1. 

Финансова криза от мащаба на започналата през 2007 г. и бързо разпространила се в целия свят след фалита на банката Lehman Brothers през септември 2008 г. често се определя като „многоизмерно събитие“, резултат от едновременното действие на няколко фактора. Политиците и икономистите невинаги са на едно мнение относно корените на причините за подобни кризи, но до голяма степен са единодушни относно възможните последици от тях: срив на финансови институции, спад на фондовите пазари, фалит на големи и малки предприятия, намаляване на благосъстоянието на потребителите и увеличаване на безработицата ( *2 ).

2. 

Добре известно е, че може да са необходими различни форми на публична намеса за преодоляването на финансова криза, в частност за да се гарантира стабилността на финансовите пазари. За тази цел по време на неотдавнашната финансова криза няколко държави както от Европейския съюз, така и от други части на света прибягнаха до различни мерки за рекапитализация чрез вътрешни източници, насочени към възстановяване на жизнеспособността на банките.

3. 

Предмет на настоящото дело, образувано по първото отправено от Ustavno sodišče (Конституционен съд) преюдициално запитване, са именно мерките за рекапитализация чрез вътрешни източници, посочени в точки 40—46 от последното Съобщение относно банковия сектор ( *3 ) (наричани по-нататък „мерките за споделяне на тежестта“), прието от Комисията с цел да се осигури рамка за оценка на съвместимостта на държавните помощи за банките по време на кризата. Запитващата юрисдикция иска от Съда насоки по-специално относно валидността и тълкуването на разпоредбите на посоченото съобщение, като поставя редица важни правни въпроси, които ще разгледам в настоящото заключение.

4.

Съобщението относно банковия сектор е седмото прието от началото на финансовата криза съобщение ( *4 ), с което се предоставят насоки относно критериите за съвместимост на държавните помощи с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС за финансовия сектор по време на кризата ( *5 ).

5.

Съгласно точка 15 от Съобщението относно банковия сектор:

„[…] [Д]ори по време на кризата общите принципи на контрола върху държавната помощ продължават да се прилагат. По-специално, за да се ограничат нарушенията на конкуренцията между банките и между държавите членки в единния пазар и за да бъде отстранен моралният риск, помощта следва да бъде ограничена до необходимия минимум, а бенефициерът ѝ следва да осигури адекватен собствен принос към разходите за преструктуриране. Банката и нейните акционери следва да допринесат за преструктурирането възможно най-много със собствени си ресурси. Държавна подкрепа следва да се предоставя при условия за адекватно споделяне на тежестта между инвестиралите в банката“.

6.

В раздел 3.1.2. от Съобщението относно банковия сектор (точки 40—46) се съдържат разпоредби относно споделянето на тежестта от акционерите и подчинените кредитори на банки. Посочените точки са със следното съдържание:

7.

Съгласно член 2, седмо тире от Директива 2001/24 ( *6 )„мерки за оздравяване“ са „мерките, които имат за цел да запазят или възстановят финансовото положение на кредитна институция и биха могли да засегнат съществуващите права на трети лица, включително мерки, свързани с възможност за временно преустановяване на плащания, спиране на изпълнителни действия или намаляване на вземанията“.

8.

Директива 2012/30 ( *7 ) представлява преработка на Директива 77/91 ( *8 ). Съгласно член 29, параграф 1 от Директива 2012/30 „[о]бщото събрание взема решение за всяко увеличаване на капитала“.

9.

Член 34 от Директива 2012/30 предвижда, че „[в]сяко намаляване на записания капитал, освен намаляването с решение на съда, се извършва по решение на общото събрание […]“. Член 35 от същата директива гласи, че „[к]огато има няколко класа акции, решението на общото събрание за намаляване на записания капитал се гласува от всеки клас акционери, чиито права се засягат от операцията“. На свой ред член 40, параграф 1 от тази директива гласи:

„Когато законите на една държава членка допускат дружествата да намаляват записания си капитал чрез принудително обезсилване, те трябва да съдържат изискване да се спазват най-малко следните условия:

[…]

[…]“.

10.

Съгласно член 42 от Директива 2012/30:

„В случаите, посочени от […] член 40, параграф 1, когато има няколко класа акции, решението на общото събрание за обратното изкупуване на записания капитал или намаляването му чрез обезсилване на акции се гласува отделно от всеки клас от акционери, чиито права се засягат от операцията“.

11.

На 15 май 2014 г. е приета Директива 2014/59 за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции ( *9 ). С член 117 от посочената директива се изменя член 2 от Директива 2001/24. С член 123 от същата директива се изменя член 45 от Директива 2012/30.

12.

Релевантните разпоредби на словенското право се съдържат в Zakon o bančništvu (Закон за банковия сектор, наричан по-нататък „ZBan‑1“) и в Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Закон за изменение и допълнение на ZBan‑1, наричан по-нататък „ZBan‑1L“).

13.

Член 134 от ZBan‑1 („Допълнителен капитал на банката“) предвижда, че допълнителният капитал на банката се състои от допълнителен капитал от първи ред и допълнителен капитал от втори ред. Допълнителният капитал от първи ред включва следните елементи: собствен базов капитал, подчинени пасиви и други сходни по качество и цел елементи, а допълнителният капитал от втори ред включва подчинените пасиви и други елементи, които по качество и цел могат да удовлетворят капиталовите изисквания за пазарни рискове.

14.

Член 253 от ZBan‑1 („Извънредни мерки“) предвижда:

„(1)   При определените в настоящия закон условия с решение Словенската централна банка може да разпореди на банките следните извънредни мерки:

[…]

[…]

(3)   Извънредните мерки са част от мерките за оздравяване, предвидени в Директива 2001/24/ЕО“.

15.

Член 261.a от ZBan‑1 („Мярка за отписване или преобразуване на допустими пасиви“) предвижда:

„(1)   С решението си за извънредни мерки Словенската централна банка разпорежда:

[…]

(5)   При отписване или преобразуване на допустимите пасиви на банката Словенската централна банка трябва да се увери, че поради отписването или преобразуването на допустимите пасиви на банката отделните кредитори няма да понесат по-големи загуби от тези, които биха понесли при несъстоятелност на банката.

(6)   Допустимите пасиви се състоят от:

16.

Член 261.c от ZBan‑1 („Размер на отписването или преобразуването на допустимите пасиви“) в съответната част предвижда:

„(1)   В решението за отписване на допустимите пасиви […] Словенската централна банка решава отписването на допустимите пасиви на банката до размера, необходим за покриване на загубите ѝ, с оглед на оценката на нетните активи съгласно предходния член“.

17.

На 17 декември 2013 г. Banka Slovenije (Словенската централна банка) в съответствие с разпоредбите на ZBan‑1 приема решение за извънредни мерки и разпорежда на пет банки (Nova Ljubljanska banka, d.d., Nova Kreditna banka Maribor, d.d., Abanka Vipa, d.d., Probanka, d.d. и Factor banka, d.d., наричани по-нататък „разглежданите банки“) да извършат отписване на всички допустими пасиви, посочени в член 261.a, параграф 6 от ZBan‑1 (наричани по-нататък „разглежданите мерки“).

18.

На 18 декември 2013 г. Европейската комисия разрешава държавна помощ за разглежданите банки.

19.

Državni svet (Държавният съвет), Varuh človekovih pravic (омбудсманът) и няколко физически лица („Kotnik и др.“) отправят пред Ustavno sodišče (Конституционен съд) искане за преценка на конституционосъобразността на някои разпоредби от ZBan‑1 и ZBan‑1L, на които се основават посочените в точка 17 мерки (наричани по-нататък „разглежданото национално законодателство“).

20.

