцията и потребителите гласи:

„1.   Председателят на [Комисията за защита на конкуренцията и потребителите] може с решение да наложи на търговеца имуществена санкция, чийто размер не може да превишава 10 % от оборота, реализиран през финансовата година, предхождаща годината, в която е наложена санкцията, когато търговецът дори и неумишлено:

[…]

17.

Член 47942, параграф 1, член 47943 и член 47945, параграфи 1—3 от Kodeks postępowania cywilnego (Граждански процесуален кодекс) от 17 ноември 1964 г. (Dz. U., 2014 г., позиция 101) в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Гражданският процесуален кодекс“), гласят ( 6 ):

„Член 47942

1.   Когато уважава иска, в диспозитива на решението си съдът възпроизвежда съдържанието на обявените за недопустими клаузи в общи условия и забранява тяхното използване.

Член 47943

Влязлото в сила съдебно решение произвежда действие по отношение на трети лица след вписването на обявената за недопустима клауза в регистъра по член 47945, параграф 2.

Член 47945

1.   Съдът изпраща копие от влязлото в сила съдебно решение, с което уважава иска, на председателя на [Комисията за защита на конкуренцията и потребителите].

2.   Въз основа на посочените в параграф 1 съдебни решения председателят на [Комисията за защита на конкуренцията и потребителите] води регистър на обявените за недопустими клаузи в общи условия.

3.   Регистърът по параграф 2 е публичен“.

18.

С решение от 22 ноември 2011 г. председателят на Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Комисия за защита на конкуренцията и потребителите, Полша, наричана по-нататък „UOKiK“) налага имуществена санкция в размер на 21127 PLN (полски злоти) (около 4940 EUR) на дружеството HK Zakład Usługowo Handlowy „Partner“ Sp. z o.o. (наричано по-нататък „HK Partner“), което извършва стопанска дейност в частност в областта на туристическите услуги. Решението е издадено на основание член 24, параграф 1, член 24, параграф 2, точка 1 и член 106, параграф 1, точка 4 от Закона за защита на конкуренцията и потребителите, по съображение че в общите условия на договорите си за туристически пътувания HK Partner е използвало клаузи, равностойни на клаузи, които вече са обявени за недопустими и са вписани в публичния регистър на неравноправните клаузи по член 47945, параграф 2 от Гражданския процесуален кодекс (наричан по-нататък „регистърът на неравноправните клаузи“) ( 7 ).

19.

HK Partner подава жалба срещу решението на председателя на UOKiK от 22 ноември 2011 г. пред Sąd Okręgowy w Warszawie — Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Варшавски окръжен съд — Съд за защита на конкуренцията и потребителите, наричан по-нататък „SOKiK“), като иска отмяна на решението и при условията на евентуалност, намаляване на имуществената санкция. Докато тече производството пред SOKiK, дружеството HK Partner се разделя, при което всички свързани с туристическата дейност права и задължения на HK Partner преминават у жалбоподателя — дружеството Biuro podróży „Partner“ Sp. Z o.o. (наричано по-нататък „Biuro podróży Partner“). С решение от 19 ноември 2013 г. SOKiK отхвърля жалбата, като приема становището на председателя на UOKiK, че използваните от HK Partner клаузи са равностойни на съдържащите се в регистъра на неравноправните клаузи.

20.

Biuro podróży Partner обжалва по въззивен ред пред Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny (Варшавски апелативен съд, гражданско отделение, Полша), като иска отмяна на решението от 22 ноември 2011 г. на председателя на UOKiK и при условията на евентуалност, отмяна на съдебното решение на SOKiK от 19 ноември 2013 г. и връщане на делото пред този съд за ново разглеждане.

21.

Тъй като храни съмнения относно тълкуването на правото на Съюза, Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny (Варшавски апелативен съд, гражданско отделение) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

22.

С оглед на ясната практика на Съда относно тълкуването на член 267, трета алинея ДФЕС ( 8 ) вторият преюдициален въпрос не повдига нови правни проблеми. Поради това ще дам заключение само по първия преюдициален въпрос, който до този момент не е обсъждан.

23.

Писмени становища представят полското правителство и Европейската комисия. В проведеното на 9 март 2016 г. съдебно заседание участват полското правителство и Комисията.

24.

Най-напред следва да се обсъди по-подробно полската система за защита на потребителите срещу неравноправни клаузи, с която се установяват три форми на контрол върху този вид клаузи, а именно индивидуален, абстрактен и административен ( 9 ).

25.

