Дело C‑365/12 P
Европейска комисия
срещу
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Достъп до документи на институциите — Документи, свързани с производство съгласно член 81 ЕО — Регламенти (ЕО) № 1/2003 и (ЕО) № 773/2004 — Отказ на достъп — Изключения, свързани със защитата на целите на дейности по разследване, на търговските интереси и на процеса на вземане на решения от институциите — Задължение на съответната институция да пристъпи към конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на посочените в заявлението за достъп документи“
Резюме — Решение на Съда (трети състав) от 27 февруари 2014 г.
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Защита на търговските интереси — Приложение към административните преписки в производствата за контрол на картели — Документи, разменени между Комисията и уведомяващите страни или трети лица — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп до всички документи по административната преписка — Оборимост на тази обща презумпция — Граници
(член 15, параграф 3 ДФЕС и член 101, параграф 1 ДФЕС; член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; Регламент № 1/2003 на Съвета; Регламент № 773/2004 на Комисията)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Приложение към административните преписки в производствата за контрол на картели — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп до всички документи по административната преписка — Оборимост на тази обща презумпция — Достъп на увредено от картел лице, което възнамерява да получи обезщетение, до документите от преписката във връзка с производство по член 101, параграф 1 ДФЕС — Доказателствена тежест за заинтересуваното лице — Задължение за претегляне на наличните интереси
(член 101, параграф 1 ДФЕС; член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на процеса на вземане на решения — Защита на правните становища — Приложение към административните преписки в производствата за контрол на картели — Вътрешни документи на Комисията по неприключило производство — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп по отношение на всички становища — Оборимост на тази обща презумпция — Граници
(член 101, параграф 1 ДФЕС; член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
Когато документите, посочени заявлението за достъп до документи, подадено на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, попадат в определена област от правото на Съюза, например производство съгласно член 81 ЕО, изключенията от правото на достъп до документите, които се съдържат по-специално в член 4 от този регламент, не биха могли да се тълкуват, без да се държи сметка за специфичните правила, уреждащи достъпа до тях, които в случая се съдържат в Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 ЕО и 82 ЕО.
Тъй като посочените регламенти не съдържат разпоредби, които да предвиждат изрично предимството на единия регламент спрямо другия, те следва да се прилагат така, че да не се стига до противоречие помежду им и да се осигури съгласувано прилагане. От една страна, макар че целта на Регламент № 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите, това право все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. От друга страна, член 27, параграф 2 и член 28 от Регламент № 1/2003, както и членове 6, 8, 15 и 16 от Регламент № 773/2004 въвеждат ограничения за използването на документите, съдържащи се в преписката във връзка с производство съгласно член 81 ЕО. Така страните в производството съгласно член 81 ЕО не само че не разполагат с неограничено право на достъп до документите, съдържащи се в преписката на Комисията, а освен това третите лица, с изключение на жалбоподателите, също не разполагат в рамките на това производство с право на достъп до документите от преписката на Комисията. Ако лица, различни от тези, които разполагат с право на достъп до преписката на основание на Регламент № 1/2003 и на Регламент № 773/2004, или от тези, които по принцип имат право на такъв достъп, но не са го упражнили или той им е бил отказан, имаха право да получат достъп до документите на основание на Регламент № 1049/2001, установеният в Регламент № 1/2003 и в Регламент № 773/2004 режим на достъп до преписката би бил поставен под въпрос. Действително, макар правото на запознаване с преписката в рамките на производство съгласно член 81 ЕО и правото на достъп до документите по силата на Регламент № 1049/2001 да се различават от правна гледна точка, те водят до положение, което е сходно във функционален аспект.
При това положение да се разреши всеобщ достъп по силата на Регламент № 1049/2001 до документите, съдържащи се в преписка във връзка с прилагането на член 81 ЕО, би могло да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури с Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 между задължението на съответните предприятия да предоставят на Комисията евентуално чувствителна търговска информация, за да може тя да установи наличието на картел и да прецени неговата съвместимост с посочения член, от една страна, и гаранцията за засилена защита, чрез професионалната и търговската тайна, на предоставените по този начин на Комисията сведения, от друга. От това следва, че за целите на прилагането на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, Комисията има право да презумира, без да извършва конкретна и индивидуална проверка на всеки от документите, които се съдържат в преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, че оповестяването на съответните документи по принцип засяга защитата на търговските интереси на участващите в такова производство предприятия, както и защитата на целите на дейностите по разследване, свързани с това производство. В това отношение дейностите по разследване във връзка с производство съгласно член 81 ЕО могат да се считат за приключени едва когато решението, взето от Комисията в това производство, придобие окончателен характер.
Тази обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. За разлика от това изискването да се провери дали действително се прилага въпросната обща презумпция не може да се тълкува в смисъл, че Комисията би трябвало да разгледа индивидуално всички поискани в случая документи, тъй като това би лишило тази обща презумпция от нейното полезно действие, а именно да позволи на Комисията да отговори на общо заявление за достъп също по общ начин.
(вж. точки 83—90, 93 и 99—101)
Действително правото на всяко лице да поиска поправяне на вредите, които са му причинени в резултат от нарушение на член 81 ЕО, укрепва действието на правилата на Съюза в областта на конкуренцията, като допринася за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Съюза. Все пак сами по себе си толкова общи съображения не могат да имат превес над съображенията, обосноваващи отказа за оповестяване на документите от преписка във връзка с прилагането на член 81 ЕО.
За да се осигури ефективна защита на правото на обезщетение на поискалото достъпа лице, не е необходимо всеки документ в рамките на производство съгласно член 81 ЕО да бъде представен на поискалото го лице, като се има предвид, че е малко вероятно да се наложи искът за поправяне на вредите да се основава на цялата информация, съдържаща се в преписката по това производство. Всяко лице, което желае да получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушение на член 81 ЕО, следва да установи за какво му е необходим достъпът до съответния документ, съдържащ се в преписката на Комисията, за да може тя във всеки отделен случай да претегли интересите, обосноваващи предоставянето на тези документи, и тяхната защита, отчитайки всички релевантни обстоятелства по делото. Ако няма такава необходимост, интересът да се получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушението на член 81 ЕО, не би могъл да представлява по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.
(вж. точки 104—108)
Ако в момента на разглеждане на заявлението за достъп до становища, изготвени в рамките на производство по член 81 ЕО, са в ход съдебни производства за отмяна на решението на Комисията по прилагането на тази разпоредба, тя би могла, в зависимост от изхода на тези съдебни производства, да се окаже принудена да възобнови дейностите си с оглед на евентуалното приемане на ново решение. При това положение следва да се приеме съществуването на обща презумпция в смисъл, че възложеното на посочената институция задължение да оповести в хода на тези производства становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, сериозно би накърнило процеса на вземане на решения от тази институция. Именно поради тази обща презумпция Комисията не би могла да бъде задължавана да доказва в решението си относно достъпа до документи, че всеки от съответните документи представлява становище по смисъла на посочената разпоредба. Все пак упоменатата по-горе обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
(вж. точки 114, 116 и 117)
Дело C‑365/12 P
Европейска комисия
срещу
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Достъп до документи на институциите — Документи, свързани с производство съгласно член 81 ЕО — Регламенти (ЕО) № 1/2003 и (ЕО) № 773/2004 — Отказ на достъп — Изключения, свързани със защитата на целите на дейности по разследване, на търговските интереси и на процеса на вземане на решения от институциите — Задължение на съответната институция да пристъпи към конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на посочените в заявлението за достъп документи“
Резюме — Решение на Съда (трети състав) от 27 февруари 2014 г.
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Защита на търговските интереси — Приложение към административните преписки в производствата за контрол на картели — Документи, разменени между Комисията и уведомяващите страни или трети лица — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп до всички документи по административната преписка — Оборимост на тази обща презумпция — Граници
(член 15, параграф 3 ДФЕС и член 101, параграф 1 ДФЕС; член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; Регламент № 1/2003 на Съвета; Регламент № 773/2004 на Комисията)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Приложение към административните преписки в производствата за контрол на картели — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп до всички документи по административната преписка — Оборимост на тази обща презумпция — Достъп на увредено от картел лице, което възнамерява да получи обезщетение, до документите от преписката във връзка с производство по член 101, параграф 1 ДФЕС — Доказателствена тежест за заинтересуваното лице — Задължение за претегляне на наличните интереси
(член 101, параграф 1 ДФЕС; член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на процеса на вземане на решения — Защита на правните становища — Приложение към административните преписки в производствата за контрол на картели — Вътрешни документи на Комисията по неприключило производство — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп по отношение на всички становища — Оборимост на тази обща презумпция — Граници
(член 101, параграф 1 ДФЕС; член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
Когато документите, посочени заявлението за достъп до документи, подадено на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, попадат в определена област от правото на Съюза, например производство съгласно член 81 ЕО, изключенията от правото на достъп до документите, които се съдържат по-специално в член 4 от този регламент, не биха могли да се тълкуват, без да се държи сметка за специфичните правила, уреждащи достъпа до тях, които в случая се съдържат в Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 ЕО и 82 ЕО.
Тъй като посочените регламенти не съдържат разпоредби, които да предвиждат изрично предимството на единия регламент спрямо другия, те следва да се прилагат така, че да не се стига до противоречие помежду им и да се осигури съгласувано прилагане. От една страна, макар че целта на Регламент № 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите, това право все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. От друга страна, член 27, параграф 2 и член 28 от Регламент № 1/2003, както и членове 6, 8, 15 и 16 от Регламент № 773/2004 въвеждат ограничения за използването на документите, съдържащи се в преписката във връзка с производство съгласно член 81 ЕО. Така страните в производството съгласно член 81 ЕО не само че не разполагат с неограничено право на достъп до документите, съдържащи се в преписката на Комисията, а освен това третите лица, с изключение на жалбоподателите, също не разполагат в рамките на това производство с право на достъп до документите от преписката на Комисията. Ако лица, различни от тези, които разполагат с право на достъп до преписката на основание на Регламент № 1/2003 и на Регламент № 773/2004, или от тези, които по принцип имат право на такъв достъп, но не са го упражнили или той им е бил отказан, имаха право да получат достъп до документите на основание на Регламент № 1049/2001, установеният в Регламент № 1/2003 и в Регламент № 773/2004 режим на достъп до преписката би бил поставен под въпрос. Действително, макар правото на запознаване с преписката в рамките на производство съгласно член 81 ЕО и правото на достъп до документите по силата на Регламент № 1049/2001 да се различават от правна гледна точка, те водят до положение, което е сходно във функционален аспект.
При това положение да се разреши всеобщ достъп по силата на Регламент № 1049/2001 до документите, съдържащи се в преписка във връзка с прилагането на член 81 ЕО, би могло да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури с Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 между задължението на съответните предприятия да предоставят на Комисията евентуално чувствителна търговска информация, за да може тя да установи наличието на картел и да прецени неговата съвместимост с посочения член, от една страна, и гаранцията за засилена защита, чрез професионалната и търговската тайна, на предоставените по този начин на Комисията сведения, от друга. От това следва, че за целите на прилагането на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, Комисията има право да презумира, без да извършва конкретна и индивидуална проверка на всеки от документите, които се съдържат в преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, че оповестяването на съответните документи по принцип засяга защитата на търговските интереси на участващите в такова производство предприятия, както и защитата на целите на дейностите по разследване, свързани с това производство. В това отношение дейностите по разследване във връзка с производство съгласно член 81 ЕО могат да се считат за приключени едва когато решението, взето от Комисията в това производство, придобие окончателен характер.
Тази обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. За разлика от това изискването да се провери дали действително се прилага въпросната обща презумпция не може да се тълкува в смисъл, че Комисията би трябвало да разгледа индивидуално всички поискани в случая документи, тъй като това би лишило тази обща презумпция от нейното полезно действие, а именно да позволи на Комисията да отговори на общо заявление за достъп също по общ начин.
(вж. точки 83—90, 93 и 99—101)
Действително правото на всяко лице да поиска поправяне на вредите, които са му причинени в резултат от нарушение на член 81 ЕО, укрепва действието на правилата на Съюза в областта на конкуренцията, като допринася за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Съюза. Все пак сами по себе си толкова общи съображения не могат да имат превес над съображенията, обосноваващи отказа за оповестяване на документите от преписка във връзка с прилагането на член 81 ЕО.
За да се осигури ефективна защита на правото на обезщетение на поискалото достъпа лице, не е необходимо всеки документ в рамките на производство съгласно член 81 ЕО да бъде представен на поискалото го лице, като се има предвид, че е малко вероятно да се наложи искът за поправяне на вредите да се основава на цялата информация, съдържаща се в преписката по това производство. Всяко лице, което желае да получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушение на член 81 ЕО, следва да установи за какво му е необходим достъпът до съответния документ, съдържащ се в преписката на Комисията, за да може тя във всеки отделен случай да претегли интересите, обосноваващи предоставянето на тези документи, и тяхната защита, отчитайки всички релевантни обстоятелства по делото. Ако няма такава необходимост, интересът да се получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушението на член 81 ЕО, не би могъл да представлява по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.
(вж. точки 104—108)
Ако в момента на разглеждане на заявлението за достъп до становища, изготвени в рамките на производство по член 81 ЕО, са в ход съдебни производства за отмяна на решението на Комисията по прилагането на тази разпоредба, тя би могла, в зависимост от изхода на тези съдебни производства, да се окаже принудена да възобнови дейностите си с оглед на евентуалното приемане на ново решение. При това положение следва да се приеме съществуването на обща презумпция в смисъл, че възложеното на посочената институция задължение да оповести в хода на тези производства становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, сериозно би накърнило процеса на вземане на решения от тази институция. Именно поради тази обща презумпция Комисията не би могла да бъде задължавана да доказва в решението си относно достъпа до документи, че всеки от съответните документи представлява становище по смисъла на посочената разпоредба. Все пак упоменатата по-горе обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
(вж. точки 114, 116 и 117)