В акта за преюдициално запитване Ustavno sodišče (Конституционен съд) пояснява, че целта на разглежданото национално законодателство е да установи правна рамка за споделяне на тежестта в съответствие с изискванията на Съобщението относно банковия сектор. По-специално допустимите пасиви на банките, посочени в член 261.a, параграф 6 от ZBan‑1 съответстват на определенията за собствен капитал, хибриден капитал и подчинени облигационни инструменти, съдържащи се в Съобщението относно банковия сектор. Въз основа на това този съд счита, че оплакванията на жалбоподателите в главното производство са насочени и срещу разпоредбите на това съобщение. Според него тези оплаквания поставят въпроси, свързани с валидността и тълкуването на Съобщението относно банковия сектор.

21.

При тези условия запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

22.

Писмени становища в настоящото производство представят T. Kotnik, J. Sedonja, A. Pipuš, F. Marušič, J. Forte, Fondazione Cassa di Risparmio di Imola, Državni svet, Državni zbor (парламентът на Словения) и Banca Slovenije, а също така ирландското, италианското, словенското и испанското правителство, както и Европейската комисия. T. Kotnik, J. Sedonja, Fondazione Cassa di Risparmio di Imola, J. Forte, I. Karlovšek, Državni svet, Banka Slovenije, ирландското, испанското и словенското правителство, както и Европейската комисия представят устни становища в съдебното заседание от 1 декември 2015 г.

23.

В самото начало Комисията отбелязва, че частноправните субекти не са адресати на Съобщението относно банковия сектор и то не е предназначено да поражда права за тях. Въз основа на това Комисията изразява съмнения относно компетентността на Съда да отговори на преюдициалните въпроси.

24.

Намирам довода на Комисията за несъстоятелен. Един акт не попада извън приложното поле на член 267 ДФЕС само поради обстоятелството, че частноправните субекти не са негови адресати или то не е предназначен да поражда права за тях ( *10 ). Доводът на Комисията би въвел разграничение между различните актове, а текстът на посочената разпоредба от Договора не дава основание за това. В действителност най-важното съгласно член 267 ДФЕС е дали отговорът на Съда относно тълкуването или валидността на разглеждания акт е необходим на запитващата юрисдикция, за да постанови решението си.

25.

Освен това, както ще изясня по-нататък, актове с незадължителна юридическа сила (soft law) (като Съобщението относно банковия сектор), дори и да не са правно обвързващи за частноправни субекти, все пак могат да породят други правни последици. Поради това Съдът многократно е отговарял на отправени от национални юрисдикции въпроси, свързани с разпоредби на актове с незадължителна юридическа сила ( *11 ).

26.

Преди да пристъпя към анализа на поставените в настоящото производство въпроси, бих искал да изложа някои предварителни бележки.

27.

Някои от преюдициалните въпроси изглежда се основават на схващането, че Съобщението относно банковия сектор обвързва държавите членки de facto, ако не de jure. В противен случай не би имало причина запитващата юрисдикция да оспорва валидността на това съобщение.

28.

Това схващане обаче е погрешно. Както ще изясня подробно в отговора си на първия преюдициален въпрос, Съобщението относно банковия сектор няма задължителна сила за държавите членки. Следователно съгласно правото на Съюза държавите членки не са длъжни да приемат вътрешна правна уредба, която да транспонира разпоредбите на Съобщението относно банковия сектор.

29.

Според мен от това логично следва, че изразените от запитващата юрисдикция съмнения относно валидността на този инструмент могат всъщност лесно да се разсеят.

30.

Все пак считам, че ако Съдът ограничи анализа си до валидността на Съобщението относно банковия сектор, е възможно правните проблеми, възникнали пред запитващата юрисдикция по главното производство, да не бъдат изцяло решени. Независимо от правните последици на Съобщението относно банковия сектор е безспорно, че обжалваните разпоредби на ZBan‑1 и ZBan‑1L са били приети с оглед спазване на споменатото съобщение. Комисията на практика бързо е одобрила мерките за помощ, отпусната на разглежданите банки.

31.

Ето защо, както посочва словенското правителство, анализът на Съда следва да обхване, доколкото е възможно, въпроса за съвместимостта с правото на Съюза на национално законодателство или мерки като разглежданите в настоящия случай. За тази цел ще преформулирам някои от отправените от Ustavno sodišče (Конституционен съд) въпроси и ще посветя на тази проблематика значителна част от настоящото заключение.

32.

С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска насоки по отношение на правните последици на Съобщението относно банковия сектор. По същество тази юрисдикция иска да установи дали Съобщението относно банковия сектор следва да се разглежда като de facto задължително за държавите членки.

33.

Според мен на първия въпрос следва да се отговори отрицателно.

34.

Съгласно член 13, параграф 2 ДЕС всяка институция на Съюза следва да действа „в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях“.

35.

Ясно е, че съгласно член 108 ДФЕС преценката относно съвместимостта на конкретни мерки за помощ с вътрешния пазар по принцип е от изключителната компетентност на Комисията, която действа под контрола на юрисдикциите на Съюза ( *12 ). Комисията има възможност да оцени и претегли различни елементи от икономическо и социално естество в общоевропейски контекст ( *13 ), тъй като разполага с широка свобода на преценка ( *14 ).

36.

За сметка на това Комисията няма общи законодателни правомощия в тази област. Съгласно член 109 ДФЕС само Съветът е оправомощен да приема подходящи регламенти за прилагането на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент. В този контекст Съветът може да делегира определени регулаторни правомощия на Комисията ( *15 ).

37.

Това означава, че Комисията не е оправомощена да определя общи и абстрактни задължителни правила, уреждащи например положения, при които помощта може да се счита за съвместима, тъй като е предназначена за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. Всяка подобна съвкупност от задължителни правила е нищожна ( *16 ).

38.

Все пак от съображения за прозрачност и за да се гарантира равно третиране и правна сигурност, Комисията може да публикува актове с незадължителна юридическа сила (например насоки, известия или съобщения), за да обяви как възнамерява да използва в определени положения споменатата по-горе свобода на преценка ( *17 ). Макар Съдът да приема, че по силата на залегналото в член 4, параграф 3 ДЕС задължение за лоялно сътрудничество органите на държавите членки следва надлежно да вземат под внимание разпоредбите на такива актове с незадължителна юридическа сила ( *18 ), това задължение не може да се разбира в смисъл, че придава задължителен характер на въпросните разпоредби, включително de facto, за да се предотврати заобикалянето на предвидената в ДФЕС законодателна процедура.

39.

Следователно тези принципи и правила не са задължителни за държавите членки. Единствената последица, която тези правила могат пряко да породят, е по отношение на Комисията, като дори в този случай могат само да ограничат правото ѝ на преценка: тази институция е длъжна да приеме мерки, които са в съответствие с правилата, и не бива да се отклонява от тях, освен ако не изложи основателна причина за това. При липсата на основателна причина отклонението от тези самоналожени правила може да доведе до нарушаване на общи принципи на правото като принципите на равно третиране или на защита на оправданите правни очаквания ( *19 ). Следователно Комисията е обвързана от тези правила, при условие обаче, че те не противоречат на Договорите или на друго приложимо законодателство ( *20 ).

40.

Като следствие от това не може да се счита, че акт като Съобщението относно банковия сектор de jure или de facto има задължителна сила за държавите членки. Евентуалните последици от тези правила за държавите членки могат да бъдат най-много случайни или косвени. Даже след публикуването на такова съобщение държавите членки остават свободни да уведомят Комисията за мерките за помощ, които считат за съвместими, дори да не отговорят на определените в съобщението условия ( *21 ). При подобно уведомление Комисията има задължението да провери старателно съвместимостта на мерките за помощ с оглед разпоредбите на Договора.

41.

Следователно обстоятелството, че не са спазени едно или повече правила от Съобщението относно банковия сектор, само по себе си не представлява основателна причина Комисията да обяви помощта за несъвместима ( *22 ). Комисията може, а при наличие на основателни причини трябва да дерогира от установените в Съобщението относно банковия сектор принципи ( *23 ). Съгласно членове 263 ДФЕС и 265 ДФЕС ( *24 ) неправилният отказ да извърши това несъмнено може да се оспорва пред съдилищата на Съюза.