Индивидуалният контрол се упражнява при спор пред общите съдилища между потребители и продавачи или доставчици относно неравноправността на съдържащи се в конкретни договори клаузи. При индивидуалния контрол съдебното решение има задължителна сила само за страните по делото.

26.

За сметка на това абстрактният контрол се упражнява от специализиран съд, а именно SOKiK, по специален ред, установен с някои разпоредби на Гражданския процесуален кодекс, сред които и член 47942, параграф 1, член 47943 и член 47945, параграфи 1—3 ( 10 ). Този контрол, който се отнася единствено до съдържащите се в общи условия клаузи, има за цел да премахва неравноправните клаузи. Преценката на SOKiK се основава на текста на спорната клауза и поради това не зависи от начина, по който тя е използвана в конкретните договори ( 11 ). Така SOKiK може да бъде сезиран в частност от всеки потребител, независимо дали е обвързан с конкретен договор, а също и от неправителствените организации за защита на интересите на потребителите и от председателя на UOKiK ( 12 ).

27.

Когато се произнася по неравноправността на клауза в общи условия в рамките на абстрактния контрол, съгласно член 47942, параграф 1 от Гражданския процесуален кодекс SOKiK възпроизвежда в диспозитива на решението си съдържанието на спорната клауза и забранява използването ѝ. Влязлото в сила решение, с което се уважава искът, след това се публикува, а обявената за неравноправна клауза се вписва в регистъра на неравноправните клаузи, воден от председателя на UOKiK. Според полското правителство, когато клауза е вписана в регистъра, не е възможно да бъде коригирана или заличена от регистъра.

28.

Според полското правителство административният контрол е тясно свързан с абстрактния, тъй като чрез него се изпълняват решенията на SOKiK. Всъщност при административния контрол председателят на UOKiK определя дали спорната клауза е идентична или равностойна на договорна клауза, вписана в регистъра на неравноправните клаузи, с оглед по-специално на съдържанието на спорната клауза и последиците от нея за потребителите. За да бъдат равностойни, не е необходимо съдържанието на сравняваните клаузи да бъде идентично. Достатъчно е да се установи, че спорната клауза отговаря като хипотеза на клаузата, вписана в регистъра. Продавачът или доставчикът, чиито клаузи са предмет на административен контрол, по принцип няма възможност да оспорва констатацията за неравноправност на спорната клауза при конкретните обстоятелства, а може да оспорва само констатацията, че тя е равностойна на вече вписани в регистъра клаузи.

29.

Когато установи нарушение на забраната по член 24, параграф 2, точка 1 от Закона за защита на конкуренцията и потребителите ( 13 ), председателят на UOKiK разпорежда с решение преустановяване на практиката, съставляваща нарушение на колективните интереси на потребителите, и евентуално налага имуществена санкция на продавача или доставчика по силата на член 106, параграф 1, точка 4 от този закон.

30.

Решенията на председателя на UOKiK подлежат на съдебен контрол, упражняван от SOKiK като първа инстанция и от Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny (Варшавски апелативен съд, гражданско отделение) като втора инстанция ( 14 ). От акта на запитващата юрисдикция е видно, че целта на този съдебен контрол е не да се прецени неравноправността на спорната клауза, а да се провери дали тя е равностойна на други клаузи, съдържащи се в регистъра на неравноправните клаузи.

31.

От акта за преюдициално запитване е видно, че са налице съмнения относно тълкуването на член 24, параграф 2, точка 1 от Закона за защита на конкуренцията и потребителите и на член 47943 от Гражданския процесуален кодекс ( 15 ), пораждащи различия както в съдебната практика, така и в доктрината. Според запитващата юрисдикция има две противоположни тези в тази област.

32.

Съгласно първата теза, защитавана от председателя на UOKiK в главното производство и основана на буквален прочит на член 47943 от Гражданския процесуален кодекс, постановяваните от SOKiK решения в рамките на абстрактния контрол имат действие erga omnes по отношение на всеки продавач или доставчик след вписването им в регистъра на неравноправните клаузи ( 16 ) (наричана по-нататък „първата тълкувателна теза“).

33.

Съгласно втората теза, така както я описват запитващата юрисдикция и полското правителство, решението на SOKiK, с което се установява недопустимост на клауза в общи условия, засяга единствено конкретната разглеждана в производството клауза и има задължителна сила само за страните по спора.

34.

Запитващата юрисдикция счита, че за да се даде правилно тълкуване на разглежданите национални разпоредби, трябва да се вземат предвид изискванията на правото на Съюза, което налага да се отправи преюдициалното запитване. Тази юрисдикция по-конкретно иска да се установи дали член 6, параграф 1 и член 7 от Директива 93/13, както и членове 1 и 2 от Директива 2009/22 допускат приложимата полска правна уредба, разбирана в смисъла на първата тълкувателна теза, и по-специално дали такова тълкуване би било в съответствие с основното право на продавача или доставчика да бъде изслушан.

