—

за Safe Interenvíos SA, от A. Selas Colorado и D. Solana Giménez, abogados,

—

за Banco Bilbao Vizcaya Argentaria SA, от J. M. Rodríguez Cárcamo и B. García Gómez, abogados,

—

за испанското правителство, от A. Rubio González и A. Gavela Llopis, в качеството на представители,

—

за португалското правителство, от L. Inez Fernandes, M. Rebelo и G. Miranda, в качеството на представители,

—

за Европейската комисия, от J. Rius и I.V. Rogalski, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 11, параграф 1 от Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм (ОВ L 309, 2005 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 214), изменена с Директива 2010/78/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. (ОВ L 331, стр. 120, наричана по-нататък „Директивата за изпирането на пари“), тълкуван във връзка с членове 5, 7 и 13 от тази директива.

2

Запитването е отправено във връзка със спора между, от една страна, Safe Interenvíos SA (наричано по-нататък „Safe“), платежна институция, и от друга страна, Liberbank SA (наричано по-нататък „Liberbank“), Banco de Sabadell SA (наричано по-нататък „Sabadell“) и Banco Bilbao Vizcaya Argentaria SA (наричано по-нататък „BBVA“), три кредитни институции (заедно наричани по-нататък „банките“), по повод на това, че поради съмнения за изпиране на пари банките закриват сметките, които Safe има в тях.

3

Видно от съображение 5 от Директивата за изпирането на пари, мерките, взети в областта на изпирането на пари и финансирането на тероризъм, „трябва да бъдат в съответствие с другите действия, предприети на други международни форуми“, и „да отчитат особено Препоръките на Групата за финансово действие срещу изпирането на пари (наричана по-нататък „FATF“), която представлява водещият международен орган в борбата срещу изпирането на пари и финансирането на тероризъм. Тъй като Препоръките на FATF бяха значително преработени и разширени през 2003 г., настоящата директива трябва да бъде в съответствие с този нов международен стандарт“.

4

Съображение 10 от посочената директива гласи следното:

„Институциите и лицата, обхванати от настоящата директива, трябва […] да идентифицират и потвърдят самоличността на действителния бенефициер. Изпълнението на това изискване трябва да бъде оставено на тези институции и лица, независимо от това дали използват публични архиви за действителните бенефициери, искат от клиентите си съответните данни или получават другояче информацията, вземайки предвид факта, че [обемът] на подобни мерки за комплексна проверка на клиента [е функция на] риска от изпиране на пари и финансиране на тероризъм, ко[й]то зависи от вида на клиента, търговското взаимоотношение, продукта или сделката“.

5

Съображения 22 и 24 от същата директива гласят:

[…]

6

В съображение 33 от Директивата за изпирането на пари се посочва, че разкриването на информация, както е посочено в член 28 от нея, трябва да е съобразено с правилата за прехвърляне на лични данни към трети страни съгласно Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на такива данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10, наричана по-нататък „Директивата за личните данни“) и че освен това този член 28 не може да влиза в конфликт с националното законодателство за защита на информацията и опазване на професионалната тайна.

7

В съображение 48 от Директивата за изпирането на пари се посочва, че тази директива зачита основните права и спазва признатите принципи, по-конкретно от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), и не трябва да се тълкува или прилага по начин, който не е съобразен с Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.

8

Член 1 от Директивата за изпирането на пари предвижда в параграфи 1 и 2 следното:

„1.   Държавите членки гарантират, че изпирането на пари и финансирането на тероризъм са забранени.

2.   За целите на настоящата директива следното [деяние], когато е извършено умишлено, се разглежда като изпиране на пари:

9

Съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари тя се прилага по отношение на кредитните институции, финансовите институции и редица юридически и физически лица, действащи при упражняването на професионалните си дейности.

10

Член 3, точка 1 от посочената директива определя „кредитната институция“, препращайки към дефиницията на същото понятие в член 1, точка 1, първа алинея от Директива 2000/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година относно предприемане и осъществяване на дейност от кредитни институции (ОВ L 126, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 198), тоест като „предприятие, чиято дейност е да приема депозити или други възстановими средства от обществеността и да отпуска кредити за своя собствена сметка“.

11

Съгласно член 3, точка 2, буква а) от Директивата за изпирането на пари понятието „финансова институция“ означава „предприятие, различно от кредитна институция, което извършва една или повече от операциите, включени в точки 2—12 и в точки 14 и 15 от приложение I към Директива 2006/48/ЕО“ на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (ОВ L 177, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 3), изменена с Директива 2009/111/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. (ОВ L 302, стр. 97). Съгласно точка 4 от това приложение списъкът с операции включва „[п]латежни услуги съгласно определението в член 4, параграф 3 от Директива 2007/64/ЕО“ на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2007 година относно платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 97/7/ЕО, 2002/65/ЕО, 2005/60/ЕО и 2006/48/ЕО и за отмяна на Директива 97/5/ЕО (ОВ L 319, стр. 1), изменена с Директива 2009/111 (наричана по-нататък „Директивата за платежните услуги“), а съгласно точка 5 от посоченото приложение включва „[и]здаване и администриране на други платежни средства […], доколкото тази дейност не е обхваната от точка 4“.

12

Член 5 от Директивата за изпирането на пари предвижда, че „[д]ържавите членки могат да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби в областта, обхваната от настоящата директива, за да предотвратяват изпирането на пари и финансирането на тероризъм“.

13

Глава II („Комплексна проверка на клиентите“) от Директивата за изпирането на пари съдържа в членове 6—10 общи разпоредби относно стандартната комплексна проверка на клиента, в членове 11 и 12 — особени разпоредби относно опростената комплексна проверка на клиента, а в член 13 — особени разпоредби относно засилената комплексна проверка на клиента.

14

Съгласно член 7 от Директивата за изпирането на пари институциите и лицата, обхванати от тази директива, трябва да прилагат мерките за комплексна проверка на клиента при установяването на делови взаимоотношения, при извършването на случайни сделки, възлизащи на 15000 EUR или повече, при подозрение за изпиране на пари или финансиране на тероризъм независимо от всяка дерогация, изключение или праг и при съмнения за верността или адекватността на получените по-рано данни за самоличността на клиента.

15

Съгласно член 8 от Директивата за изпирането на пари:

„1.   Мерките на комплексната проверка на клиента обхващат:

2.   Институциите и лицата, обхванати от настоящата директива, прилагат всяко от изискванията за комплексна проверка на клиента, изложени в параграф 1, но могат да определят [обема] на подобни мерки на базата на [анализ] на риска в зависимост от вида на клиента, търговските взаимоотношения, продукта или сделката. Институциите и лицата, обхванати от настоящата директива, трябва да могат да [докажат] на компетентните органи, […], че [обемът] на мерките е подходящ[…] с оглед на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризъм“.

16

Член 9, параграфи 1, 5 и 6 от посочената директива гласи:

„1.   Държавите членки изискват извършването на проверката на самоличността на клиента и на действителния бенефициер преди установяването на делови взаимоотношения или осъществяването на сделката.

[…]

5.   Държавите членки изискват от съответната институция или лице, които не могат да спазят член 8, параграф 1, букви а), б) и в), да не осъществяват сделки чрез банкова сметка, да не установяват делови взаимоотношения или да не извършват сделка, или да прекратят деловите взаимоотношения и да пристъпят към изготвянето на доклад до звеното за финансово разузнаване (ЗФР) в съответствие с член 22 във връзка с клиента.

