РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

19 ноември 2013 година ( *1 )

„Годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз — Правилник за длъжностните лица — Жалба за отмяна — Съобщение COM(2011) 829 окончателен — Предложение COM(2011) 820 окончателен — Иск за установяване на неправомерно бездействие — Представяне на предложение на основание член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица — Бездействие на Комисията — Жалба с отпаднал предмет — Липса на основание за произнасяне“

По дело C‑66/12

с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, с която при условията на евентуалност е съединен иск за установяване на неправомерно бездействие на основание член 265 ДФЕС, постъпила в Съда на 9 февруари 2012 г.,

Съвет на Европейския съюз, за който се явяват г‑н M. Bauer и г‑н J. Herrmann, в качеството на представители,

жалбоподател,

подпомаган от:

Чешка република, за която се явяват г‑н M. Smolek, г‑н D. Hadroušek и г‑н J. Vláčil, в качеството на представители,

Кралство Дания, за което се явяват г‑жа V. Pasternak Jørgensen и г‑н C. Thorning, в качеството на представители,

Федерална република Германия, за която се явяват г‑н T. Henze и г‑н N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,

Ирландия, за която се явява г‑жа E. Creedon, в качеството на представител, подпомагана от г‑н C. Toland, BL, и г‑н A. Joyce, solicitor,

Кралство Испания, за което се явяват г‑жа N. Díaz Abad и г‑жа S. Centeno Huerta, в качеството на представители,

Френска република, за която се явяват г‑н G. de Bergues, г‑н D. Colas и г‑н J.‑S. Pilczer, в качеството на представители,

Република Латвия, за която се явяват г‑н I. Kalniņš и г‑жа A. Nikolajeva, в качеството на представители,

Кралство Нидерландия, за което се явяват г‑жа C. Wissels и г‑жа M. Bulterman, в качеството на представители,

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явяват г‑жа E. Jenkinson и г‑жа J. Beeko, в качеството на представители, подпомагани от г‑н R. Palmer, barrister,

встъпили страни,

срещу

Европейска комисия, за която се явяват г‑н J. Currall, г‑н D. Martin и г‑н J.‑P. Keppenne, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ответник,

подпомагана от:

Европейски парламент, за който се явяват г‑н A. Neergaard и г‑жа S. Seyr, в качеството на представители,

встъпила страна,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н K. Lenaerts, заместник-председател, г‑н A. Tizzano, г‑жа R. Silva de Lapuerta, г‑н T. von Danwitz (докладчик), г‑н E. Juhász, г‑н M. Safjan, г‑н C. G. Fernlund и г‑н J. L. da Cruz Vilaça, председатели на състави, г‑н A. Rosas, г‑н G. Arestis, г‑н J.‑C. Bonichot, г‑н Ал. Арабаджиев, г‑жа C. Toader и г‑н C. Vajda, съдии,

генерален адвокат: г‑н Y. Bot,

секретар: г‑н V. Tourrès, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 2 юли 2013 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 септември 2013 г.,

постанови настоящото

Решение

Съветът на Европейския съюз иска:

—

да се отменят на основание член 263 ДФЕС:

—

Съобщението на Комисията от 24 ноември 2011 г. за предоставяне на допълнителна информация към доклада на Комисията относно клаузата за изключване от 13 юли 2011 г. (COM(2011) 829 окончателен, наричано по-нататък „обжалваното съобщение“), доколкото с него Европейската комисия окончателно отказва да представи пред Европейския парламент и Съвета подходящо предложение на основание член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз, приет с Регламент (ЕИО, Евратом, ЕОВС) № 259/68 на Съвета от 29 февруари 1968 година за установяване на Правилник за длъжностните лица и Условия за работа на другите служители на Европейските общности и установяване на специални мерки, временно приложими за длъжностни лица на Комисията (ОВ L 56, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 8, стр. 12), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) № 1080/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. (ОВ L 311, стр. 1), в редакцията му след поправка, публикувана на 5 юни 2012 г. (ОВ L 144, стр. 48, наричан по-нататък „Правилникът“), и