35.

Макар в рамките на производство, образувано на основание на член 267 ДФЕС, Съдът да не следва да се произнася относно тълкуването на разпоредбите на вътрешното право, в това число по избора между два начина на тълкуване, нито по съвместимостта на норми на вътрешното право с разпоредбите на правото на Съюза, тъй като това е от изключителната компетентност на запитващата юрисдикция, все пак при произнасяне по преюдициално запитване Съдът е компетентен да предостави на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване във връзка с правото на Съюза, които ще ѝ позволят да прецени съвместимостта на нормите на вътрешното право с уредбата на Съюза ( 17 ).

36.

В това отношение ще припомня, че запитващата юрисдикция следва да използва всички свои правомощия, за да тълкува приложимите в главното производство национални норми, доколкото е възможно, в светлината на текста и целта на правото на Съюза, като вземе предвид цялото вътрешно право и като приложи признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантира пълната ефективност на Директива 93/13 и да реши спора съобразно целта на тази директива ( 18 ).

37.

Въпреки формулировката на първия преюдициален въпрос считам, че той следва да бъде разгледан в светлината на Директива 93/13 в нейната цялост, като се вземат предвид и изискванията на Хартата, и конкретно член 47 относно правото на изслушване. В това отношение ще припомня, че за да бъде полезен с отговора си на юрисдикцията, отправила преюдициалния въпрос, може да е необходимо Съдът да вземе предвид норми на правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си ( 19 ).

38.

Затова според мен преюдициалният въпрос следва да се разбира като предназначен да се установи дали Директива 93/13 във връзка с членове 1 и 2 от Директива 2009/22 и с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда налагане на имуществена санкция на продавача или доставчика, който в общите условия на потребителски договори използва клаузи, считани за равностойни на клаузи, които вече са обявени за неравноправни и са вписани на това основание в публичен регистър, при все че въпросният продавач или доставчик не е участвал в производството, в което е констатирана неравноправността на съдържащите се в регистъра клаузи.

39.

Въведената с Директива 93/13 система за защита се основава на идеята, че потребителят е в положение на по-слаба страна спрямо продавача или доставчика от гледна точка както на преговорните си възможности, така и на степента си на информираност ( 20 ). В това отношение членове 6 и 7 от Директивата задължават държавите членки да осигурят „подходящи и ефективни мерки“ за предотвратяване на употребата на неравноправни клаузи в потребителски договори ( 21 ) и да предвидят, че неравноправните клаузи не са обвързващи за потребителите, като целта е, съгласно формулировката на Съда, „замяна на формалното равновесие, което договорът установява между правата и задълженията на съдоговорителите, с действително равновесие, което може да възстанови равенството между тях“ ( 22 ).

40.

Няма никакво съмнение, че режим като предвидения в полската правна уредба е в състояние да осигури високо равнище на защита на потребителите ( 23 ). Като предвижда действие erga omnes на постановените в рамките на абстрактния контрол решения и като предоставя възможност за налагане на съществени имуществени санкции ( 24 ) на продавачите или доставчиците, такъв режим ефективно и бързо предотвратява използването на обявените за неравноправни клаузи, както и на аналогичните клаузи със сходно отрицателно въздействие за потребителите. Освен това подобен режим е пречка законовите правила да бъдат заобикаляни посредством леки редакционни и стилистични изменения на вече забранените клаузи ( 25 ).

41.

Както изтъква полското правителство, Директива 93/13 не предвижда конкретен модел, който трябва да бъде прилаган от държавите членки за предотвратяване на използването на неравноправните клаузи. В нея не се уточнява и правното действие на констатацията за неравноправност на договорна клауза, тъй като тази директива е основана на принципа на процесуалната автономия на държавите членки. Така член 6, параграф 1 от Директивата препраща към условията, определени в националните правни уредби на държавите членки ( 26 ), а член 8 от нея дори разрешава приемането или запазването на по-строги национални разпоредби от предвидените в Директивата ( 27 ). От това обаче не следва, че държавите членки се ползват с абсолютна свобода да приемат по-строги разпоредби по отношение на неравноправните клаузи. Както е видно от член 8 от Директива 93/13, тези разпоредби трябва да са в съответствие с Договорите.

42.

