1. 

Проект за разширяване на път в Нидерландия засяга специална защитена зона по смисъла на Директивата за местообитанията ( 2 ). По-конкретно той може да ограничи района и/или качеството на ливадите с Moliniа ( 3 ), намиращи се в тази зона. Разпоредени са били някои мерки с цел да се осигури създаването на нови ливади другаде в рамките на същата територия, за подмяна или разширяване на засегнатите. Министерските заповеди за одобряване на проекта, обусловен от изпълнението на тези мерки, са били обжалвани.

2. 

В този контекст Raad van State (Държавен съвет) иска по същество да се установи дали е налице отрицателно влияние върху интегритета на дадена територия по смисъла на Директивата за местообитанията, ако проектът включва създаването на район на този тип естествено местообитание с еднаква или по-голяма по размер площ в рамките на тази територия, и ако е така, дали създаването на такъв район следва да се разглежда като „компенсаторна мярка“ по смисъла на същата директива.

3.

Член 1 от Директивата за местообитанията съдържа известен брой дефиниции, и по-конкретно:

[…]

[…]

[…]

[…]“.

4.

Член 2 предвижда:

„1.   Настоящата директива има за цел да допринесе за осигуряване биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът.

2.   Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността.

3.   Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“.

5.

Член 3, параграф 1 предвижда:

„1. Изгражда се единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение.

[…]“.

6.

Член 6 от Директивата за местообитанията гласи следното:

„1.   Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.

2.   Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.

3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху [интегритета на] съответната територия[…] и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.

4.   Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.

Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията“.

7.

Накрая, списъкът на типовете местообитания в приложение I към Директивата за местообитанията включва сред полуестествените влажни ливади от високи треви, „6410 Ливади с Molinia на карбонатна, торфна или глинеста почва (Molinion caeruleae)“. Това не е приоритетно местообитание.

8.

Комисията е публикувала ръководен документ (2007/2012; наричан по-нататък „ръководният документ“) по член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, точка 1.4.1 от който гласи inter alia, че в контекста на член 6 от Директивата за местообитанията смекчаващите мерки трябва ясно да се разграничават от компенсаторните мерки. Макар в директивата да не се съдържа определение за „компенсаторни мерки“, съгласно ръководния документ опитът показва, че:

9.

По-нататък ръководният документ посочва, че компенсаторните мерки трябва да бъдат допълващи мерките, които са вече нормална практика съгласно Директивата за местообитанията или се изискват по закон, като например изпълнението на план за управление; те следва да надхвърлят нормалните или стандартни мерки, които се изискват за защитата и управлението на териториите по „Натура 2000“. „Следователно компенсаторните мерки не са средство, което да позволи осъществяването на планове или проекти чрез избягване на задълженията по член 6. Те трябва да се разглеждат едва след установяването на отрицателно въздействие върху интегритета на територия по „Натура 2000“. Едва след като е решено, че проектът или планът трябва да се осъществи, следва да се премине към разглеждането на компенсаторни мерки; те са „крайната мярка“, когато останалите предвидени в директивата гаранции са безрезултатни и въпреки това е било взето решение за разглеждането на план или проект, който има отрицателен ефект върху територия по „Натура 2000“.

10.

Комисията е публикувала и „Методологическо ръководство относно разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията“ (ноември 2001 г.; наричано по-нататък „методологическото ръководство“), в което излага вижданията си относно подхода, който трябва да се възприеме по силата на тези разпоредби. В тях се изреждат четири последователни фази: първа, проучване; втора, подходяща оценка (която отчита целите на опазването и включва оценка на смекчаващите мерки); трета, оценка на алтернативните решения; четвърта, оценка в случаите, когато липсват алтернативни решения и когато отрицателното въздействие се запазва (което включва идентифициране и оценка на компенсаторните мерки).

11.

Съдът е разглеждал многократно член 6 от Директивата за местообитанията. Съвсем неотдавна той обобщи практиката си в Решение по делото Sweetman ( 4 ). Полезно би било тук да се изложат релевантните точки от това решение:

„28.   Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията предвижда процедура за оценяване, която да гарантира, чрез предварителен контрол, че планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които могат да окажат значително влияние върху последната, се одобряват само след като се установи, че няма да окажат отрицателно влияние върху нейния интегритет (Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging[ ( 5 ) ], точка 34, както и Решение от 16 февруари 2012 г. по дело Solvay и др., C‑182/10, Сборник, точка 66).

29.   Поради това споменатата разпоредба предвижда две фази. Първата, посочена в първото изречение от същата разпоредба, изисква от държавите членки да извършат подходяща проверка на въздействието на определен план или проект върху защитената територия, когато е налице вероятност същият да окаже значително влияние върху нея (вж. в този смисъл Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, точки 41 и 43).