—

Предложението на Комисията за регламент на Съвета за адаптиране, считано от 1 юли 2011 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз и на корекционните коефициенти, прилагани по отношение на тях, представено на 24 ноември 2011 г. (COM(2011) 820 окончателен, наричано по-нататък „обжалваното предложение“),

—	при условията на евентуалност, да се установи на основание член 265 ДФЕС, че Комисията е нарушила договорите, като не е представила пред Парламента и Съвета подходящо предложение на основание член 10 от приложение XI към Правилника.

Правна уредба

Член 65 от Правилника гласи:

„1. Съветът ежегодно преразглежда [възнагражденията] на длъжностните лица и на другите служители на Съюза. Преразглеждането се извършва през септември съгласно съвместен доклад на Комисията, изготвен въз основа на съвместен индекс, изготвен от Статистическата служба на Европейския съюз в съгласие с националните статистически служби на държавите членки; индексът отразява положението във всяка от държавите членки на Съюза към 1 юли всяка година.

При преразглеждането Съветът преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Съюза, [възнагражденията] трябва да бъд[ат] коригиран[и]. По-специално Съветът взема предвид увеличението на [възнагражденията], получавани в публичния сектор, и нуждите от назначаване на нов персонал.

2. В случай на съществена промяна в жизнения стандарт Съветът решава в срок от два месеца от какво адаптиране се нуждаят корекционните коефициенти и дали е необходимо то да бъде приложено със задна дата.

3. По смисъла на настоящия член Съветът взема решение с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията съгласно член 16, параграфи 4 и 5 [ДЕС]“.

3	Съгласно член 82, параграф 2 от Правилника, в случай че в съответствие с член 65, параграф 1 от същия Съветът реши да адаптира размера на възнагражденията, адаптирането намира приложение и по отношение на пенсиите.

4	Според член 65а от Правилника правилата за прилагането на членове 64 и 65 от него са посочени в приложение ХI към Правилника.

Член 1, включен в глава 1, раздел 1 от това приложение, предвижда, че за целите на преразглеждането, предвидено в член 65, параграф 1 от Правилника, всяка година преди края на октомври Евростат съставя доклад относно промяната на жизнения стандарт в Брюксел (Белгия) (брюкселски международен индекс), промяната на жизнения стандарт извън Брюксел (икономически паритети и имплицитни индекси) и относно промените в покупателната способност на възнагражденията, получавани от държавните служители в националните централни администрации на осем държави членки (специфични индикатори).

Раздел 2 от глава 1 от приложение XI към Правилника, озаглавен „Годишно адаптиране на [възнагражденията] и пенсиите“, се състои от член 3, според който:

„1. Съгласно член 65, параграф 3 от Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията и въз основа на критериите, посочени в раздел 1 от настоящото приложение, преди края на всяка година взема решение относно адаптирането на [възнагражденията] и пенсиите, с действие от 1 юли.

2. Размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор. Адаптирането е в нетно изражение в еднакъв за всички процент.

[…]

5. За Белгия и Люксембург не [се] прилага корекционен коефициент. Приложимите корекционни коефициенти:

a)	към [възнагражденията] на длъжностните лица [на Европейския съюз], работещи в друга държава членка и в някои други места на работа;

б)	[…] към пенсиите [на длъжностните лица], изплащани в други държави членки за частта, съответстваща на правата, придобити преди 1 май 2004 г;

се определят въз основа на съотношението между съответстващите икономически паритети, посочени в член 1, и обменните курсове, определени за съответните държави в член 63 от Правилника за персонала.

[…]“.

Глава 5 от приложение XI към Правилника е озаглавена „Клауза за изключване“. Тя се състои от член 10, който предвижда:

„В случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза, оценено като такова в светлината на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Европейският парламент и Съветът се произнасят в съответствие с процедурата, предвидена в член 336 [ДФЕС]“.

8	Според член 15, параграф 1 от това приложение разпоредбите му се прилагат от 1 юли 2004 г. до 31 декември 2012 г.

Обстоятелства, предхождащи спора

Като счита, че последните финансови и икономически кризи в Европейския съюз водят до „сериозно и внезапно влошаване на икономическото и социалното положение в рамките на [Съюза]“ по смисъла на член 10 от приложение ХI към Правилника, през декември 2010 г. Съветът отправя искане към Комисията да му представи своевременно, на основание посочения член 10, подходящи предложения, така че Парламентът и самият Съвет да могат да ги разгледат и приемат преди края на 2011 г.

В отговор на това искане на 13 юли 2011 г. Комисията представя на Съвета Доклад относно клаузата за изключване (член 10 от приложение XI към Правилника) (COM(2011) 440 окончателен), в който, като се основава на петнадесет показателя и на европейската икономическа прогноза, публикувана от нейната Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на 13 май 2011 г., заключава, че не е целесъобразно да се представя предложение по член 10 от приложение XI към Правилника.

11	Разглеждането на този доклад предизвиква обсъждания в Съвета, в резултат на които е отправено ново искане до Комисията да приложи посочения член 10 и да представи подходящо предложение за адаптиране на възнагражденията.

В отговор на това искане Комисията представя обжалваното съобщение, което се основава по-специално на икономическите прогнози, предоставени от нейната Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на 10 ноември 2011 г. Комисията отново заключава, че Съюзът не е изправен пред изключителни обстоятелства по смисъла на член 10 от приложение XI към Правилника, поради което тя не може да приложи клаузата за изключване.

13	Същия ден Комисията внася обжалваното предложение, основано на „нормалния“ метод за адаптиране на възнагражденията, предвиден в член 3 от приложение XI към Правилника, с което предлага адаптиране в размер на 1,7 %.

С Решение 2011/866/ЕС на Съвета от 19 декември 2011 година относно предложението на Комисията за регламент на Съвета за адаптиране, считано от 1 юли 2011 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз и на корекционните коефициенти, прилагани по отношение на тях (ОВ L 341, стр. 54), Съветът решава „да не приеме [обжалваното] предложение[…]“, по-специално по следните съображения:

„(8)

[…] Съветът изразява убеждението си, че настоящата финансова и икономическа криза в Съюза, в резултат на която се извършват съществени фискални корекции, inter alia корекции на заплатите на националните държавни служители, в голям брой държави членки представлява сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза.

[…]

(13)

С оглед на посоченото по-горе Съветът смята, че позицията на Комисията по отношение на наличието на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение и отказът ѝ да представи предложение съгласно член 10 от приложение ХI към Правилника за длъжностните лица почиват на явно незадоволителни и погрешни основания.

(14)

След като Съдът […] постанови в [Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет (C-40/10, Сборник, стр. I-12043)], че за периода на прилагане на приложение ХI към Правилника за длъжностните лица процедурата, установена в член 10 от него, представлява единственият начин да се отчете икономическата криза при адаптирането на възнагражденията, Съветът разчиташе Комисията да приложи в предложение този член в период на криза.

(15)

Съветът е убеден, че предвид формулировката на член 10 от приложение ХI към Правилника за длъжностните лица и съгласно установеното във второто изречение от член 13, параграф 2 [ДЕС] задължение институциите да осъществяват лоялно сътрудничество помежду си Комисията бе задължена да представи адекватно предложение на Съвета. Заключенията на Комисията и непредставянето на такова предложение нарушават това задължение.

(16)

Тъй като Съветът може да действа единствено по предложение на Комисията, обстоятелството, че Комисията не достигна до правилните, основани на данните заключения, и не представи предложение по член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица, попречи на Съвета да отговори правилно на сериозното и внезапно влошаване на социално-икономическото положение с приемането на акт по член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица“.

Искания на страните и производство пред Съда

Съветът иска от Съда:

—	да отмени на основание член 263 ДФЕС обжалваното съобщение, доколкото с него Комисията окончателно отказва да представи пред Парламента и пред самия Съвет подходящо предложение на основание член 10 от приложение XI към Правилника, както и да отмени обжалваното предложение,

—	при условията на евентуалност, да установи на основание член 265 ДФЕС, че Комисията е нарушила договорите, като не е представила пред Парламента и самия Съвет подходящо предложение на основание член 10 от приложение XI към Правилника, и

—	да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

16	Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

С определение на председателя на Съда от 20 април 2012 г. Парламентът е допуснат да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията. С определение на председателя на Съда от 6 юли 2012 г. Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Република Латвия, Кралство Нидерландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.

По жалбата и иска

По настоящото дело Съветът поддържа, че Комисията е нарушила член 10 от приложение XI към Правилника във връзка с член 13, параграф 2, второ изречение ДЕС и с член 241 ДФЕС, като е представила обжалваното предложение въз основа на „нормалния“ метод за адаптиране, предвиден в член 3 от това приложение, и по този начин е отказала да представи подходящо предложение на основание на посочения член 10.

Комисията поддържа, че производството е недопустимо, тъй като Съветът не е приел решението за подаване на жалбата, съответно предявяване на иска с квалифицирано мнозинство от своите членове. Освен това нито обжалваното съобщение, нито обжалваното предложение били актове, които подлежат на обжалване по смисъла на член 263 ДФЕС. Накрая, не били изпълнени условията по член 265 ДФЕС, по-специално тъй като Комисията изразила становище по искането на Съвета, като изтъкнала, че не са налице предпоставките за започване на процедурата по член 10 от приложение XI към Правилника. Съветът не бил обаче лишен от съдебна защита, тъй като можел да изложи гледната си точка в производството по жалбата на Комисията срещу отказа на Съвета да приеме обжалваното предложение, представено на основание член 3 от приложение XI към Правилника. При условията на евентуалност Комисията оспорва основателността на жалбата за отмяна и на иска за установяване на неправомерно бездействие, като поддържа, че Съветът не е доказал, че тя е допуснала явна грешка при преценката на икономическото и социалното положение в Съюза.

Следва да се посочи, че както дело Комисия/Съвет, приключило с Решение от 19 ноември 2013 г. (C‑63/12), така и настоящото дело се отнасят до адаптирането на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Съюза за 2011 г. и в основата му е непостигането на съгласие между Комисията и Съвета по въпроса дали за тази година следва да се приложи „нормалният“ автоматичен метод, предвиден в член 3 от приложение XI към Правилника, или клаузата за изключване, предвидена в член 10 от това приложение и приложима „в случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза“. За тясната връзка между двете дела свидетелства и обстоятелството, че по всяко от тях страните препращат към съдържанието на писмените си изявления по другото дело, които прилагат.

В точки 57—77 от посоченото по-горе Решение от 19 ноември 2013 г. по дело Комисия/Съвет Съдът се произнася по разпределението на ролите между институциите във връзка с годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите, по-специално що се отнася до определянето на правното основание за адаптирането и прилагането на клаузата за изключване.

22	При тези обстоятелства следва да се установи, че е отпаднал предметът на настоящото производство и следователно липсва основание за произнасяне по същество.

По съдебните разноски

23	Съгласно член 142 от Процедурния правилник на Съда, когато липсва основание за произнасяне по същество, Съдът определя съдебните разноски по своя преценка.

24	В случая предметът на производството e отпаднал не вследствие на поведението на някоя от страните, а поради обстоятелството че с посоченото по-горе Решение от 19 ноември 2013 г. по дело Комисия/Съвет Съдът се е произнесъл по разглежданата по него жалба за отмяна.

25	При тези обстоятелства следва да се постанови, че Съветът, Комисията и встъпилите страни понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)	Липсва основание за произнасяне по делото.

Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Република Латвия, Кралство Нидерландия, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи

( *1 ) Език на производството: френски.