42.

Действително поради особените характеристики на даден случай често може да не е лесно държава членка да убеди Комисията, че един от основните принципи, определени в Съобщението относно банковия сектор (например за споделянето на тежестта), не следва да се прилага. Предвид по-голямата сложност на изисквания от Комисията правен анализ (случаят не попада в разглежданите a priori положения в съобщението) има вероятност изходът от разглеждането на съвместимостта на планираната помощ да е по-несигурен и то да отнеме повече време, което може да доведе до откриването на официална процедура по разследване по член 108, параграф 2 ДФЕС ( *25 ).

43.

Може дори да се предположи, че невинаги в положения като разглежданите в главното производство (финансова криза, която може да подрони стабилността на цялата финансова система на дадена държава членка) съответното правителство ще е готово да поеме риска да уведоми Комисията за приемането на мерки за помощ, които не съответстват напълно на разпоредбите на Съобщението относно банковия сектор. Разбирам, че при определени обстоятелства безпроблемното и бързо одобрение на помощта, за която е отправено уведомление, може да е от особено значение за едно правителство. При все това става въпрос за съображения за целесъобразност, които може да са релевантни за приемането на политически решения от правителството, но не могат да засегнат естеството и последиците на акт на Съюза, произтичащи от нормите на Договорите. Фактът, че държава членка поема риска да бъде продължен периодът на изчакване на планирана помощ и че задачата ѝ да убеди Комисията в съвместимостта на мярката за помощ може да е тежка, е само обикновена фактическа последица, а не обвързващо правно действие, произтичащо от твърдения задължителен характер на Съобщението относно банковия сектор ( *26 ).

44.

От правна гледна точка е важно съответната държава членка да е в състояние да докаже, че въпреки липсата на споделяне на тежестта (или неизпълнението на друг определен в Съобщението относно банковия сектор критерий) помощта за банка в затруднение продължава да отговаря на изискванията на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. Наистина възможни са положения, извън вече предвидените в самото Съобщение относно банковия сектор, в които правителството може да докаже, че оздравяването и преструктурирането на дадена банка например изисква по-малко разходи за държавата и е по-бързо и лесно за управление, ако не бъде приета мярка за споделяне на тежестта по отношение на всички или някои от посочените в Съобщението относно банковия сектор инвеститори ( *27 ).

45.

Предвид изложените по-горе съображения според мен на първия въпрос следва да се отговори, че Съобщението относно банковия сектор няма задължителна сила за държавите членки.

46.

С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор във връзка със споделянето на тежестта от акционерите и подчинените кредитори на банка надхвърлят правомощията, предоставени на Комисията с членове 107—109 ДФЕС.

47.

Както бе споменато по-горе, вторият въпрос изглежда се основава на схващането, че Съобщението относно банковия сектор de facto определя правила, които държавите членки са длъжни да спазват.

48.

Поради изложените в отговора на първия въпрос съображения обаче това схващане е погрешно: Съобщението относно банковия сектор, включително точки 40—46 от него, няма задължителна сила за държавите членки. Следователно е ясно, че Комисията не може да счита споделяне на тежестта като описаното в Съобщението относно банковия сектор за condicio sine qua non, за да бъде обявена планирана помощ за банка в затруднение за съвместима с член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. Една мярка за помощ може в действителност да отговаря на изискванията на тази разпоредба на Договора, въпреки че не предвижда каквото и да било споделяне на тежестта. Всъщност в текста на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС не се споменава за споделяне на тежестта.

49.

Този извод е още по-обоснован, като се има предвид посоченото в текста на самото Съобщение относно банковия сектор, че споделянето на тежестта се изисква само „обикновено“ (точки 41 и 43), „по принцип“ (точки 43 и 44) и не може да се изисква, когато може да наруши основни права (точка 19), да застраши финансовата стабилност или да доведе до несъразмерни резултати (точка 45). Следователно Комисията не изисква споделяне на тежестта при изключителни обстоятелства.

50.

Предвид изложеното поставеният от националната юрисдикция въпрос би могъл да се разбира и като запитване дали Комисията неправилно тълкува или прилага правилата за държавните помощи, като приема, че в уредените от Съобщението относно банковия сектор положения помощта за банки в затруднение обикновено изисква мерките за споделяне на тежестта да са съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.

51.

По мое мнение на този въпрос трябва да се отговори отрицателно.

52.

Както бе посочено в точка 35 по-горе, Комисията се ползва от широко правомощие да прецени дали държавната помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3 ДФЕС. Очевидно никое от правилата за държавна помощ не възпрепятства Комисията за целите на тази оценка да вземе предвид дали и ако е така, до каква степен са приети мерки за споделяне на тежестта. Напротив, струва ми се, че едно положително становище относно приемането на подобни мерки може да е в съответствие с основните принципи, залегнали в разпоредбите на Договора в областта на държавните помощи. Както ще изясня, това изглежда е валидно в още по-голяма степен в положенията, уредени от Съобщението относно банковия сектор.

53.

Съгласно установената съдебна практика помощта може да бъде обявена за съвместима единствено когато е необходима за постигането на една от посочените в член 107, параграф 3 ДФЕС цели. Помощ, която надхвърля строго необходимото да постигане на преследваните цели, поражда неоправдано конкурентно предимство за получателя на помощта. Следователно такава помощ не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар ( *28 ).

54.

Струва ми се безспорно, че изискване, съгласно което преди отпускането на каквато и да е публична подкрепа банка в затруднение трябва да мобилизира вътрешните си ресурси за покриване поне на част от загубите, а когато е необходимо и целесъобразно, за рекапитализацията на тази банка да допринесат и инвеститори в нея, може да ограничи помощта до необходимия минимум. Следователно основанието за съществуването на точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор изглежда в съответствие с принципите, залегнали в разпоредбите на Договора в областта на държавните помощи.

55.

Всъщност още преди кризата съгласно практиката на Комисията по отношение на държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение, одобрена от съдилищата на Съюза ( *29 ), от бенефициерите на помощи обикновено се изисква адекватен принос към разходите за преструктуриране ( *30 ). Вярно е, че правилата на ЕС в областта на държавните помощи не изискват непременно някакви мерки за рекапитализация чрез вътрешни източници от акционери и кредитори на предприятие, което държава членка иска да преструктурира. Все пак с оглед на положенията, уредени от Съобщението относно банковия сектор, за по-адекватен може да се счита един по-значителен принос от самото предприятие или от неговите акционери и кредитори, евентуално под формата на мерките за споделяне на тежестта, посочени в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор ( *31 ).

56.

Съобщението относно банковия сектор е прието на основание член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, в който се разрешават помощи за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка ( *32 ). Това е форма на помощ, която може да бъде предоставена само при изключителни обстоятелства: затрудненията трябва да са „сериозни“ и да засягат цялата икономика на съответната държава членка, а не само един от нейните региони или части от територията ѝ ( *33 ). В настоящото дело използването на правното основание на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС изглежда още по-обосновано, тъй като няколко държави членки са изпитали сериозни затруднения в икономиката си, дължащи се в различна степен на световната финансова криза.

57.

Предвид изложените по-нататък съображения не считам за неразумно, първо, че изключителният характер на уредените от Съобщението относно банковия сектор положения изисква особено строга преценка дали помощта, за която е отправено уведомление, действително е намалена до необходимия минимум, и второ, че такава строга преценка се извършва по принцип във всички сходни случаи, за които Комисията е уведомена.

58.