[…]

6.   Държавите членки изискват институциите или лицата, обхванати от настоящата директива, да прилагат процедурите за комплексните проверки на клиентите не само за всички нови клиенти, но също и, в подходящо време, на съществуващите клиенти на базата на тяхната оценка на риска“.

17

Член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари гласи:

„Чрез дерогация от член 7, букви а), б) и г), член 8 и член 9, параграф 1 институциите и лицата, обхванати от настоящата директива, не са предмет на изискванията, предвидени в посочените членове, когато клиентът е кредитна или финансова институция, обхваната от настоящата директива, или кредитна или финансова институция, намираща се в трета страна, която налага изисквания, равностойни на тези, предвидени в настоящата директива, и върху които се упражнява надзор за спазването на тези изисквания“.

18

В член 11, параграф 2 от Директивата за изпирането на пари се посочват други обстоятелства, при които чрез дерогация от член 7, букви а), б) и г), член 8 и член 9, параграф 1 от тази директива държавите членки могат да позволят на обхванатите от нея институции и лица да не прилагат стандартната комплексна проверка на клиента. Съгласно член 11, параграф 3 от същата директива обхванатите от нея институции и лица трябва във всеки случай да събират достатъчна информация, за да установят дали клиентът отговаря на изискванията за освобождаване, съдържащи се в параграфи 1 и 2 от този член.

19

Съгласно член 13, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари:

„Държавите членки изискват институциите и лицата, обхванати от настоящата директива, да прилагат на базата на оценка на риска мерките на засилена комплексна проверка в допълнение към мерките, посочени в членове 7, 8 и член 9, параграф 6, при ситуации, които по своето естество [предполагат] по-голям риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм и най-малкото при ситуациите, разгледани в параграфи 2, 3, 4, и при други ситуации, пред[полаг]ащи висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм, които отговарят на техническите критерии, установени в съответствие с член 40, параграф 1, буква в)“.

20

Член 13, параграфи 2—4 от Директивата за изпирането на пари се отнася до случаите, в които клиентът не присъства физически за целите на установяване на самоличността, до случаите на трансгранични кореспондентни банкови взаимоотношения с респондентните институции от трети страни и до случаите на сделки или делови взаимоотношения с видни политически личности, пребиваващи в друга държава членка или в трета страна. За тези ситуации са изброени специфични мерки за засилена комплексна проверка на клиента или примери за подходящи мерки.

21

В съответствие с член 20 от Директивата за изпирането на пари държавите членки трябва да изискват от обхванатите от нея институции и лица да обръщат специално внимание на всяка дейност, която те считат за особено вероятна по нейното естество да бъде свързана с изпиране на пари или финансиране на тероризъм.

22

Член 22 от Директивата за изпирането на пари, който заедно с член 23 от нея съдържа задължения за докладване, изисква от институциите и лицата, обхванати от тази директива, и евентуално от техните директори и служители, да сътрудничат напълно, по-конкретно като незабавно информират звеното за финансово разузнаване, по своя собствена инициатива, когато знаят, имат съмнения или имат разумни основания за съмнения, че се извършва или има опит за извършване на изпиране на пари или финансиране на тероризъм.

23

Член 28 от Директивата за изпирането на пари забранява обхванатите от нея институции и лица, и техните директори и служители да разкриват пред заинтересовани клиенти или други трети лица, че е била изпратена информация съгласно членове 22 и 23 от посочената директива или че се провежда или може да се проведе разследване за изпиране на пари или финансиране на тероризма.

24

Съгласно член 34, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари държавите членки изискват всички институции и лица, обхванати от тази директива, да установят адекватни и подходящи политики и процедури за комплексни проверки на клиенти, докладване, водене на архиви, вътрешен контрол, оценка на риска, управление на риска, управление на съответствието с регулаторните изисквания и комуникации с цел предотвратяване и възпрепятстване на операции, свързани с изпиране на пари и финансиране на тероризма.

25

Член 37 от Директивата за изпирането на пари, който заедно с член 36 от същата, се отнася до надзора, предвижда в параграф 1, че държавите членки трябва да изискват от компетентните органи най-малкото да следят ефективно за спазването на изискванията на тази директива от всички обхванати от нея институции и лица и да предприемат необходимите за целта мерки.

26

Директивата за платежните услуги установява в частност правилата за разграничаване на шест категории доставчици на платежни услуги, включително кредитни институции по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2006/48, изменена с Директива 2009/111, и платежни институции по смисъла на Директивата за платежните услуги.

27

Съгласно член 4 от посочената директива, озаглавен „Определения“:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]

[…]“.

28

Съгласно член 5, първа алинея, буква е) от Директивата за платежните услуги заявлението за получаване на лиценз за извършване на дейност като платежна институция трябва да съдържа редица документи, включително „описание на механизмите за вътрешен контрол, установени от заявителя в изпълнение на задълженията му по отношение на изпирането на пари и финансирането на тероризъм съгласно [Директивата за изпирането на пари]“. Член 10, параграф 2 от Директивата за платежните услуги предвижда лиценз да се издава, „при условие че информацията и доказателствата, придружаващи заявлението, съответстват на всички изисквания по член 5 и че компетентните органи, разгледали заявлението, са дали благоприятна цялостна оценка“. Съгласно член 12, параграф 1 от последната директива отнемането на лиценз е възможно само при определени обстоятелства, в частност по силата на буква в) от тази разпоредба, когато платежната институция вече не отговаря на условията за издаване на лиценза.

29

Съгласно член 17, параграф 1 от Директивата за платежните услуги, когато възнамерява да предоставя платежни услуги чрез представител, платежната институция трябва да съобщи на своята държава членка по произход определена информация, позволяваща вписването на представителя в публичния регистър на лицензираните платежни институции и на техните представители и клонове, предвиден в член 13 от тази директива. Тази информация включва име и адрес на представителя и описание на механизмите за вътрешен контрол, които ще използват представителите с оглед спазване на задълженията по Директивата за изпирането на пари във връзка с изпирането на пари и финансирането на тероризъм.

30

В съответствие с член 20, параграф 1, първа алинея от Директивата за платежните услуги държавите членки трябва да определят за компетентни органи, отговорни в частност за издаването на лицензи и за упражняването на пруденциален надзор върху платежните институции, „публични органи или учреждения, признати от националното законодателство или от публични органи, изрично оправомощени за целта според националното законодателство, включително национални централни банки“. Съгласно член 20, параграф 1, втора алинея от същата директива тези „компетентни[…] органи гарантират независимостта си от стопански субекти и не допускат конфликт на интереси. Без да се засягат разпоредбите на първа алинея, платежни институции, кредитни институции, институции за електронни пари или пощенски джиро институции не се определят за компетентни органи“.

31

Член 21 от Директивата за платежните услуги, озаглавен „Надзор“, гласи:

„1.   Държавите членки гарантират, че упражняваният от компетентните органи контрол за непрекъснатото спазване на разпоредбите на настоящия дял [озаглавен „Доставчици на платежни услуги“] е пропорционален, подходящ и съответстващ на рисковете, на които са изложени платежните институции.