30.   В тази връзка, когато планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, крият риска да осуетят целите, свързани с опазването ѝ, трябва да се приеме, че те могат да окажат значително влияние върху тази територия. Оценката на този риск трябва да се осъществи по-специално с оглед на специфичните екологични характеристики и условия на засегнатата от такива планове или проекти територия (вж. в този смисъл Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, точка 49).

31.   Втората фаза, посочена в член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията, която настъпва след посочената подходяща проверка, ограничава, при спазване на разпоредбите на параграф 4 от същия член, одобряването на такива планове или проекти с налагане на условието да нямат отрицателно въздействие върху интегритета на съответната територия.

32.   В тази връзка, за да се прецени обхватът на израза „има отрицателно въздействие върху [интегритета на] територията“, поставен в общия му контекст, както отбелязва генералният адвокат в точка 43 от своето заключение, разпоредбите на член 6 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкуват като единно цяло с оглед на целите за опазване, въведени с тази директива. Всъщност параграфи 2 и 3 от този член имат за цел да гарантират едно и също равнище на защита на естествените местообитания и на местообитанията на видовете (вж. в този смисъл Решение от 24 ноември 2011 г. по дело Комисия/Испания, C-404/09, Сборник, стр. I-11853, точка 142), докато параграф 4 от този член представлява само дерогация от второто изречение на споменатия параграф 3.

33.   Съдът вече е постановил, че разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията позволяват да бъде постигната основната цел за запазване и защита на качеството на околната среда, в това число и опазване на естествените местообитания, както и на дивата флора и фауна, и въвеждат задължение за обща защита, състояща се в това да се предотврати влошаването на състоянието и обезпокояването, които могат да имат значително въздействие с оглед на целите на тази директива (Решение от 14 януари 2010 г. по дело Stadt Papenburg, C-226/08, Сборник, стр. I-131, точка 49 и цитираната съдебна практика).

34.   Член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията предвижда, че когато въпреки негативните изводи от оценяването, осъществено в съответствие с член 6, параграф 3, първо изречение от тази директива, даден план или проект все пак трябва да бъде реализиран поради императивни съображения от значим обществен интерес, включително от социален или икономически характер, и когато не съществуват алтернативни решения, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на Натура 2000 (вж. Решение от 20 септември 2007 г. по дело Комисия/Италия, C-304/05, Сборник, стр. I-7495, точка 81, както и Решение по дело Solvay и др., посочено по-горе, точка 72).

35.   В тази връзка член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, като разпоредба, представляваща изключение от посочения във параграф 3, второ изречение от същия член критерий за предоставяне на разрешение, се прилага едва след като въздействието на даден план или проект е било анализирано в съответствие с посочения параграф 3 (вж. Решение по дело Solvay и др., посочено по-горе, точки 73 и 74).

36.   Оттук следва, че разпоредбите на член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията налагат на държавите членки поредица задължения и специфични процедури, които имат за цел, видно от член 2, параграф 2 от тази директива, да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания, и по-конкретно на специалните защитени зони.

[…]

40.   Поради това съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията определен план или проект подлежи на одобрение само при условие че компетентните органи, след като очертаят всички аспекти на плана или проекта, които поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти могат да засегнат целите за опазване на тази територия, и предвид най-добрите научни достижения в тази област, са се уверили, че той няма да има трайно отрицателно въздействие върху интегритета на територията. Такава е хипотезата, когато от научна гледна точка не съществува никакво основателно съмнение относно липсата на такива последици (вж. в този смисъл Решение от 24 ноември 2011 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 99, както и Решение по дело Solvay и др., посочено по-горе, точка 67).

41.   В тази връзка следва да се отбележи, че след като органът трябва да откаже да одобри разглеждания план или проект при наличие на несигурност относно липсата на отрицателно въздействие върху интегритета на посочената територия, критерият за одобрение, предвиден в член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията, включва принципа на предпазните мерки и позволява ефикасно да се предотврати отрицателното въздействие върху интегритета на защитените територии, дължащо се на разглежданите планове или проекти. Не толкова стриктен колкото разглеждания критерий за одобрение не би могъл да гарантира толкова ефикасно постигането на целта да се осигури защитата на териториите, към която се стреми споменатата разпоредба (Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено по-горе, точки 57 и 58).

[…]

43.   Следователно компетентните национални органи не могат да позволят намеси, които създават опасност от трайно засягане на екологичните характеристики на териториите, в които се намират приоритетни типове местообитания. Такъв е по-специално случаят, когато намесата създава опасност от изчезването или частичното и непоправимо унищожаване на приоритетен тип естествено местообитание, намиращо се в съответната територия (вж. относно изчезването на приоритетни видове Решение от 20 май 2010 г. по дело Комисия/Испания, C‑308/08 ( 6 ), точка 21 и Решение от 24 ноември 2011 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 163).

44.   Що се отнася до извършената съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията проверка, следва да се уточни, че в нея не би трябвало да има пропуски и тя трябва да включва пълни, точни и окончателни констатации и изводи, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените строителни работи за засегнатата защитена територия (вж. в този смисъл Решение от 24 ноември 2011 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 100 и цитираната съдебна практика). […]

[…]

46.   […] [А]ко след подходящата проверка на въздействието на план или проект върху определена територия, осъществена на основание член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, националният компетентен орган установи, че този план или проект ще доведе до трайна и непоправима загуба на цялото или част от приоритетен вид естествено местообитание, целта за запазването на което е обусловила определянето на съответната територия като ТЗО, следва да се приеме, че подобен план или проект ще има отрицателно въздействие върху интегритета на посочената територия.

47.   При тези условия споменатият план или проект не би могъл да получи одобрение на основание на споменатата разпоредба. При все това при такова положение посоченият орган евентуално би могъл да даде одобрение на основание член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, стига да са изпълнени закрепените в него условия (вж. в този смисъл Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено по-горе, точка 60)“.

12.

Може би ще е от полза да се вземат предвид и някои насоки, дадени по-конкретно от генералния адвокат Kokott, която в точка 17 от заключението си по дело Комисия/Нидерландия ( 7 ) посочва, че „[…] съществуват алтернативи, които не променят плановете или проектите в смисъл на осигуряване на алтернативни планове или проекти, а просто се отнасят до начина на осъществяването им. [Например] дейности, които причиняват обезпокояване, биха могли да бъдат осъществени в периоди, когато то е най-малко. Такива алтернативни методи за осъществяване на планове или проекти могат да бъдат сред аспектите на план или проект, който вече изисква разглеждане в контекста на оценката по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. От компетентните органи се изисква при вземането на решения за одобряване, дори когато няма отрицателно влияние върху интегритета на територията, да съобразят резултатите от тази оценка за целите на второто изречение от член 6, параграф 3. Подходящи задължения могат […] да допринесат за опазването в благоприятно състояние на естествените местообитания и видове от дивата фауна и флора от значение за Общността. Все пак член 6, параграф 4 не се прилага за тези алтернативни методи за осъществяване на планове и проекти, а по-скоро за алтернативните планове и проекти“.

13.

По-нататък, в точка 35 от заключението си по дело Комисия/Португалия ( 8 ) генералният адвокат Kokott заявява: „В рамките на член 6 от Директивата за местообитанията отрицателното влияние върху територия трябва да бъде стриктно отграничено от компенсаторните мерки. Съгласно регулаторната система на Директивата за местообитанията отрицателното влияние трябва да се избягва, доколкото е възможно. Това е за предпочитане да се осъществява чрез отстраняване на всякакъв риск от увреждане или чрез предприемане на подходящи предпазни или смекчаващи увреждането мерки. За разлика от това, компенсаторни мерки могат се разглеждат само тогава, когато отрицателните последици трябва да се приемат при липса на каквато и да е друга алтернатива поради по-важни причини от обществен интерес. Опазването на съществуващи природни ресурси е за предпочитане пред компенсаторните мерки просто защото успехът на такива мерки рядко може да бъде предвиден със сигурност“.

14.

Запитващият съд излага по следния начин фактите и доводите по делото пред него.

15.

На 6 юни 2011 г. Minister van Infrastructuur en Milieu (министърът на инфраструктурата и околната среда, наричан по-нататък „Minister“) приема заповед относно разширяването на магистрала A2, която е изменена с последваща заповед от 25 януари 2012 г. (наричани по-нататък общо „заповедта за магистралата“). Някои от страните са оспорили тези заповеди, но по-голямата част от възраженията им не са били уважени. Запитващият съд обаче все още не е постановил решение по възражението относно последиците от разширяването на пътя върху територията по „Натура 2000“ Vlijmens Ven, Moerputten и Bossche Broek (наричана по-нататък „територията по „Натура 2000“), която е специална защитена зона по-специално за естественото местообитание на ливадите с Molinia ( 9 ). Целите за опазване на територията включват разширяване на района им и подобряване на тяхното качеството.

16.

В предварителния доклад за оценка на въздействието върху околната среда се установява, че не могат да бъдат изключени сериозни отрицателни последици в резултат на отлаганията на азот. Втори доклад посочва, че временното увеличаване на отлаганията на азот в Moerputten би довело до леко ускоряване на вече започналото влошаване на качеството. Във Bossche Broek качеството на ливадите с Moliniа е високо, но потенциално застрашено. Отрицателните последици от увеличените отлагания на азот не биха могли да бъдат изключени. По-нататък, въпреки че ливадите с Molinia биха могли да се разраснат след няколко десетилетия, през 2020 г. все още би имало увеличено отлагане на азот и разпространението им би могло да бъде ограничено. Във Vlijmens Ven ливадите с Molinia биха могли да се развият бързо след завършване на хидроложката система и временното увеличение на отлаганията на азот не би предизвикало отрицателни последици. Докладът заключава, че трябва да се приемат смекчаващи мерки, за да се премахнат отрицателните последици от разширяването на магистралата.