За разлика от полското правителство обаче считам, че режим като препоръчвания от защитниците на първата тълкувателна теза не е в съответствие с произтичащите от Директива 93/13 изисквания, разглеждани в светлината на Хартата. Този извод се основава на изложените по-нататък съображения в отговор на доводите на полското правителство и Комисията.

43.

От член 4, параграф 1 от Директива 93/13 следва, че преценката за неравноправност на дадена клауза в потребителските договори се извършва, „като се отчита характер[ът] на стоките или услугите, за които е сключен договорът, и се вземат предвид всички обстоятелства, довели до сключването му, към момента на самото сключване, както и всички останали клаузи в договора, или такива, съдържащи се в друг договор, от който той произтича“ ( 28 ).

44.

В този смисъл при преценката за неравноправност договорната клауза не може да бъде отделяна от контекста ѝ. Тази преценка следователно не е абсолютна, а по-скоро относителна, доколкото зависи от конкретните факти около сключването на договора ( 29 ), сред които е и кумулативното действие на всички клаузи в него ( 30 ).

45.

От постоянната практика на Съда също така е видно, че той не може да се произнася по прилагането на общите критерии, използвани от законодателя на Съюза за определяне на понятието за неравноправна клауза, по отношение на конкретната клауза, която трябва да бъде разгледана в зависимост от обстоятелствата по случая — преценка, която е от компетентността на националния съд ( 31 ).

46.

Така договорната клауза може при едни обстоятелства да се приеме за неравноправна, а при други — не ( 32 ), например в зависимост от плащаната от потребителя цена ( 33 ). Преценката за неравноправност би могла да се променя във времето и в резултат от евентуално изменение на приложимото към договора право ( 34 ).

47.

Очевидно е, че съществуват явно неравноправни клаузи, което улеснява преценката, която националният съд следва да направи по силата на член 4, параграф 1 от Директива 93/13, без обаче да я лишава от конкретност. Такива клаузи често биха противоречали и на императивните норми на националното потребителско или договорно право.

48.

Национално съдебно решение, с което най-общо се констатира неравноправността на договорна клауза или несъответствието ѝ с императивните норми, безспорно като прецедент би имало значителни косвени последици за други продавачи или доставчици, които използват идентични или подобни клаузи в потребителски договори, като тези продавачи и доставчици естествено би трябвало да очакват подобен извод и по отношение на техните договори при евентуален съдебен контрол. Това не променя обаче факта, че преценката за неравноправност се различава при отделните договори в зависимост от конкретните обстоятелства и приложимото право във връзка със съответния договор и съответната клауза.

49.

Затова ми се струва трудно и дори невъзможно режим, който общо предвижда неравноправността на клаузите в общи условия да се доказва веднъж завинаги в съдебно производство за абстрактен контрол, да се съвмести с член 4, параграф 1 от Директива 93/13, който изисква преценката за неравноправност да бъде конкретна и основана на обстоятелствата по съответния случай.

50.

В приложението към Директива 93/13 се съдържа списък, който в член 3, параграф 3 от нея е окачествен като „примерен и неизчерпателен списък на клаузи, които се смятат за неравноправни“ ( 35 ).

51.

Комисията първоначално предлага да въведе същински „черен“ списък на клаузите, считани за неравноправни при всички обстоятелства, и освен това „сив“ списък на клаузите, които са неравноправни по презумпция. Тези подходи обаче не получават подкрепата на Съвета на Европейския съюз, който решава списъкът да е само примерен ( 36 ). Съдът потвърждава, че „клауза, която е посочена в списъка, не трябва непременно да се счита за неравноправна и обратно, клауза, която не е посочена в него, при все това може да бъде обявена за неравноправна“ ( 37 ).

52.

Законодателното решение за вида на списъка според мен добре показва затрудненията за определяне на клаузите, които ще бъдат неравноправни при всички обстоятелства, дори по отношение на клаузи като съдържащите се в този списък, които се считат за особено проблемни, що се отнася до създаваната неравнопоставеност в ущърб на потребителите ( 38 ). Това личи и от гъвкавостта, която осигурява текстът на списъка ( 39 ).

53.

Когато на основание член 8 от Директива 93/13 държава членка „приема разпоредби […], съдържа[щи] списъци на клаузи на договори, които се считат за неравноправни“, член 8а, параграф 1 от тази директива изисква тя да информира Комисията за това ( 40 ). За разлика от примерния списък, съдържащ се в приложението към Директивата, приетите по силата на член 8 национални списъци — били те „черни“ или „сиви“ ( 41 ) — могат да имат обвързващо действие.

54.