Финансовите и банковите услуги в частност представляват дейности, които следва да се разглеждат, поне що се отнася до държавните помощи, по същия начин, както всяка друга стопанска дейност. Това е дейност, която няколко (частни или публични) дружества осъществяват на отворен и конкурентен пазар. Както при всяка друга стопанска дейност частноправни субекти инвестират в предприятия с дейност на този пазар с цел да реализират печалба от инвестициите си. Поради самото естество на стопанската дейност някои предприятия — обикновено тези с най-слаби резултати — прекратяват дейността си и напускат пазара, а като следствие от това техните инвеститори губят напълно или частично инвестициите си ( *34 ).

59.

Същевременно обаче финансовите услуги имат много ясна роля в съвременните икономически системи. Банките и другите кредитни институции са жизненоважен източник на финансови средства за (повечето) предприятия с дейност на всеки един пазар. Освен това банките често са тясно взаимосвързани и много от тях осъществяват дейност на международно равнище. Ето защо съществува риск кризата в една или повече банки да се разпростре бързо и върху други банки (както в държавата по произход, така и в други държави членки), а това на свой ред създава опасност от съпътстващо отрицателно въздействие върху други сектори на икономиката (често наричана „реалната икономика“) ( *35 ). В крайна сметка тази верижна реакция може сериозно да засегне частноправните субекти.

60.

Ето защо в условия на финансова криза публичните органи са изправени пред трудната задача да предприемат действия, често в много съкратени срокове, за да се постигне деликатно равновесие между различните конкуриращи се интереси. От една страна, органите трябва да гарантират стабилността на финансовата система и да избегнат или намалят риска от верижни последици върху стабилните банки и реалната икономика. От друга страна обаче, те трябва във възможно най-голяма степен да ограничат предвидените публични средства, тъй като публичните разходи за гарантиране на тази стабилност може да са значителни. Твърде големият риск за държавата може на практика да превърне финансовата криза в криза на държавния дълг с възможни последици за целия Икономически и паричен съюз (наричан по-нататък „ИПС“). Освен това, както отбелязва словенското правителство, една мащабна публична намеса, предвиждаща пълна и безусловна подкрепа за банките в затруднение, може да доведе до сериозно нарушаване на конкуренцията и да наруши целостта на вътрешния пазар: добре управляваните дружества могат да бъдат поставени в неблагоприятно положение заради помощта, предоставена на конкуренти с по-слаби резултати. При това има вероятност да се поощри моралният риск: възможно е кредитните институции да бъдат насърчени да извършват по-рискови инвестиции с надеждата да реализират по-големи печалби, щом като в случай на финансови затруднения публичните органи са готови да се намесят и да ги спасят с публични средства.

61.

Освен това има сериозни основания Комисията да изисква по принцип мерки за споделяне на тежестта. Ако изисква такива мерки само когато съответната държава членка не е в състояние да предостави допълнителни средства, необходими за замяната на тези мерки, Комисията на практика би премахнала равнопоставеността на банките в условията на конкуренция. Наистина банките не трябва да се третират по различен начин в зависимост от техния размер и преобладаващите икономически условия в държавата членка, в която са установени ( *36 ).

62.

С оглед на това според мен Комисията има право да приеме, че в положения като уредените от Съобщението относно банковия сектор обикновено споделянето на тежестта от инвеститорите може да се разглежда като необходимо, за да се счита помощта за съвместима в съответствие с член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.

63.

Предвид изложеното по-горе считам, че точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор не превишават правомощията, предоставени на Комисията с членове 107—109 ДФЕС. Освен това Комисията не тълкува или прилага неправилно правилата за държавните помощи, като приема, че в уредените от Съобщението относно банковия сектор положения помощта за банки в затруднение обикновено изисква мерки за споделяне на тежестта, за да бъде съвместима с член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.

64.

С третия и четвъртия преюдициален въпрос, които могат да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали предвиденото в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор споделяне на тежестта е съвместимо съответно с принципа на защита на оправданите правни очаквания и правото на частна собственост (наричани по-нататък заедно „разглежданите права“).

65.

Съдът приема принципа на защита на оправданите правни очаквания за общ и висш принцип на правото на Съюза за защита на частноправните субекти ( *37 ). Освен това съгласно член 17, параграф 1 от Хартата правото на собственост представлява едно от основните права, признати в правния ред на Съюза.

66.

Въз основа на това не споделям становището на жалбоподателите в главното производство, че Съобщението относно банковия сектор нарушава разглежданите права. Искам преди всичко да припомня, че този акт няма задължителна сила за държавите членки: мярка за помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар в уредените от акта положения дори ако съдържащите се в него правила (включително тези, които се отнасят до споделянето на тежестта) не се спазват стриктно.

67.

Освен това, както бе отбелязано по-горе ( *38 ), в Съобщението относно банковия сектор изрично се посочва, че споделяне на тежестта не се изисква винаги, и по-специално в случаите, когато това би нарушило основни права. Ето защо нито една норма от правната уредба на Съюза в областта на държавните помощи (включително посочените в Съобщението относно банковия сектор принципи) не може да се тълкува в смисъл, че се изисква споделяне на тежестта в случаите, в които това би нарушило някое от разглежданите права.

68.

Искам да отбележа, че що се отнася по-конкретно до принципа на защита на оправданите правни очаквания, съгласно установената практика такива очаквания могат да възникнат само когато на съответното лице са предоставени конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници ( *39 ). Не виждам как и в какъв случай жалбоподателите в главното производство биха могли да получат уверение, че техните инвестиции по никакъв начин няма да бъдат засегнати от публичните мерки, целящи спасяването и преструктурирането на банките в затруднение. Обстоятелството, че преди публикуването на Съобщението относно банковия сектор Комисията не е изисквала систематично на кредитори и други сходни категории инвеститори да се налагат мерки за споделяне на тежестта с цел помощта да бъде обявена за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС ( *40 ), не може да се приеме за „конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения“ по смисъла на споменатата по-горе съдебна практика. При липсата на ясна и изрична ангажираност от страна на Комисията предпазлив и съобразителен инвеститор не може да има очаквания за запазването на едно съществуващо положение, което може да бъде променяно от компетентните органи в рамките на тяхното право на преценка ( *41 ). Комисията трябва да е в състояние да адаптира анализа си съгласно член 107 ДФЕС към променящите се обстоятелства в засегнатите от помощта пазари и по-общо в цялата икономика на Съюза ( *42 ). Освен това Комисията следва да се поучи от предходната си практика и съответно да адаптира методите си за оценка на помощта, за която е отправено уведомление, с оглед на натрупания опит ( *43 ).

69.

Това, че в Съобщението относно банковия сектор Комисията не е предвидила преходен период преди прилагането на новите принципи, също не може да представлява нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Вярно е, че преходните периоди често дават възможност на икономическите оператори да се адаптират към промяната на политиката в дадена област на правото. Това обаче невинаги е така. Например в Съобщението относно банковия сектор се посочва, че в положенията, които то урежда, трябва да се предотврати изтичането на капитал (особено от притежателите на хибриден капитал и на подчинен дълг), така че да се гарантира, че помощта действително е ограничена до необходимия минимум ( *44 ). Следователно може да има случаи, в които преходните периоди да са ненужни, невъзможни или дори непродуктивни. Може да е необходимо промяната на политиката или въвеждането на нова административна практика да се извърши изключително бързо, а понякога и без предварително уведомление.

70.

В действителност Съдът е приел, че безспорен обществен интерес може да не допуска приемането на преходни мерки за случаи, които са отпреди влизането в сила на новата правна уредба, но чието развитие не е приключило ( *45 ). По мое мнение целта за гарантиране на стабилността на финансовата система, като същевременно се избягват прекомерни публични разходи и се свеждат до минимум нарушенията на конкуренцията, представлява такъв безспорен обществен интерес.

71.