Във връзка с проверката на спазването на разпоредбите на настоящия дял, компетентните органи имат право да предприемат следните стъпки, в частност:

2.   […] държавите членки предвиждат, че съответните им компетентни органи могат да налагат санкции на платежни институции или на лицата, ефективно упражняващи контрол върху дейността на платежни институции, които нарушават законови, подзаконови или административни разпоредби относно надзора или упражняването на свързана с предоставяне на платежни услуги стопанска дейност, или да приемат мерки, насочени към преустановяване на установените нарушения или отстраняване на причините за тях.

[…]“.

32

Член 79 от посочената директива, озаглавен „Защита на данни“, предвижда, че „[д]ържавите членки разрешават обработката на лични данни чрез платежни системи и доставчици на платежни услуги, когато това е необходимо, за да се гарантира предотвратяването, разследването и разкриването на платежни измами. Обработката на такива лични данни се извършва в съответствие с [Директивата за личните данни]“.

33

Закон 10/2010 за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма (Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo) от 28 април 2010 г. (BOE бр. 103, 29 април 2010 г., стр. 37458), който транспонира Директивата за изпирането на пари в испанското законодателство, разграничава три вида мерки за комплексна проверка на клиента, а именно, в членове 3—6 от този закон, мерки за стандартна комплексна проверка, в член 9 от същия, мерки за опростена комплексна проверка, и в член 11 от него, мерки за засилена комплексна проверка.

34

Мерките за стандартна комплексна проверка на клиента включват, по силата съответно на членове 3—6 от Закон 10/2010, формално идентифициране на съответните лица, идентифициране на действителните бенефициери, получаване на информация за предмета и естеството на планираните делови взаимоотношения и постоянно наблюдение на деловите взаимоотношения.

35

Член 7, параграф 1 от Закон 10/2010 гласи:

„Задължените по този закон лица прилагат всички предвидени в предходните членове мерки за комплексна проверка на клиента, но могат да определят степента на прилагане на мерките по членове 4, 5 и 6 в зависимост от риска и вида клиент, делови взаимоотношения, продукт или сделка, като тази информация се събира в съответствие с изричната политика относно нови клиенти […]

Задължените по този закон лица трябва да са в състояние да докажат пред компетентните органи, че взетите мерки по своя обем са подходящи предвид риска от изпиране на пари или финансиране на тероризъм, като представят писмен предварителен анализ на риска.

Задължените по този закон лица прилагат мерките за комплексна проверка на клиента винаги когато има данни за изпиране на пари или финансиране на тероризъм, независимо от всяка дерогация, изключение или праг, или когато има съмнения за верността или адекватността на получената по-рано информация“.

36

Съгласно член 7, параграф 3 от Закон 10/2010 задължените по този закон лица не бива да установят делови взаимоотношения или да осъществят сделка, ако не могат да приложат предвидените в този закон мерки за комплексна проверка на клиента. Ако невъзможността настъпи при вече съществуващо делово взаимоотношение, те трябва да го прекратят.

37

Член 9 от Закон 10/2010 предвижда:

„1.   Без да се засяга действието на член 7, параграф 1, трета алинея, задължените по този закон лица могат да не прилагат мерките за комплексна проверка по член 3, параграф 2 и по членове 4, 5 и 6 за следните клиенти:

[…]

[…]

Министърът на икономиката и финансите може със заповед да изключи за някои клиенти възможността да се прилагат мерки за опростена комплексна проверка.

2.   С подзаконов акт може да се разреши прилагането на мерки за опростена проверка спрямо други клиенти, при които рискът от изпиране на пари или финансиране на тероризъм е малък.

3.   Задължените по този закон лица трябва при всички положения да съберат достатъчно информация, за да преценят дали за клиента е приложимо някое от изключенията по този член“.

38

Член 11 от Закон 10/2010 гласи:

„Освен мерките за стандартна комплексна проверка задължените по този закон лица прилагат и засилени мерки в случаите по този раздел, както и във всички останали случаи, които поради съществуващия висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм са посочени в подзаконов акт.

Задължените по този закон лица прилагат, въз основа на оценка на риска, и мерки за засилена комплексна проверка на клиента в ситуациите, които предполагат по естеството си висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм. Такъв риск във всички случаи съществува при операциите на частна банка, услугите по изпращане на пари и обмена на чуждестранна валута.

Нужните мерки за засилена комплексна проверка на клиента в секторите или областите на дейност, предполагащи висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм, се уточняват с подзаконов акт“.

39

Safe е дружество, превеждащо в трети държави или в държави членки, различни от тази, в която е установено, средства чрез сметки, които притежава в кредитни институции.

40

Банките установяват нередности във връзка с представителите, превеждащи средства чрез сметките, които Safe притежава в тях, и искат от Safe информация съгласно Закон 10/2010. Тъй като Safe отказва да им даде тази информация, банките закриват сметките, които Safe притежава в тях.

41

От предоставената на Съда преписка е видно, че на 11 май 2011 г. BBVA съобщава за тези нередности на изпълнителния орган на Комисията за борба с изпирането на пари и финансовите престъпления към Централната банка на Испания (Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención de Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias del Banco de España, наричан по-нататък „Sepblac“), като заявява, че подозира Safe в изпиране на пари. На 22 юли 2011 г. BBVA уведомява Safe за окончателното закриване на сметката му.

42

Пред Juzgado de lo Mercantil no 5 de Barcelona (Търговски съд № 5 на Барселона) Safe оспорва решението на BBVA да закрие сметката му и сходни решения на другите две банки, твърдейки, че закриването е акт на нелоялна конкуренция, който му е попречил да работи нормално, като превежда средства в държави, различни от тази, в която е установено. В този смисъл Safe поддържа, че за да извършва такива преводи на средства, е било длъжно по закон да притежава сметка в банкова институция, и то имало такава, и че банките са негов конкурент на пазара. То също така твърди, че банките са му поискали информация относно неговите клиенти и относно произхода и предназначението на средствата, използвайки като предлог разпоредбите на Закон 10/2010, нещо, което банките оспорват, и че да се предоставя на банките подобна информация е в нарушение на националното законодателство за защитата на данни.

43

В отговор банките посочват, че взетите мерки са в съответствие със Закон 10/2010, че са оправдани, по-конкретно поради рисковете, свързани с това дадена институция да превежда средства в държави, различни от тази, в която е установена, и че не противоречат на конкурентното право.

44

На 25 септември 2009 г. Juzgado de lo Mercantil no 5 de Barcelona (Търговски съд № 5 на Барселона) отхвърля жалбата на Safe. Той постановява, че банките са имали право да искат от Safe да приеме мерки за засилена комплексна проверка на клиентите си и да предостави данни, свързани с тях, тъй като са открили в поведението на Safe признаци за нарушаване на Закон 10/2010.

45

Посоченият съд изследва за всеки конкретен случай дали поведението на банките е оправдано. Така той приема, че никоя от банките не е нарушила конкретни забрани за антиконкурентно поведение, но Sabadell и Liberbank, за разлика от BBVA, са действали нелоялно, тъй като не са изложили причините за приложените мерки. За сметка на това, приема поведението на BBVA за оправдано, тъй като е основано на проверка, показваща, че 22 % от преводите по банковите сметки на Safe в периода от 1 септември до 30 ноември 2010 г. не са извършени от представители, оправомощени от Safe и включени в списъка на Централната банка на Испания. Нещо повече, в този период парични преводи са извършили 1291 души, а това число далеч надхвърля броя на представителите на Safe. Освен това в експертиза по делото се подчертава рискът от превод на средства, извършен от лица, които не са идентифицирани представители.