Съдържащият се в член 8а, параграф 1 от Директива 93/13 израз „приема разпоредби“ според мен обаче предполага тези национални списъци да се установяват по законодателен път, тоест със закон или с подзаконов акт, приеман въз основа на законова норма. По този начин въведеният с член 8 и член 8а, параграф 1 от Директивата механизъм налага законодателят точно да формулира клаузите, които са забранени или за които е налице презумпция за неравноправност, като внимателно претегли различните и понякога противоречащи си интереси, и освен това налага въпросните клаузи да бъдат съобщавани на Комисията. Ще отбележа, че законодателният процес, който може да обедини заинтересованите страни, по своето естество води по-скоро до приемането на общи и абстрактни правила.

55.

Същевременно режим като препоръчвания от привържениците на първата тълкувателна теза всъщност оправомощава националните съдилища вместо законодателя да съставят клауза по клауза „черен“ списък, въз основа на който може да бъде санкционирано използването на идентични или равностойни клаузи. В този контекст обявените за неравноправни клаузи се въвеждат една след друга в регистъра на неравноправните клаузи, който в действителност се съставя от продавачите или доставчиците. От това ясно личи, че такъв режим не е сравним с приемането на национални списъци, разрешено с член 8 от Директива 93/13.

56.

Освен това ми се струва, че подобен режим е трудно съвместим с принципа за законоустановеност на нарушенията и наказанията, предвиден в член 49 от Хартата и изискващ законът да определя ясно нарушенията и наказанията, с които те се санкционират ( 42 ).

57.

С оглед на значителния и нарастващ брой на вписванията в регистъра на неравноправните клаузи ( 43 ) този режим поражда съмнения и от гледна точка на принципа на правната сигурност, който е част от общите принципи на правото на Съюза ( 44 ), тъй като за продавачите и доставчиците неизменно би било трудно да установят какви са действащите правила за тяхното поведение и да предвидят последиците от тях. Тези съмнения са особено сериозни по отношение на възможността да се санкционира използването на клаузи, които са само „равностойни“ на вписаните в регистъра ( 45 ).

58.

Тясно свързан с изложените по-горе съображения относно конкретната преценка за неравноправност на дадена договорна клауза е и въпросът за правото на продавача или доставчика да обори констатацията за неравноправност на използваните от него клаузи в потребителските договори.

59.

По аргумент за противното от член 3, параграф 1 от Директива 93/13 следва, че договорната клауза не се счита за неравноправна, ако е била договорена индивидуално ( 46 ). В това отношение член 3, параграф 2, трета алинея от Директивата предвижда, че доказателствената тежест пада върху продавача или доставчика, който твърди, че съответната клауза от договор с общи условия е договорена индивидуално. От това стигам до извода, че Директива 93/13 предоставя на продавача или доставчика най-малкото правото да доказва, че спорната клауза е договорена индивидуално и че следователно в конкретния случай не е неравноправна по смисъла на Директивата.

60.

Струва ми се, че правото на продавача или доставчика по член 3, параграф 2, трета алинея от Директива 93/13 да представя доводи и доказателства, за да доказва фактите, които е в негова тежест да докаже, е част от по-общото и по-широко право по член 47 от Хартата, в светлината на която трябва да се тълкуват разпоредбите на Директива 93/13 ( 47 ).

61.

Член 47 от Хартата гарантира на всекиго ( 48 ) — в случаите, в които се прилага Хартата ( 49 ) — правото да бъде изслушан, като това право е налице както в административните, така и в съдебните производства ( 50 ). Както посочва Съдът, това право включва възможността лицето да изрази надлежно и ефективно становището си преди приемането на каквото и да е решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му, за да се позволи на компетентния орган да отчете надлежно всички релевантни обстоятелства ( 51 ). Това очевидно важи и за решенията, с които се налага имуществена санкция на продавач или доставчик.

62.

При съдебен контрол като предвидения в разглежданата правна уредба правото на продавача или доставчика да бъде изслушан би имало две различни функции. На първо място, то би му дало възможността на докаже, че конкретните обстоятелства около сключването на съответния договор са били различни от вече обсъдените в предходното производство, в което е констатирана неравноправността на идентична или равностойна клауза. На второ място, правото на изслушване предоставя на продавача или доставчика възможността да изтъкне основания, било то от фактическа или правна страна, които не са били посочени в предходното производство за абстрактен контрол, независимо по каква причина, и да поправи евентуалните грешки, допуснати в това производство ( 52 ).

63.