На следващо място трябва да отбележа, че що се отнася до правото на собственост, Съобщението относно банковия сектор не изисква конкретна форма или процедура за приемането на посочените в точки 40—46 мерки за споделяне на тежестта. Всъщност такива мерки могат да бъдат приети и доброволно от банката или нейните инвеститори или с тяхно съгласие. Следователно Съобщението относно банковия сектор не изисква националните органи непременно да приемат мерки, които засягат правото на собственост на инвеститорите ( *46 ).

72.

Освен това в точка 46 от Съобщението относно банковия сектор ясно се посочва, че държавите членки трябва да спазват принципа, според който никой от кредиторите не трябва да бъде ощетен: подчинените кредитори не би трябвало да получават по-малко, от икономическа гледна точка, отколкото стойността на техните инструменти при липса на държавна помощ. По-общо, точка 20 предвижда, че мерките за ограничаване на нарушенията на конкуренцията ( *47 )„следва да бъдат определени по такъв начин, че да се доближават във възможно най-голяма степен до ситуацията, която е щяла да настъпи на пазара, ако получателят на помощта го е бил напуснал при липса на помощ“ (ще наричам този принцип „принципът на доближаване до пазара“).

73.

Тези принципи — които ще разгледам по-нататък — категорично изискват при преструктурирането на банка в затруднение държавите членки надлежно да вземат предвид правата на собственост на инвеститорите.

74.

С оглед на гореизложеното стигам до извода, че точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор са съвместими с принципа на защита на оправданите правни очаквания и правото на собственост.

75.

С това уточнение може да се приеме, че с преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция иска да се установи и дали нарушението на разглежданите права е вследствие на разглежданите мерки, а не на Съобщението относно банковия сектор. Без съмнение фактът, че точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор не водят автоматично до нарушаване на тези права, не означава, че мерките за споделяне на тежестта, действително приети от държава членка в съответствие с това съобщение, са непременно съвместими с въпросните права.

76.

Както става ясно от изложените по-горе съображения, точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор не могат да се тълкуват в смисъл, че по силата на правото на Съюза на националните органи се предоставя неограничено „разрешение да експроприират“ собствен капитал, хибриден капитал или подчинен дълг в банки в затруднение. Съобщението относно банковия сектор нито изисква от държавите членки, нито им позволява да нарушават разглежданите права. Одобряването на помощта от страна на Комисията също не предполага, че няма възможност за контрол на съвместимостта с основните права по отношение на мерките, за които е отправено уведомление, доколкото тези мерки попадат в приложното поле на правото на Съюза. Според мен практиката на Съда, както и на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) в областта на разглежданите права, безусловно продължава да се прилага към положения като разглежданите в главното производство.

77.

Подобен анализ ми се струва още по-важен, що се отнася до правото на собственост на инвеститорите в разглежданите банки. Наистина безспорно е, че мерки за споделяне на тежестта като посочените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор могат сериозно да засегнат правата на собственост на акционерите и кредиторите на банките, които подлежат на рекапитализация, ако бъдат приети против тяхната воля.

78.

Съдът обаче не следва да се произнася по този въпрос дори когато мерките попадат в приложното поле на правото на Съюза. Наистина фактическата, икономическата и правната обстановка на спора в главното производство е особено сложна и Съдът не разполага с всички данни, необходими за цялостна преценка.

79.

Налице е и една по-съществена причина тази преценка да се извърши от националния съд. На този етап може да е уместно да се подчертае, че съгласно правилата на Съюза в областта на държавните помощи предприятие не може да претендира да му бъде предоставено право на държавна помощ; или с други думи, съгласно правото на Съюза не може да се приеме, че държава членка е длъжна да предостави държавна помощ на дадено дружество.

80.

Вярно е, че след създаването на ИПС, включващ съгласуване на икономическата политика, обща парична политика и обща валута ( *48 ), държавите членки трябва да изпълняват редица задължения спрямо Съюза (и другите държави членки), по-специално по отношение на спазването на целите за поддържане на ценова стабилност, стабилни публични финанси и парични условия и устойчивост на платежния баланс ( *49 ). Несъмнено стабилността на финансовата система във всяка държава членка трябва да се разглежда като ключов фактор за постигане на посочените по-горе цели. Както подчертава Banka Slovenije, безспорно е, че държавите членки не разполагат с пълна свобода, когато предприемат действия за спасяване и преструктуриране на банки от системно значение. В интерес и на Съюза е държавите членки да се намесят, за да се предотвратят (или ограничат) външните въздействия, които фалитът на една или повече банки на тяхна територия може да окаже върху стабилността и функционирането на ИПС.

81.

В настоящия случай преструктурирането на разглежданите банки в действителност е част от по-цялостна намеса на словенските органи с цел да се преодолеят съществуващите макроикономически дисбаланси и да се гарантира стабилността на банковата система. В този контекст рекапитализацията на системни банки всъщност е сред разглежданите от институциите на ЕС евентуални мерки, които при необходимост включват предоставяне на допълнителни публични средства в случай на допълнителни слабости ( *50 ).

82.

Безспорно е обаче, че в съответствие с правото на Съюза при определени обстоятелства държавите членки не са длъжни да предоставят помощ, независимо от евентуалните предложения и препоръки на институциите на ЕС. Държавите членки разполагат с разнообразни инструменти за справяне с идентифицираните от институциите на ЕС проблеми. Следователно в крайна сметка националните органи следва да вземат решение дали на определен етап е целесъобразно да се предостави помощ на едно или повече конкретни предприятия. Те отговарят и за вземането на решение относно размера на публичните средства, които следва да се използват, и структурата на мерките ( *51 ). От Комисията се изисква единствено да разгледа планираната мярка, за да прецени съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Тя може съответно да наложи вето върху мярката или да я разреши при определени условия, но не и да взема решения вместо националните органи.

83.

Това, разбира се, не е пречка Комисията да дава насоки на националните органи по какъв начин да се постигне съвместимост с вътрешния пазар на помощта, за която е отправено уведомление ( *52 ). Насоките могат да се предоставят предварително, чрез публикуването на актове с незадължителна юридическа сила, както бе споменато в точка 38 по-горе, и ad hoc в контекста на текущите процедури по член 108 ДФЕС.

84.

Все пак обаче органите на държавите членки носят юридическа отговорност за вземането на решение да се предостави помощ в определен случай и да се гарантира, че предвидените мерки за помощ спазват всички останали приложими норми на ЕС, както и съответните национални или международни правни норми ( *53 ). За това не е пречка обстоятелството, че от политическа гледна точка решенията им по този въпрос могат да бъдат в по-голяма или по-малка степен повлияни от предложенията и препоръките на институциите на ЕС.

85.

Следователно националните съдилища обикновено имат по-добра възможност от Съда да установят дали основните права на определени частноправни субекти са нарушени при изпълнението на мерките за помощ.

86.

Връщайки се към настоящото дело, без да изразявам категорична позиция по изтъкнатите от жалбоподателите в главното производство доводи, ще изложа следните съображения с надеждата да предоставя полезни насоки на запитващата юрисдикция.

87.

Съгласно член 17 от Хартата правото на собственост не е абсолютно, а трябва да се разглежда с оглед на функцията му в обществото. Следователно върху упражняването на това право могат да се налагат ограничения, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните от Съюза цели от общ интерес и че не представляват по отношение на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права ( *54 ).

88.

Както изтъква и запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, целта за гарантиране на стабилността на финансовата система, като същевременно се избягват прекомерни публични разходи и се свеждат до минимум нарушенията на конкуренцията, представлява цел от обществен интерес, която може да оправдае някои ограничения на правото на собственост ( *55 ).

89.

Що се отнася до въпроса дали разглежданите мерки представляват нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на правата на собственост на инвеститорите, трябва отново да се позова на определените в точки 20 и 46 от Съобщението относно банковия сектор принципи: този за доближаване до пазара и този, според който никой от кредиторите не трябва да бъде ощетен ( *56 ).

90.