46

Safe, Sabadell и Liberbank обжалват решението пред Audiencia Provincial, Barcelona (апелативен съд на провинция Барселона), който разглежда трите жалби заедно.

47

Запитващата юрисдикция постановява, че задължени по Закон 10/2010 са всички страни по делото, тъй като те попадат в изброените в член 2 от него категории, включващи кредитни и платежни институции. Освен това всички страни са конкуренти на пазара и осъществяват една и съща дейност по превод на средства в държави, различни от тази, в която са установени. За целта обаче платежните институции като Safe трябва да използват сметки, открити в кредитни институции като банките.

48

Пред запитващата юрисдикция Safe твърди, първо, че не е имало изискване BBVA да приеме мерки за комплексна проверка, когато клиентите са финансови институции, тъй като върху тях се упражнява пряк надзор от публичните органи, в случая от Централната банка на Испания. Второ, в Испания единствено Sepblac имал достъп до данни за клиентите на платежни институции. Трето, дори да било налице изискване BBVA да приеме мерки за комплексна проверка, то трябвало преди това да проведе подробно и задълбочено проучване на политиката на Safe за осигуряване на съответствие с приложимото законодателство. В случая BBVA поискало само експертиза, която била изготвена въз основа на данни на BBVA. Четвърто, Закон 10/2010 не се прилагал по отношение на лица, които — като представителите — предлагат помощ на финансовите институции за превода на средства.

49

Пред запитващата юрисдикция Sabadell обръща внимание на посочената в решението на Juzgado de lo Mercantil no 5 de Barcelona (Търговски съд № 5 на Барселона) принципна, но не и за конкретния случай, възможност да приеме мерки за засилена комплексна проверка на клиента. От своя страна Liberbank твърди, че закриването на притежаваната от Safe сметка е било оправдано поради отказа на Safe да предостави изисканата информация.

50

Запитващата юрисдикция смята, че във връзка с тълкуването на член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари се поставят три основни въпроса.

51

Първо, поставя се въпросът дали от гледна точка на член 5 от тази директива, който разрешава на държавите членки да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби в областта, обхваната от посочената директива, за да предотвратяват изпирането на пари и финансирането на тероризъм, може да се счита, че националният законодател има право да транспонира изключението или дерогацията по член 11, параграф 1 от същата директива, като използва друга формулировка. Съгласно член 9, параграф 1, буква b) от Закон 10/2010 задължените по този закон лица „могат да не прилагат мерките за [стандартна] комплексна проверка“ спрямо клиенти, които са финансови институции, установени в Съюза или в еквивалентни трети страни и подлежащи на надзор за спазване на мерките за комплексна проверка на клиента.

52

Второ, тълкуването на член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари, във връзка с член 7 от нея, повдига въпроса дали законодателят на Съюза е искал да въведе същинско безусловно изключение от задължението за кредитните институции да приемат мерки за комплексна проверка по отношение на клиентите си, когато последните са платежни институции, самите те обхванати от тази директива, поради статута им на финансови институции, подложени и на собствена система за надзор.

53

Трето, поставя се въпросът дали изключението, предвидено в тази разпоредба, обхваща само мерките за комплексна проверка, или пък обхваща и мерките за засилена комплексна проверка.

54

Други въпроси се поставят субсидиарно, в случай че член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари трябва да се тълкува в смисъл, че финансовите институции имат право да приемат мерки за комплексна проверка или мерки за засилена комплексна проверка и дори са длъжни да направят това на основание било на националната правна уредба, било на тази на Съюза.

55

Тези други въпроси са свързани, от една страна, с отношението на член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари с член 21 от Директивата за платежните услуги и целта им е да се установят пределите на мерките за комплексна проверка и на мерките за засилена комплексна проверка, които банковите институции евентуално могат да прилагат спрямо платежните институции. Те са свързани, от друга страна, с преценката дали изискването платежните институции да предоставят на кредитните институции данни за клиентите си е в съответствие с правото на Съюза, и в частност с Директивата за личните данни.

56

При тези обстоятелства Audiencia Provincial de Barcelona (апелативен съд на провинция Барселона) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

57

Като начало следва да се отбележи, че от предоставената на Съда преписка е видно, че след откриването на нередности в информацията относно представителите, които превеждат средства чрез сметките на Safe в BBVA, у BBVA възникват подозрения за изпиране на пари и финансиране на тероризма. BBVA иска от Safe информация на основание на Закон 10/2010 и след като получава отказ, закрива сметката му. Всъщност, макар член 9 от този закон да разрешава прилагането на мерки за опростена комплексна проверка, когато клиентите са финансови институции, които по силата на член 11 от същия закон подлежат на надзор за спазването на мерките за комплексна проверка, в ситуации, за които след извършена оценка на риска се установи, че предполагат висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризма, следва да бъдат взети мерки за засилена комплексна проверка на клиента. Сред ситуациите, които по самото си естество предполагат такъв риск, са именно преводите на средства.

58

С първия си въпрос запитващата юрисдикция пита по същество дали членове 5 и 7, член 11, параграф 1 и член 13 от Директивата за изпирането на пари трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която, от една страна, разрешава прилагането на мерки за стандартна комплексна проверка, когато клиентите са финансови институции, които подлежат на надзор за спазването на мерките за комплексна проверка, а от друга страна, изисква от институциите и лицата, обхванати от посочената директива, да прилагат мерки за засилена комплексна проверка на клиента въз основа на извършена от тях оценка на риска в ситуации, които по самото си естество предполагат висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм, като например преводите на средства.

59

Директивата за изпирането на пари предвижда, в раздели 1—3 от глава II, озаглавена „Комплексна проверка на клиентите“, три вида мерки за комплексна проверка на клиента, а именно стандартни, опростени и засилени.

60

В раздел 1 от тази глава, озаглавен „Общи разпоредби“, член 7, буква а)—г) от Директивата за изпирането на пари посочва ситуациите, в които институциите и лицата, обхванати от тази директива, са длъжни да приложат мерки за стандартна комплексна проверка на клиента, тъй като се смята, че тези ситуации предполагат риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм, който от своя страна може да се предотврати чрез мерките по членове 8 и 9 от посочената директива. Тези ситуации включват установяването на делови взаимоотношения, извършването на случайни сделки, възлизащи на 15000 EUR или повече, наличието на подозрение за изпиране на пари или финансиране на тероризъм и наличието на съмнения за верността или адекватността на получените по-рано данни за самоличността на клиента.

61

В ситуациите, посочени в цитирания член 7, институциите и лицата, обхванати от тази директива, трябва да прилагат мерки за стандартна комплексна проверка на клиента, които съгласно член 8, параграф 1 от посочената директива включват идентифициране на клиента и проверка на неговата самоличност, идентифициране, в съответните случаи, на действителния бенефициер, получаване на информация за целта и планираното естество на търговските взаимоотношения и провеждане на постоянно наблюдение на съществуващи търговски взаимоотношения и осъществени сделки. Видно от параграф 2 от този член, обхватът на тези задължения за комплексна проверка на клиента може да бъде съобразен с риска, свързан с конкретния вид клиент, търговски взаимоотношения, продукт или сделка.