Оттук заключавам, че правото на продавача или доставчика да бъде изслушан в случаите, уреждани от Директива 93/13, не може да се ограничи до въпроса дали спорната клауза е била индивидуално договорена, а трябва да обхваща всички въпроси, релевантни за преценката по член 4, параграф 1 от Директивата дали клаузата е неравноправна ( 53 ). Така продавачът или доставчикът би трябвало да има и възможността да докаже, че при конкретните обстоятелства спорната клауза не създава значителна неравнопоставеност в ущърб на потребителя, като например докаже, че вредоносното ѝ действие се уравновесява от други клаузи в същия договор или от намалението в заплащаната от потребителя цена ( 54 ).

64.

Въз основа на представените от запитващата юрисдикция и полското правителство сведения смятам, че при режим като произтичащия от първата тълкувателна теза не се отчита в достатъчна степен правото на продавача или доставчика да бъде изслушан, тъй като нито при административния контрол, нито при съдебния контрол пред SOKiK и Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny (Варшавски апелативен съд, гражданско отделение) той няма възможност да твърди и съответно да доказва, че при конкретните обстоятелства спорната клауза не е неравноправна ( 55 ). Както изтъква запитващата юрисдикция, в тези производства се упражнява контрол не за неравноправност на спорната клауза като такава, а единствено за това дали тя е равностойна на клаузите, съдържащи се в регистъра на неравноправните клаузи.

65.

Макар да не може да се изключи, както изтъква полското правителство, че при преценката дали спорната клауза е равностойна на съдържащата се в регистъра на неравноправните клаузи, националните съдилища ще отчитат факторите, упоменати в член 4, параграф 1 от Директива 93/13 ( 56 ), това не променя факта, че тази преценка при всички положения се свежда до въпроса дали двете клаузи са идентични или равностойни ( 57 ) и че продавачът или доставчикът не може да оспори самата констатация за неравноправност на спорната клауза, като се позове на конкретните обстоятелства, в това число на обстоятелството, че спорната клауза е индивидуално договорена, или на нови доводи, които не са били изтъкнати при упражняването на абстрактния контрол. Затова при подобен режим правото на продавача или доставчика по член 47 от Хартата е значително ограничено ( 58 ).

66.

Същевременно правомощията на осъществяващия контрол съд са доста ограничени, което само по себе си поражда въпроси с оглед на член 47 от Хартата, който изисква „ефективни правни средства за защита“ ( 59 ). Освен това подобен режим би накърнил и правото на потребителя да се откаже от възможността за неприлагане на неравноправната клауза ( 60 ).

67.

Наистина съгласно член 52, параграф 1 от Хартата правото на изслушване може да бъде предмет на ограничения, при условие че последните действително отговарят на цели от общ интерес и са в съответствие с принципа на пропорционалност ( 61 ). В това отношение полското правителство според мен правилно изтъква, че националната правна уредба има за цел бързо и ефективно да се преустановява използването на недопустими клаузи в различните ситуации, които могат да възникнат на пазара, и да се избегне провеждането на множество съдебни производства, когато различни продавачи и доставчици използват равностойни клаузи в общите си условия ( 62 ).

68.

Тези съображения обаче, при все че несъмнено са основателни, според мен не могат да обосноват особено тежкото ограничение на правото на продавача или доставчика да бъде изслушан, произтичащо от член 47943 от Гражданския процесуален кодекс и от член 24, параграф 2, точка 1 от Закона за защита на конкуренцията и потребителите, разбирани съгласно първата тълкувателна теза, като се има предвид и високият размер на имуществените санкции, които може да бъдат наложени на продавача или доставчика по силата на член 106, параграф 1, точка 4 от този закон ( 63 ).

69.

Окончателният характер на вписването на клаузите в регистъра на неравноправните клаузи също потвърждава извода, че въпросната правна уредба, разбирана съгласно първата тълкувателна теза, не е в съответствие с принципа на пропорционалност ( 64 ).

70.

Както твърди Комисията, като че ли съществуват алтернативни мерки, които биха улеснили ефективната защита на потребителите срещу неравноправните клаузи, а същевременно биха гарантирали правото на продавача или доставчика да бъде изслушан. В този смисъл нямало пречка държавите членки да прилагат мерки, установяващи презумпция за неравноправност на някои клаузи в общи условия ( 65 ), чието използване би могло да се санкционира, освен ако в административно или съдебно производство продавачът или доставчикът не докаже, че при конкретните обстоятелства те не са неравноправни, като например докаже, че са били индивидуално договорени.

71.

Впрочем липсата на действие erga omnes не означава, че констатацията за неравноправност на клауза в общи условия не би имала възпиращ ефект, доколкото другите продавачи или доставчици биха били склонни да преустановят използването на аналогични условия ( 66 ).

72.

Както твърди Комисията, член 7, параграфи 2 и 3 от Директива 93/13 разрешава колективните искове за преустановяване на нарушения, които всъщност излизат извън границите на конкретното договорно отношение, в смисъл че не са обвързани с индивидуален спор и могат да бъдат предявявани от лицата и организациите, които имат правен интерес от защитата на потребителите ( 67 ). Както указва изразът „[б]ез да се засяга член 7“, съдържащ се в член 4, параграф 1 от тази директива, предвидените в член 7, параграф 2 искове имат допълващ характер спрямо индивидуалните искове ( 68 ).

73.

Член 7, параграф 2 от Директивата предвижда абстрактен контрол с превантивно и възпиращо естество ( 69 ), целящ да се реши „дали клаузите на договора, изготвени с цел […] общо използване[,] са неравноправни“, докато член 7, параграф 3 позволява исковете по член 7, параграф 2 да се предявяват отделно или заедно срещу няколко продавачи или доставчици от един и същ сектор или техни сдружения.

74.

От практиката на Съда е видно, че „целта и правните последици“ на индивидуалните и на колективните искове по Директива 93/13 са „различни“ ( 70 ). Освен това съгласно двадесет и трето съображение от Директива 93/13 колективните искове не водят до „предварителна проверка на общите условия, прилагани в определени сектори на икономиката“. От това заключавам, че контролът ex ante, извършван в рамките на колективен иск, не може да е с предимство пред контрола ex post, извършван в рамките на индивидуален иск с други страни ( 71 ), което на практика изключва разширяването на действието на решенията по колективни искове спрямо продавачите или доставчиците, които не са участвали в производството ( 72 ).

75.

Този извод намира подкрепа във факта на добавянето на член 7, параграф 3 от Директива 93/13. Според мен не би имало смисъл да се позволява въвеждането на многостранни производства, каквито предвижда този параграф, ако решенията по колективните искове по член 7, параграф 2 вече имаха задължителна сила за всеки продавач или доставчик. Подготвителните работи по тази директива освен това подкрепят тълкуването, че решенията по предвидените в член 7, параграфи 2 и 3 колективни искове за преустановяване на нарушения имат задължителна сила единствено за страните по конкретния колективен иск ( 73 ).

76.

Разбира се, що се отнася до клаузите в общи условия, които рядко се договарят индивидуално, преценката на националните съдилища съответно по колективен и по индивидуален иск често ще бъде сходна, ако не и еднаква, при все че страните по исковете не са едни и същи. Следователно постановеното по колективен иск решение би представлявало силен прецедент, който би ръководил преценката при последващ индивидуален иск във връзка с идентична или равностойна клауза и дори би могъл да създаде презумпция за неравноправност на съответната клауза. Това обаче не променя факта, че продавачът или доставчикът, който не е участвал в колективното производство, не следва да бъде лишаван от възможността по член 3, параграф 2, трета алинея от Директива 93/13 и член 47 от Хартата да обори тази презумпция в делото по индивидуалния иск.

77.

Както изтъкват полското правителство и Комисията, в решение Invitel (C‑472/10, EU:C:2012:242) Съдът приема, че член 6, параграф 1 от Директива 93/13 във връзка с член 7, параграфи 1 и 2 от нея допуска разширяване на действието на решенията, с които се констатира неравноправност на клауза в общи условия и които са постановени по иск за преустановяване на нарушение по член 7 от тази директива, така че тези решения да действат спрямо „всички сключили договор със съответния продавач или доставчик потребители, за който се прилагат същите [общи условия], включително за потребителите, които не са били страни в производството за преустановяване на нарушение“ ( 74 ).

78.

Този извод никак не е изненадващ, а е по-скоро последица от естеството и целта на колективните искове за преустановяване на нарушения. Когато договорна клауза е обявена за нищожна и е забранена в производство по иск за преустановяване на нарушение, съвсем очевидно трябва да се гарантира, че съответният продавач или доставчик няма вече да използва в нито един свой договор същите общи условия, в това число обявената за неравноправна клауза. В противен случай предвидените в член 7, параграфи 2 и 3 от Директива 93/13 искове за преустановяване на нарушения биха били лишени от полезно действие.

79.

В точка 40 от решение Invitel Съдът подчертава именно че нищожността като санкция за неравноправните клаузи, пораждаща действие в полза на всички потребители, сключили със съответния продавач или доставчик потребителски договор, за който се прилагат едни и същи общи условия, „гарантира, че потребителите няма да бъдат обвързани от тази клауза“ ( 75 ), като така Съдът препраща към член 6, параграф 1 от Директива 93/13, който изисква от държавите членки, съгласно формулировката на Съда, „да приложат всички последици“, които по силата на националното законодателство произтичат от констатацията за неравноправност на съответната клауза в общи условия, така че тя да не бъде тя обвързваща за потребителите ( 76 ).

80.

Според мен няма никакви съмнения, че тази съдебна практика не може да се отнесе към настоящия случай.

81.

В съображенията си за извода в точка 39 от решение Invitel ( 77 ) Съдът изрично се позовава на точки 57—61 от заключението на генералния адвокат, който от своя страна изразява „сериозни възражения“ към действието erga omnes по отношение на продавачите и доставчиците, които не са участвали в производството за установяване на неравноправност на спорната клауза — опасения, които изцяло споделям ( 78 ).

82.

Освен това поставеният пред Съда въпрос по делото, по което е постановено въпросното решение, а именно за разширяването на действието на нищожността като санкция за неравноправните клаузи, така че тя да поражда действие в полза на потребителите, сключили със съответния продавач или доставчик потребителски договор, за който се прилагат едни и същи общи условия, е явно различен от поставения от запитващата юрисдикция по настоящото дело, отнасящ се до налагането на имуществени санкции на продавачите или доставчиците, които не са участвали в производството за абстрактен контрол.

83.

Следователно едно широко тълкуване на обхвата на решение Invitel ( 79 ), така че да се отнася и до правна уредба, предвиждаща действие erga omnes по отношение на всеки продавач или доставчик, който не е участвал в производството, не ми се струва обосновано и при всички положения не би било в съответствие с основните права на продавача или доставчика ( 80 ).

84.

Предлаганото от мен тълкуване на Директива 93/13 не би могло да бъде оспорено в светлината на членове 1 и 2 от Директива 2009/22, на които запитващата юрисдикция се позовава в първия си преюдициален въпрос.

85.

Директива 2009/22 относно колективните искове за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите е предназначена да гарантира пълното действие на известен брой директиви, включително Директива 93/13, и по-специално да противодейства на нарушенията, извършвани в рамките на Съюза ( 81 ).

86.

В това отношение член 2, параграф 1, букви а)—в) от Директива 2009/22 задължава държавите членки да определят съдилищата или административните органи, компетентни да се произнасят по колективни искове на компетентните структури по смисъла на член 3 от тази директива, целящи, наред с друго, да се преустанови всяко противоречащо на Директива 93/13 действие, да се публикува решението или коригиращо изявление и да се осъди загубилата ответна страна да заплати в полза на държавата или на всеки бенефициер, посочен или предвиден във вътрешното право, определена сума в случай на неизпълнение на решението.

87.

Що се отнася до взаимовръзката между Директива 2009/22 и Директива 93/13, първата има допълващ характер спрямо член 7, параграфи 2 и 3 от Директива 93/13, който се отнася и до исковете за преустановяване на нарушения ( 82 ).

88.

Нито в текста на Директива 2009/22, нито в документите от подготвителните работи по нея ( 83 ) откривам указание в смисъл, че държавите членки са оправомощени да предвидят, че решенията, постановявани по предвидените в тази директива искове, имат действие erga omnes по отношение на продавачи или доставчици, които не са участвали в производството за преустановяване на нарушения. Ако беше така, Директива 2009/22 щеше да излезе извън границите на установения с Директива 93/13 режим, който има за цел да допълни — нещо, което не бива да се извежда само по предположение, без да е налице изрично изразена воля от страна на законодателя на Съюза.

89.

При все това по почин на Комисията започва процедура за изменение на правото на Съюза, така че да се позволи на държавите членки да разширяват действието на решенията, с които се констатира неравноправност на договорна клауза, по отношение на „подобните договори“ ( 84 ). Това обаче само потвърждава, че такъв подход не е възможен при сега действащото право на Съюза, а именно директиви 93/13 и 2009/22.

90.

По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос на Sąd Apelacyjny w Warszawie VI Wydział Cywilny (Варшавски апелативен съд, гражданско отделение, Полша) по следния начин:

„Директива 93/13/ЕИО на Съвета от 5 април 1993 година относно неравноправните клаузи в потребителските договори във връзка с членове 1 и 2 от Директива 2009/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите и с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда налагане на имуществена санкция на продавача или доставчика, който в общите условия на потребителски договори използва клаузи, считани за равностойни на клаузи, които вече са обявени за неравноправни и са вписани на това основание в публичен регистър, при все че въпросният продавач или доставчик не е участвал в производството, в което е констатирана неравноправността на съдържащите се в регистъра клаузи“.