При правилно прилагане тези принципи предполагат, че в резултат на държавната намеса се намалява само номиналната стойност на засегнатите капиталови и дългови инструменти, тъй като тази стойност вече не съответства на действителната им стойност. Така обезценяването на тези инструменти е само формално. От икономическа гледна точка не би следвало по принцип да има промяна в положението на инвеститорите: в най-лошия случай като цяло то няма да е по-лошо, отколкото би било, ако държавата не се намеси ( *57 ). Това според мен означава, че самата същност на правото на собственост на инвеститорите не е засегната.

91.

В настоящия случай обаче запитващата юрисдикция следва да провери изпълнението на двете посочени по-горе условия. При проверката на разглежданите мерки тази юрисдикция несъмнено трябва да вземе предвид всички релевантни обстоятелства. По-специално може да се наложи тя да вземе предвид, от една страна, нуждата от особено бързи действия от страна на националните органи, евентуалните опасности за финансовата система в Словения, ако не бъдат предприети такива действия, и необходимостта да се избегне прекомерно въздействие върху публичния бюджет. От друга страна, може да се наложи запитващата юрисдикция да провери и дали оценките на публичните органи (например относно недостига на собствен капитал на банката и действителната икономическа стойност на инвестициите преди и след държавната намеса) са разумни и се основават на надеждни данни въпреки кратките срокове, в които е трябвало да бъдат направени.

92.

Следователно на третия и четвъртия преюдициален въпрос следва да се отговори, че точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор са съвместими с принципа на защита на оправданите правни очаквания и правото на собственост; националните юрисдикции следва да проверят дали тези права не са нарушени при изпълнението на приетите в съответствие с посоченото съобщение мерки за помощ.

93.

С петия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор нарушават разпоредбите на Директива 2012/30, съгласно които увеличаването или намаляването на капитала на акционерните дружества може да се извърши само с решение на общото събрание на акционерите или със съдебно решение.

94.

В началото искам да отбележа, че в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор не се изразява — изрично или имплицитно — позиция относно естеството на органа (частен или публичен и ако е публичен — административен или съдебен), който трябва да приеме мерките за споделяне на тежестта. Всъщност тези мерки биха могли да бъдат приети и доброволно, без каквато и да е намеса от страна на публичните органи. Както изтъкват словенското правителство и Комисията, въпросът как следва да бъдат решени и приведени в изпълнение тези мерки, е въпрос от вътрешното право, което разпоредбите на Съобщението относно банковия сектор не засягат.

95.

Ето защо е погрешно схващането, на което почиват изложените от някои страни в главното производство доводи за оспорване на валидността на Съобщението относно банковия сектор, а именно че според твърденията то задължава държавите членки да предоставят на административните органи правомощие за приемане на мерки за споделяне на тежестта. Следователно точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор не нарушават разпоредбите на Директива 2012/30.

96.

С оглед на посоченото въпросът, поставен от запитващата юрисдикция, може да се тълкува и в смисъл, че целта му е да се установи дали националните разпоредби, които възлагат на националната централна банка приемането на предвидените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор мерки за споделяне на тежестта, са съвместими с Директива 2012/30.

97.

Напълно ясно е, че в Директива 2012/30 не се съдържа изрична дерогация от прилагането на разпоредбите ѝ в положения като настъпилите в Словения (и други държави членки) по време на финансовата криза. Следователно основният проблем, който този въпрос поставя, е дали Директива 2012/30 допуска решения като разглежданите в настоящия случай.

98.

По-нататък ще изясня защо считам, че на посочения въпрос трябва да се отговори отрицателно.

99.

Най-напред трябва да се подчертае, че Директива 2012/30 не е мярка, предвиждаща пълна хармонизация в обхванатата от нея област на правото. Тази директива само съгласува националните разпоредби, свързани с учредяването и поддържането, увеличаването или намаляването на капитала на акционерните дружества, „[з]а да се гарантира минимална равностойна защита на акционерите и кредиторите“ на тези дружества на цялата територия на Съюза ( *58 ).

100.

Следователно Директива 2012/30 е замислена с цел да се гарантира на инвеститорите в целия вътрешен пазар, че дружествата имат определена структура и че определени органи на дружествата са отговорни за определени решения. По тази причина основната цел на този правен акт е да се поддържа равновесието на правомощията между различните органи на дружеството, особено в случай на конфликт между тези органи ( *59 ).

101.

Поради това се твърди, според мен убедително, че предоставената от Директива 2012/30 защита на акционерите е преди всичко срещу другите органи на дружеството, а не непременно срещу мерки на държавата ( *60 ). Директива 2012/30 няма за цел да хармонизира (а още по-малко пък напълно) гаранциите на акционерите срещу мерки, приети от държавата в извънредни или кризисни положения. Ето защо всяка подобна допълнителна защита може да бъде само допълваща или случайна: което неизбежно произтича от въведените с Директива 2012/30 гаранции.

102.

Вярно е, че решение Pafitis и др. (наричано по-нататък „Pafitis“) ( *61 ), на което се позовават жалбоподателите в главното производство, изглежда насочва към различен прочит на Директива 2012/30. По това дело Съдът постановява, че разпоредбите на Директива 77/91 (понастоящем преработена с Директива 2012/30) не допускат национална правна уредба, съгласно която капиталът на банка, поставена при изключителни обстоятелства в резултат на дълговата си тежест, да може да бъде увеличен с административно решение, без решение на общото събрание.

103.

Независимо от това смятам, че трябва да се прояви предпазливост при тълкуването на решение Pafitis в смисъл, че то установява общ принцип. Решението е постановено в контекста на доста различни фактически обстоятелства и правно положение.

104.

Като начало, фактическата обстановка по дело Pafitis не е напълно съпоставима с тази в главното производство. В първия случай става въпрос за акт, приет от временен управител (не пряко от национална централна банка), в положение, свързано с финансови затруднения на една-единствена кредитна институция в една държава членка (а не такова, при което цялата финансова система на държава членка е застрашена от системна криза с потенциални последици върху целия ИПС) ( *62 ).

105.

По-важното е, че междувременно както първичното, така и вторичното законодателство на ЕС са се развили значително. Оспорваните в решение Pafitis национални мерки са приети през периода 1986—1990 г., а Съдът е постановил решението си през 1996 г., т.е. много преди началото на третия етап на осъществяването на ИПС с въвеждането на еврото като валута на еврозоната, създаването на Евросистемата и свързаните изменения на Договорите за ЕС.

106.

Член 131 ДФЕС понастоящем предвижда, че „[в]сяка държава членка гарантира, че нейното национално законодателство, включително уставът на централната ѝ банка, е в съответствие с разпоредбите на Договорите и с Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ“. На свой ред член 3.3 от Протокол (№ 4) за устава на ЕСЦБ и на Европейската централна банка гласи, че ЕСЦБ следва да „допринася за гладкото осъществяване на политиката, провеждана от компетентните органи, свързана с надзора за благоразумие върху кредитните институции и със стабилността на финансовата система“.

107.

Макар да е налице ясен обществен интерес при гарантирането в целия Съюз на силна и съгласувана подкрепа на инвеститорите, не може да се счита, че при всички обстоятелства този интерес има превес над обществения интерес за гарантиране на стабилността на финансовата система. Tези два интереса следва да бъдат уравновесени. Една различна позиция би била трудно съвместима с посочените по-горе разпоредби на Договора най-вече защото гарантирането на стабилността на финансовата система е от първостепенно значение в съюз, сред чийто основни цели е създаването на ИПС ( *63 ). В този контекст може да е полезно да се припомни, че Banca Slovenije е приела разглежданите мерки след приключването на стрес тест на разглежданите банки под контрола по-конкретно на ЕЦБ.

108.

Освен това при постановяването на решение Pafitis Директива 2001/24 не е била в сила ( *64 ). Тази директива, приета след влизането в сила на Директива 77/91 (на която Директива 2012/30 представлява само преработка), цели установяването на система на взаимно признаване от държавите членки на мерките за оздравяване и производствата по ликвидация на кредитните институции ( *65 ).

109.

Както се изяснява в контекста на седмия преюдициален въпрос, мерки като оспорваните в главното производство могат да попаднат в обхвата на понятието „мерки за оздравяване“ по смисъла на Директива 2001/24. В действителност оздравяването на кредитна институция често може да включва редица мерки като разглежданите в главното производство. Важното е, че Директивата предвижда съвсем ясно, че такива мерки могат да се приемат и от административни органи ( *66 ).

110.

Директива 2001/24 изглежда се основава на разбирането, че националните административни органи запазват тези правомощия въпреки съществуването на разпоредбите на Директива 77/91, както е тълкувана от Съда в решение Pafitis. Нито преамбюлът, нито разпоредбите на Директива 2001/24 не дават основания да се счита, че законодателят е възнамерявал да въведе дерогация от определените в Директива 77/91 правила. Във всеки случай, дори ако трябва да се приеме, че Директива 2001/24 всъщност е ограничила приложното поле на Директива 77/91, прилагането на първата — която е lex specialis и lex posterior — несъмнено следва да има предимство в главното производство.

111.

Ето защо бих се поколебал да правя какъвто и да било окончателен извод от решение Pafitis относно това дали национално законодателство, прието с оглед постигането на висши обществени цели (като стабилността на цялата финансова система), може при изключителни обстоятелства да предоставя правомощия на административни органи, които да имат предимство пред признатите в Директива 2012/30 права на акционерите ( *67 ).

112.

Освен това бих искал да отбележа, че непосредствено след световната финансова криза няколко държави членки въвеждат механизми с цел да се справят по-ефективно и бързо с кредитните институции в затруднение. Сред приетите в националните правни уредби мерки е възможността акционерният капитал на тези институции да се увеличава без одобрението на акционерите ( *68 ). Преди да бъде приета, разглежданата национална правна уредба например е била неформално проверена от ЕЦБ ( *69 ). Една от причините, подтикнали законодателя на Съюза да приеме Директива 2014/59, е именно приемането на законодателство в тази област от страна на няколко държави членки ( *70 ).

113.

Следователно изглежда, че Директива 2012/30 по принцип се тълкува от органите на държавите членки в смисъл, че при изключителни обстоятелства като тези при финансова криза тя не забранява административни мерки, които водят до промяна на собствения капитал на банка, при липсата на конкретно решение на събранието на акционерите ( *71 ).

114.

Накрая, не намирам за обосновани изразените от запитващата юрисдикция съмнения, произтичащи от неотдавнашното приемане на Директива 2014/59 — правен акт, който не е приложим ratione temporis в главното производство.

115.

Запитващата юрисдикция се пита дали обстоятелството, че член 123 от Директива 2014/59 въвежда изрична дерогация от прилагането на редица разпоредби на Директива 2012/30 (включително членове 33—36 и 40—42) при използването на „инструментите, правомощията и механизмите за преструктуриране, предвидени в дял IV“ от първата директива ( *72 ), означава, че по-рано не е имало такава дерогация.

116.

Не намирам подобен довод за убедителен.

117.

Вярно е, че след влизането в сила на Директива 2014/59 изглежда изключено нарушаването на разпоредбите на Директива 2012/30 от действие на централна банка като разглежданото в главното производство: изрично основание за това действие е член 123 от първата директива.

118.

Това не означава обаче, че по-рано такова действие е било непременно забранено съгласно правото на ЕС. Директива 2014/59 има за цел създаването на регулаторна рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници. За тази цел Директива 2014/59 предвижда нови разпоредби и изменя редица от съществуващите правни инструменти. В този контекст е очевидно, че законодателят на ЕС е искал да гарантира последователността на рамката като цяло ( *73 ), в частност като съгласува и изяснява взаимовръзката между различните изменени правни инструменти.

119.

Поради изложената по-горе причина не е била необходима изрична разпоредба в Директива 2001/24, за да се разреши на държавите членки при изключителни обстоятелства като произтичащите от финансовата криза да допускат изключения от Директива 77/91 (по-късно преработена с Директива 2012/30). От друга страна, както Banka Slovenije убедително твърди, Директива 2001/24 допуска държавите членки да предоставят по-широка защита от тази, произтичаща от Директива 77/91: последната предвижда единствено минимален стандарт на защита. Следователно, тъй като Директива 2014/59 има за цел да хармонизира само частично тази област (що се отнася по-специално до инструментите за преструктуриране), е било необходимо да не се разрешава на държавите членки да въвеждат или поддържат национални правила за защитата на инвеститори, които биха били в противоречие с новите правила на ЕС.

120.

Поради това член 123 от Директива 2014/59 не може да се разглежда като показател, че мерките за споделяне на загуби, систематизирани в дял IV от същата директива, по-рано са били по принцип в противоречие с Директива 2012/30.

121.

Следователно на петия преюдициален въпрос трябва да се отговори, че точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор не нарушават разпоредбите на Директива 2012/30; националните разпоредби, с които на националната централна банка се възлага приемането на мерки за споделяне на тежестта в положение като разглежданото в главното производство, не са съвместими с Директива 2012/30.

122.

С шестия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали изискването за преобразуване или намаляване на предвидените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор хибриден капитал и инструменти за подчинен дълг е предварително условие за отпускането на държавни помощи, или мярката по преобразуване или намаляване следва да се прилага само пропорционално.

123.

Изложих по-горе съображенията, поради които считам, че приемането на мерки за споделяне на тежестта не представлява condicio sine qua non, за да се считат държавните помощи за съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. A fortiori, това ми се струва приложимо по отношение на мерки, приети спрямо инвеститори, различни от акционери, които обикновено се ползват от по-силна правна защита в случай на несъстоятелност на дружеството, в което са инвестирали. При все това изясних също, че в уредените от Съобщението относно банковия сектор положения фактът, че инвеститорите (включително притежателите на хибриден капитал и на инструменти за подчинен дълг) допринасят за рекапитализацията на банката, по принцип не е довод срещу правилата за държавни помощи.

124.

След това уточнение трябва да припомня, че принципът на пропорционалност е общ принцип на правото на Съюза и изисква установените с разпоредбите на същото право мерки да бъдат в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане ( *74 ). Поради това решението, с което се разпорежда преобразуването или намаляването на хибридния капитал и инструментите за дългов капитал, очевидно подлежи на контрол за пропорционалност.

125.

Всъщност самото съобщение изисква от националните органи да зачитат принципа на пропорционалност, когато вземат решение относно приноса на притежателите на хибриден капитал и на подчинен дълг за преструктурирането на банка в затруднение. Такъв принос се изисква само като крайна мярка за банки, които въпреки недостига на капитал остават над регулаторния минимум (точка 43). По принцип приносът от хибридния и подчинения капитал се изисква единствено за банки, които вече не спазват този минимум (точка 44). Във всеки случай споделяне на тежестта не се изисква при никакви обстоятелства, ако това би довело до „несъразмерни резултати“ (точка 45).

126.

Поради изложените по-горе в точки 78—85 съображения запитващата юрисдикция следва да провери дали разглежданите мерки са в съответствие с този принцип. Според мен основният въпрос, от който трябва да се ръководи Ustavno sodišče (Конституционен съд) при анализа си в това отношение, е дали от икономическа гледна точка положението, в което се намира всяка категория засегнати от мерките за споделяне на тежестта инвеститори, като цяло е съпоставимо с това, което би било налице, ако банката напусне пазара при липсата на каквато и да е помощ ( *75 ).

127.

Сред аспектите, които може да бъде поискано от националния съд да разгледа, е цялостната съгласуваност на набора от мерки за споделяне на тежестта, приети от органите на държавите членки спрямо различните категории инвеститори.

128.

По отношение на това в Съобщението относно банковия сектор се прави разграничение между акционерите, притежателите на хибриден капитал и на подчинен капитал, от една страна, и притежателите на първостепенен дълг, от друга (точка 42). Нещо повече, в Съобщението относно банковия сектор всъщност не се посочва, че държавите членки трябва по принцип да третират тези две групи по различен начин, а единствено, че могат да ги третират така, когато считат за целесъобразно ( *76 ). В действителност положението на притежателите на първостепенен дълг обикновено не е съпоставимо с това на притежателите на собствен или на подчинен капитал, особено при производства по несъстоятелност или ликвидация, ето защо може да е разумно да се вземе предвид този елемент.

129.

Различия може да съществуват и между отделните категории инвеститори, засегнати като цяло от мерките за споделяне на тежестта (акционери, притежатели на хибриден капитал и на подчинен капитал), по-специално по отношение на поредността на удовлетворяване на вземания в случай на производство по несъстоятелност. В това отношение може да е необходимо националният съд да се увери, че нито една от тези категории не понася необоснована и прекомерна тежест, с оглед на фактите по делото и на националната правна уредба (особено в областта на дружественото право и нормите за несъстоятелността) и приложимите към тях договорни разпоредби.

130.

Предвид изложеното на шестия преюдициален въпрос следва да се отговори, че преобразуването или намаляването на предвидените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор хибриден капитал и инструменти за подчинен дълг не е предварително условие за отпускането на държавни помощи и не се изисква, когато би довело до несъразмерни резултати; националните съдилища следва да проверят дали при изпълнението на приетите в съответствие със Съобщението относно банковия сектор мерки за помощ е спазен принципът на пропорционалност.

131.

Със седмия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали посочените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор мерки за споделяне на тежестта могат да се считат за мерки за оздравяване по смисъла на член 2, седмо тире от Директива 2001/24.

132.

Мотивите на Ustavno sodišče (Конституционен съд) да отправи този въпрос за мен не са очевидни. Намирам, че въпросът има отношение към проблематиката, засегната при разглеждането на петия преюдициален въпрос, за връзката между Съобщението относно банковия сектор, Директива 2001/24 и Директива 2012/30. С други думи, въпросът изглежда е дали посочените в Съобщението относно банковия сектор мерки за споделяне на тежестта следва да се считат за „мерки за оздравяване“ по смисъла на Директива 2001/24, които следователно Директива 2012/30 допуска в съответствие с принципа lex specialis.

133.

В отговора си на петия преюдициален въпрос вече разгледах този проблем по същество. Остава да се изяснят съображенията, поради които аз, както и всички представили становище по въпроса страни сме на мнение, че посочените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор мерки за споделяне на тежестта често (макар и невинаги) могат да попаднат в обхвата на понятието „мерки за оздравяване“, съдържащо се в член 2 от Директива 2001/24.

134.

Съгласно тази разпоредба мерки за оздравяване са „мерките, които имат за цел да запазят или възстановят финансовото състояние на кредитна институция и биха могли да засегнат съществуващите права на трети лица, включително мерки, свързани с възможност за временно преустановяване на плащания, спиране на изпълнителни действия или намаляване на вземанията“.

135.

Оказва се, че определението на понятието за мерки за оздравяване очевидно е доста широко. Според мен то е в съответствие с целта на Директивата: да се създаде система за взаимно признаване от държавите членки на мерките за оздравяване и на производствата по ликвидация на кредитни институции. В предоставеното от Директива 2001/24 определение се съдържат три кумулативни елемента: i) мярката трябва да бъде приета от компетентните административни или съдебни органи на държава членка ( *77 ), ii) мярката трябва да бъде приета с цел запазване или възстановяване на финансовото състояние на кредитна институция и iii) мярката трябва потенциално да засяга правата на трети лица. Ще разгледам тези три елемента последователно във връзка с разглежданите мерки.

136.

Първо, приетите от орган като национална централна банка мерки могат да се считат за приети от административен орган на държава членка. От друга страна, както вече бе споменато, приетите доброволно от инвеститори на банка мерки могат да отговарят и на изискванията на точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор. Наистина има случаи, в които (публични и частни) инвеститори доброволно са приели намаляване на стойността (haircut) с цел да се възстанови жизнеспособността на кредитна институция. Всяка подобна мярка попада извън приложното поле на Директива 2001/24.

137.

Второ, целта на посочените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор мерки несъмнено е да се запази или възстанови финансовото състояние на кредитна институция. Видно от текста на Съобщението относно банковия сектор, в действителност целта на тези мерки е „намаляването на недостига на капитал“ (точка 41), възстановяване „на капиталова[та] позиция [на банката]“ и „преодоляване на недостига“ (точка 43).

138.

Трето, мерките за споделяне на тежестта, които засягат притежателите на хибриден капитал и на подчинен дълг, безспорно могат да засегнат правата на трети лица по смисъла на Директива 2001/24. От друга страна, мерките за споделяне на тежестта, които засягат единствено акционерите, не попадат в приложното поле на Директива 2001/24. В съображение 8 от нея се посочва, че мерки, „които засягат функционирането на вътрешната структура на кредитните институции или правата на управителите или на съдружниците, или акционерите, не се нуждаят от уреждане с [тази] директива, за да проявят действието си във всички държави членки, доколкото според правилата на международното частно право се прилага правото на страната по произход“. По-нататък в съображение 10 се добавя, че „[к]огато действат в това си качество, лицата, които участват във функционирането на вътрешните структури на кредитните институции, управителите и съдружниците или акционерите на такива институции не трябва да бъдат възприемани като трети лица по смисъла на [тази] директива“.

139.

Следователно, ако се направи съпоставка с точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор, понятието „мерки за оздравяване“ по смисъла на член 2 от Директива 2001/24 изглежда обхваща някои от мерките, посочени в първия акт, но не непременно всички.

140.

Според мен този извод не се опровергава от обстоятелството, че понятието „мерки за оздравяване“ в Директива 2001/24 е изменено с член 117 от Директива 2014/59 с цел изрично да се обхване прилагането на мерките за преструктуриране и упражняването на правомощия за преструктуриране, предвидени в последната директива ( *78 ).

141.

Приемам, че запитващата юрисдикция изпитва съмнения дали изменението на член 2 от Директива 2001/24 следва да се тълкува в смисъл, че включеното в тази разпоредба предходно определение на „мерки за оздравяване“ не обхваща този тип „мерки за споделяне на загубите“.

142.

Не споделям изразените от запитващата юрисдикция съмнения по този въпрос. Както бе изяснено, поради самото си естество и обхват някои от посочените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор мерки категорично попадат в обхвата на понятието за мерки за оздравяване, съдържащо се в Директива 2001/24.

143.

Както изтъква ирландското правителство, посоченото в точка 141 изменение трябва да се тълкува с оглед на факта, че Директива 2001/24 няма за цел да хармонизира съответните законови разпоредби на държавите членки, а единствено да осигури система за взаимно признаване ( *79 ). Директива 2014/59 обаче понастоящем задължава държавите членки да въведат определени мерки, улесняващи преструктурирането на банки. Ето защо е логично, че същата директива предвижда и разпоредби, които имат за цел да гарантират, че тези нови мерки се вписват в съществуващата рамка на ЕС. Това по никакъв начин не предполага, че по-рано, при липсата на правила за хармонизиране, подобни съществуващи в националната правна уредба мерки не са били обхванати от определението на понятието за мерки за оздравяване.

144.

С оглед на изложеното по-горе считам, че посочените в точки 40—46 от Съобщението относно банковия сектор мерки за споделяне на тежестта в зависимост от обстоятелствата могат да попаднат в обхвата на понятието за мерки за оздравяване в Директива 2001/24.

145.

В заключение предлагам на Съда да отговори на отправените от Ustavno sodišče (Конституционен съд) преюдициални въпроси по следния начин: