Съединени дела C‑439/14 и C‑488/14

SC Star Storage SA

срещу

Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI)

и

SC Max Boegl România SRL и др.

срещу

RA Aeroportul Oradea и др.

(Преюдициални запитвания, отправени от Curtea de Apel Bucureşti и Curtea de Apel Oradea)

„Преюдициално запитване — Директиви 89/665/ЕИО и 92/13/ЕИО — Обществени поръчки — Производства по обжалване — Национална правна уредба, обуславяща допустимостта на жалбите срещу актовете на възлагащия орган от внасянето на „гаранция за добросъвестност“ — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 47 — Право на ефективни правни средства за защита“

Резюме — Решение на Съда (трети състав) от 15 септември 2016 г.

  1. Сближаване на законодателствата — Производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство — Директиви 89/665 и 92/13 — Задължение на държавите членки да предвидят производство по обжалване — Достъп до производства по обжалване — Процесуални правила — Право на преценка на държавите членки — Граници — Задължение за осигуряване спазването на правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес

    (член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 на Съвета, изменена с Директива 2007/66, и член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 92/13 на Съвета, изменена с Директива 2007/66)

  2. Сближаване на законодателствата — Производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство — Директиви 89/665 и 92/13 — Задължение на държавите членки да предвидят производство по обжалване — Достъп до производства по обжалване — Национална правна уредба, обуславяща допустимостта на жалбата от представянето на гаранция за добросъвестност, подлежаща на връщане, целяща разубеждаване на злоупотребите с жалби — Допустимост — Условия — Спазване на принципа на пропорционалност

    (член 47 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 1, параграфи 1—3 от Директива 89/665 на Съвета, изменена с Директива 2007/66, и член 1, параграфи 1—3 от Директива 92/13 на Съвета, изменена с Директива 2007/66)

  1.  Член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 89/665 относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство, изменена с Директива 2007/66, и член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 92/13 относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор, изменена с Директива 2007/66, които са предназначени да защитят икономическите оператори от произвола на възлагащия орган, целят укрепване на съществуващите във всички държави членки механизми за гарантиране на ефективното прилагане на правилата на Съюза в областта на възлагането на обществени поръчки, по-специално на етап, на който нарушенията все още могат да бъдат отстранени. Все пак нито Директива 89/665, нито Директива 92/13 съдържат разпоредби, уреждащи конкретно условията, при които тези процесуални средства за защита могат да бъдат упражнени. Те установяват само минималните условия, на които трябва да отговарят производствата по обжалване, въведени в националните правни системи, за да се гарантира спазването на изискванията на правото на Съюза в областта на обществените поръчки.

    Все пак процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, предоставени от правото на Съюза на кандидатите и на оферентите, които са претърпели вреди от решения на възлагащите органи, не трябва да засягат полезното действие на Директиви 89/665 и 92/13, чиято цел е да гарантират, че незаконосъобразните решения, взети от възложителите, могат да бъдат ефективно обжалвани възможно най-бързо. В частност трябва да се гарантира, че няма да бъде засегната нито ефикасността на Директиви 89/665 и 92/13, нито правата на частните лица, предоставени им от правото на Съюза. Освен това, както следва от съображение 36 от нея, Директива 2007/66, изменяща Директиви 89/665 и 92/13 с оглед на повишаване на ефективността на процедурите за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки, а следователно и Директиви 89/665 и 92/13, които тя изменя и допълва, имат за цел да осигурят пълно зачитане на правото на ефективни правни средства за защита и правото на справедлив съдебен процес, в съответствие с член 47, първа и втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз. Следователно, определяйки процесуалните правила за съдебните производства по обжалване, предназначени да осигурят защитата на правата, предоставени от Директиви 89/665 и 92/13 на кандидатите и на оферентите, увредени от решения на възлагащите органи, държавите членки трябва да гарантират съблюдаване на правото на ефективни правни средства за защита и на достъп до безпристрастен съд, прогласени в член 47 от Хартата.

    (вж. т. 41—46)

  2.  Член 1, параграфи 1—3 от Директива 89/665 относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство, изменена с Директива 2007/66, и член 1, параграфи 1 и 3 от Директива 92/13 относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор, изменена с Директива 2007/66, разгледани в светлината на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, съгласно която допустимостта на всяка жалба срещу акт на възлагащия орган е обусловена от задължението на жалбоподателя да предостави гаранция за добросъвестност в полза на възлагащия орган, след като тази гаранция трябва да бъде възстановена на жалбоподателя независимо от изхода на производството по жалбата.

    Всъщност, макар посочената гаранция за добросъвестност да е задължителна предпоставка за разглеждането на всяка жалба, като ограничение на правото на ефективни правни средства за защита по смисъла на член 47 от Хартата, тя е ясно и точно установена в закон и не засяга същественото съдържание на правото на ефективни правни средства за защита, след като при всички положения тя не може да бъде задържана от възлагащия орган, независимо от изхода на производството по жалбата. Освен това тя преследва легитимна цел, доколкото представлява мярка, която може да действа разубеждаващо срещу злоупотребата с жалби и да гарантира на всички страни в производствата, в интерес на доброто управление на правосъдието, разглеждане на жалбите им във възможно най-кратки срокове, в съответствие с член 47, първа и втора алинея от Хартата.

    Най-сетне, тя трябва все пак да бъде в разумно отношение на пропорционалност между използваните средства и следваната цел. Всъщност, първо, предоставянето на гаранция за добросъвестност представлява финансова тежест за жалбоподателя, независимо дали извършва банков превод, или предоставя банкова гаранция. Мобилизирането на сума от такава величина чрез банков превод, както и необходимостта да се предприемат изискуемите стъпки с цел предоставяне на банкова гаранция и плащането на съответните разходи обаче могат да стимулират жалбоподателите да проявят известна предпазливост при подаването на жалби. Освен това, доколкото засяга финансови средства или, най-малкото, възможностите за кредитиране на жалбоподателите до момента на освобождаването ѝ, гаранцията за добросъвестност може да стимулира проявата на старание в образуваните по тяхна инициатива производства, в съответствие с изискването за бързина при разглеждането на жалбите, предвидено в член 1, параграф 1 от Директива 89/665 и в член 1, параграф 1 от Директива 92/13. Освен това, доколкото автоматичното и безусловно задържане на гаранцията за добросъвестност от възлагащия орган и плащането ѝ при първо поискване вече не са възможни, не може да се приеме, че само по себе си задължението за предоставяне на тази гаранция, като предпоставка за допустимост на всяка жалба, надхвърля необходимото за постигане на целта за борба срещу злоупотребата с жалби, която тя преследва. Всъщност гаранцията за добросъвестност, от порядъка на 1 % от стойността на обществената поръчка, с максимален размер в зависимост от вида на поръчката, остава скромна, по-специално за оферентите, които трябва обикновено да обосноват известни финансови възможности. Тази гаранция може, впоследствие и при всяко положение, да бъде предоставена под формата на банкова гаранция. Тя трябва, най-сетне, да бъде предоставена само за периода от подаването на жалбата до окончателното решаване на спора.

    (вж. т. 49, 50, 54—57, 59—61 и 63 и диспозитива)