62

Съгласно член 9, параграф 6 от Директивата за изпирането на пари държавите членки трябва да изискват институциите и лицата, обхванати от тази директива, да прилагат процедурите за комплексни проверки не само за всички нови клиенти, а в подходящо време, и за съществуващите клиенти на базата на оценка на риска. Съгласно член 9, параграф 1 от посочената директива обаче държавата членка трябва да изиска проверката на самоличността на клиента и на действителния бенефициер да се извършва преди установяването на делови взаимоотношения или осъществяването на сделката.

63

Поради това членове 7—9 от Директивата за изпирането на пари посочват обстоятелствата, при които според законодателя на Съюза в националната правна уредба трябва да се предвидят мерки за стандартна комплексна проверка, за да се избегне рискът от изпиране на пари и финансиране на тероризъм.

64

При други обстоятелства (например в зависимост от вида на клиента, деловите взаимоотношения, продукта или сделката) рискът може да е по-малък или по-голям, както личи от съображения 10, 22 и 24 от Директивата за изпирането на пари. Членове 11 и 13 от тази директива касаят съответно тези ситуации и изискват държавите членки да гарантират различни степени на комплексна проверка на клиента.

65

При определени условия, предвидени в член 11 от Директивата за изпирането на пари, мерките за комплексна проверка по член 8 и член 9, параграф 1 от тази директива не се прилагат в случаи, в които иначе биха се изисквали съгласно член 7, букви а), б) и г) от посочената директива. Въпросните условия засягат ситуации, в които според законодателя на Съюза рискът от изпиране на пари и финансиране на тероризма е по-нисък поради самоличността на клиента или стойността и съдържанието на сделката или продукта например.

66

Такъв е по-конкретно случаят, съгласно член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари, когато самият клиент на институция или лице в обхвата на посочената директива е кредитна или финансова институция, попадаща в приложното поле на тази директива.

67

Следва обаче да се отбележи, че член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари не дерогира член 7, буква в) от нея.

68

Съгласно тази разпоредба, тълкувана във връзка с член 11, параграф 1 от посочената директива, мерки за комплексна проверка на клиента трябва да се приемат винаги когато има подозрение за изпиране на пари или финансиране на тероризма, като това понятие, от друга страна, не е дефинирано в същата тази директива. Поради това, когато се появи такова подозрение, съответната държава членка няма право да позволи или изиска прилагането на мерки за опростена комплексна проверка на клиента.

69

Освен това следва да се посочи, че противно на поддържаното от Safe, дерогацията, предвидена в член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари, не е пречка за съществуването на национална правна уредба, предвиждаща прилагане от съответните институции и лица на мерки за засилена комплексна проверка съгласно член 13 от тази директива.

70

Всъщност единственото, което се цели с член 11, параграф 1 от посочената директива, е да се дерогират мерките за стандартна комплексна проверка на клиента, посочени в глава II, раздел 1 от нея. Доколкото тази разпоредба изобщо не препраща към член 13 от Директивата за изпирането на пари, съдържащ се в раздел 3 от посочената глава, тя няма, както генералният адвокат отбелязва в точка 94 от заключението си, никакво отношение към комплексната проверка на клиента, изисквана в ситуации на висок риск. Освен това институциите и лицата, обхванати от тази директива, имат право да прилагат мерките за опростена комплексна проверка „в съответствие с подхода, основан на анализа на риска“, само в подходящи случаи, както се посочва в съображение 22 от посочената директива. Както се вижда обаче от съображение 24 от същата тази директива, има случаи, в които поради по-високия риск от изпиране на пари и финансиране на тероризъм се изискват особено строги процедури за идентифициране и проверка на клиента, въпреки че самоличността и бизнес профилът на всички клиенти трябва да бъдат установени.

71

Следователно, ако съществува висок риск от изпиране на пари и финансиране на тероризъм, съгласно предвиденото в член 13 от Директивата за изпирането на пари, обстоятелството, че клиентът сам по себе си е институция или лице в обхвата на тази директива, не е пречка държавите членки да изискват спрямо този клиент да се приложат мерки за засилена комплексна проверка по смисъла на член 13 от посочената директива.

72

Член 13 от Директивата за изпирането на пари изисква държавите членки да предвидят институциите и лицата, обхванати от тази директива, да прилагат, на базата на оценка на риска и в допълнение към мерките по член 7, член 8 и член 9, параграф 6 от посочената директива, мерки за засилена комплексна проверка, особено в ситуации, които по своето естество предполагат висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм, и най-малкото в ситуациите, посочени в параграфи 2—4 от този член.

73

От израза „най-малкото“ следва, че макар член 13 от Директивата за изпирането на пари да изброява някои ситуации, в които държавите членки са длъжни да предвидят прилагането на мерки за засилена комплексна проверка, това изброяване не е изчерпателно. При транспонирането на тази директива държавите членки разполагат със значителна свобода на преценка, що се отнася до подходящия начин за въвеждане на задължението да се предвидят мерки за засилена комплексна проверка и за определяне както на ситуациите, в които съществува такъв висок риск, така и на мерките за комплексна проверка.

74

В този смисъл, както отбелязва генералният адвокат в точка 95 от заключението си, макар превеждането от институция на средства в държави, различни от тази, в която тя е установена, да не е споменато в член 13, параграфи 2—4 от Директивата за изпирането на пари, този член не изключва възможността държавите членки да идентифицират, в националното си законодателство и чрез подхода, основан на риска, други ситуации, които по своето естество предполагат висок риск, и така да обосноват или дори да наложат извършването на засилена комплексна проверка, в допълнение на стандартната.

75

Следователно въпреки предвидената в член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари дерогация членове 7 и 13 от тази директива изискват държавите членки да следят за това институциите или лицата, обхванати от посочената директива, да прилагат в ситуации, включващи клиенти, които сами по себе си са институции и лица в обхвата на Директивата за изпирането на пари, мерките за стандартна комплексна проверка на клиента съгласно член 7, буква в) от тази директива и мерки за засилена комплексна проверка на клиента съгласно член 13 от посочената директива в ситуации, които по естеството си предполагат висок риск от изпиране на пари и финансиране на тероризъм.

76

Накрая, що се отнася до член 9 от Закон 10/2010, който разрешава мерки за стандартна комплексна проверка да се прилагат по отношение на финансови институции дори когато няма подозрение за или висок риск от изпиране на пари и финансиране на тероризъм по смисъла на член 7, буква в) и член 13 от Директивата за изпирането на пари, следва да се припомни, че с Директивата за изпирането на пари се извършва само минимално хармонизиране и че дори в случаите, когато държавите членки са транспонирали надлежно членове 7, 11 и 13 от тази директива в националното си право, член 5 от същата им позволява да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби, стига същите да целят засилване на борбата срещу изпирането на пари или финансирането на тероризма (вж. в този смисъл решение Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 61).

77

Следва също да се отбележи, че „по-строгите разпоредби“ по член 5 от Директивата за изпирането на пари може да са свързани със ситуации, за които тази директива предвижда някакъв вид комплексна проверка на клиента, както и с други ситуации, които държавите членки считат за рискови.

78

Член 5 от Директивата за изпирането на пари е част от глава I („Предмет, обхват и дефиниции“) от нея и се прилага по отношение на всички разпоредби в областта, обхваната от тази директива, за да предотвратява изпирането на пари и финансирането на тероризъм. Следователно обхватът му не е ограничен до разпоредбите на глава II („Комплексна проверка на клиентите“) от посочената директива. Така държавата членка може да предвиди кредитните институции да прилагат мерки за комплексна проверка във връзка с платежна институция дори когато условията по член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари са налице, а следователно дори когато няма подозрение по смисъла на член 7, буква в) от тази директива, както и в ситуации, различни от изброените в членове 7 и 13 от същата.

79

Като предвижда, че в областта, обхваната от Директивата за изпирането на пари, държавите членки могат да приемат и да запазват в сила по-строги разпоредби, за да предотвратяват изпирането на пари и финансирането на тероризъм, член 5 от тази директива не предоставя на държавите членки възможност или задължение да приемат законодателни актове по силата на правото на Съюза, а за разлика от разпоредбите в глава II от нея, само признава правото им да предвидят в националното право такива по-строги разпоредби извън рамките на установения със същата тази директива режим (вж. по аналогия решение Julián Hernández и др., C‑198/13, EU:C:2014:2055, т. 44).

80

С оглед на изложените по-горе съображения на първия въпрос трябва да се отговори по следния начин:

81

С въпрос 2, буква а) запитващата юрисдикция пита по същество как трябва да се тълкува Директивата за изпирането на пари, що се отнася до пределите на правомощията, с които кредитните институции разполагат по силата на тази директива спрямо платежните институции, които са техни клиенти и са обхванати от посочената директива и от Директивата за платежните услуги. С въпрос 2, буква в), подточка ii) тя пита по същество дали Директивата за изпирането на пари трябва да се тълкува в смисъл, че кредитна институция може да оценява мерките за комплексна проверка на клиента, приложени от платежна институция.

82

Важно е да се отбележи, че видно от акта за преюдициално запитване тези въпроси се отнасят до тълкуването на Директивата за изпирането на пари, във връзка с Директивата за платежните услуги, и в частност член 21 от нея, който определя правомощията на националните органи за целите на надзора върху платежните институции. Запитващата юрисдикция се пита какъв е обхватът на правомощието, което може да бъде възложено на кредитните институции във връзка с надзора върху дейността на платежните институции. Тя смята, че Директивата за платежните услуги възлага това надзорно правомощие само на компетентния национален орган, в случая Sepblac, но се пита дали Директивата за изпирането на пари не възлага на банковите институции непряко — чрез възможността да приемат мерки за засилена комплексна проверка — известна надзорна власт върху платежните институции.

83

В това отношение следва да се подчертае, че Директивата за изпирането на пари се отнася до задълженията за комплексна проверка в тежест на институциите и лицата, обхванати от тази директива. В този смисъл член 8, параграф 1 от посочената директива описва аспекти на делови взаимоотношения, за които обхванатите от нея институции и лица следва да съберат информация.

84

Съгласно член 9, параграф 5, първа алинея от Директивата за изпирането на пари държавите членки изискват от съответните институции или лица, които не могат да спазят член 8, параграф 1, букви а)—в) от тази директива, да не осъществяват сделки чрез банкова сметка, да не установяват делови взаимоотношения или да не извършват сделка, или да прекратят деловите взаимоотношения. Следователно приемането на мярка като прекратяването на вече установени делови взаимоотношения, предвидена в член 9, параграф 5, първа алинея от Директивата за изпирането на пари, е последица от невъзможността на институция или лице в обхвата на тази директива да спази задълженията си, свързани с комплексната проверка на клиента по член 8, параграф 1, букви а)—в) от посочената директива, по начина, по който са транспонирани от държавите членки.

85

Приложението на член 9, параграф 5 от Директивата за изпирането на пари не зависи от причината, поради която обхванатите от тази директива институции или лица не могат да спазят изисканите с член 8, параграф 1, букви а)—в) от посочената директива мерки за комплексна проверка на клиента. Затова липсата на съдействие от страна на клиентите на институции или лица, обхванати от Директивата за изпирането на пари, за предоставяне на информация, позволяваща на тези институции или лица да спазят националното право, транспониращо член 8 от тази директива, не е предпоставка, която е нужна за последиците по член 9, параграф 5 от посочената директива.

86

Вярно е обаче и че съгласно член 8, параграф 2 от Директивата за изпирането на пари обхванатите от нея институции и лица трябва да могат да докажат на компетентните органи по член 37 от посочената директива, че обемът на мерките във връзка със задължението им за извършване на комплексна проверка на клиента — който обем може да бъде съобразен с риска, свързан с конкретния вид клиент, търговски взаимоотношения, продукт или сделка — е подходящ с оглед на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризъм.

87

В това отношение подобни мерки трябва да имат конкретна връзка с риска от изпиране на пари и финансиране на тероризъм и да бъдат съизмерими с него. Следователно не би трябвало предвид член 8, параграф 2 от Директивата за изпирането на пари да се приема мярка по член 9, параграф 5, първа алинея от посочената директива, като например прекратяване на вече установени делови взаимоотношения, ако липсва достатъчно информация във връзка с риска от изпиране на пари и финансиране на тероризъм.

88

Освен това член 37 от Директивата за изпирането на пари изисква компетентните национални органи да следят ефективно за спазването ѝ от страна на обхванатите от нея институции и лица, включително кредитни и платежни институции, които прилагат мерки за комплексна проверка по отношение на някой от клиентите си, и да предприемат необходимите за целта мерки.

89

От това следва, че мерките за комплексна проверка на клиентите и за докладване, които трябва да вземе кредитната институция, от една страна, и мерките за надзор и наблюдение, които трябва да вземат компетентните национални органи, от друга страна, имат обща роля като превантивни и възпиращи мерки за ефективна борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма и за опазване на стабилността и целостта на финансовата система.

90

Противно на поддържаното от Safe, това не означава обаче, че когато действат съгласно националните си правила, транспониращи членове 8 и 9 от Директивата за изпирането на пари, институциите и лицата, обхванати от тази директива, трябва да приемат надзорната роля, отредена на компетентните органи.

91

Не означава също, че институциите и лицата, обхванати от Директивата за изпирането на пари, могат да възпрепятстват изпълнението на надзорните задачи, които компетентните органи по член 21 от Директивата за платежните услуги трябва да осъществяват по отношение на платежните институции, за да проверят спазването на разпоредбите на дял II, озаглавен „Доставчици на платежни услуги“, от тази директива, и могат да заменят посочените надзорни органи.

92

Макар институциите и лицата, обхванати от Директивата за изпирането на пари, да трябва да прилагат мерките за комплексна проверка по член 8 от тази директива, тълкуван във връзка с член 11 и евентуално член 13 от нея, и в този смисъл да трябва да вземат предвид мерките за комплексна проверка, които техните клиенти прилагат в рамките на собствените си процедури, мерките за наблюдение и надзор са, по силата на членове 17 и 21 от Директивата за платежните услуги и на членове 36 и 37 от Директивата за изпирането на пари, запазени за компетентните органи.

93

Поради това на въпрос 2, буква а) и буква в), подточка ii) следва да се отговори, че Директивата за изпирането на пари трябва да се тълкува в смисъл, че институциите и лицата, обхванати от тази директива, не могат да възпрепятстват изпълнението на надзорните задачи, които компетентните органи по член 21 от Директивата за платежните услуги трябва да осъществяват по отношение на платежните институции, и не могат да заменят тези органи. Директивата за изпирането на пари трябва да се тълкува в смисъл, че макар финансовата институция да може, при изпълнение на задължението за наблюдение, което има спрямо своите клиенти, да взема предвид мерките за комплексна проверка, прилагани от платежните институции по отношение на собствените им клиенти, всички мерки за комплексна проверка, които тя взема, трябва да бъдат съобразени с риска от изпиране на пари и финансиране на тероризъм.

94

С въпрос 2, буква б) и буква в), подточки i) и iii) запитващата юрисдикция пита по същество — в случай че член 11, параграф 1 от Директивата за изпирането на пари допуска държавите членки да разрешават на кредитните институции да прилагат по отношение на платежни институции, техни клиенти, мерки за комплексна проверка извън опростената — дали членове 5 и 13 от посочената директива трябва да се тълкуват в смисъл, че когато държава членка упражнява било правото на преценка, което има по силата на този член 13, било компетентността по този член 5, мерките за засилена комплексна проверка, прилагани от кредитна институция по отношение на платежна институция, неин клиент, могат да се основават само на общата дейност, развивана от тази платежна институция, в случая превод на средства, или трябва да се тълкуват в смисъл, че в тези случаи е необходимо в поведението на въпросната институция да се установи нещо, което поражда съмнения, че тя е съдействала за изпирането на пари или финансирането на тероризма.

95

Този въпрос възниква в рамките на спор, включващ обхванати от Директивата за изпирането на пари институции, които твърдят, че мерките им за комплексна проверка на техен клиент, платежна институция, са основани на националното право, приложимо в ситуации, които националният законодател е определил като високорискови, в случая предоставянето на услуги по превод на средства, и които не са посочени в член 13 от тази директива. Посоченият въпрос е свързан със случаи, в които държавата членка е упражнила било правото на преценка, което има по силата на този член, що се отнася до прилагането на мерките за засилена комплексна проверка по отношение на платежна институция, било компетентността по член 5 от посочената директива, за да разреши, със законодателен акт, на кредитните институции да прилагат или да не прилагат мерките за опростена комплексна проверка по отношение на клиентите си, които са платежни институции, и да вземат спрямо тях мерките за комплексна проверка, които смятат за най-подходящи.

96

В това отношение следва да се отбележи, че в тези случаи съответната държава членка все пак трябва да упражнява компетентността си в съответствие с правото на Съюза, и по-конкретно с гарантираните от Договорите основни свободи (вж. по аналогия решение Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 49).

97

За да се провери дали правото на Съюза е спазено, следва да се прецени дали член 56 ДФЕС допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда комплексна проверка, различна от опростената, по отношение на платежна институция като Safe, която превежда в трети държави или в държави членки, различни от тази, в която е установена, средства чрез сметки, които притежава в кредитни институции.

98

Съгласно постоянната практика на Съда член 56 ДФЕС изисква премахването по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство или на обстоятелството, че са установени в държава членка, различна от тази, в която трябва да се извършват услугите, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги (решение Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 58 и цитираната съдебна практика). Освен това член 56 ДФЕС не допуска прилагането на каквато и да било национална правна уредба, която прави предоставянето на услуги, по смисъла на член 57 ДФЕС, между държавите членки по-трудно, отколкото предоставянето на услуги в рамките на определена държава членка (решения Cipolla и др., C‑94/04 и C‑202/04, EU:C:2006:758, т. 57 и Комисия/Белгия, C‑296/12, EU:C:2014:24, т. 29).

99

Национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която по отношение на платежните институции предвижда комплексна проверка, различна от опростената, налага разходи и създава други затруднения във връзка с предоставянето на услуги по превод на средства, в допълнение към задълженията за комплексна проверка, които тези платежни институции от своя страна трябва да изпълнят съгласно Директивата за изпирането на пари. Именно поради разходите за превод на данни с международен елемент, прилагането на тези допълнителни мерки за комплексна проверка може да се окаже по-обременително при презграничния превод на средства и съответно да откаже съответната платежна институция да извършва в такъв контекст посочените услуги.

100

Независимо от това, съгласно постоянната практика на Съда национална правна уредба, отнасяща се до област, която не е напълно хармонизирана на равнището на Съюза, и прилагана без разлика по отношение на всички лица или предприятия, упражняващи дейност на територията на съответната държава членка, може да бъде обоснована, въпреки че ограничава свободното предоставяне на услуги, стига да отговаря на императивно изискване от общ интерес, който не е защитен от правните норми, приложими за предоставящия услугата в държавата членка, където същият е установен, да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (вж. решения Комисия/Австрия, C‑168/04, EU:C:2006:595, т. 37 и Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 60).

101

Ето защо следва да се прецени при какви условия законодателство като разглежданото в главното производство отговаря на тези изисквания.

102

В това отношение на първо място трябва да се припомни, че предотвратяването и противодействието на изпирането на пари и финансирането на тероризъм представляват легитимна цел, която може да обоснове пречка за свободното предоставяне на услуги (решение Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 62—64 и 85 и цитираната съдебна практика).

103

Съдът вече е приел, че целта да се препятства използването на финансовата система за изпиране на пари или финансиране на тероризма, която е в основата на Директивата за изпирането на пари, следва да бъде претеглена спрямо защитата на други интереси, включително свободното предоставяне на услуги. Така в решение Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 49, 59 и 60) Съдът постановява по същество, че ограничаването на свободното предоставяне на услуги, произтичащо от изискване за даване на информация, е допустимо, стига с подобно изискване да се цели — при зачитане на правото на Съюза — по-голяма ефективност в борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм.

104

На второ място, национално законодателство като разглежданото в главното производство е подходящо за обезпечаването на посочената цел, ако спомага за намаляване на риска и отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното постигане на тази цел. Подобно национално законодателство отговаря на тези изисквания, когато след подходяща оценка на риска, включително във връзка с клиенти — платежни институции, установява висок риск по отношение по-конкретно на вид клиент, държава, продукт или сделка и на тази основа позволява на институциите и лицата, обхванати от Директивата за изпирането на пари, или дори ги задължава да приложат подходящи мерки за комплексна проверка след направени от самите тях индивидуализирани оценки на риска.

105

На трето място, оценката на пропорционалността на подобно национално законодателство предполага да се определи каква степен на защита съответната държава членка иска да постигне по отношение на установеното равнище на риск от изпиране на пари и финансиране на тероризъм.

106

Видно от Директивата за изпирането на пари, и в частност член 5 и член 13, параграф 1, както и съображение 24 от нея, държавите членки могат било да установят степен на защита, по-висока от избраната от законодателя на Съюза, и да разрешат или изискат други мерки за комплексна проверка на клиента, различни от предвидените в тази директива, упражнявайки компетентността по този член 5, било да идентифицират други високорискови ситуации, упражнявайки правото на преценка, което имат по силата на посочения член 13. В тези случаи държавите членки могат например да определят специфични мерки, които да се приложат в конкретни ситуации, или да позволят на обхванатите от посочената директива институции и лица да приложат, въз основа на подходяща оценка на риска, мерките, счетени за съизмерими с конкретния риск.