17.

В член 6, параграф 2 от заповедта за магистралата се посочва, че хидроложкото положение във Vlijmens Ven трябва да бъде подобрено като мярка, която смекчава възможните отрицателни последици върху ливадите с Molinia и позволява разширяването на това естествено местообитание в рамките на територията. Планът за смекчаване на отрицателните последици предвижда преустройване на Vlijmens Ven, считано от 2012 г., с нови ливади сMolinia, които следва да пораснат през 2013 г. Новите ливади във Vlijmens Ven в голяма степен биха компенсирали последиците от увеличението на отлаганията на азот в съществуващите 11.5 ha ливади с Molinia в защитената по „Натура 2000“ територия като резултат от трафика по разширената A2.

18.

Много от страните в главното производство твърдят, че предложението за създаване на нови ливади с Molinia в територия по „Натура 2000“ не би трябвало да бъде взето предвид при преценката дали има отрицателно влияние върху територията, и че Minister погрешно разглежда създаването на нови ливади с Molinia като смекчаваща мярка.

19.

Министърът твърди, че не може да става въпрос за отрицателно влияние върху територията, тъй като целите за опазване на този тип естествено местообитание са в достатъчна степен постигнати чрез предвиденото в заповедта за магистралата засаждане на нови ливади с Moliniа.

20.

Запитващият съд счита за необходимо да установи дали Minister би могъл законосъобразно да възприеме позицията, че няма да има отрицателно влияние върху територия по „Натура 2000“.

21.

Разширяването на пътя само по себе си има отрицателни последици за съществуващите зони, заети от ливади с Molinia. Все пак заповедта за магистралата излага план за смекчаване на отрицателните последици, насочен към създаването на по-големи зони, заети от ливади с Molinia, с по-високо качество, отколкото настоящото. В становището си Minister приема, че когато даден проект може да има отрицателно влияние върху район на защитено естествено местообитание в територия по „Натура 2000“, преценката дали същият има отрицателно влияние върху интегритета на тази територия, би трябвало да вземе предвид създаването в нея на еднакъв по площ или по-голям район на този тип естествено местообитание, върху който няма да има отрицателно влияние.

22.

Запитващата юрисдикция счита, че нито текстът на Директивата за местообитанията, нито практиката на Съда не посочват как да се извърши преценка дали има отрицателно влияние върху интегритета на територията за целите на член 6, параграф 3. Ето защо той иска Съдът да се произнесе с преюдициално решение по следните въпроси:

„1.   Трябва ли изразът „няма да има отрицателно влияние върху [интегритета на] съответната територия“, който се съдържа в член 6, параграф 3 от [Директивата за местообитанията], да се тълкува в смисъл, че проект, който има влияние върху съществуващ на съответната територия район на защитен тип местообитание, не би имал отрицателно влияние върху интегритета на съответната територия, ако в рамките на проекта за този тип местообитание бъде изграден също толкова голям или по-голям по площ район?

2.   Ако отговорът на първия въпрос е, че изразът „няма да има отрицателно влияние върху [интегритета на] съответната територия“ трябва да се тълкува в смисъл, че [при обстоятелствата, изложени в първия въпрос,] е налице отрицателно влияние върху интегритета на територия по „Натура 2000“, трябва ли изграждането на нов район за определен тип местообитание да се квалифицира като компенсаторна мярка по смисъла на член 6, параграф 4 от Директивата?“.

23.

Когато е получено преюдициалното запитване по настоящото дело, производството по дело Sweetman е твърде напреднало, за да могат двете дела да бъдат съединени. Поради това настоящото дело е спряно, за да се даде възможност на заинтересуваните страни да представят становищата си след постановяване на решение по делото Sweetman.

24.

Писмени становища са представили един от жалбоподателите в главното производство (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, наричан по-нататък „Stichting“), Кралство Нидерландия, Обединеното кралство и Европейската комисия, като всички те са изложили доводите си и устно в съдебното заседание на 11 декември 2013 г., съсредоточавайки се по-специално върху понятията „смекчаващи мерки“ в ръководния документ на Комисията и „компенсаторни мерки“ в Директивата за местообитанията.

25.

От фактите по главното производство е видно, че Stichting и Комисията са посочили съществуването на проекта LIFE+ ( 10 ), който е независим от проекта за разширяване на магистралата и е със специфичната ключова цел за разширяване и подобряване по-специално на районите на ливадите с Molinia в рамките на територията по „Натура 2000“ като местообитание на два вида пеперуди. Проектът, озаглавен „Blues in the Marshes“ ( 11 ), включва „170 ha наскоро присадени тревисти местообитания“ на по-голямата част от територията (Vlijmens Ven и Moerputten). Той получава частично финансиране от Европейския съюз през юни 2012 г. и се планира да бъде осъществен до декември 2018 г.

26.

Запитващият съд поставя два въпроса, които се свеждат до следното. Когато е налице влияние върху съществуващ район на защитен тип естествено местообитание в рамките на територия по „Натура 2000“ в резултат на проект, който по никакъв начин не е обусловен от създаването на нов (еднакъв по площ или по-голям) район за същия тип естествено местообитание другаде в рамките на същата територия, има ли отрицателно влияние върху самия интегритет на територията по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията? Ако това е така, трябва ли създаването на нов район да се разглежда като компенсаторна мярка по смисъла на член 6, параграф 4 от същата директива?

27.

Двата въпроса — на които според мен би трябвало да се даде положителен отговор — са толкова взаимосвързани, че изглежда полезно да се разгледат заедно.

28.

Кратък анализ на член 6 от Директивата за местообитанията би могъл да даде предварителен отговор в това отношение. Компенсаторни мерки се изискват от член 6, параграф 4, когато: i) е налице негативна оценка по член 6, параграф 3; ii) липсва алтернативно решение; и iii) планът или проектът трябва да бъде осъществен поради наложителни причини от по-важен обществен интерес. Следователно от структурата на двата параграфа, разгледани заедно, става ясно, че такива мерки не са предвидени в контекста на член 6, параграф 3. Логично и хронологично те следват негативната оценка по тази разпоредба. Ако предвидените в член 6, параграф 4 компенсаторни мерки се вземаха предвид в контекста на оценката по член 6, параграф 3, те: a) или биха били недостатъчни, за да предотвратят отрицателно влияние, в какъвто случай планът или проектът не би могъл изобщо да бъде осъществен; или б) планът или проектът би бил приет без каквото и да е изискване първо да се обсъди дали са налице алтернативни решения, или по-важни обществени интереси за осъществяването им. И в двата случая член 6, параграф 4 би бил безрезултатен. Такъв подход би бил неуспешен за тълкуването на член 6 — в чийто параграф 4 има ясна цел да се постигне резултат — като единно цяло, както изисква съдебната практика ( 12 ).

29.

Все пак препоръчително е да преминем отвъд формалния анализ и да се вгледаме в съдържанието на разпоредбите. Преди това е полезно да се разгледа понятието „смекчаващи мерки“, което, макар да не се използва в правната уредба и да не е дефинирано в съдебната практика, е пространно обсъдено пред Съда по настоящото дело.

30.

Широко прието е сред специалистите по околната среда, и това изглежда е обща позиция на изложилите доводи в съдебното заседание, че планове или проекти, които могат да имат последици върху околната среда, следва да бъдат оценявани в светлината на „йерархията на смекчаването“. Съдържанието на тази йерархия може да бъде изразено с повече или по-малко подробности и с известни разлики във формата, но същността ѝ може да се изложи така: „компенсацията за остатъчно увреждане е последната стъпка и идва след като се прецени как увреждането би могло да бъде избегнато на първо място и след това, ако това не е възможно, как увреждането може да бъде минимизирано посредством смекчаване“ ( 13 ). Трите главни стъпки или степени са следователно, в низходящ ред на предпочитание: избягване, смекчаване, компенсиране ( 14 ).

31.

Сходна йерархия може да бъде открита в член 6 от Директивата за местообитанията, въпреки че в него няма позоваване на смекчаването като такова. Член 6, параграф 1 изисква определянето на консервационни мерки, а именно — в съответствие с член 1, буква a), член 2, параграф 2 и член 3, параграф 1 — на мерки, които са необходими „за запазване или възстановяване“ на естествените местообитания „в благоприятно състояние“. Следователно тази степен изглежда по-висока, отколкото простото избягване, доколкото включва активно поддържане или дори подобряване на качеството или площта на местообитанията. По-нататък, член 6, параграф 2 изисква предприемането на подходящи стъпки за избягване на каквото и да е влошаване или обезпокояване. С оглед осигуряването на същото равнище на защита ( 15 ) член 6, параграф 3 позволява планът или проектът да бъде одобрен само ако „няма да има отрицателно влияние върху [интегритета на] съответната територия“. Накрая, член 6, параграф 4 изисква да бъдат взети всички необходими компенсаторни мерки винаги когато план или проект, дори и да има отрицателно влияние върху интегритета на територията, трябва да бъде осъществен поради наложителни причини от по-важен обществен интерес и липсват алтернативни решения.

32.

Следователно, въпреки че член 6 от Директивата за местообитанията не посочва конкретно смекчаващите мерки, не би могло основателно да се твърди, че те не могат да бъдат вместени в рамките на структурата му. Съгласна съм с представилите становища, както и с генералния адвокат Kokott в цитираните по-горе пасажи, че мерките, които са част от план или проект или които ефективно минимизират неговото въздействие, могат да бъдат взети предвид при преценката по член 6, параграф 3 дали същият има отрицателно влияние върху интегритета на територията. Изглежда ясно все пак, че член 6, параграф 1 изисква по-скоро активно управление на опазването, а не просто липса на отрицателно въздействие и че член 6, параграф 4 се отнася за положения, в които прилагането на каквито и да е мерки за намаляване на отрицателното въздействие се е оказало безрезултатно в контекста на преценката по член 6, параграф 3.

33.

Поради това всички представили становища са съгласни, че „смекчаващи мерки“ обозначава релевантно понятие за целите на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, което е различно от понятието „компенсаторни мерки“ по член 6, параграф 4. Освен това мястото на член 6, параграф 3 в структурата на член 6 като цяло съответства на мястото на „смекчаването“ или „минимизирането“ в йерархията на смекчаването, както е общоприето.

34.

Сега нека се върнем към поставените от националния съд въпроси. Проблемът, както бе обсъден пред Съда, е по същество дали мярка от разглеждания в главното производство вид е смекчаваща мярка, която (безспорно) може да бъде взета предвид в контекста на член 6, параграф 3, или е компенсаторна мярка, и ако е такава — дали все пак може да бъде взета предвид в контекста на член 6, параграф 3 или само в този на член 6, параграф 4. Не се претендира, че такива мерки не могат да бъдат квалифицирани дори и като компенсаторни мерки, а се твърди, че разглежданите в главното производство специфични мерки следва да не бъдат взети предвид при преценката на последиците от проекта за разширяване на магистрала, ако в действителност са обикновени мерки на управление на територия по „Натура 2000“.

35.

На първо място следователно могат да бъдат изведени две разделителни линии: между смекчаващите мерки и компенсаторните мерки и между мерките, които могат да бъдат взети предвид в контекста на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, и тези, които могат да бъдат взети предвид единствено в контекста на член 6, параграф 4. Не е възможно да се поддържа a priori, че тези две разделителни линии са идентични ( 16 ).

36.

Струва ми се, че основното семантично разграничение между смекчаване (или минимизиране или снижаване) и компенсиране (или премахване) не е особено спорно. В контекста на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията смекчаваща мярка може да бъде такава, която намалява отрицателните последици на план или проект с цел да се гарантира, ако е възможно, че (макар някои незначителни и/или преходни последици да не могат да бъдат напълно премахнати) няма да има отрицателно влияние върху „[интегритета на] съответната територия“ като такава. За разлика от това, компенсаторна е мярката, която не постига тази цел в тясната рамка на самия план или проект, а цели да уравновеси невъзможността това да се постигне посредством други позитивни последици с цел поне да се избегне краен негативен ефект (и ако е възможно, да се постигне краен позитивен ефект) в по-широки рамки от всякакъв род ( 17 ).

37.

В този смисъл бих класифицирала разглежданите в главното производство мерки по принцип като компенсаторни мерки. От описанието им следва, че качеството и/или площта на (някои от) съществуващите ливади с Molinia в територията по „Натура 2000“ може да се влоши в резултат на разширяването на магистралата. Изглежда, тези ливади са застрашени от влошаване на състоянието им поради (продължително) увеличаване на отлагането на азот, което се дължи на увеличения трафик по магистралата, и тъй като никоя от взетите или планирани стъпки не е в състояние да намали замърсяването или да предотврати възможността то да достигне до зоните на ливадите с Molinia в най-голяма близост до магистралата, са планирани нови ливади, които се предвижда да бъдат извън обсега на увеличеното замърсяване.

38.

Поради това не мога да се съглася с нидерландското правителство, че създаването на нови ливади с Molinia другаде в рамките на територия по „Натура 2000“ е смекчаваща мярка, тъй като всъщност е компенсаторна мярка.

39.

Сам по себе си този извод обаче не означава, че такава мярка не може да бъде взета предвид в контекста на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. В тази разпоредба не се говори нито за смекчаващи, нито за компенсаторни мерки, а се акцентира върху резултата, който трябва да се постигне — липса на отрицателни последици върху „[интегритета на] съответната територия“.

40.

Според правителствата на Нидерландия и на Обединеното кралство „интегритетът на територията“ трябва да се разглежда като цяло — в смисъл на крайна загуба или полза: няма значение, че конкретно местообитание е загубено в една част от тази територия, щом като най-малкото еднакъв по площ (а за предпочитане по-голям) и по качество район на същото местообитание е създаден другаде в рамките на същата територия. Следователно по-специално според Обединеното кралство компенсаторна мярка от този вид може да бъде взета предвид в контекста на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

41.

Мога да се съглася, че „интегритетът на територията“ би следвало да се разглежда като цяло в смисъл, че трябва да се вземе предвид нейният траен основен характер, а не незначителни и преходни колебания в качеството или района на конкретно местообитание. Въпреки това ми се струва, че продължителното влошаване на съществуващо естествено местообитание е нещо, което по необходимост засяга по-скоро трайния основен характер, а не незначителни и преходни колебания. Същото трябва да е приложимо и в случай, когато е налице (или е вероятно да бъде) ускоряване на започнало снижаване на качеството или ограничаване на възможното увеличаване на площта (като и двете се предвиждат частично на територията по „Натура 2000“ в настоящия случай). При всички положения член 6, параграф 3 изисква оценката да бъде направена „от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия“, които в настоящия случай са разширяване на площта на района на ливадите с Molinia и повишаване на тяхното качество. В случай обаче, че не може да се изключи влошаване от описания вид, по мое виждане трябва да се направи извод, че има отрицателно влияние върху интегритета на територията, разглеждана в светлината на целите на съхраняването ѝ.

42.

Фактът, че нови райони на местообитание могат да бъдат създадени другаде в същата територия, не ми се струва от значение в това отношение дори ако се предвижда краен положителен ефект. Съществува още една отрицателна — вероятно дори и непоправима — последица върху съществуващото естествено местообитание и поради това върху интегритета на територията. Новото местообитание ще бъде донякъде изкуствено създадено и няма да може да стане истинско естествено местообитание за известно, а вероятно и за доста дълго време. Действително, както беше изтъкнато от представителя на Stichting в съдебното заседание, не е сигурно дали изобщо стъпките за създаване на нов район на определено местообитание ще постигнат на практика желания резултат, а съгласно предохранителния принцип липсата на несигурност е условие за одобряването в контекста на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията ( 18 ). Резултати не могат да бъдат гарантирани в строго регулирано земеделие, а още по-трудно е те да се гарантират, когато се цели да се стимулира природата да се справи сама. Съдът е постановил, че трябва да се разсее всякакво съмнение от научна гледна точка, преди да може да се направи извод, че не съществуват трайни отрицателни последици върху интегритета на територията. Същият стандарт според мен трябва да се приложи при предвижданията за успех на планираните нови райони на създадено „естествено“ местообитание.

43.

Позицията ми не може да бъде разколебана от довода на Обединеното кралство, че подходът, който защитавам тук, би могъл да доведе до „абсурдния“ резултат план, който е имал отрицателно влияние върху местообитание, да може да бъде одобрен в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, тъй като то е било твърде незначително, за да съставлява отрицателно влияние върху интегритета на територията, докато друг план, който предполага влошаване на ограничен район на местообитание и замяната му с по-голям район на същото местообитание, с краен положителен резултат, да не може да бъде одобрен. От една страна, както вече казах, не може да има гаранция за успех за новото местообитание и следователно и за крайната полза, така че позицията на Обединеното кралство не би могла да бъде в съответствие с предохранителния принцип. От друга страна, фактът, че одобряването е невъзможно в съответствие с член 6, параграф 3, не изключва сам по себе си одобряване в съответствие с член 6, параграф 4, чийто текст изрично упоменава компенсаторните мерки.

44.

Позицията ми не се разколебава и от довода на нидерландското правителство, че докато проект като разширяването на магистрала A2 може без съмнение да отговори на стандарта за „наложителни причини от по-важен обществен интерес“ и следователно на изискването за одобряване по член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията въз основа на приложените компенсаторни мерки, това е малко вероятно в случай на частен проект (например разширяване на свинеферма), дори той да включва същите или по-ефективни компенсаторни мерки и поради това да води до същата или дори до по-голяма крайна полза. Ясно е, че в член 6, параграфи 3 и 4 законодателят предвижда различни критерии. По член 6, параграф 3 всеки проект може да отговори на изискванията за одобряване, стига да не оказва отрицателно влияние върху интегритета на територията. По член 6, параграф 4 проект, който не отговаря на изискванията за одобряване по член 6, параграф 3, може въпреки това да бъде одобрен, стига inter alia да е необходимо да бъде осъществен по наложителни причини от по-важен обществен интерес. Фактът, че много, ако не и повечето частни проекти няма да отговорят на този критерий, не оправдава преквалифицирането на мярка, която не минимизира отрицателното влияние върху интегритета на територията, като такава, която го минимизира.

45.

В този момент е необходимо да се разгледа и следващият довод, изтъкнат от присъствалите в съдебното заседание държави членки, а именно че тъй като член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията изисква предприемането на „всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“ (курсивът е мой), тази разпоредба се отнася само за мерки, които се предприемат извън конкретната територия, върху която планът или проектът има отрицателно влияние.

46.

Мога да се съглася, че видно от текста на член 6, параграф 4, не е необходимо посочените компенсаторни мерки да бъдат в рамките на засегнатата територия, а могат да се отнасят и за други територии от мрежата на „Натура 2000“ ( 19 ). Това обаче според мен не означава, че те са изрично ограничени до други такива територии. Компенсаторната мярка се различава от смекчаващата, минимизиращата или намаляващата мярка по своето естество, а не по географското си положение. Независимо че отрицателното влияние върху интегритета на дадена територия е малко вероятно да бъде смекчено от мерки, предприети в друга територия, тази логика е неприложима, когато става въпрос за компенсиране. Компенсаторната мярка по естеството си е отделна от това, което цели да компенсира, докато смекчаващата мярка е по необходимост обвързана с това, което е определена да смекчи. Въпреки това фактът, че компенсаторни мерки могат да бъдат осъществени другаде, извън засегнатата територия, не означава, че те не могат да бъдат осъществени в рамките (евентуално в друга част) на тази територия. Не е по-малко вероятно мярка да защити цялостната кохерентност на „Натура 2000“, когато е осъществена в рамките на засегнатата територия, отколкото когато е осъществена в друга част от мрежата на „Натура 2000“ (ако не друго, може да е по-вероятно тя да го стори). И не намирам нищо в текста на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, което да ме убеди в противното.

47.

Друг относим довод, който се изтъква, но засяга фактически въпроси, по които може да се произнесе единствено компетентният национален съд, е връзката между създаването на нови райони на ливади с Molinia като предпоставка за осъществяването на проекта за разширяване на магистралата и създаването на такива зони в контекста на проекта LIFE+, който посочих в точка 25 по-горе. Stichting и Комисията допускат, ако правилно съм разбрала позициите им, че условието по член 6, параграф 2 от заповедта за магистралата може фактически и да не представлява ново изискване, в зависимост от което е поставено осъществяването на проекта, а по-скоро целта му в действителност е позоваване на положителните последици на проекта LIFE+ за балансиране на вредните последици от проекта за разширяване на магистралата.

48.

Струва ми се, че ако случаят беше такъв, не би било възможно разглежданите мерки в главното производство да бъдат считани за компенсаторни мерки за целите на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията. Въпросният проект LIFE+, изглежда, попада в приложното поле на консервационните мерки и на плановете за управление, които изисква член 6, параграф 1 от Директивата. Член 6, параграф 3 се отнася само до планове или проекти, които „не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него“, и изисква те да се оценяват „от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия“. Според моето тълкуване това означава, че тези цели и това управление трябва да се считат за част от „[интегритета на] територията“, спрямо която трябва да се оценяват последиците от плана или проекта. Те не могат да служат в същото време за (смекчаващ елемент за) част от плана или проекта сам по себе си. Същото трябва да бъде вярно a fortiori, когато вече оценен план или проект в контекста на член 6, параграф 3 се подлага на по-нататъшна преценка в контекста на член 6, параграф 4.

49.

Следователно моето виждане е, че мерки от описания в разглежданата заповед вид не са относими към преценката дали за целите на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията план или проект има отрицателно влияние върху интегритета на територията, а че те могат да бъдат взети предвид за целите на член 6, параграф 4, при положение че са конкретно предвидени в плана или проекта, а не са част от план за управление или опазване, който така или иначе би трябвало да се осъществи. Ето защо не е стриктно необходимо да се разглежда какви изисквания би трябвало да бъдат спазени, за да се вземе предвид различен вид мярка в контекста на член 6, параграф 3. Независимо от това, може да бъде от помощ да се изложи накратко същността на тези изисквания, особено що се отнася до двата аспекта, които вероятно все още не са били изяснени изрично в решенията на Съда. Тук съм напълно съгласна с критерия, изтъкнат от присъствалите в съдебното заседание държави членки.

50.

От една страна, не само смекчаващата мярка е по необходимост тясно свързана с последиците, които цели да смекчи — тъй като трябва да се отнася за същата територия и същия вид местообитание — но за да бъде разгледана в контекста на член 6, параграф 3, тя трябва да представлява неразделна част от съответния план или проект. Тя може, както твърди Обединеното кралство, да бъде включена в първоначалния план или проект или да бъде добавена като условие на по-късен етап (но преди одобряването на плана или проекта), за да въздейства върху предвижданите последици. Самият факт, че е възможно дадена мярка да смекчи последиците на план или проект, все пак не е достатъчен: тя трябва да бъде конкретно предвидена в този план или проект, а не част от каквато и била да е независима рамка.

51.

От друга страна, като извод от горното, мерките трябва да представляват задължително правно условие за осъществяване на плана или проекта, за да бъде той одобрен. Те трябва също (като, така да се каже, другата страна на същата монета) да не се изискват, ако планът или проектът не получава одобрение. Това не означава, че те не могат да бъдат осъществени, ако планът или проектът бъде одобрен (тъй като те биха могли, разбира се, да обслужват някаква друга полезна цел), а само че не могат да бъдат разглеждани като изрично включени в плана или проекта, ако в действителност са предмет на някакво отделно законово изискване.

52.

С оглед на всички гореизложени съображения считам, че Съдът трябва да отговори на поставените от Raad van State въпроси по следния начин: