1.

Настоящото производство е свързано с жалба, подадена пред Общия съд на Европейския съюз от Elitaliana SpA, дружество, учредено по италианското право (наричано по-нататък „Elitaliana“), за отмяна на акт, приет в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка ( 2 ) от Eulex Kosovo, образувание, създадено съгласно Съвместно действие 2008/124/ОВППС на Съвета от 4 февруари 2008 г. относно мисията на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово ( 3 ). Отхвърляйки като недопустима жалбата на Elitaliana, с мотива че Eulex Kosovo не притежава пасивна легитимация ( 4 ), в определение Elitaliana/Eulex Kosovo Общият съд постановява ( 5 ), че няма основание да се произнася по въпроса за компетентността си да разглежда жалби, подадени срещу актовете, приети на основание на разпоредбите на Договора за ЕС относно общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС).

2.

В първото ми заключение по жалбата срещу това определение ( 6 ) стигнах до извода, че предвид статута на Eulex Kosovo жалбата следва да се отхвърли. В този контекст не съм се произнесъл по въпроса за компетентността на Съда.

3.

За да може да се произнесе по настоящото дело, Съдът обаче иска да се изяснят всички релевантни аспекти и с определение от 10 февруари 2015 г. постановява възобновяване на устната фаза на производството, за да позволи на страните да изложат становищата си по въпроса:

„[…] [д]али Общият съд на Европейския съюз и Съдът на Европейския съюз са компетентни, за да се произнесат по това дело, като се вземат предвид разпоредбите относно [ОВППС], съдържащи се в дял V, глава 2, раздел 1 от Договора за ЕС, и разпоредбите на член 275 ДФЕС“.

4.

Съгласно член 24 ДЕС във връзка с член 275 ДФЕС Съдът действително не е компетентен по отношение на разпоредбите в областта на ОВППС с изключение на контрола с оглед на член 40 ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС.

5.

Независимо от това бих искал веднага да подчертая, че тъй като става въпрос за обществени поръчки в рамките на външната дейност на Европейския съюз, настоящото дело попада пряко в приложното поле на бюджетните разпоредби на правото на Съюза. Подобно на Elitaliana, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия, които като цяло единодушно считат, че Съдът е компетентен да се произнесе по настоящото дело ( 7 ), възнамерявам да изложа съображения в подкрепа на компетентността на Общия съд и Съда за осъществяване на контрол за законосъобразност на решението за възлагане на обществена поръчка с оглед на приложимите правила относно бюджета на Съюза както от гледна точка на финансирането на мерки в областта на ОВППС, така и от гледна точка на изпълнението на бюджета на Съюза.

6.

Член 41, параграф 1 ДЕС гласи:

„Административните разходи, възникнали за институциите от прилагането на настоящата глава, се осигуряват от бюджета на Съюза“.

7.

Съгласно член 41, параграф 2, първа алинея ДЕС оперативните разходи, възникнали при прилагането на настоящата глава, също се осигуряват от бюджета на Съюза, с изключение на разходите за военни операции или в областта на отбраната, както и в случаите, когато Съветът с единодушие е решил друго.

8.

Съгласно член 310, параграфи 1 и 3 ДФЕС:

„1.   Всички източници на приходи и разходи в рамките на Съюза се включват в прогнозите, които се съставят за всяка бюджетна година и се отразяват в бюджета.

Годишният бюджет на Съюза се установява от Европейския парламент и от Съвета съгласно член 314.

Приходите и разходите по бюджета трябва да бъдат балансирани.

[…]

3.   Изпълнението на разходите, отразени в бюджета, изисква предварително приемане на правно обвързващ акт на Съюза, който дава правно основание за неговото действие и за изпълнението на съответстващия разход съгласно регламента, посочен в член 322, с изключение на предвидените в посочения член случаи“.

9.

Член 317 ДФЕС има следната редакция:

„Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 322, на своя собствена отговорност и в рамките на заделените бюджетни кредити, съгласно принципа на доброто финансово управление. Държавите членки сътрудничат на Комисията, за да се гарантира използването на бюджетните кредити в съответствие с принципа на доброто финансово управление.

[…]

В рамките на бюджета Комисията има право, при спазване на ограниченията и условията, предвидени в регламентите, приети в изпълнение на член 322, да осъществява прехвърляне на бюджетни кредити от една глава в друга или от едно подразделение в друго“.

10.

Член 4, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности ( 8 ), гласи:

„В приходите и разходите на Общностите са включени:

11.

Съгласно член 162, параграф 1 от този регламент разпоредбите от първа и трета част от Финансовия регламент се прилагат за външните дейности, финансирани от бюджета, освен ако в настоящия дял е предвидено друго.

12.

Както следва от член 163 от Финансовия регламент № 1605/2002, дейностите, посочени в настоящия дял, може да се осъществяват централизирано от Комисията, децентрализирано — от трета държава или държави — бенефициер(и), или съвместно с международни организации.

13.

Съгласно член 166 от Финансовия регламент № 1605/2002:

„1.   Осъществяваните дейности водят до:

14.

Член 167 от Финансовия регламент № 1605/2002 гласи:

„1.   Разпоредбите на член 56 и на глава 1 на дял V на част първа, свързани с общите разпоредби при възлагане на обществени поръчки, се прилагат за обществени[те] поръчки, обхванати от настоящия дял, при спазване на специалните разпоредби за праговете и механизмите за възлагане на външни обществени поръчки, регламентирани в [п]равилата за прилагане. За целите на настоящата глава възложители са:

[…]“.

15.

В отговор на поканата, която Съдът отправя до страните с горепосоченото определение за възобновяване на устната фаза на производството от 10 февруари 2015 г., Elitaliana, Eulex Kosovo, Съветът, както и Комисията представят писмени становища. Eulex Kosovo, Съветът и Комисията са изслушани в съдебното заседание, проведено на 25 март 2015 г.

16.

В исторически план, при подписването на Договора от Маастрихт, като обща политика на Съюза, основана на междуправителственото сътрудничество, ОВППС е плод на компромис. Въпреки че ОВППС е замислена като отделна система в сравнение с общностните политики и сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи, формално, органически и фактически тя е интегрирана в единна структура — Европейският съюз ( 9 ). В този смисъл от самото си създаване ОВППС е част от единна институционална рамка ( 10 ), което е обща на трите стълба.

17.

Безспорно е, че външната дейност на Съюза обхваща много области като сигурността и отбраната, търговската политика, помощта за развитие, сътрудничеството с трети държави, хуманитарната помощ, международните споразумения, връзките с международните организации и прилагането на клаузата за солидарност по смисъла на член 222 ДФЕС ( 11 ).

18.

От структурна гледна точка ОВППС включва по-специално политиката за сигурност и отбрана (ЕПСО), чиято самостоятелност е засилена с Договора от Лисабон, по-специално с членове 42 ДЕС и 43 ДЕС. Съгласно член 42, параграф 1 ДЕС ОВППС осигурява на Съюза оперативен капацитет, който почива на граждански и военни средства. Съюзът може да прибегне до тях при изпълнение на мисии извън територията на Съюза, с цел да осигури поддържането на мира, предотвратяването на конфликти и укрепването на международната сигурност. Видовете мисии са посочени в член 43 ДЕС.

19.

Така ОВППС предполага тясна и сложна връзка между граждански и военни аспекти. Настоящото дело обаче показва до каква степен външната дейност на Съюза е фрагментарна, лишена от прозрачност и затруднява определянето на юридическата отговорност на отделните участници в нея.

20.

По отношение на условията за установяването на ОВППС в областта на външната дейност е безспорно, че Съюзът осъществява множество дейности и мисии по света ( 12 ), като гражданските мисии се считат за ключов елемент на ЕПСО ( 13 ). Основният правен акт, позволяващ създаването на операциите на Съюза, е решение на Съвета, прието съгласно член 43 ДЕС във връзка с член 28 ДЕС ( 14 ). Действително става въпрос за акт на Съюза, а не просто за решение, прието съвместно от държавите членки ( 15 ).

21.

Що се отнася до отношенията с приемащата държава, обичайно Съюзът сключва споразумения с приемащите държави (домакини) съгласно член 37 ДЕС (предишен член 24 ДЕС) и член 218 ДФЕС, с който се установява компетентността му да сключва споразумения с една или няколко държави или международни организации за изпълнение на ОВППС. Понякога заинтересованите страни разширяват постигнатите договорености. Такъв е случаят с екип на Европейския съюз по планиране в Косово, образувание, създадено съгласно Съвместно действие на Съвета ( 16 ), което предшества и подготвя установяването на Eulex Kosovo ( 17 ).

22.

По-специално статутът на операциите в рамките на ЕПСО е уреден със споразуменията ( 18 ), които уреждат статута и дейностите, свързани с операциите в приемащата държава, включително подробностите относно упражняването на наказателна юрисдикция, привилегиите и имунитетите на операцията и на нейния персонал и разрешаването на конфликти ( 19 ). Съгласно междуинституционално споразумение от 2003 г. ( 20 ) военният или цивилният персонал на мисиите на Съюза се ползва с пълен съдебен имунитет. От писменото становище на Eulex Kosovo също е видно, че ръководителят на мисията, както и цялата мисия Eulex, се ползват с дипломатически статут, както и с привилегии, произтичащи от международното право ( 21 ). Следва обаче да се отбележи, че прилагането на Виенската конвенция за дипломатическите отношения към целия персонал вече е било критикувано на институционално равнище ( 22 ).

23.

Освен това във връзка с довод, повдигнат от представителя на Eulex Kosovo по време на съдебното заседание и отнасящ се до имунитета на това образувание, бих искал да отбележа, че произтичащият от законодателството на Косово имунитет се ползва по отношение на органите и юрисдикциите на Косово и при всички положения не може да възпрепятства контрола на законосъобразността на актовете, които са част от правото на Съюза, при условие че Съдът е компетентен по тези въпроси ( 23 ).

24.

Безспорно е, че при сегашното състояние на правото на Съюза ОВППС продължава да е предмет на специфични правила и процедури съгласно член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС. В този смисъл някои актове, приети в рамките на ОВППС, остават извън правораздавателния контрол на Съда. Става въпрос за положение, което е присъщо на разпределението на компетенциите на Съда, предвидено в Договорите ( 24 ).

25.

Следва обаче да се подчертае, че Договорът от Лисабон променя в известна степен обхвата на компетентността на Съда в областта на ОВППС ( 25 ).

26.

Първо, на Съда изрично е предоставена компетентност по отношение на някои актове в областта на ОВППС, с което се слага край на преобладаващия преди това подход за изключването на съдебния контрол в тази област. Така член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС предвижда, че по отношение на разпоредбите от Договорите, уреждащи ОВППС, Съдът е компетентен само да следи за съответствие с член 40 ДЕС, както и да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, втора алинея ДФЕС. Съгласно последната разпоредба Съдът по-специално е компетентен да се произнася по жалби, подадени при условията, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, отнасящи се до контрола за законосъобразност на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета на основание дял V, глава 2 от Договора за Европейски съюз ( 26 ).

27.

Второ, член 40 ДЕС може да се тълкува в смисъл, че изрично предоставя на Съда задачата да гарантира провеждането на разграничение между ОВППС, от една страна, и политиките и процедурите, попадащи в обхвата на ДФЕС, а от друга страна, като предвижда, че осъществяването на ОВППС не засяга прилагането на членове 3—6 ДФЕС. Новото при тази разпоредба в сравнение с предишния член 47 ДЕС (в редакцията му преди Договора от Лисабон) се състои в това, че „задължението за незасягане“ действа в двете посоки, доколкото цели както да „защитава“ политиките на Съюза от евентуално припокриване с механизмите на междуправителственото сътрудничество, така и да „защитава“ ОВППС от евентуално сходно въздействие на политиките на Съюза ( 27 ).

28.

Трето, следва да се подчертае значението на конституционните принципи, които са задължителни за институциите на Съюза в областта на външната дейност и чието спазване подлежи на контрола на Съда ( 28 ). Заедно с принципа на лоялно сътрудничество, който междувременно е установен в член 4, параграф 3 ДЕС, спазването на посочените принципи се изисква, за да се постигнат целите на Съюза, които включват по-специално ОВППС. В това отношение ще припомня, че съгласно член 21, параграф 3 ДЕС Съюзът спазва основополагащите принципи за неговото създаване (изброени в параграфи 1 и 2 от същия член) при разработването и провеждането на външната си дейност.

29.

Накрая, преди влизането в сила на Договора от Лисабон Съдът е бил изправен пред проблематиката с разграничаването на политиките на Съюза, по-специално в рамките на дебата относно т.нар. „стоки с двойна употреба“ ( 29 ) по дело Werner, в което Съдът подчертава, че „мярка, която води до възпрепятстване или до ограничаване на износа на някои стоки […], не може да бъде изключена от областта на общата търговска политика, поради това че с нея се постигат целите на външната политика и политика на сигурност“ ( 30 ). От друга страна, по отношение на мярка, чиято цел е борбата срещу разпространението на лекото стрелково оръжие, Съдът уточнява, че с оглед на член 47 ДЕС Европейският съюз не може да използва правно основание, което спада към ОВППС, за да приеме разпоредби, които спадат също и към компетентност, която Договорът за ЕО възлага на Общността ( 31 ).

30.

Следователно Съдът наистина остава главният пазител на разграничаването на компетенциите. Именно с оглед на тези изводи следва да се разгледа дали актовете, приети от мисия на Съюза във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза, са от компетентността на Съда.

31.

Както основателно е припомнено в горепосочените заключения на Съвета ( 32 ), „важно е да се осигури възможно най-голяма съгласуваност между действията на Съюза и тези на държавите членки в подкрепа на партньорските държави и регионални организации […], така че те да могат постепенно да подобрят капацитета си сами да предотвратяват или управляват кризи“.

32.

Както следва от член 2 от Съвместно действие 2008/124, Eulex Kosovo подпомага институциите на Косово, съдебните власти и правоприлагащите органи в напредъка им към устойчивост и отчетност, като гарантира, че те се придържат към международно признатите стандарти и добрите европейски практики.

33.

Мисията Eulex Kosovo, чието начало е поставено с Резолюция 1244 на Организацията на обединените нации ( 33 ), е най-голямата досега гражданска мисия, разположена в рамките на ЕПСО. Персоналът на мисията е съставен предимно от съдии, прокурори, полицейски и митнически служители и наброява 800 международни и 800 национални членове. Бюджетът на тази мисия е в размер на 90 милиона евро годишно и се финансира от вноски от повечето държави — членки на Съюза, както и от Канада, Кралство Норвегия, Конфедерация Швейцария, Република Турция и Съединените американски щати ( 34 ).

34.

От преписката по делото е видно, че Eulex Kosovo има статут на операция по управление на кризи под ръководството на Съвета, който я е създал и упражнява политически контрол и стратегическо ръководство ( 35 ). Волята на законодателя да разглежда мисиите като обикновени „операции“ действително следва от разпоредбите на Съвместно действие 2008/124 ( 36 ).

35.

Следва обаче да се подчертае, че законодателят многократно изменя Съвместно действие 2008/124 ( 37 ), по-специално чрез Решение 2014/349 (наричано по-нататък „измененото Съвместно действие 2008/124“). Съгласно член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124 Eulex Kosovo има правото да възлага поръчки за услуги и доставки, да сключва договори и административни договорености, да наема персонал, да има банкови сметки, да придобива и отчуждава активи и да погасява пасиви, както и да бъде страна в съдебно производство, доколкото е необходимо за изпълнението на посоченото съвместно действие. Освен това бих искал да отбележа, че обратно на твърдяното от Eulex Kosovo в съдебното заседание, това изменение не е изолиран подход спрямо него, а е приложен и спрямо мисията на Европейския съюз в рамките на ЕПСО в Нигер ( 38 ).

36.

Бих искал да припомня, че при подписването на Договора от Маастрихт е установено разграничение между административни и оперативни разходи, извършвани в рамките на втория стълб, като първите се покриват винаги от общностния бюджет. Поради това продължавам да поддържам, че в действителност проблемът с бюджетните разходи никога не е бил и продължава да не е въпрос, свързан с ОВППС. Всъщност още към онзи момент се е предвиждало част от финансирането на ОВППС да подлежи на общностни бюджетни правила, включително на приложимата спрямо тях система за контрол.

37.

За сметка на това, що се отнася до оперативните разходи, Договорът от Маастрихт предвижда компетентността на Съвета, който може да ги възлага в тежест на държавите членки или на бюджета на Общностите. Договорът от Амстердам определя, че оперативните разходи се осигуряват от общностния бюджет, като същевременно предвижда две изключения за разходите за военни операции или в областта на отбраната, доколкото Съветът запазва компетентността си да реши с единодушие друго.

38.

Договорът от Лисабон включва съществуващия специален режим. Всъщност съгласно член 41, параграф 1 ДЕС административните разходи, възникнали от прилагането на ОВППС, се осигуряват от бюджета на Съюза ( 39 ), макар съгласно член 41, параграф 2 ДЕС оперативните разходи да се осигуряват от бюджета на Съюза в съответствие с принципа, възприет още с Договора от Амстердам. Така според естеството си мисиите в рамките на ЕПСО се финансират от държавите членки в съответствие с размера на брутния национален продукт (БНП), когато става въпрос за финансиране на военните операции, докато разходите за граждански и административни цели се поемат от Европейския съюз ( 40 ). Съгласно Междуинституционалното споразумение от 2013 г. ( 41 ) общият размер на оперативните разходи за ОВППС се записва изцяло в една-единствена бюджетна глава, озаглавена „ОВППС“ ( 42 ).

39.

В случая, както е видно от член 16 от Съвместно действие 2008/124 ( 43 ), всички разходи на Eulex Kosovo се управляват в съответствие с общностните правила и процедури, приложими за общия бюджет на Съюза ( 44 ).

40.

В това отношение е безспорно, че тъй като действията в областта на ОВППС се осигуряват от бюджетни редове в бюджета на Съюза, управлението на бюджета и съответният контрол са от компетентността на институциите на Съюза. Съгласно член 310, параграф 1 ДФЕС всички източници на приходи и разходи в рамките на Съюза се отразяват в бюджета. Годишният бюджет на Съюза се установява от Европейския парламент и от Съвета съгласно член 314 ДФЕС. Редица участници са включени в изпълнението на бюджета за финансиране на действията в областта на ОВППС, сред които са Съветът, работната група на съветниците по ОВППС на Съвета, Парламентът, Комисията и държавите членки.

41.

Следователно правопораждащият факт за компетентността на Съда следва от разходването на бюджета на Съюза и от приемането на решения с цел осигуряване на неговото изпълнение в рамките на функциите, упражнявани от образувания, учредени съгласно актовете в областта на ОВППС. Този извод по никакъв начин не нарушава разпоредбите на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС, които предвиждат, че Съдът по принцип не е компетентен по отношение на разпоредбите в областта на ОВППС, както и по отношение на актовете, приети въз основа на тях ( 45 ).

42.

Всъщност предвидените в член 310, параграф 3 ДФЕС актове, които са свързани с бюджета на Съюза и са част от управлението на функционирането на образуванията, създадени в рамките на ОВППС, трябва да бъдат разграничени от актовете, приети съгласно разпоредбите на Договорите относно ОВППС, като Съвместно действие 2008/124, както и от актовете на органите, създадени съгласно разпоредбите в областта на ОВППС и относно ОВППС.

43.

Поради тези съображения не съм съгласен със становището на Комисията, която в своя отговор до Съда поддържа преди всичко, че в случая пред съда на Съюза е посочено основание за незаконосъобразност, свързано с нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки, което било „външен на ОВППС нормативен параметър“, даващо възможност да се установи, че предвиденото в член 275, първа алинея ДФЕС изключване на компетентността не е приложимо, без да е необходимо да се разглежда дали самият обжалван акт е приет на основание на разпоредба в областта на ОВППС.

44.

Нещо повече, т.нар. теория „за центъра на тежестта“ или „за политическите действия“, застъпена от представителя на Eulex Kosovo и която трябвало или да доведе до изначално изключване на компетентността на Съда, или до признаване на тази компетентност, заедно със задължение за неупражняване, не намира приложение в правото на Съюза. Достатъчно е да се припомни, че контролът за законосъобразност на актовете на правото на Съюза продължава да е основна и неизменна ценност на правния ред на Съюза. В тази правова общност нито държавите членки, нито нейните институции не могат да избегнат контрола за съответствие на актовете им с основната конституционна харта, която е Договорът. По този начин Договорът е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда контрола за законосъобразността на актовете на институциите ( 46 ). „Достъпът до съд е присъщ на правовата държава“, той е нейна „последица“, нейно „достижение и средство“ ( 47 ).

45.

Освен това съгласно горепосочената съдебна практика, и по-конкретно решение Werner (C‑112/91, EU:C:1993:27), за бюджета на Съюза не може да не се отнасят бюджетните правила, приложими за уредените в правото на Съюза политики и процедури, при положение че служи за финансиране на мерките на ОВППС.

46.

За да се определи обхватът на компетентността на Съда, следва обаче да се анализират приложимите правила от гледна точка на изпълнението на бюджета на Съюза, по-специално в областта на обществените поръчки, които могат да бъдат организирани в рамките на външната дейност.

47.

В самото начало следва да се отбележи, че в исторически план изпълнението на бюджета на Съюза в областта на външната дейност е било обект на контрол, който още в началото разкрива недостатъците му. Още през 1996 г. Сметната палата констатира недостатъчен контрол, както и сериозни нередности в рамките на процедура във връзка с предоставянето на услуги за логистична подкрепа ( 48 ). Впоследствие в Становище № 1/97 относно ОВППС Сметната палата подчертава липсата на подробни правила за участието на Комисията при определяне на финансовите, правните и оперативните разпоредби относно прилагането на мерките в областта на ОВППС, които имат финансово въздействие ( 49 ). Препоръките от Специален доклад № 13/2001 на Сметната палата включват по-специално необходимостта от приемане на ясни разпоредби относно ролята на Комисията при прилагането на ОВППС, както и прозрачността при финансовото управлението на дейностите в областта на ОВППС. В Специален доклад № 11/2014 относно създаването на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) ( 50 ) Сметната палата посочва по-специално липса на интеграция на специалните представители на Съюза в ЕСВД ( 51 ). Накрая, бих искал да отбележа, че през 2012 г. Сметната палата приема доклад конкретно за мисията Eulex Kosovo ( 52 ).

48.

По отношение на особените бюджетни правила член 317 ДФЕС предвижда, че Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 322 ДФЕС, на своя собствена отговорност и в рамките на отпуснатите бюджетни кредити, съгласно принципа на добро финансово управление. Тази разпоредба представлява правното основание на Финансовия регламент, който определя правилата за съставяне и изпълнение на общия бюджет на Съюза. Следователно тя трябва да се тълкува като приложима и към актовете за управление и изпълнение на бюджета, приети от мисии на Съюза и свързани с външната му дейност.

49.

В случая, тъй като Elitaliana е получило писмото от 29 март 2012 г. ( 53 ), съдържащо спорното решение относно класирането, приложимият към фактите Финансов регламент е приетият съгласно член 279 ЕО (понастоящем член 322 ДФЕС) регламент, а именно Финансовият регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002, изменен по-конкретно по отношение на ЕСВД с Регламент (ЕС, Евратом) № 1081/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. ( 54 ). Член 4 от Финансовия регламент № 1605/2002, който установява принципа на единство и точност на бюджета, предвижда, че в приходите и разходите на Общностите са включени по-специално разходите, свързани с ОВППС. Така заедно с проектобюджета Комисията предава на бюджетния орган документ, в който по-специално са представени всички административни и оперативни разходи, свързани с външната дейност на Съюза, включително мисиите в областта на ОВППС, и финансирани от бюджета на Съюза ( 55 ).

50.

Освен това Финансовият регламент № 1605/2002 предвижда, че управлението на бюджета може да се осъществява пряко от службите на Комисията или непряко, чрез делегиране на правомощия на общностни или на национални публичноправни органи ( 56 ). Член 54 от този регламент предоставя възможност на Комисията, когато изпълнява бюджета посредством непряко централизирано управление или чрез децентрализирано управление ( 57 ), да делегира задачи по изпълнението на бюджета на лица, на които е възложено изпълнението на специфични дейности, съгласно дял V от ДЕС относно ОВППС, посочени в съответния основен акт по смисъла на член 49 от посочения регламент. Член 49 от Финансовия регламент № 1605/2002 изброява сред основните актове в областта на ОВППС приемането на съвместни действия по смисъла на член 14 ДЕС ( 58 ). Безспорно е обаче, че Съвместно действие 2008/14, с което е създадена Eulex Kosovo, е прието съгласно член 14 ДЕС.

51.

Така по отношение на Eulex Kosovo съгласно член 8, параграф 4 от Съвместно действие 2008/124 ръководителят на мисията отговаря за изпълнението на бюджета на Eulex Kosovo и за тази цел подписва договор с Комисията. Освен това съгласно член 16 от Съвместно действие 2008/124 относно финансовите разпоредби ръководителят на мисията се отчита изцяло пред Комисията, която осъществява надзор над дейностите, предприети в рамките на договора му.

52.

Впрочем бих искал да отбележа, че през юни 2012 г. Комисията приема Съобщение относно финансовото управление на мисиите в рамките на ЕПСО ( 59 ). Тя отправя искане до Съвета да предостави правосубектност на тези мисии, за да носят отговорност пред Комисията за управлението на отпуснатите им средства ( 60 ). Въпреки че става въпрос за класифициран документ, изглежда, че измененията на съвместното действие, по-специално включването на член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124, отговарят на това искане ( 61 ). Накрая, следва също да се отбележи ролята на Службата за инструментите в областта на външната политика (FPI) към Комисията при управлението на бюджета на Съюза във въпросната област ( 62 ).

53.

Както е видно от обжалваното определение, във връзка с мисията Eulex Kosovo е публикувано обявление за ограничена процедура за възлагане на обществена поръчка за сключването на договор за услуги по проект с наименование „Помощ, предоставена с хеликоптери, за мисията на Eulex Kosovo“. Както уточнява Комисията, спорният акт следователно е писменото уведомление от 29 март 2012 г., с което ръководителят на мисията Eulex Kosovo съобщава на жалбоподателя решението си да възложи съответната обществена поръчка на конкурента, чиято оферта е класирана на първо място, а именно на учреденото по ирландското право дружество Starlite, и поради това да отхвърли офертата на Elitaliana, чиято оферта е класирана на второ място ( 63 ).

54.

Става въпрос за възлагане на обществена поръчка за услуги, за което се изплащат суми от бюджета на Съюза ( 64 ).

55.

Както основателно подчертава Комисията, спорното решение представлява акт за изпълнение на бюджета на Съюза, който по никакъв начин не може да попадне под действието на клаузата за изключване на компетентността на Съда, предвидена в член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 275, първа алинея ДФЕС, въпреки че посоченото решение е било прието от орган, създаден съгласно дял V от Договора за ЕС. Освен това Комисията подчертава, че в случая ръководителят на мисията на Eulex Kosovo е действал в рамките на финансовите правомощия на Комисията и следователно неговите действия не са свързани с ОВППС. Този подход е в съответствие не само с горепосочените разпоредби от Финансовия регламент, независимо дали става въпрос за тези, които са приложими ratione temporis, или за действащите към момента, но и с правомощията, предоставени на Комисията в съответствие с Договорите (член 17, параграф 1, четвърто изречение ДЕС), които са посочени и в член 9, параграф 1 от Решение 2010/427/ЕС ( 65 ).

56.

Предвид естеството на спорния акт приложими в случая са разпоредбите на дял V от Финансовия регламент № 1605/2002 относно обществените поръчки. Членове 162 и 167 от този регламент потвърждават приложимостта на общите правила относно обществените поръчки за външните дейности, финансирани от бюджета ( 66 ). От това обаче следва, че спазването на принципите на прозрачност и на добро финансово управление предполага, че органите, на които от името на Комисията са делегирани изпълнителни задачи, следва по-специално да прилагат прозрачни процедури по възлагане на обществени поръчки и ефективни мерки за вътрешен контрол ( 67 ). Освен това във Финансовия регламент № 1605/2002 се набляга на това, че по отношение на външните дейности договорите, сключени с физически лица, трябва да включват общите принципи за възлагане на обществени поръчки, определени в дял V, част първа и в дял IV, част втора от същия регламент ( 68 ).

57.

Що се отнася до управлението на бюджета, видно от член 166, параграф 1, буква б) от Финансовия регламент № 1605/2002, осъществяваните в областта на ОВППС дейности водят до договор или до споразумение за безвъзмездни средства между Комисията и физически или юридически лица, на които е възложено изпълнението на въпросните дейности. Член 167 от Финансовия регламент № 1605/2002 определя и понятието „възложител“, което обхваща „национална или международна публичноправна организация или физически или юридически лица, които са бенефициери на безвъзмездни средства за осъществяване на външни дейности“.

58.

В случая от обявлението за обществена поръчка е видно, че същото се отнася до услуги за спешна медицинска помощ с хеликоптери („helicopter emergency medical service“) и услуги за медицински транспорт по въздух („air ambulance service“). Поради това според мен естеството на търсените услуги най-малкото е било основно свързано с граждански цели. Освен това обявлението за обществена поръчка, в което като възлагащ орган („contracting authority“) се посочва ръководителят на мисията, попада в обхвата на горепосочените разпоредби на членове 166 и 167 от Финансовия регламент № 1605/2002 ( 69 ).

59.

В това отношение бих искал да отбележа, че разпоредбите на член 16 от Съвместно действие 2008/124, с изключение на параграф 3 от него, не добавят релевантна информация за установяване на компетентността на съдилищата на Съюза. Всъщност тя произтича от всички разпоредби относно изпълнението на бюджета на Съюза, от които е видно, че окончателната отговорност за неговото изпълнение се носи от Комисията.

60.

Следователно макар да е установена компетентността на Общия съд и Съда да се произнасят по спорове във връзка с обществени поръчки в рамките на външната дейност на Съюза, това обаче не променя факта, че възлагането на такива поръчки може да не е подсъдно на съдилищата на Съюза, ако обществените поръчки са свързани с действия с военен характер. Всъщност, както вече посочих, с оглед на член 41 ДЕС разходите за военни операции или в областта на отбраната се осигуряват от бюджета на държавите членки, освен ако Съветът реши друго. Що се отнася обаче до гражданските обществени поръчки, компетентността на Съда е неоспорима ( 70 ).

61.

Накрая, що се отнася до участието на трети държави във финансирането на граждански операции, достатъчно е позоваване на решение на Общия съд по дело Nexans France/Европейско съвместно предприятие за ITER и развитието на термоядрената енергетика ( 71 ), от което е видно, че разходването на бюджета на трети държави не е пречка за прилагането на разпоредби от правото на Съюза и за упражняването на контрол от страна на съдилищата на Съюза. Освен това Финансовият регламент № 1605/2002 предвижда възможността за прибягване до финансиране от външни участници като трети държави, като в същото време се прилагат правилата за изпълнение на бюджета на Съюза ( 72 ).

62.

В допълнение бих искал да направя няколко кратки коментара във връзка с жалбата, която е в основата на настоящото дело.

63.

Най-напред, що се отнася до последиците от измененото Съвместно действие 2008/124, за контрола върху обжалваното определение, е безспорно, че член 15а от посоченото съвместно действие потвърждава способността на Eulex Kosovo да бъде страна в съдебно производство, а в член 16 се установява отговорност на Eulex Kosovo за претенциите и задълженията, произтичащи от изпълнението на неговия мандат, считано от 15 юли 2014 г. ( 73 ). Следователно при сегашното състояние на правото способите за защита, позволяващи контрола за законосъобразността пред Общия съд, са ясно установени, при условие че са спазени изискванията по член 263 ДФЕС.

64.

Въпреки това настоящото дело, което се обжалва, остава вписано ratione temporis в различен правен контекст, поради което потвърждавам становището си, че Общият съд правилно не е признал пасивна процесуална легитимация на Eulex Kosovo, така че жалбата на Elitaliana трябва да се счита за недопустима и съответно въззивната жалба трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост.

65.

Всъщност измененото Съвместно действие 2008/124 по никакъв начин не може да засегне законосъобразността на обжалваното определение. Освен това, що се отнася до разискванията в съдебното заседание във връзка с поредността на разглеждане на основанията за недопустимост както от Общия съд, така и от Съда, смятам, че в правото на Съюза не съществува основание, което да позволи да се приеме, че съображенията на Общия съд са опорочени от грешка при прилагане на правото, поради това че е започнал анализа си с разглеждането на основание за недопустимост ratione personae. Напротив, считам, че избраната от Общия съд поредност на разглеждане е напълно оправдана с оглед на принципа на процесуална икономия ( 74 ).

66.

При всички положения в бъдеще съдилищата на Съюза няма да могат да избегнат съпоставяне с недостатъчната закрила на правата на частноправните субекти в контекста на външната дейност. В този смисъл дебатът относно статута на мисиите и техния персонал, доколкото те се ползват от привилегии и имунитети, трябва да е свързан с предвиждането на достъпни за частноправните субекти способи за защита срещу приети от мисиите актове, които имат последици върху техните права и задължения.

67.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да обяви:

„С оглед на член 41, параграфи 1 и 2 ДЕС съдилищата на Европейския съюз са компетентни да се произнасят по законосъобразността на акт, свързан с изпълнението на бюджета на Европейския съюз, приет от образувание, учредено съгласно акт, попадащ в обхвата на дял V ДЕС, уреждащ външната дейност на Европейския съюз и общата външна политика и политика на сигурност“.