107

В която и да е от хипотезите държавите членки трябва да гарантират, че приложимите мерки за засилена комплексна проверка се основават на оценка за съществуването и степента на риска от изпиране на пари или финансиране на тероризъм по отношение на клиент, делови взаимоотношения, сметка, продукт или сделка, в зависимост от случая. Без подобна оценка съответната държава членка или, евентуално, обхванатите от Директивата за изпирането на пари институции или лица не могат да решат какви мерки да приложат в отделния случай. Накрая, превантивни действия не могат да се предприемат на такова основание, когато не е налице риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм.

108

При оценяването на риска трябва да се вземат предвид най-малко всички релевантни факти, от които може да проличи какъв е рискът от поведение, което може да се счита за изпиране на пари или финансиране на тероризма.

109

От друга страна, това дали националното право е пропорционално, зависи и от степента, в която предвидените от него мерки за комплексна проверка на клиента засягат други права и интереси, защитени съгласно правото на Съюза, например защитата на лични данни, предвидена в член 8 от Хартата, и принципа на свободна конкуренция между лица, действащи на един и същ пазар. Всъщност, когато държава членка се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове правна уредба, която може да възпрепятства упражняването на правото на свободно предоставяне на услуги, тази предвидена от правото на Съюза обосновка трябва да се тълкува с оглед на общите принципи на правото на Съюза, и по-специално на основните права, гарантирани вече от Хартата. Поради това разглежданата национална правна уредба ще може да се ползва от предвидените изключения само ако съответства на основните права, за чието спазване следи Съдът (вж. решения ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, т. 43 и Pfleger и др., C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 35). Целите на това законодателство трябва да бъдат претеглени спрямо тези други законни интереси.

110

Накрая, пропорционалността на националното право ще зависи от наличието на алтернативни, по-малко ограничаващи средства за постигане на същата степен на защита. В това отношение следва да се отбележи, че разглежданата в главното производство национална правна уредба изхожда от общата предпоставка, че преводите на средства винаги предполагат висок риск, без да предвижда в случаите на преводи на средства, които обективно не предполагат такъв риск, оборимост на тази презумпция за наличие на риск. В този смисъл законодателство, което предвижда подобна възможност, е по-малко ограничително, като същевременно позволява да се постигне исканата от съответната държава членка степен на защита.

111

Ето защо на въпрос 2, буква б) и буква в), подточки i) и iii) следва да се отговори, че членове 5 и 13 от Директивата за изпирането на пари трябва да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, приета при упражняване било на правото на преценка, което държавите членки имат по силата на член 13 от тази директива, било на компетентността по член 5 от посочената директива, трябва да е съвместима с правото на Съюза, и по-конкретно с гарантираните в Договорите основни свободи. Макар такава национална правна уредба, предназначена да противодейства на изпирането на пари или финансирането на тероризъм, да преследва легитимна цел, която може да оправдае ограничаването на основните свободи, и макар презумпцията, че превеждането от институция в обхвата на посочената директива на средства в държави, различни от тази, в която тя е установена, винаги предполага висок риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм, да е в състояние да гарантира осъществяването на посочената цел, тази правна уредба все пак надхвърля необходимото за постигането на преследваната с нея цел, доколкото установената с нея презумпция се прилага за всеки превод на средства и не подлежи на оборване в случаите на преводи на средства, които обективно не предполагат такъв риск.

112

С въпрос 3, буква б) запитващата юрисдикция пита по същество дали Директивата за личните данни трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска държавите членки да изискват от платежните институции да предоставят данни относно самоличността на свои клиенти на кредитните институции, които всъщност са преки техни конкуренти, в контекста на прилаганите от кредитните институции мерки за засилена комплексна проверка. Целта на въпрос 3, буква а) е да се установи дали сред мерките за засилена комплексна проверка на клиента е допустима мярка, с която от платежните институции се изисква да предоставят данни относно самоличността на всички техни клиенти, от които произхождат преведените средства, както и относно самоличността на получателите.

113

Видно от акта за преюдициално запитване, с тези въпроси се цели да се установи дали от гледна точка на Директивата за личните данни мерките за комплексна проверка и мерките за засилена комплексна проверка могат да бъдат пример за изключение, което прави възможно предоставянето на лични данни. Запитващата юрисдикция иска по-конкретно да разбере кои данни платежните институции могат да предоставят евентуално по искане на кредитните институции на основание на разпоредбите на Директивата за изпирането на пари и в кои случаи това е възможно.

114

От постоянната съдебна практика, закрепена в член 94 от Процедурния правилник на Съда, е видно, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малко да обясни фактическите хипотези, на които те се основават (вж. в този смисъл решение Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ и др., C‑113/13, EU:C:2014:2440, т. 47). Всъщност Съдът е оправомощен да се произнася по тълкуването на разпоредба от правото на Съюза единствено с оглед на фактите, които са му посочени от националната юрисдикция (определение Argenta Spaarbank, C‑578/14, EU:C:2015:372, т. 14).

115

Запитващата юрисдикция трябва също така да посочи конкретните причини, поради които има колебания как следва да тълкува някои разпоредби от правото на Съюза, и счита за нужно да постави преюдициални въпроси на Съда. Последният вече е приел, че е необходимо националният съд да даде минимални разяснения относно причините да иска тълкуване именно на посочените от него разпоредби от правото на Съюза, както и относно връзката, която установява между тях и националното законодателство, приложимо към разглеждания от него спор (определения Equitalia Nord, C‑68/14, EU:C:2015:57, т. 14 и цитираната съдебна практика, и Argenta Spaarbank, C‑578/14, EU:C:2015:372, т. 15).

116

Всъщност целта на предоставените с актовете за преюдициално запитване сведения е не само да позволят на Съда да даде полезни отговори, но и да дадат на правителствата на държавите членки, както и на другите заинтересовани субекти, възможност да представят становища в съответствие с член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз. Съдът трябва да следи тази възможност да се зачита, предвид факта че по силата на посочената разпоредба само актовете за преюдициално запитване се съобщават на заинтересованите страни (определение Argenta Spaarbank, C‑578/14, EU:C:2015:372, т. 16).

117

Важно е да се отбележи, че с третия си въпрос запитващата юрисдикция визира общо Директивата за личните данни, без да посочва достатъчно точно разпоредбите от тази директива, които биха били релевантни, така че Съдът да бъде полезен с отговора си.

118

Освен това въпросът за съдържанието на информацията, поискана от Safe във връзка с мерките за комплексна проверка, които банките са приложили спрямо него, е бил разискван. В производството пред Съда BBVA поддържа, че никога не е искало лични данни относно клиентите на Safe или получателите на преведените средства, а единствено информация за представителите, действали от името на Safe и използвали неговите сметки.

119

Постоянна съдебна практика обаче е, че в рамките на процедурата по сътрудничество, установена в член 267 ДФЕС, задължение на националната юрисдикция, а не на Съда, е да установява фактите, които са в основата на спора, и да определя последиците им за решението, което трябва да постанови (вж. решение Accor, C‑310/09, EU:C:2011:581, т. 37 и цитираната съдебна практика).

120

Предвид изложените по-горе съображения третият въпрос следва да се приеме за недопустим.

121

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши: