1. 

С жалбата си Република Гърция иска отмяната на решение на Общия съд Гърция/Комисия (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“) ( 2 ), с което последният е отхвърлил жалбата ѝ за отмяна на Решение 2012/157/ЕС на Комисията от 7 декември 2011 г. относно помощите за обезщетение, изплатени от гръцката агенция за селскостопанско застраховане (ELGA) през 2008 г. и 2009 г. (наричано по-нататък „спорното решение“) ( 3 ).

2.

Член 107, параграф 1 ДФЕС предвижда, че освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.

3.

Съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС за съвместими с вътрешния пазар могат да се приемат помощите, предназначени по-специално за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка.

4.

На 22 януари 2009 г. Европейската комисия публикува Съобщение — Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (наричана по-нататък „ВОР“) ( 4 ). В него тя отбелязва по-специално, че тази световна криза изисква, освен спешна подкрепа за финансовата система, реагиране с извънредни политически мерки ( 5 ). С оглед на тежестта на тази криза и на отражението ѝ върху цялата икономика на държавите членки Комисията смята, че някои категории държавна помощ са оправдани за ограничен период, за да се решат тези трудности, и че тази помощ може да се обяви за съвместима с общия пазар въз основа на разпоредбата, която понастоящем е член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС.

5.

Като обявява, че при определени условия ще допусне временното предоставяне на помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС, Комисията същевременно уточнява, че това не се отнася до схемите за помощ в полза на предприятия, занимаващи се с първично производство на селскостопански продукти ( 6 ).

6.

В точка 7 от ВОР Комисията посочва по-конкретно следното:

„Комисията прилага настоящото съобщение от 17 декември 2008 г., датата на която беше съгласувано по принцип неговото съдържание, имайки предвид финансовия и икономически контекст, които изискваха незабавно действие. Настоящото съобщение е оправдано от настоящите изключителни и преходни проблеми във финансирането, свързани с банковата криза, и няма да бъде прилагано след 31 декември 2010 г. След консултации с държавите членки Комисията може да го преразгледа преди тази дата въз основа на важни съображения, свързани с икономиката или с политиката на конкуренция. […]

[…]

В съответствие с известието на Комисията за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ[ ( 7 )], Комисията прилага следното по отношение на помощ, за която не е получила уведомление:

[…]“.

7.

Комисията изменя ВОР със съобщение, публикувано на 31 октомври 2009 г. ( 8 ). Съгласно точка 1 от това съобщение:

„[…]

Възможността за предоставяне съгласно точка 4.2 [от ВОР] на съвместима помощ в ограничен размер не се прилага за предприятия, занимаващи се с първично производство на селскостопански продукти. Земеделските производители обаче срещат все по-големи трудности при получаването на кредити вследствие на финансовата криза.

[…] [Ц]елесъобразно [е] да се въведе отделна съвместима помощ в ограничен размер за предприятията, занимаващи се с първично производство на селскостопански продукти“.

8.

Точка 4.2.2, трета алинея, буква з) от ВОР, изменена с това съобщение, предвижда следното:

„Комисията ще счита тази държавна помощ за съвместима с общия пазар въз основа на член [107], параграф 3, буква б) [ДФЕС], при условие че са спазени всички следващи условия:

[…]

9.

Това изменение на ВОР влиза в сила на 28 октомври 2009 г.

10.

Със Закон № 1790/1988 е учредена агенция от обществен интерес, наречена „Гръцка агенция за селскостопанско застраховане“ (ELGA). ELGA е частноправно юридическо лице, което е изцяло държавна собственост и има за цел по-специално застраховането на растениевъдната и животновъдната продукция и на растениевъдните и животновъдните активи на земеделските стопанства срещу вреди, причинени от природни бедствия.

11.

Съгласно член 3а от Закон № 1790/1988 в приложимата му към спора редакция застрахователният режим в ELGA е задължителен и покрива природни бедствия като наводнения и суша. За тази цел член 5а предвижда специална застрахователна вноска в полза на ELGA в тежест на производителите на селскостопански продукти, които се ползват от този застрахователен режим. Процентната ставка на тази вноска, приходите от която постъпват в държавния бюджет, е различна в зависимост от това дали застраховката покрива продукт от животински или от растителен произход.

12.

На 30 януари 2009 г. министърът на икономиката и финансите и министърът на развитието на селските райони приемат Междуведомствено постановление № 262037 за изплащане на обезщетения по изключение за вреди върху селскостопанската продукция (наричано по-нататък „междуведомственото постановление“). Междуведомственото постановление предвижда, че по изключение ELGA ще изплати обезщетения в размер на 425 милиона евро поради спад на производството на някои растителни култури по време на кампанията през 2008 г., причинен от лоши климатични условия. Извършените при прилагането му разходи в тежест на бюджета на ELGA са финансирани посредством заем, който е сключен от тази агенция с банки с гаранция, предоставена от държавата.

13.

С писмо от 20 март 2009 г., изпратено в отговор на искането на Комисията за информация, Република Гърция я уведомява, че през 2008 г. ELGA е изплатила обезщетения на земеделските производители в размер на 386986648 EUR за покритите от застраховката вреди. Тази сума произтича отчасти от направените от производителите застрахователни вноски и отчасти от приходите, получени от заем от 444 милиона евро, сключен от ELGA с банка с гаранция, предоставена от държавата.

14.

С решение от 27 януари 2010 г. ( 9 ) Комисията започва предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване по преписка C 3/10 (ex NN 39/09) относно обезщетенията, изплатени от ELGA през 2008 г. и 2009 г.

15.

На 7 декември 2011 г. Комисията приема спорното решение, което предвижда следното:

„Член 1

1.   Обезщетенията, изплатени от [ELGA] на производителите на селскостопански продукти през 2008 г. и 2009 г., представляват държавни помощи.

2.   Помощите за обезщетение, предоставени през 2008 г. в рамката на специалния задължителен застрахователен режим, са съвместими с вътрешния пазар, що се отнася до помощите в размер на 349493652,03 EUR, които ELGA е предоставила на производителите за възмездяване на загубите на растениевъдна продукция, както и до помощите, свързани със загубите на растениевъдна продукция, причинени от мечки, в размер на 91500 EUR и с корективни действия, предприети в рамките на горепосочените помощи. Помощите за обезщетение, възлизащи на останалата сума и изплатени през 2008 г. в рамките на специалния застрахователен режим, са несъвместими с вътрешния пазар.

3.   Помощите за обезщетение в размер на 27614905 EUR, които са предоставени през 2009 г. по силата на [междуведомственото постановление], са съвместими с вътрешния пазар.

Помощите за обезщетение в размер на 387404547 EUR, които са предоставени на производителите на дати, предхождащи датата 28 октомври 2009 г., са несъвместими с вътрешния пазар. Това заключение не засяга помощите, които към момента на предоставянето им са отговаряли на всички условия, определени в Регламент (ЕО) № 1535/2007 [на Комисията от 20 декември 2007 година за прилагане на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС (OВ L 337, стр. 35)].

Член 2

1.   [Република] Гърция предприема всички необходими мерки за възстановяване от получателите на несъвместимите помощи, посочени в член 1, които вече са им предоставени неправомерно.

[…]“.

16.

На 8 февруари 2012 г. Република Гърция подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение. С отделен акт, представен в секретариата на Общия съд същия ден, Република Гърция иска на основание членове 278 ДФЕС и 279 ДФЕС да бъде допуснато обезпечение, състоящо се в спиране на изпълнението на спорното решение. С определение на председателя на Общия съд Гърция/Комисия ( 10 ) изпълнението на спорното решение е спряно в частта, в която то задължава Република Гърция да си възстанови платените суми от получателите им за посочените в член 1 несъвместими помощи.

17.

Република Гърция изтъква седем основания в подкрепа на жалбата си за отмяна на спорното решение. С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата в нейната цялост.

18.

На 19 септември 2014 г. Република Гърция подава жалба в секретариата на Съда, с която иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение и спорното решение, както и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

19.

Република Гърция изтъква три основания в подкрепа на това искане. Първото основание, изведено по същество от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, от липса на мотиви и от изопачаване на доказателствата, се състои от две части. В първата Република Гърция поддържа, че Общият съд е квалифицирал неправилно като държавни ресурси задължителните вноски, заплатени през 2008 г. и 2009 г. от земеделските производители, които са се ползвали от помощите за обезщетение през тези години. Във втората част Република Гърция упреква Общия съд, че не е приел, че сумите, съответстващи на вноските, е трябвало да бъдат приспаднати от подлежащите на възстановяване помощи, тъй като тези суми не са предоставили на въпросните земеделски производители икономическо предимство, което да може да наруши конкуренцията. С второто си основание, изведено от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС и от липса на мотиви, Република Гърция поддържа по същество, че Общият съд неправилно е приел, че обезщетенията, изплатени от ELGA през 2009 г., са предоставили на получателите им избирателно икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки, поради което те представляват държавни помощи. Извънредното кризисно положение, в което се е намирала гръцката икономика към този момент, не допускало подобен извод. Третото основание е изведено от неправилно тълкуване и прилагане на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, както и от липса на мотиви. В първата част на това основание Република Гърция твърди, че Общият съд неправилно е приел, че извършените през 2009 г. спорни плащания не могат да бъдат обявени за съвместими с вътрешния пазар въз основа на тази разпоредба, доколкото предвиденият във ВОР режим на смекчени изисквания относно държавните помощи не се прилага за помощите, предоставени за първичното производство на селскостопански продукти. Република Гърция поддържа, че в това отношение Общият съд е трябвало да вземе предвид напомненото по-горе кризисно положение. Във втората част на същото основание тя упреква Общия съд, че не е разгледал доводите ѝ, според които със спорното решение се стига до крайност, тъй като с него се разпорежда през месец декември 2011 г. възстановяването на обезщетенията, изплатени от ELGA през 2008 г. и 2009 г., въпреки че междувременно кризата се е утежнила.

20.

Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата като недопустима или като неоснователна, както и да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.

21.

На 30 септември 2014 г. Република Гърция подава в секретариата на Съда молба за допускане на обезпечение на основание членове 278 ДФЕС и 279 ДФЕС, в която по-конкретно иска Съдът да спре изпълнението на обжалваното съдебно решение до постановяването на решението му по жалбата. Заместник-председателят на Съда отхвърля молбата за допускане на обезпечение, с мотива че последната не отговаря на условието за fumus boni juris ( 11 ).

22.

С писмо, подадено в секретариата на Съда на 2 март 2015 г., Република Гърция прави искане на основание член 16, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът да заседава в голям състав.

23.

На общото си събрание от 30 юни 2015 г. Съдът решава съгласно тази разпоредба да разпредели делото на големия състав за целите на евентуалното прилагане на член 181 от Процедурния правилник. От друга страна, Съдът приема, че по делото не е необходимо нито да се провежда съдебно заседание, нито да се представя заключение.

24.

На първото си съвещание обаче големият състав приема, че разглеждането на първата част на третото основание обосновава провеждането на съдебно заседание и представянето на заключение. Ето защо на общото си събрание от 2 септември 2015 г. Съдът решава да започне устната фаза на производството и приканва страните да сведат устните състезания до посочената част на това основание.

25.

Република Гърция и Комисията излагат устни становища на съдебното заседание, проведено на 6 октомври 2015 г.

26.

Ще се огранича до разглеждането на първата част на третото основание за обжалване. Както напомних по-горе, действително само въз основа на тази част от доводите на Република Гърция големият състав прие, въпреки първоначално възприетия на 30 юни 2015 г. подход, че настоящото дело налага провеждането на съдебно заседание и представянето на заключение.

27.

В началото следва да се подчертая, че целта на настоящото заключение е да се разгледат изключително допустимостта и основателността на тези доводи, отнасящи се по същество до самия принцип на пряко прилагане на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, независимо от предвидените във ВОР условия. Това разглеждане от правна страна изобщо не предполага да се разглежда икономическият въпрос, който е в основата му. Ето защо няма да потвърждавам, нито да опровергавам твърдението за трудностите, през които е преминал селскостопанският сектор в Гърция през 2008 г., нито ще преценявам мащаба им ( 12 ).

28.

Според Република Гърция Общият съд неправилно е пропуснал да установи, че спорните плащания, извършени от ELGA през 2009 г., са съвместими с вътрешния пазар пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. Кризата, през която е преминала тази държава към тогавашния момент довела до сериозни затруднения в нейната икономика по смисъла на тази разпоредба, което обосновавало предоставянето от нейна страна на помощи на предприятията от селскостопанския сектор. Изключването на подобни помощи от предвидения във ВОР режим на смекчени изисквания преди изменението му от октомври 2009 г. било без значение. Всъщност извънредните кризисни обстоятелства, от които била засегната гръцката икономика към момента на предоставянето на тези помощи, се различавали от финансовото положение в световен мащаб, на което се основавало приемането на това съобщение.

29.

Комисията поддържа, че в тази си част доводите на Република Гърция са недопустими. От една страна, с това оплакване се целяло да се постави под въпрос преценка на фактите, извършена от Общия съд. От друга страна, посочването на доводи в това отношение било закъсняло, тъй като Република Гърция не доказала извънредните кризисни обстоятелства, на които се позовава в жалбата си. Комисията оспорва и основателността на първата част на третото основание.

30.

Доводите на Комисията, с които тя оспорва допустимостта на първата част на третото основание, не могат да бъдат споделени.

31.

Несъмнено съгласно член 256, параграф 1 ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда обжалването се ограничава само до правни въпроси. Така единствено Общият съд е компетентен да установява относимите факти, както и да преценява доказателствата, тъй като, освен в случай на изопачаването им, установяването на тези факти и преценката на тези доказателства не представляват правен въпрос, който в това си качество подлежи на контрол от Съда в рамките на производство по обжалване ( 13 ).

32.

Целта на първата част на третото основание обаче не е да прикани Съда да извърши нова преценка на установените от Общия съд факти относно доводите, които Република Гърция е извела от икономическата криза, през която е преминала през 2009 г. С този аспект на жалбата си Република Гърция изтъква изключително грешката при прилагането на правото, която според нея Общият съд е допуснал при тълкуването и прилагането на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, като е приел, че тази разпоредба не може да се прилага пряко и независимо от ВОР.

33.

Освен това не смятам за убедителни съображенията на Комисията, че с тези доводи се посочват със закъснение факти, които не са доказани в първоинстанционното производство.

34.

От преписката по делото в първоинстанционното производство е видно, както напомня Общият съд в точка 135 от обжалваното съдебно решение, че в подкрепа на жалбата си за отмяна Република Гърция се позовава на наличието на тежка криза, засягаща икономиката ѝ от началото на 2008 г. Този довод е насочен наред с другото и към това да се докаже, че спорните плащания, извършени от ELGA през 2009 г., е трябвало да бъдат обявени за съвместими с Общия пазар на основание член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. В обжалваното съдебно решение обаче Общият съд не се е произнесъл по наличието към тогавашния момент на сериозни затруднения в гръцката икономика по смисъла на посочената разпоредба. В отговор на четвъртото основание за отмяна той е приел по същество, че Комисията е била обвързана от ВОР и следователно не можело да обяви плащанията, извършени от ELGA през 2009 г., за съвместими с вътрешния пазар пряко на основание член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС ( 14 ). Както бе посочено по-горе ( 15 ), само тези съображения от правна страна са предмет на първата част на третото основание.

35.

По същество следва да се напомни най-напред, че в точки 185—188 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел следното:

36.

По-нататък следва да се припомни постоянната съдебна практика, съгласно която член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС трябва да се тълкува стриктно, тъй като предвижда отклонение от общия принцип на несъвместимост на държавните помощи с вътрешния пазар ( 16 ).

37.

Така помощите, които попадат в обхвата на тази разпоредба, не са ex lege съвместими с вътрешния пазар, а могат да бъдат приети от Комисията за съвместими с него. Тази преценка е от изключителната компетентност на посочената институция, която действа под контрола на юрисдикциите на Съюза ( 17 ).

38.

Съгласно съдебната практика, припомнена от Общия съд в точка 161 от обжалваното съдебно решение, Комисията разполага в това отношение с широко право на преценка, чието упражняване включва комплексни оценки от икономическо и социално естество, които трябва да бъдат направени в контекста на Общността. Като извършва контрол за законосъобразност при упражняването на това право на преценка, Съдът не може да замести преценката на Комисията в тази област със своята собствена преценка, а трябва да се ограничи само до разглеждането на въпроса дали преценката на Комисията е опорочена от явна грешка или злоупотреба с власт ( 18 ).

39.

В случая, що се отнася до преценката на помощите, предоставени от ELGA през 2009 г. на предприятията, занимаващи се с първично производство на селскостопански продукти в Гърция, с оглед на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС Комисията е ограничила упражняването на това право на преценка до приемането на ВОР. В първоначалната му редакция това съобщение изключва всъщност тези помощи от въведения с него режим на смекчени изисквания относно държавните помощи ( 19 ). В съдебното заседание Комисията посочва по същество, че това изключване е обосновано поради спецификата на сектора на първично производство на селскостопански продукти, който се ползва от мерки за подпомагане на равнището на Европейския съюз. Също при упражняването на широкото си право на преценка Комисията решава впоследствие да измени ВОР в това отношение, за да може този режим да се прилага при опредени условия към предоставените след 28 октомври 2009 г. помощи за предприятията, занимаващи се с първично производство на селскостопански продукти. Според Комисията това изменение е мотивирано с нарастващите трудности на земеделските производители да получат достъп до кредитиране.

40.

Както обаче правилно припомня Общият съд в точка 187 от обжалваното съдебно решение, в областта на държавните помощи Комисията е обвързана от рамките и известията, които приема, доколкото те не се отклоняват от нормите на Договора, нито от нормите на първичното право ( 20 ).

41.

От друга страна, с първата част на третото основание за обжалване Република Гърция не цели да постави под въпрос частта от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд е разгледал възражението за незаконосъобразност, което тя е направила относно точка 4.2.2, трета алинея, буква з) от ВОР и е извела от твърдението, че посоченият акт необосновано изключва от предвидения в него режим на смекчени изисквания държавните помощи за предприятията, занимаващи се с първично производство на селскостопански продукти. Тя не цели да оспори частта от това съдебно решение, в която Общият съд е отхвърлил доводите ѝ, според които Комисията е била длъжна да приложи изменението на ВОР, извършено през 2009 г., с обратно действие от 17 декември 2008 г.

42.

Ето защо считам, че Съдът трябва да се произнесе по първата част на третото основание в смисъл, че Общият съд правилно е приел, че Комисията не може да се отклони от ВОР и по-специално от изключението, предвидено в точка 4.2.2, трета алинея, буква з) от този акт, що се отнася до спорните помощи, предоставени от ELGA през 2009 г., тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото като принципите за равно третиране или за защита на оправданите правни очаквания ( 21 ).

43.

В това отношение, както правилно подчертава Комисията на съдебното заседание в отговор на поставен на страните въпрос, е без значение обстоятелството, че ВОР е приета, без да се получи одобрение от Република Гърция. Несъмнено съгласно постоянната съдебна практика насоките, предложени на държавите членки от Комисията на основание член 108, параграф 1 ДФЕС, представляват елемент от редовното и периодично сътрудничество, в рамките на което Комисията съвместно с държавите членки осъществява постоянен контрол върху съществуващите схеми за помощи и предлага на държавите членки подходящи мерки, необходими за последователното развитие или за функционирането на вътрешния пазар ( 22 ). Доколкото тези подходящи мерки са приети от държава членка, тя е обвързана от тях ( 23 ). Очевидно е обаче, че тези принципи не се прилагат по отношение на съобщение като това за ВОР, с което Комисията е ограничила упражняването на широкото си право на преценка на основание член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС и което е задължително за нея, доколкото посоченото съобщение не се отклонява от нормите на Договора.

44.

Ето защо предлагам на Съда да отхвърли първата част на третото основание като явно неоснователна.