1.

Настоящото преюдициално запиване, отправено от College van Beroep voor het bedrijfsleven (Нидерландия) (наричан по-нататък „College“), ще даде възможност на Съда да направи уточнения относно процедурата по оценяване от компетентните органи на държавите членки на предвиждано придобиване на участие в застрахователно предприятие.

2.

Всяко предприятие, което желае да упражнява застрахователна дейност, трябва предварително да получи разрешение от компетентните органи на държавата членка, на територията на която се намира неговото седалище. Освен това всяко предприятие, което желае да придобие квалифицирано участие в предприятие, което има разрешение за застрахователна дейност, трябва да получи предварително одобрение от компетентните органи на държавата членка, на територията на която се намира предприятието, в което ще се извърши придобиването на участие.

3.

По отношение на застраховането, различно от животозастраховане, изискването за предварително одобряване на предвиждано придобиване на квалифицирано участие е въведено с Директива 92/49/EИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането и за изменение на Директиви 73/239/EИО и 88/357/EИО (Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане) ( 2 ). Впоследствие критериите и процедурата за оценяване са уточнени в Директива 2007/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 г. за изменение на Директива 92/49/ЕИО на Съвета и директиви 2002/83/ЕО, 2004/39/ЕО, 2005/68/ЕО и 2006/48/ЕО по отношение на процедурните правила и критериите за оценяване за предварителната оценка на придобиванията и увеличението на участия във финансовия сектор ( 3 ).

4.

В това отношение с Директива 2007/44 е изменен член 15 от Директива 92/49. С Директива 2007/44 са въведени нови членове в Директива 92/49, по-специално член 15а относно процедурата за оценяване на придобиването или прехвърлянето на квалифицирано участие и член 15б относно критериите за оценяване. Следователно текстът на член 15 произтича от прочита на член 15 от Директива 92/49 във връзка с член 1 от Директива 2007/44, който го изменя. Текстът на членове 15а и 15б се съдържа в член 1 от Директива 2007/44. По-нататък в текста за удобство ще наричам тези разпоредби „член 15 от изменената Директива 92/49“, „член 15а от изменената Директива 92/49“ и „член 15б от изменената Директива 92/49“.

5.

По настоящото дело от Съда е поискано да се произнесе по въпроса дали без да се влиза в противоречие с Директива 2007/44 държавите членки могат да наложат на заявителя да изпълни определени условия, когато дават одобрение за придобиване. Всъщност, макар Директива 2007/44 да предвижда, че компетентните органи могат да се противопоставят на предвиждано придобиване, тя не предвижда възможност за одобряване, обвързано с условия ( 4 ).

6.

Член 15 от изменената Директива 92/49 изисква да се отправи предварително нотификация за предвиждано придобиване на квалифицирано участие ( 5 ) в застрахователно предприятие.

7.

Член 15а от изменената Директива 92/49 се отнася до процедурата по оценяване. В него е предвиден по-специално минимален срок за оценяването на предвиждано придобиване и е уредено спирането на срока.

8.

В член 15б от изменената Директива 92/49 са изброени петте критерия, които компетентните органи трябва да вземат предвид, за да оценят „доколко предложилият приобретател е подходящ, както и финансовата стабилност на предложеното придобиване“, а именно репутацията на заявителя, репутацията и опитът на (бъдещите) ръководители на предприятието, в което ще се извърши придобиването, финансовата стабилност на заявителя, възможността на предприятието, в което ще се извърши придобиването, да изпълнява пруденциалните изисквания, както и наличието на разумни основания за подозрение за пране на пари или финансиране на тероризма.

9.

Член 3:95 от нидерландския Закон за финансовия надзор (Wet op het financieel toezicht) от 28 септември 2006 г. (наричан по-нататък „Wft“) изисква предварително отправяне на нотификация за предвиждано придобиване на квалифицирано участие ( 6 ) в застрахователно предприятие.

10.

Съгласно член 3:100 от Wft компетентният орган, а именно De Nederlandsche Bank (наричана по-нататък „DNB“), издава „одобрение“ за предвиждано придобиване на квалифицирано участие „освен ако“ не са изпълнени предвидените в тази разпоредба критерии. Член 3:100 от Wft е изменен с транспонирането в нидерландското право на Директива 2007/44. Преди транспонирането критерият е бил „стабилното и разумно управление“ на предприятието, в което ще се извърши придобиването. След транспонирането критериите са пет: надеждността на заявителя при „определяне […] на стратегията на предприятието“, в което ще се извърши придобиването, качествата на бъдещите ръководители, финансовата устойчивост на заявителя, възможността на предприятието, в което ще се извърши придобиването, да изпълнява пруденциалните изисквания, както и наличието на разумни основания за подозрение за пране на пари или финансиране на тероризма.

11.

Съгласно член 3:104, параграф 1 от Wft DNB „може да издава одобренията […] с някои изисквания и условия с оглед на целите“, защитавани по-специално с член 3:100 от същия закон. За разлика от член 3:100 тази разпоредба не е изменена при транспонирането на Директива 2007/44 в нидерландското право. В съдебното заседание представителят на DNB поясни, че неизпълнението на едно условие от заявителя не води автоматично до недействителност на предвиденото в член 3:100 от Wft одобрение: предходното положение се възстановява само ако DNB оттегли одобрението, което тя прави едва като последна мярка, след като например е наложила имуществена санкция.

12.

През 2007 г. дружеството Grupo Catalana Occidente S.A., установено в Барселона (Испания) (наричано по-нататък„GCO“), придобива участие от 64,23 % в капитала на Atradius NV (наричано по-нататък„ATNV“) и на дъщерното му дружество Atradius Credit Insurance NV (наричано по-нататък „ACINV“), установени в Амстердам (Нидерландия), които са сред основните световни оператори в областта на кредитното застраховане. С решение от 13 август 2007 г. DNB издава одобрение по смисъла на член 3:100 от Wft относно това придобиване.

13.

Впоследствие GCO увеличава участието си в капитала на ATNV и на ACINV до степен, че го придобива изцяло. С решение от 25 май 2010 г. DNB издава одобрение по смисъла на член 3:100 от Wft относно тази операция. Одобрението обаче е обвързано с три условия: първо, ATNV и дружествата от неговата група трябва да окажат на DNB съдействието, необходимо за упражнявания от нея разумен надзор; второ, разпределянето на дивиденти от ATNV и ACINV не трябва да води по-специално до намаляване на коефициента им на платежоспособност под определен праг; трето, най-малко половината от членовете на надзорните съвети на ATNV и на ACINV, както и председателите им, трябва да са независими от акционерите.

14.

Освен това с решение от 20 юли 2010 г. DNB изменя издаденото на 13 август 2007 г. одобрение, за да го обвърже със същите условия като съдържащите се в нейното решение от 25 май 2010 г.

15.

След обжалването по административен ред на решенията на DNB от 25 май и 20 юли 2010 г. GCO подава въззивна жалба пред запитващата юрисдикция срещу съответното решение на Rechtbank Rotterdam. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали след приемането на Директива 2007/44 DNB е запазила компетентността си да обвързва с условия одобренията, които издава на основание член 3:100 от Wft. Ето защо College van Beroep voor het bedrijfsleven решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

16.

Писмени становища по тези въпроси са подали GCO, DNB, нидерландското, белгийското, естонското, френското, италианското и португалското правителство, както и Европейската комисия. GCO, DNB, нидерландското и португалското правителство, както и Комисията са изслушани и в съдебното заседание от 26 ноември 2014 г.

17.

С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи от Съда дали с национална мярка може да се предвиди възможност за одобряване на предвиждано придобиване, обвързано с условия, докато Директива 2007/44 не предвижда подобна възможност. При утвърдителен отговор запитващата юрисдикция иска да се установи дали националните органи могат да налагат едностранно условия, или могат само да приемат условията, предложени от заявителя.

18.

Директива 2007/44 урежда изрично възможност за компетентните органи да се противопоставят на предвижданото придобиване. Всъщност член 15б, параграф 2 от изменената Директива 92/49 предвижда, че компетентните органи „могат да се противопоставят на предложеното придобиване само ако са налице сериозни основания за това съгласно критериите, посочени в параграф 1“, а в член 15а, параграф 4 от изменената Директива 92/49 се уточнява, че „[а]ко […] компетентните органи решат да се противопоставят на предложението за придобиване“ те уведомяват заявителя за това в писмена форма, като представят мотиви ( 8 ). В замяна на това, що се отнася до одобряването на придобиването на участие член 15а, параграф 5 от изменената Директива 92/49 предвижда единствено, че мълчанието е равнозначно на одобрение ( 9 ), а в съображение 5 от Директива 2007/44 се посочва, че компетентните органи съобщават на заявителя „положителната оценка“, при положение че заявителят е поискал това. A fortiori в Директива 2007/44 изобщо не се споменава за одобряване, обвързано с условия.

19.

Противно на твърденията на Комисията и на нидерландското правителство, смятам, че член 15б, параграф 3 от изменената Директива 92/49 не предвижда възможност за одобряване, обвързано с условия.

20.

Тази разпоредба предвижда, че „[д]ържавите членки не могат да налагат предварителни условия във връзка с размера на участие, което следва да бъде придобито“. Комисията и нидерландското правителство предлагат тълкуване a contrario на тази разпоредба, съгласно което държавите членки биха могли да наложат „предварителни условия“ в смисъл на условия, обвързани с одобряването на предвижданото придобиване, тъй като тези условия не се отнасят до размера на участие. Комисията се позовава и на съображение 3 от Директива 2007/44, съгласно което „[н]астоящата директива не следва да възпрепятства компетентните органи да вземат предвид ангажиментите, поети от предложилия приобретател“, както и на Насоките на Комитета за европейско застраховане и професионален пенсионен надзор (наричани по-нататък „Насоките на КЕЗППН“), в които се споменава възможността за поемане на ангажименти ( 10 ).

21.

Следва обаче да се отбележи, че в Директива 92/49 и в Директива 73/239/ЕИО на Съвета от 24 юли 1973 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа до и упражняването на пряка застрахователна дейност, различна от животозастраховане ( 11 ), са използвани термините „условия за достъп“ и „условия за упражняване“ по отношение на критериите за достъп до застрахователната дейност и на критериите за упражняването на тази дейност ( 12 ). От изложеното е видно, че с термина „условия“ са обозначени по-скоро нормативни критерии, отколкото условия, с които да е обвързано предвижданото придобиване. Освен това забраната, уредена в член 15б, параграф 3 от изменената Директива 92/49, е наложена спрямо държавите членки, а не по отношение на компетентните органи. Следователно при оценката на предвиждано придобиване именно държавите членки определят условията.

22.

Противно на поддържаното от DNB и от нидерландското правителство, смятам, че подобно на член 15б, параграф изменената Директива 92/49, член 15, параграф 4 от изменената Директива 92/49 също не предвижда възможност за одобряване, обвързано с условия.

23.

Всъщност член 15, параграф 4 от изменената Директива 92/49, предвижда, че „[д]ържавите членки изискват, когато упражняваното от посочените в параграф 1 лица влияние би могло да окаже въздействие срещу разумното и стабилно управление на застрахователно предприятие, компетентните органи на държавата членка по произход да вземат необходимите мерки за прекратяване на тази ситуация“, като приемат по-специално „например съдебно разпореждане, санкции срещу управители и ръководители или преустановяване на правото за гласуване, произтичащо от акциите, държани от съответните акционери или членове“. Противно на поддържаното от DNB и нидерландското правителство, посочените в тази разпоредба „необходими мерки“ не са условия, поставени за одобряването на предвиждано придобиване, наложени ex ante, т.е. преди извършването на подобно придобиване. Това са мерки, приети от компетентните органи в рамките на разумния надзор, упражняван текущо в хода на дейността на застрахователното предприятие ( 13 ). Следователно тези мерки се налагат ex post, т.е. след даването на разрешаване за извършване на дейността или евентуално след одобряването на предвиждано придобиване на квалифицирано участие. Всъщност като пример за „необходими мерки“ в член 15, параграф 4 от изменената Директива 92/49 са посочени „санкции“ срещу ръководители. Предмет на оценяването обаче не е да се санкционира определено поведение; става дума за контрол на структурите.

24.

Следователно текстът на членове 15, 15а и 15б от изменената Директива 92/49 не позволява да се направи извод за наличието на възможност за одобряване, обвързано с условия. Трябва да се отбележи впрочем, че предложението на ЕЦБ за изменение на текста на посочената директива, за да се предвиди такава възможност, не е прието ( 14 ).

25.

От това следва ли изводът, че държавите членки не могат да предвидят възможност за одобряване, обвързано с условия? С изключение на GCO, между останалите страни няма спор, че отговорът трябва да бъде отрицателен. Всъщност според GCO Директива 2007/44 провежда „максимално“ хармонизиране, както се посочва в съображение 6 от нея, и при това положение е недопустимо държавите членки да приемат мярка, която не е предвидена в тази директива ( 15 ). Смятам обаче, че подобна позиция не може да се приеме, доколкото член 15а, параграф 7 от изменената Директива 92/49 забранява приемането само на мерките, които представляват „по-строги изисквания“ от предвидените в нея. Одобряването на предвиждано придобиване, обвързано с условия, което не е предвидено в изменената Директива 92/49, не може да се счита за по-строго изискване от предвиденото в тази директива противопоставяне на подобно придобиване.

26.

Член 15а, параграф 7 от изменената Директива 92/49 забранява държавите членки „да налагат изисквания, по-строги от определените в настоящата директива, за нотификация и одобрение от компетентните органи“. В съображение 6 от Директива 2007/44 се посочва, че хармонизирането е „максимално“ и се уточнява, че тя забранява „държавите членки да установяват по-строги правила“.

27.

Какво означава „по-строги изисквания“? Според мен с оглед на преследваната от Директива 2007/44 цел става въпрос за национална мярка, която възпрепятства или затруднява придобиването на квалифицирано участие в застрахователно предприятие, установено в друга държава членка, като налага на заявителя да изпълни процедурни задължения, които не са предвидени в изменената Директива 92/49.

28.

Всъщност в съображение 13 от Директива 2007/44 се посочва, че тя има за цел „установяването на хармонизирани процедурни правила и критерии за оценяване в рамките на Общността“. Така с посочената директива се цели да се направят по-прозрачни както критериите, така и процедурата за оценка, както е видно от съображение 2 от нея, в което се посочва, че е необходимо „изясняване на критериите и процеса на предварителна оценка, за да се осигурят необходимата правна сигурност, яснота и предсказуемост“. В това отношение в изложението на мотивите си към проекта за директива Комисията отбелязва, че „всяка прекомерна намеса на регулаторните органи“ води до опасност да се затрудни и дори да се възпрепятства трансграничното консолидиране ( 16 ). Всъщност по повод на злоупотреба с процедури за предварителна оценка са предявени искове за установяване на неизпълнение на задължения срещу държави членки, които са се противопоставили на придобиването на участие в национални банки ( 17 ).

29.

С оглед на тази цел „по-строго изискване“ би представлявало национална мярка, с която в нарушение на член 15б, параграф 4 от изменената Директива 92/49 се изисква от заявителя да представи информация, която е ирелевантна за оценката на предвижданото придобиване (например относно пазарните му дялове) или не е стриктно необходима за тази оценка с оглед на конкретното предвиждано придобиване. „По-строго изискване“ би представлявало и национална мярка, която в нарушение на член 15а, параграфи 2 и 3 от изменената Директива 92/49 позволява на компетентните органи да спрат за неопределено време процедурата по оценяване, за да поискат допълнителна информация от заявителя.

30.

В случая член 3:104 от Wft урежда възможността предвиденото в член 3:100 от същия закон одобрение да бъде обвързано с условия. Несъмнено, както пояснява представителят на DNB в съдебното заседание, неспазването на условията не се отразява на валидността на одобрението: то не води до неговата недействителност по право, а първоначалното положение се възстановява само ако DNB оттегли одобрението. Така или иначе член 3:104 от Wft предвижда одобряване, обвързано с условия, тъй като условията са задължителни и неизпълнението им води в крайна сметка до оттегляне на одобрението. Тази разпоредба обаче представлява „изискване“, което не е предвидено в изменената Директива 92/49 по смисъла на член 15а, параграф 7 от същата. Всъщност посочената разпоредба налага на заявителя да изпълни процедурни задължения, които не са предвидени в изменената Директива 92/49 (предоставяне на допълнителна информация, изпълнение на условия). При все това се съмнявам, че тези процедурни задължения могат да се считат за „по-строги“ от предвидените в изменената Директива 92/49, тъй като изпълнението на ангажиментите не е „по-строга“ мярка за заявителя от отказа за придобиване, представляващ последица от решение за противопоставяне, което е предвидено изрично в Директива 2007/44.

31.

Следователно нито член 15а, параграф 7 изменената Директива 92/49, нито друга разпоредба от тази директива забранява на държавите членки да предвидят възможност за одобряване, обвързано с условия. При липсата на правна уредба на Съюза в тази област държавите членки са свободни да определят процесуалните правила, за да се гарантира запазването на правата, които заявителят черпи от изменената Директива 92/49, а именно правото да получи одобрение от компетентните органи за предвижданото от него придобиване, при положение че то позволява да се осигури „стабилното и разумно управление“ на застрахователното предприятие. Предвидените в националното право процесуални правила обаче не трябва да са по-неблагоприятни от правилата, уреждащи аналогични вътрешноправни положения (принцип на равностойност), нито да правят на практика невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективността) ( 18 ).

32.

Преди да премина обаче към разглеждането на въпроса за съответствието на Wft, смятам за необходимо да отговоря на довода на GCO, за който споменах по-горе ( 19 ), че провежданото от Директива 2007/44 „максимално“ хармонизиране забранява на държавите членки да приемат не само „по-строги“ мерки, но и всяка друга мярка, която не е предвидена от изменената Директива 92/49, при положение че попада в приложното ѝ поле. Всъщност не мисля, че може да се счита, че с приемането на Директива 2007/44 законодателят на Съюза е иззел нормотворческата компетентност на държавите членки в област на споделена компетентност, каквато е вътрешният застрахователен пазар ( 20 ). Следва да се подчертае, че въпросът, който ни интересува тук (одобряване, обвързано с условия) се отнася не до хармонизирането на материалноправни разпоредби (критериите за оценяване на предвижданото придобиване), а до хармонизирането на процесуални разпоредби. При все това съгласно принципа на лоялно сътрудничество, предвиден в член 4, параграф 3 ДЕС, изпълнението на правото на Съюза се извършва поначало съобразно с националните процедури и от националните административни органи. Ето защо смятам, че ако законодателят на Съюза е имал намерението да снеме всяка нормотворческа компетентност от държавите членки именно в област, в която те разполагат със свобода на действие, която Съдът квалифицира като „автономия“ ( 21 ), той щеше да предвиди изрично в член 15а, параграф 7 от изменената Директива 92/49, че държавите членки не могат да налагат „други изисквания“, различни от предвидените в посочената директива, вместо само да им забрани да налагат „по-строги“ изисквания ( 22 ).

33.

Дори да се предположи обаче, че Директива 2007/44 е лишила държавите членки от всякаква нормотворческа компетентност, тя може да ги е лишила от такава компетентност само доколкото разглежданата мярка попада в нейното приложно поле. Смятам обаче, че ако Директива 2007/44 несъмнено провежда „максимално“ хармонизиране, тя не провежда изчерпателно хармонизиране. По-специално в нея не се посочва нищо за решението за одобрение, обвързано или не с условия. Тъй като национална мярка, предвиждаща възможност за одобряване, обвързано с условия, не попада в приложното поле на тази директива, държавите членки могат да предвидят такава възможност. Ето защо допълнително ще поясня накратко в какво се изразява обстоятелството, че Директива 2007/44 не провежда изчерпателно хармонизиране на процедурата.

34.

Макар Директива 2007/44 да провежда изчерпателно хармонизиране на критериите за оценяване, въпрос, към който ще се върна по-нататък, в замяна на това тя не провежда изчерпателно хармонизиране на процедурата за оценяване.

35.

В това отношение, без да се произнася по изчерпателния характер на хармонизирането, Комисията отбелязва, че Директива 2007/44 оставя на държавите членки известна степен на гъвкавост. Всъщност смятам, че съображенията на Директива 2007/44 оставят на държавите членки свобода да уредят някои процесуални правила. Те им позволяват да предвидят процедура за предварителна нотификация (съображение 7), да поискат (или приемат) допълнителна информация дори след изтичане на предвидения в тази директива срок от 50 работни дни (съображение 7) и да уведомят заявителя не само за решенията за противопоставяне, както изисква Директивата, но и за „положителната оценка“ (съображение 6). Следователно „максималното“ хармонизиране не се отнася до цялата процедура за оценяване.

36.

По-специално уведомяването за „положителната оценка“, което държавите членки могат свободно да предвидят съгласно Директива 2007/44, може да се разбира както като обикновено одобряване на предвиждано придобиване, така и като неговото одобряване, обвързано с условия, което е „по-благоприятно“ за заявителя от противопоставянето. Трудно е обаче да си представим по какъв друг начин заявителят може да бъде уведомен за обвързано с условия одобрение, освен в писмена форма, следователно под формата на решение. Как в противен случай той би могъл да се запознае с точното съдържание на условията, които трябва да изпълни? Ето защо, като признава възможността за компетентните органи да уведомят заявителя за „положителната оценка“ на придобиването, съображение 5 от Директива 2007/44 признава, че държавите членки могат да разрешат на компетентните си органи да приемат формално решение за одобряване, поне когато одобряването е обвързано с условия ( 23 ).

37.

Следователно Директива 2007/44 не провежда изчерпателно хармонизиране на процедурата. В частност тя не предвижда хармонизиране относно акта, с който компетентните органи приключват процедурата, когато вследствие на нея се стига до „положителната оценка“. Както подчертават DNB и италианското правителство, хармонизирането се отнася до административния акт, с който компетентните органи приключват процедурата. Следователно, дори да се предположи, че Съдът приеме, което според мен би било неправилно, че Директива 2007/44 забранява на държавите членки да приемат не само „по-строги“ мерки, но и всяка мярка, която не е предвидена в изменената Директива 92/49, тя не би могла да им забранява да предвидят възможност за одобряване, обвързано с условия. Всъщност тази възможност не попада в приложното поле на посочената директива.

38.

Национална мярка, с която държава членка предвижда възможност за одобряване, обвързано с условия, попада в обхвата на нейната процесуална автономия. Следователно, когато упражнява тази автономия, държавата членка трябва да спазва принципите на еквивалентност и ефективност.

39.

В случая ни интересува само принципът на ефективност.

40.

Не виждам обаче по какъв начин приемането на решение за одобряване, обвързано с условия, би направило прекомерно трудно упражняването на правата, които заявителят черпи от Директива 2007/44. Всъщност тази директива предвижда право в полза на заявителя да придобие квалифицирано участие в застрахователно предприятие само ако предвижданото придобиване отговаря на критериите по член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49. Предметът на условията обаче е именно да осигурят спазването на тези критерии. Те не биха могли да имат друг предмет, тъй като списъкът на критериите по член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49 е изчерпателен.

41.

Всъщност член 15б, параграф 2 от изменената Директива 92/49 предвижда, че компетентните органи „могат да се противопоставят на предложеното придобиване само ако са налице сериозни основания за това съгласно критериите, посочени в параграф 1“ ( 24 ). Освен това член 15б, параграф 3 от изменената Директива 92/49 не може да се тълкува a contrario в смисъл, че допуска държавите членки да определят критерии, различни от изброените в посочения параграф 1, тъй като те не се отнасят до равнището на придобиваното участие. Всъщност в съображение 3 от Директива 2007/44 се посочва, че съдържащият се в тази директива списък е „ограничен набор от […] критерии за оценка“. Накрая намерението за приемане на изчерпателен списък е видно от подготвителната работа по тази директива. В предложението на Комисията се посочва, че „изменяните директиви предвиждат затворен списък от критерии с цел да се оцени дали е подходящо придобиването от заявителя“ ( 25 ). Следователно държавите членки не могат да определят критерии, които не са предвидени в член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49. Впрочем по този въпрос няма спор между заинтересованите страни (поне между тези, които са изразили становище по въпроса).

42.

Следователно обстоятелството, че се предвижда като условие за одобряването да бъдат изпълнени критериите, предвидени в изменената Директива 92/49, не води до ограничаване на правото, което заявителят черпи от посочената директива, а напротив, така му се дава пълен израз при спазването на ограниченията на същото право, които са предвидени в самата директива, а именно спазването на предвидените в нея критерии. Както отбелязва DNB, възможността одобрението да бъде обвързано с условия благоприятства ефективността на разумния надзор.

43.

В случая, въпреки че единствено националният съд може да тълкува вътрешното право ( 26 ), смятам, че националният законодател е предвидил именно, че условията не могат да имат друг предмет освен изпълнението на петте критерия за оценка, предвидени в член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49. Всъщност член 3:104 от Wft предвижда, че „DNB може да издава одобренията […] с някои изисквания и условия с оглед на целите“, защитавани с член 3:100 от Wft. От текста на посочения член 3:100 от Wft, съгласно който „[DNB] издава одобрение, […] освен ако“ не е изпълнен някой от петте критерия, е видно обаче, че тези критерии са изброени изчерпателно ( 27 ). Освен това смятам, че член 3:100 възпроизвежда точно критериите по посочения член 15б, параграф 1 ( 28 ). Несъмнено транспонирането на Директива 2007/44 бе закъсняло и поради това спрямо Нидерландия бе установено неизпълнение на задължения ( 29 ). Ето защо в приложимата му към фактите по делото редакция член 3:100 не препраща към критериите по член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49. Доколкото обаче запитващият съд е заявил намерението си да тълкува тази разпоредба с оглед на Директива 2007/44, забавата при транспонирането няма за последица да се допусне DNB да определи условия, чийто предмет да бъде различен от спазването на един от изброените по-горе критерии.

44.

По мое мнение отговорът на въпроса дали държавите членки могат да овластят компетентните си органи да налагат едностранно условия на заявителя, а не само да им разрешат да приемат предложените от последния условия, следва да бъде положителен.

45.

Вярно е, че упоменаването в съображение 3 от Директива 2007/44 на поетите от заявителя „ангажименти“ е показателно за доброволно предприемане на действия от него, още повече че в Регламент (EO) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (регламент за сливанията на ЕО) ( 30 ) също е използван терминът „ангажименти“, що се отнася до измененията, предложени от страните по нотифицирана концентрация ( 31 ). Не виждам обаче по какъв начин едностранното налагане на условия би направило на практика прекомерно трудно упражняването на правата, които заявителят черпи от Директива 2007/44, при положение че сами по себе си условията позволяват да бъдат изпълнени критериите по член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49.

46.

Преди разглеждането на втория преюдициален въпрос следва да се обсъди и въпросът дали Wft е в съответствие с ДФЕС. Несъмнено е, че запитващият съд не е отправил запитване до Съда в това отношение. Смятам обаче, че за да му бъде даден полезен отговор ( 32 ), този въпрос също следва да бъде разгледан. Всъщност Директива 2007/44 не провежда изчерпателно хармонизиране на процедурата по одобряване. Само при изчерпателно хармонизиране обаче националната мярка може да се преценява единствено с оглед на директивата ( 33 ). При липсата на изчерпателно хармонизиране трябва да се провери съответствието на националната мярка с ДФЕС. Освен това този въпрос е засегнат, макар и косвено, в писмените становища на естонското, френското и италианското правителство ( 34 ), и в това отношение в хода на съдебното заседание е отправен въпрос до представителя на Комисията.

47.

Ако разглежданата национална мярка следва да се прилага само към участия, позволяващи да се упражнява определено влияние върху предприятието, тя трябва да се преценява с оглед на член 49 ДФЕС. Ако тя следва да се прилага към всяко участие, дори миноритарно, тя трябва да се преценява с оглед на членове 49 ДФЕС и 63 ДФЕС ( 35 ). В случая изглежда, макар да не следва ясно от съответните текстове, че Wft трябва да се прилага както към участия, които дават възможност за упражняване на определено влияние, така и за тези, които не предоставят такава възможност. Следователно този закон трябва да се разглежда с оглед на членове 63 ДФЕС и 49 ДФЕС.

48.

Член 3:104 от Wft, предвиждащ възможност за одобряване, обвързана с условия, представлява ограничение на свободното движение на капитали ( 36 ). Всъщност национална мярка, която налага задължение за изпълнение на условия, приети от компетентните органи, възпрепятства или прави по-непривлекателно придобиването на квалифицирано участие.

49.

Смятам обаче, че подобно ограничение може да бъде обосновано от императивни съображения от общ интерес. Тъй като разглежданото по настоящото дело кредитно застраховане е насочено по-скоро към защитата на търговците, отколкото към тази на потребителите, предлагам на Съда да признае като императивно съображение от общ интерес гарантирането на устойчивостта и сигурността на управляваните от застрахователно предприятие активи по примера на решения VBV и Комисия/Полша ( 37 ), в които Съдът е приел, че интересът от гарантиране на устойчивостта и сигурността на активите, управлявани съответно от пенсионен фонд и от предприятие за колективно инвестиране, по-специално чрез приемането на правила за разумно финансово управление, представлява императивно съображение от общ интерес.

50.

В случая „целите“, защитавани чрез наложените с член 3:104 от Wft условия, са идентични с критериите по член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49, насочени към осигуряване на „стабилното и разумно управление“ на застрахователното предприятие, изразяващо се преди всичко в гарантиране на устойчивостта неговото имущество. Следователно Wft е съобразен с постигането на преследваната цел.

51.

Що се отнася до пропорционалността, смятам, че тя обхваща два въпроса.

52.

Първо, следва да се прецени дали е необходимо да се налагат условия a priori, в рамките на предварителното одобряване, вместо a posteriori, в рамките на разумния надзор, когато възникне трудност. Смятам, че отговорът на този въпрос следва да бъде положителен. По мое мнение към предвидените в член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49 критерии би трябвало да се отнасят при необходимост едновременно условията и мерките за разумен надзор. Би било абсурдно например, ако застрахователното предприятие има финансови трудности към датата на одобряване на предвижданото придобиване, да не му бъдат наложени незабавно задължения в това отношение под формата на условия. Впоследствие то може да бъде в не по-малка степен обект на разумен надзор, насочен към гарантиране на финансовата му устойчивост, както предвижда съображение 4 от Директива 2007/44, в което се уточнява, че „[п]редварителната оценка […] не следва да […] заменя изискванията за текущия разумен надзор“.

53.

Второ, следва да се получи уверение, както изисква Съдът по отношение на режимите за предварително разрешение — Wft предвижда именно режим за предварително разрешение, в рамките на който са наложени условия — че налагането на условия се подчинява на „обективни, недискриминационни и предварително известни критерии“ и че всяко решение за одобряване, обвързано с условия, може да бъде обжалвано по съдебен ред ( 38 ). Що се отнася до обжалването по съдебен ред, Директива 2007/44 предвижда мотивиране само на решението за противопоставяне ( 39 ). Съдебният орган обаче не упражнява истински контрол върху условията, ако решението за одобряване, обвързано с условия, не е мотивирано. Ето защо смятам, че при одобряване, обвързано с условия, компетентните органи носят задължението да приемат писмено и мотивирано решение ( 40 ). В случая член 3:100 от Wft предвижда обективни и недискриминационни критерии, възпроизвеждащи въведените с Директива 2007/44. Запитващият съд обаче следва да прецени предвидимостта им за заявителя, като вземе предвид закъснялото транспониране на тази директива. Освен това решенията на DNB очевидно подлежат на обжалване по съдебен ред. Все пак запитващият съд трябва да се увери, че разглежданите решения са мотивирани в достатъчна степен, за да позволят на GCO да упражни правото си на обжалване по съдебен ред при пълно познаване на доводите, които може да изтъкне.

54.

Ето защо според мен член 3:104 от Wft, предвиждащ възможност за одобряване, обвързано с условия, представлява ограничение на свободното движение на капитали, което може да бъде обосновано с общия интерес от гарантиране на устойчивостта и сигурността на управляваните от застрахователно предприятие активи. Запитващият съд следва да провери дали подобно ограничение е пропорционално. Той следва да провери, от една страна, дали с оглед на закъснялото транспониране на Директива 2007/44 критериите за оценка са били достатъчно предвидими за GCO, и от друга страна, дали разглежданите решения на DNB са мотивирани в достатъчна степен, за да позволят на GCO да упражни правото си на ефективно обжалване по съдебен ред.

55.

Съгласно постоянната съдебна практика, доколкото разглежданата национална мярка води до ограничение на свободата на установяване, това ограничение е пряка последица от разгледаните по-горе пречки пред свободното движение на капитали, с които то е неразривно свързано ( 41 ).

56.

Следователно член 3:104 от Wft също представлява ограничение на свободата на установяване. Това ограничение обаче, подобно на ограничението на свободното движение на капитали, може да бъде обосновано с общия интерес от гарантиране на устойчивостта и сигурността на управляваните от застрахователно предприятие активи. Все пак запитващият съд следва да извърши проверката, посочена в точка 54 от настоящото заключение.

57.

С втория си въпрос запитващият съд иска да се установи дали компетентните органи могат да наложат условия, които не са необходими за одобряването на предвижданото придобиване, т.е. условия, които нямат за предмет изпълнението на един от петте критерия, посочени в член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49.

58.

Отговорът на този въпрос е отрицателен. Както посочих по-горе ( 42 ), държавите членки не могат да добавят нови критерии към този списък и компетентните национални органи не могат да добавят условия, които не отговарят на някой от тези критерии, транспонирани в националното право.

59.

Освен това следва да се отбележи, както посочи Комисията в съдебното заседание, че условията трябва да бъдат не само необходими за изпълнението на някой от критериите за оценка, но и да са пропорционални, т.е. да не надхвърлят това, което изисква изпълнението на тези критерии. Макар запитващият съд да не е поискал от Съда да установи дали критериите трябва да бъдат пропорционални, смятам, че Съдът трябва да разгледа този въпрос, който произтича от въпроса за необходимостта на условията.

60.

Всъщност, от една страна, макар Директива 2007/44 да предвижда спазване на принципа на пропорционалност само по отношение на информацията, която заявителят трябва да представи със съобщението ( 43 ), в Насоките на КЕЗППН се посочва, че що се отнася до репутацията на заявителя, той трябва да отговаря на по-високи изисквания, по-специално когато става въпрос за придобиване на контрол, а не на миноритарно участие ( 44 ). От това следва, че условията трябва да бъдат по-стриктни в случай на придобиване на контрол.

61.

От друга страна, принципът на пропорционалност е общ принцип на правото на Съюза, който държавите членки са длъжни да спазват, при положение че разглежданата национална правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза ( 45 ). Ето защо компетентните национални органи следва да проверят дали условията са не само необходими, но и пропорционални.

62.

Накрая следва да отбележа, че в съдебното заседание GCO посочва, че е изненадано от приемането на решението за одобряване, обвързано с условия. Несъмнено в изменената Директива 92/49 изобщо не се споменава правото на изслушване, дори в случаите на противопоставяне на предвижданото придобиване. Зачитането на правото на изслушване, което е неразделна част от правото на защита, общ принцип на правото на Съюза, гарантира на всяко лице възможността да изрази надлежно и ефективно становището си в хода на административното производство и преди приемането на всяко решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му ( 46 ). Това задължение тежи върху административните органи на държавите членки, когато те вземат решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, дори когато приложимото законодателство на Съюза не предвижда изрично подобно изискване ( 47 ). Следователно компетентните органи носят задължението да уведомят заявителя за намерението си да наложат условия и да му предоставят възможност да изрази становището си по този въпрос преди приемането на решението за одобряване, обвързано с условия ( 48 ).

63.

Ето защо националният съд следва да провери дали GCO е имало възможността да изрази становище преди приемането на решенията на DNB.

64.

С третия си въпрос запитващият съд иска от Съда да установи дали компетентните органи могат да наложат условие относно управлението на предприятието, т.е. дали целта на подобно условие е да се изпълни някой от критериите, предвидени в член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49. Следва да се напомни, че в случая DNB е поискала поне половината от членовете на надзорните съвети съответно на ATNV и ACINV, включително председателите им, да са независими от акционерите.

65.

Комисията смята, че DNB не може да наложи условие относно управлението на предприятието, тъй като то не спада към нито един от критериите по член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49, включително по буква г) от него. Другите страни споделят становището, че едно условие може да се отнася до управлението на предприятието.

66.

Позицията на Комисията не може да бъде приета. Всъщност смятам, че условието относно управлението на предприятието, в което ще се извърши придобиването на участие, отговаря на критерия по член 15б, параграф 1, буква г) от изменената Директива 92/49.

67.

Този критерий предвижда компетентните органи да се уверят дали застрахователното предприятие е „в състояние да спазва и да продължава да спазва пруденциалните изисквания […] и по-специално дали групата, от която то ще стане част, има структура, която позволява упражняване на ефективен надзор“. Посочването на структурата на групата е въведено по предложение на ЕЦБ, която го пояснява, както следва: „би следвало да се гарантира, че ефективният надзор върху институция — предмет на сделка, не може да бъде възпрепятстван от групата, към която тя би принадлежала, вследствие на недостатъчната прозрачност на структурата на предложеното придобиване“ ( 49 ). Ето защо следва да попречи на ненадлежно влияние от страна на заявителя.

68.

Запитващият съд следва да прецени пропорционалността на посоченото в точка 64 по-горе условие. Все пак Съдът притежава компетентност да му предостави критерии за тълкуване на правото на Съюза ( 50 ). В това отношение следва да се посочи, че нидерландската система предвижда двустепенна структура на управление на дружествата, или два отделни органа, които изпълняват функции по управление на дружеството и надзор върху това управление. В съдебното заседание представителят на DNB е отбелязал, че посоченото в точка 64 по-горе условие се отнася до надзорните органи на ATNV и ACINV. Впрочем смятам, че условието, насочено към осигуряване на независимостта на надзорния орган на предприятието, в което ще се извърши придобиването на участие, е годно да противодейства на ненадлежно влияние от страна на заявителя. Ако последният, предвид тежестта му сред акционерите на посоченото предприятие, е в състояние да определи мнозинството от членовете на надзорните органи, нищо не би му попречило да вземе решения в противоречие със „стабилното и разумно управление“, изисквано съгласно член 15б, параграф 1 от изменената Директива 92/49 ( 51 ). При това следва да се отбележи, че що се отнася до критерия по член 15б, параграф 1, буква г) от изменената Директива 92/49 в Насоките на КЕЗППН е посочена възможността да се налагат условия относно управлението на предприятието ( 52 ).

69.

Относно пропорционалността на наложеното на GCO условие запитващият съд следва да вземе предвид тежестта на GCO сред акционерите на ATNV и ACINV, спомената в съдебното заседание от някои от страните. Запитващият съд следва да вземе предвид и че наложеното от DNB условие се отнася до състава не на управителните органи, съответно на ATNV и ACINV, а на надзорните им органи. Тези две обстоятелства са в подкрепа на пропорционалността на наложеното на GCO условие. Що се отнася до изискването и председателите на надзорните съвети да са независими от акционерите, смятам, че националният съд трябва да прецени пропорционалността му с оглед на националното дружествено право и на правомощията, които то признава на председателя на надзорния съвет.

70.

По изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от College van Beroep voor het bedrijfsleven въпроси, както следва: