1. 

В своята практика Съдът многократно е подчертавал, че производството по преюдициално запитване е инструмент на сътрудничество между Съда на Европейския съюз и националните юрисдикции, чрез който той предоставя на тези юрисдикции насоки за тълкуването на правото на ЕС, необходими им за разрешаване на висящия пред тях спор ( 2 ). Съдът е подчертавал също, че духът на сътрудничество, в който следва да се развива такова производство, предполага, че от своя страна националните съдилища трябва да отчитат възложената на Съда задача, която се състои в подпомагане на правораздаването в държавите членки, а не във формулиране на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси ( 3 ).

2. 

Тези принципи са от още по-голямо значение днес, доколкото от Съда се изисква година след година да се произнася с безпрецедентен брой решения, повечето от които касаят именно преюдициални запитвания ( 4 ). В някои от производствата по преюдициални запитвания Съдът трябва да тълкува разпоредби от нови области на правото на ЕС, а в други — да прилага ключови принципи от правния ред на ЕС към нов набор от обстоятелства, които могат да породят особено деликатни етични или социално-политически въпроси ( 5 ).

3. 

Въпреки че в миналото Съдът е бил относително сдържан, когато е обявявал, че няма компетентност на основание член 267 ДФЕС, и е проявявал великодушие при преценката на допустимостта на преюдициалните запитвания, сега възниква въпросът дали той не трябва да заеме по-стриктна позиция по тези въпроси. Както съм изтъквал и преди, значителното разширяване на компетентността на Съда вследствие на влизането в сила на Договора от Лисабон, съчетано с разширяването на Европейския съюз през последното десетилетие, може значително да повлияе върху възможностите на Съда да се произнася по делата с необходимата бързина, запазвайки в същото време качеството на своите решения ( 6 ).

4. 

По мое мнение настоящото дело предлага възможност да се изясни свързаната с подобни въпроси практика на Съда, като се насочи вниманието към някои неотдавнашни негови решения, които ми се струват показателни за определени тенденции. Според мен тези тенденции са в съответствие с анализа, предложен в настоящото заключение.

5.

В Италия Закон № 468/1913 определя предоставянето на фармацевтични услуги като „основна дейност на държавата“, с която могат да се занимават единствено общински аптеки или частни аптеки, работещи с разрешение от държавен орган. Контролът на предлагането се осъществява със специален административен инструмент — „pianta organica“ („органичен план“), представляващ вид териториална мрежа, с цел да осигури равномерното снабдяване с лекарствени продукти на територията на страната. Важно е да се отбележи, че последвалият Кралски декрет № 1265/1934 предвижда, че продажбата на всички лекарствени продукти се извършва изключително и само в аптеките (член 122).

6.

По-късно Закон № 537/1993 прави нова категоризация на лекарствените продукти, като ги разпределя в следните категории: „клас A“ — основни лекарствени продукти и лекарствени продукти за хронични заболявания, „клас B“ — лекарствени продукти (различни от тези в „клас А“) от особен терапевтичен интерес, и „клас C“ — други лекарствени продукти, различни от тези, които попадат в клас А или В. Съгласно член 8, параграф 14 от Закон № 537/1993 лекарствените продукти, попадащи в клас А или В, следва изцяло да се заплащат от Servizio Sanitario Nazionale (италианската национална здравна служба, наричана по-нататък „SSN“), докато лекарствените продукти от клас C се заплащат изцяло от потребителя.

7.

Впоследствие член 85, параграф 1 от Закон № 388/2000 премахва клас B, а член 1 от Закон № 311/2004 въвежда нова категория лекарствени продукти – „клас C-bis“, която обхваща лекарствени продукти, за които не се изисква рецепта и за които, за разлика от продуктите, попадащи в другите категории, е разрешена публична реклама (обикновено наричани „лекарствени продукти без лекарско предписание“). Както лекарствените продукти от клас С, лекарствените продукти от клас C-bis се заплащат изцяло от потребителя.

8.

Декрет-закон № 223/2006, преобразуван в Закон № 248/2006, разрешава откриването на нови търговски обекти, различни от аптеките. Те обикновено се наричат „дрогерии“ и имат право да продават лекарствени продукти без лекарско предписание (клас C-bis).

9.

Неотдавна с Декрет-закон № 201/2011, преобразуван в Закон № 214/2011, допълнително се разширяват категориите лекарствени продукти, които могат да се продават в дрогериите, така че сега те могат да предлагат на потребителите някои лекарствени продукти от клас C, за които не се изисква лекарско предписание. Прилагането на тази правна уредба е осигурено чрез министерски декрет от 18 април 2012 г. Накрая, с Декрет-закон № 1/2012, преобразуван в Закон № 27/2012, се увеличава броят на обектите, предвидени в органичния план: от една аптека на 4500 души, законът вече предвижда да има една аптека на всеки 3300 души.

10.

Г‑н Davide Giuseppe Gullotta (наричан по-нататък „жалбоподателят“) е правоспособен фармацевт, вписан в Ordine dei Farmacisti di Catania (Колегия на фармацевтите в Катания), и е управител на дрогерия в Италия.

11.

В делото пред запитващата юрисдикция жалбоподателят обжалва пред Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Регионален административен съд на Сицилия, наричан по-нататък „TAR Sicilia“) Решение № 0034681 на Ministero della Salute (Министерството на здравеопазването) от 13 август 2011 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което се отхвърля подадената от жалбоподателя молба да му бъде разрешено да продава лекарствени продукти, които се отпускат по лекарско предписание, но не подлежат на възстановяване от страна на SSN. Жалбоподателят твърди, че италианската правна уредба, приложена от Ministero della Salute в обжалваното решение, противоречи на правото на ЕС на няколко основания.

12.

В контекста на производството, тъй като изпитва съмнения относно съвместимостта на разглежданата италианска правна уредба с правото на ЕС, италианският съд решава да спре производството и да постави следните три преюдициални въпроса:

13.

След като е получил копие от решението на Съда по дело Venturini ( 7 ), което се отнася до същото национално законодателство като разглежданото в настоящия случай, с писмо от 1 август 2014 г. TAR Sicilia уведомява Съда, че поддържа втория и третия преюдициален въпрос.

14.

В настоящото производство писмени становища са представили г‑н Gullotta, Federfarma, италианското, гръцкото и испанското правителство, както и Комисията. Съдът решава да разгледа делото без провеждане на съдебно заседание.

15.

Преди да разгледам последователно всеки от поставените въпроси, считам за уместно да изложа някои предварителни бележки относно две различни, но тясно свързани понятия: компетентността на Съда съгласно член 267 ДФЕС и допустимостта на преюдициалните запитвания. Всъщност изглежда, че представилите становища в настоящото производство страни до известна степен бъркат тези две понятия. Това едва ли е изненадващо, тъй като в миналото Съдът невинаги е приемал последователна терминология в практиката си.

16.

Ролята и функциите на Съда, както и на всяка друга институция на Европейския съюз, се уреждат от принципа на предоставената компетентност. В това отношение член 13, параграф 2 ДЕС предвижда: „[в]сяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях“.

17.

Следователно компетентността на Съда е в рамките на установената с Договорите система от средства за съдебна защита, които са на разположение само когато са изпълнени условията, определени в съответните разпоредби ( 8 ).

18.

Що се отнася до производството по преюдициално запитване, член 267 ДФЕС установява изрично условията за компетентността на Съда ( 9 ). По-конкретно, съгласно първата алинея от тази разпоредба отправените въпроси трябва да се отнасят до разпоредби от правото на ЕС, по чието тълкуване или валидност е възникнало съмнение в хода на главното производство. Освен това съгласно втората алинея от същата разпоредба запитващият орган трябва да притежава качеството на юрисдикция на държава членка и да е необходимо решение по отправения въпрос, за да бъде постановено решение в главното производство. Последното условие означава по-конкретно че пред запитващата юрисдикция трябва да има действително висящо дело и че отговорът на Съда трябва да е релевантен за решаването на спора ( 10 ).

19.

Тези условия трябва да бъдат изпълнени не само към момента, когато Съдът е сезиран от националния съд, но и по време на цялото производство. Ако условията не са изпълнени или вече не са налице, Съдът трябва да обяви, че няма компетентност, като може да направи това във всеки един момент в хода на производството ( 11 ).

20.

От друга страна, ако предоставената от запитващата юрисдикция информация не е достатъчна, за да може Съдът да установи безспорно своята компетентност, или по-скоро че може да даде отговор, който би бил полезен за запитващата юрисдикция, запитването може да бъде обявено за недопустимо. Информацията, която трябва да бъде включена в преюдициалното запитване, е посочена в член 94 от Процедурния правилник. Тази информация на практика има двояка цел: не само да позволи на Съда да даде полезни отговори, но и да даде възможност на правителствата на държавите членки и други заинтересовани страни да представят бележки в съответствие с член 23 от Статута на Съда ( 12 ).

21.

Двете посочени по-горе положения (липса на компетентност и недопустимост на запитването) следователно са свързани с различни елементи на производството. Докато липсата на компетентност по същество отразява едно ограничение на правомощията на Съда, в смисъл че той не е овластен да взема решения при определени обстоятелства, недопустимостта обикновено възниква поради процесуално нарушение, което се дължи на неспазване на процедурния правилник от страна на запитващата юрисдикция.

22.

Следователно тези две положения трябва да се разграничат от теоретична гледна точка ( 13 ). Това разграничение обаче има и по-практичен аспект. Липсата на компетентност по принцип не може да бъде отстранена или коригирана от запитващата юрисдикция. Ето защо запитване, отхвърлено поради липса на компетентност, е обречено никога да не бъде разгледано от Съда, освен ако, разбира се, не е имало факти от решаващо значение, с които Съдът не е бил запознат ( 14 ). За разлика от това национален съд, чието запитване се отхвърля като недопустимо, може, когато е уместно, да отправи до Съда ново преюдициално запитване, което отговаря на всички условия, изложени в член 94 от Процедурния правилник ( 15 ).

23.

Могат да се направят някои сравнения между производствата по преюдициални запитвания и тези по преки искове. В контекста на преките искове съдилищата на ЕС обикновено разграничават дела, по които нямат компетентност, и дела, в които искът или жалбата е недопустим(а). Жалба за отмяна например се отхвърля на основание липса на компетентност, ако жалбоподателят оспорва валидността на актове, приети от национални органи ( 16 ), или на решения, постановени от национални ( 17 ) или от други международни съдилища ( 18 ). По същия начин съдилищата на ЕС са обявили, че нямат компетентност по отношение на искове за вреди, предявени срещу органи, които не са част от органите на ЕС, например административни органи на държави членки ( 19 ).

24.

И обратното, направени от жалбоподател процесуални нарушения, които не позволяват да се продължи делото, водят единствено до обявяване на иска или жалбата за недопустим(а). Обикновено такъв е случаят например с жалби за отмяна, подадени след предвидения в член 263 ДФЕС двумесечен срок ( 20 ), искове, заведени от физически лица, които не са представени от адвокат ( 21 ), или искове за нарушения, заведени без надлежно спазване на досъдебната фаза на производството, установена в член 258 ДФЕС ( 22 ).

25.

От друга страна, разликата между липсата на компетентност и недопустимостта не бива да се надценява, тъй като на практика и двете водят до един и същ резултат. Съдът отхвърля запитването от националния съд, без да обсъжда по същество отправените въпроси.

26.

Със своя първи въпрос TAR Sicilia по същество иска Съдът да установи дали национален закон, съгласно който само в аптеките може да се продават отпускани по лекарско предписание лекарствени продукти, които не се заплащат от SSN, а изцяло от потребителя, е съвместим с разпоредбите на ЕС относно свободата на установяване.

27.

Трябва веднага да изтъкна, че според мен настоящият въпрос следва да се счита за оттеглен от запитващата юрисдикция.

28.

Аналогичен въпрос беше поставен на Съда от TAR Lombardia по гореспоменатото дело Venturini ( 23 ). Копие от решението на Съда по това дело беше изпратено на TAR Sicilia от секретариата на Съда. В отговор TAR Sicilia заяви, че иска да подкрепи втория и третия преюдициален въпрос, макар че не се произнесе изрично по първия въпрос. Следователно от този отговор може да се направи заключение a contrario, че запитващата юрисдикция е възнамерявала да оттегли първия въпрос. Общата насока на отговора на TAR Sicilia, в който той взема под внимание решение Venturini, изглежда подкрепя такова тълкуване.

29.

Ето защо ще се спра на първия въпрос само накратко, тъй като това ще ми даде възможност да подчертая някои важни процесуални въпроси.

30.

Допустимостта на първия въпрос се оспорва от Federfarma. Federfarma изтъква, че всички елементи от значение за производството пред запитващата юрисдикция са в границите на Италия. Следователно, доколкото разпоредбите на ЕС относно свободата на установяване не са приложими, въпросът следвало да се разглежда като хипотетичен.

31.

Вярно е, че съгласно установената съдебна практика, ако липсва каквато и да е връзка между фактическите обстоятелства по висящото пред запитващата юрисдикция дело и упражняването на дадена основна свобода, по принцип не е необходима проверка за съответствие на релевантното национално законодателство с изтъкнатите разпоредби на ЕС, за да може националната юрисдикция да се произнесе с решение. Щом като разпоредбите на Договора не се прилагат спрямо висящото пред запитващата юрисдикция дело, отговорът на преюдициалните въпроси е ирелевантен за разрешаването на спора ( 24 ).

32.

Все пак в редица случаи Съдът е приел, че е компетентен да се произнесе с решение, макар фактическите обстоятелства да са изцяло вътрешни за една-единствена държава членка.

33.

В заключението си по дело Venturini се опитах да направя кратък преглед на тези случаи, като разграничих три основни групи решения. В решенията от първата група (наричана по-нататък „съдебната практика „Oosthoek“) Съдът изтъква, че макар фактическите обстоятелства по делото да са в границите на една-единствена държава членка, някои трансгранични последици на оспорваното национално законодателство не могат да бъдат пренебрегнати въз основа на информацията в материалите по делото. В решенията от втората група (наричана по-нататък „съдебната практика „Guimont“) Съдът приема преюдициалните въпроси за допустими независимо от вътрешния характер на обстоятелствата по главното производство, доколкото исканото тълкуване на правото на ЕС е полезно за запитващата юрисдикция, тъй като националното право изисква тя да даде възможност на свой гражданин да се ползва от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на ЕС, с други думи, националното право забранява обратната дискриминация спрямо собствените граждани. Накрая, в трета група решения (наричана по-нататък „съдебната практика „Thomasdünger“) Съдът приема, че е компетентен да се произнесе по преюдициални запитвания относно разпоредби на правото на ЕС в случаи, в които фактите по главното производство не попадат пряко в приложното поле на правото на Съюза, но въпросните разпоредби са станали приложими по силата на националното право, в което възприетите за чисто вътрешни положения разрешения са в съответствие с тези в правото на ЕС ( 25 ).

34.

След като определих тези групи решения, изтъкнах, че те представляват правилно приложение на член 267 ДФЕС. Наистина те се отнасят до дела, в които, макар всички релевантни елементи на фактическия състав да са в границите на една-единствена държава членка, това не важи за релевантните правни елементи. При все това добавих също, че по някои дела Съдът е разпрострял своята юрисдикция, основавайки се само на предположения, без да направи някаква реална проверка на това дали релевантните условия са изпълнени. В действителност преюдициалните запитвания не съдържат какъвто и да е елемент, който да позволи на Съда да установи безспорно своята компетентност. Мнението ми беше — и продължава да бъде — че този подход е спорен ( 26 ).

35.

Тъй като компетентността на Съда по случаи, които са изцяло вътрешни за една-единствена държава членка, съставлява изключение от общия принцип, по дело Venturini предложих Съдът да бъде по-стриктен, когато проверява дали са изпълнени съответните условия ( 27 ). По-конкретно, предложих Съдът да обяви, че не е компетентен да се произнася по дела, в които нито в материалите по съответното дело, нито в текста на акта за преюдициално запитване са изложени причини, които да обосноват евентуалната компетентност на Съда независимо от изцяло вътрешния характер на обстоятелствата по главното производство. В тази връзка подчертах, че в подобни положения следва да бъде задължение на националния съд да разясни на Съда защо например прилагането на разглежданата национална мярка потенциално може да възпрепятства упражняването на основни свободи от страна на чуждестранни икономически оператори, или да посочи наличието в нейния национален правен ред на такова правило или принцип, което или който забранява обратната дискриминация и може да се прилагат към разглежданото положение ( 28 ).

36.

До подобен извод стигна впоследствие генералният адвокат Kokott по дело Airport Shuttle Express. В заключението си тя също изразява известна критика по отношение на редица решения, в които Съдът е отговорил на отправените въпроси въпреки очевидната липса на какъвто и да е трансграничен елемент на фактическите обстоятелства по главното производство. Генералният адвокат Kokott предлага Съдът по-щателно да оценява своята компетентност по член 267 ДФЕС по дела, които изглеждат изцяло вътрешни за една-единствена държава членка. Тя потвърждава, че при все това в някои от тези дела може да е необходимо Съдът да даде отговор, например когато приложимото национално право не допуска обратна дискриминация. Генералният адвокат Kokott обаче подчертава, че при такива обстоятелства националният съд има задачата да предостави на Съда съответната актуална, надеждна и полезна информация относно този аспект на националното право. При липсата на такава информация в акта за преюдициално запитване Съдът не следва да приема с лека ръка, че е компетентен да се произнесе, и поради това по принцип е длъжен да откаже да отговори на отправените въпроси ( 29 ).

37.

Оттогава редица решения, постановени от Съда, като че ли указват по-голяма стриктност в преценката на Съда на неговата компетентност по член 267 ДФЕС, когато независимо от факта, че спорът е изцяло вътрешен, национален съд иска тълкуване на разпоредбите на Договора относно основните свободи.

38.

Всъщност в гореспоменатото решение Airport Shuttle Express Съдът следва заключението на генералния адвокат Kokott и обявява, че не е компетентен да се произнесе по поставения от националния съд въпрос относно тълкуването на член 49 ДФЕС. Съдът отбелязва, че главното производство се отнася до положение, което е изцяло вътрешно за Италия, и че в акта за преюдициално запитване не се съдържа никаква информация за това как оспорваните от жалбоподателите национални разпоредби могат да засегнат чуждестранни икономически оператори. Поради това Съдът стига до заключението, че исканото тълкуване на член 49 ДФЕС не е релевантно в рамките на висящите пред запитващата юрисдикция спорове ( 30 ).

39.

По дело Tudoran Съдът отказва да се произнесе по въпрос, който засяга съвместимостта с членове 49 и 56 ДФЕС на определени разпоредби от румънския Граждански процесуален кодекс, доколкото разглежданото в главното производство положение е изцяло вътрешно за Румъния, а преюдициалното запитване не показва, че гореспоменатата съдебна практика Guimont или Thomasdünger ( 31 ) може да се приложи ( 32 ).

40.

По аналогичен начин по дело Szabó Съдът обявява, че не е компетентен да се произнесе по отношение на един от поставените въпроси, тъй като главното производство се отнася до случай, който е изцяло вътрешен за Унгария, а запитващата юрисдикция не е разяснила защо разпоредбите на ЕС, за чието тълкуване иска насоки, могат да се приложат в това производство ( 33 ).

41.

Съдът следва сходен подход в други случаи, които не се отнасят до основните свободи, но които поради липса на каквато и да е връзка с правото на ЕС са считани за изцяло вътрешни за съответната държава членка. По дело C например Съдът отказва да отговори на преюдициално запитване, което се отнася до тълкуване на разпоредба от Директива 2004/80/EО относно обезщетението на жертви на престъпления ( 34 ), тъй като ищцата в главното производство е жертва на тежко престъпление, извършено на територията на държавата членка, в която тя пребивава. Съдът подчертава, първо, че Директива 2004/80 предвижда обезщетяване единствено при включващо употреба на сила умишлено престъпление, извършено в държава членка, различна от тази, в която обичайно пребивава пострадалият от престъпление. По-нататък той изтъква, че съгласно постоянната съдебна практика дори при изцяло вътрешно положение Съдът може да предостави исканото тълкуване, когато националното право задължава запитващата юрисдикция да предотврати обратна дискриминация спрямо собствените граждани. Въпреки това Съдът добавя, че неговата роля не е да поема инициатива в това отношение, ако от акта за преюдициалното запитване не е видно, че запитващата юрисдикция има подобно задължение. Що се отнася по-специално до този случай, в акта за преюдициално запитване не е посочено нищо в това отношение ( 35 ).

42.

Освен това по дело De Bellis и др. Съдът обявява, че няма компетентност да отговори на въпрос относно принципа на защита на оправданите правни очаквания, тъй като разглежданото положение няма каквато и да е връзка с правото на ЕС, а релевантните национални разпоредби не съдържат изрично препращане към правото на ЕС. Следователно условията, установени в съдебната практика Thomasdünger, не са изпълнени ( 36 ).

43.

С оглед на тези неотдавнашни решения мога да направя извода, че при изцяло вътрешни положения изглежда Съдът вече не приема, че условията за неговата компетентност са изпълнени, когато материалите по делото съдържат само неясни данни за това. В такива случаи Съдът вече изисква запитващите юрисдикции да изложат по-ясно и обосновано причините, поради които се счита, че Съдът е компетентен да се произнесе.

44.

Такова развитие в практиката на Съда при преценката на неговата компетентност по член 267 ДФЕС следва да се приветства. Готовността на Съда да сътрудничи на националните съдилища според мен не трябва да е причина да отговаря на въпроси, които може да са хипотетични и поради това, в най-добрия случай, компетентността му може да бъде поставена под съмнение.

45.

В този контекст, ако този въпрос не беше оттеглен, Съдът вероятно би повдигнал служебно въпроса за своята компетентност да отговори ( 37 ). Наистина няма спор, че всички фактически обстоятелства по главното производство са настъпили в границите на Италия: жалбоподателят е италиански гражданин, който пребивава и стопанисва дрогерия в Италия. В акта за преюдициално запитване не се посочва какъвто и да било трансграничен елемент. В него не се съдържа и никаква друга информация, която да разясни защо тълкуването на член 49 ДФЕС въпреки това би било от полза за разрешаване на спора. По-специално не е посочено дали някоя релевантна разпоредба от италианското право следва да се тълкува по същия начин като правото на ЕС. Нещо повече, никъде не се посочва, че жалбоподателите по делото пред запитващата юрисдикция могат да бъдат защитени от национална разпоредба, която забранява обратната дискриминация.

46.

Фактът, че може в предходни случаи един или няколко акта за преюдициално запитване, касаещи една и съща държава членка, да се позоват по-конкретно на правило или принцип, което или който забранява обратната дискриминация във вреда на собствените граждани, не е основателна причина да се предположи, че това правило или принцип би се прилагал(о) и във висящото понастоящем пред запитващата юрисдикция дело. Такова предположение би било чисто спекулативно, тъй като Съдът не може (и не би могъл) да знае със сигурност приложното поле на това правило или принцип, или мястото му в йерархията на правните норми, или съответното развитие на правото или съдебното тълкуване във въпросната държава членка ( 38 ).

47.

Що се отнася до съществото на първия преюдициален въпрос — ако Съдът поиска да се занимае с него, което е малко вероятно — във всички случаи за мен отговорът е ясен.

48.

В решение Venturini Съдът поддържа, че разглежданото национално законодателство би могло да затрудни или да направи по-слабо привлекателно установяването на италианска територия на фармацевт, който е гражданин на друга държава членка и има намерение да стопанисва дрогерия там. Следователно това законодателство представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС. Въпреки това Съдът е приел, че посоченото законодателство е в състояние да гарантира постигането на целта за сигурно и качествено снабдяване на потребителите с лекарствени продукти и следователно да гарантира закрилата на общественото здраве, като не изглежда да надхвърля необходимото за постигането на тази цел ( 39 ).

49.

Тъй като националното законодателство, от значение за главното производство, е същото като разгледаното от Съда в решение Venturini, отговорът на първия въпрос — ако не беше оттеглен — би следвало да е идентичен. Член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национално законодателство като разглежданото от запитващата юрисдикция, което не позволява правоспособен фармацевт да разпространява на дребно, в притежаваната от него дрогерия, лекарствени продукти, отпускани по лекарско предписание, които не са за сметка на SSN, а за сметка на купувача.

50.

С втория си въпрос TAR Sicilia по същество иска да се установи дали член 15 от Хартата („свобода при избор на професия и право на труд“) трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като разглежданото от запитващата юрисдикция, което разграничава фармацевтите, които притежават аптека, и фармацевтите, които притежават дрогерия, по отношение на правото да продават лекарствените продукти, посочени в първи въпрос.

51.

Италианското правителство и Комисията поддържат, че Съдът не е компетентен да отговори на втория въпрос, отправен от TAR Sicilia, доколкото Хартата не се прилага за разглежданото в главното производство положение.

52.

Не считам това становище за правилно.

53.

Съгласно вече установена съдебна практика приложното поле на Хартата на основните права на Европейския съюз спрямо дейността на държавите членки е определена в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза ( 40 ).

54.

Тази разпоредба потвърждава постоянната практика на Съда, съгласно която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, са предназначени да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не могат да се прилагат извън тези случаи ( 41 ). Когато дадено правно положение не попада в приложното поле на правото на Съюза, Съдът не е компетентен да се произнася по него и евентуално посочените разпоредби на Хартата сами по себе си не биха могли да обосноват такава компетентност ( 42 ).

55.

В този контекст следва да се изтъкне също така, че понятието „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата предполага съществуването на известна степен на връзка, надхвърляща сходството между разглежданите области или прякото въздействие на една от областите върху другата ( 43 ). За да се установи дали дадена национална уредба е свързана с прилагането на правото на Съюза по смисъла на член 51 от Хартата, следва наред с други обстоятелства да се провери: i) дали предназначението на разглежданата национална правна уредба е да се приложи разпоредба от правото на Съюза, ii) от какво естество е тази правна уредба и дали нейните цели са различни от следваните от правото на Съюза, въпреки че тя може косвено да му влияе, и iii) дали в правото на Съюза съществува конкретна уредба на съответната материя или уредба, която може да ѝ влияе ( 44 ). По-специално Съдът е приел, че основните права на Съюза са неприложими по отношение на определена национална уредба, тъй като разпоредбите на Съюза в съответната област не възлагат каквото и да било задължение на държавите членки във връзка с разглежданото в главното производство положение по съответното дело ( 45 ).

56.

С оглед на тези принципи сега ще разгледам въпроса дали правното положение, което е в основата на преюдициалното производство, попада в приложното поле на правото на Европейския съюз по смисъла на член 51 от Хартата.

57.

За съжаление актът за преюдициално запитване не съдържа никаква конкретна информация по този въпрос. Въпреки очевидните недостатъци на запитването обаче, според мен отговорът на този въпрос следва да е положителен. Ще изложа своето тълкуване на връзката между фактите по делото и приложимите към главното производство разпоредби на правото на Съюза.

58.

От една страна, разглежданото законодателство сякаш не е предназначено, stricto sensu, да прилага правото на ЕС: с по-общата цел да закриля общественото здраве, законодателството урежда търговията на дребно с лекарствени продукти на цялата територия на Италия, за да гарантира сигурното и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти ( 46 ).

59.

В този контекст следва да се припомни, че по смисъла на член 168, параграф 7 ДФЕС действията на Съюза в областта на общественото здраве трябва да са съобразени с отговорностите на държавите членки, що се отнася до определянето на тяхната здравна политика, както и в организирането и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи. Отговорностите на държавите членки следва да включват управлението на здравните услуги и медицинските грижи, както и разпределянето на ресурсите, които са им предоставени. Освен това Съдът е постановил, че по принцип държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен на закрила. Тъй като тази степен може да бъде различна в различните държави членки, в това отношение на последните трябва да се признае свобода на преценка ( 47 ).

60.

От друга страна обаче правото на ЕС съдържа конкретни правила — а именно член 49 ДФЕС и член 52, параграф 1 ДФЕС — които по принцип могат да повлияят на приложимостта на разглежданото в главното производство законодателство.

61.

В това отношение Съдът е постановил, че когато държава членка се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове правна уредба, която може да възпрепятства упражняването на една от основните свободи, тази предвидена от правото на Съюза обосновка трябва да се тълкува с оглед на общите принципи на правото на Съюза, и по-специално на основните права, гарантирани вече от Хартата. Поради това разглежданата национална правна уредба ще може да попадне в обхвата на предвидените изключения само ако съответства на основните права, за чието спазване следи Съдът ( 48 ).

62.

От това следва, че изискването за съответствие на основните права очевидно попада в приложното поле на правото на Съюза и следователно в това на Хартата. Използването на предвидено от правото на Съюза изключение от страна на държава членка, за да обоснове възпрепятстването на основна свобода, гарантирана от Договора, следователно трябва да се приеме — както е постановил Съдът в решение Pfleger — като „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата ( 49 ).

63.

Като се върнем към настоящия случай, член 49 ДФЕС и член 52, параграф 1 ДФЕС наистина налагат на италианските органи някои задължения във връзка с разглежданото в главното производство положение. Наред с другите, мярката, която представлява ограничение на свободата на установяване (ограниченията за търговията на дребно с определени лекарствени продукти) трябва да се прилага по недискриминационен начин; тя трябва да е в състояние да постигне преследваната законосъобразна цел на обществената политика; и не трябва да надхвърля необходимото за нейното постигане ( 50 ).

64.

Ето защо съм на мнение, че Съдът е компетентен да отговори на втория въпрос, отправен от TAR Sicilia. Независимо от това изпитвам сериозни съмнения, що се отнася до допустимостта на този въпрос.

65.

Съгласно постоянната съдебна практика, в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС сътрудничество, необходимостта да се предостави тълкуване на правото на ЕС, което може да бъде от полза за запитващата юрисдикция, налага тази юрисдикция да определи фактическия и правния контекст, в които се вписват отправените въпроси, или най-малкото да поясни фактическите обстоятелства, на които се основават тези въпроси ( 51 ). В този контекст Съдът е подчертал, че е важно националният съд да посочи конкретните причини, поради които има колебания за тълкуването на правото на Съюза и счита за необходимо да постави преюдициални въпроси на Съда ( 52 ). По-конкретно Съдът е подчертал необходимостта актът за преюдициално запитване да съдържа поне минимални разяснения относно причините за избор на разпоредби от правото на ЕС, чието тълкуване се иска, и относно връзката, която според запитващата юрисдикция се провежда между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо във висящото пред нея производство ( 53 ).

66.

Както беше изтъкнато в точка 20 по-горе, тези изисквания относно съдържанието на преюдициалното запитване са посочени изрично в член 94 от Процедурния правилник, с който запитващата юрисдикция би следвало да е запозната и с който тя следва добросъвестно да се съобразява, както подчерта неотдавна Съдът ( 54 ).

67.

С оглед на тези принципи моето мнение е, че що се отнася до втория преюдициален въпрос в настоящия случай, актът за преюдициално запитване не отговаря на посочените изисквания.

68.

Актът за преюдициално запитване не пояснява дори в обобщен вид защо запитващата юрисдикция счита, че тълкуването на член 15 от Хартата е необходимо, за да се разреши висящият пред нея спор. Националният съд заявява единствено че изпитва съмнения дали принципите, залегнали в тази разпоредба, могат да се прилагат изцяло за професията фармацевт, макар че на тази професия са наложени редица задължения от общ интерес.

69.

По този въпрос не бих се поколебал да кажа, че всеки работник и всяко предприятие, действащо на вътрешния пазар —независимо дали от него се изисква да изпълнява едно или няколко задължения от общ интерес — следва да се ползва от правата, залегнали в член 15 от Хартата. Според мен трудно може да се отрече също така, че разглежданото в главното производство законодателство може частично да ограничи това право ( 55 ).

70.

След като обаче е установено, че това ограничение е обосновано от необходимостта да се закриля общественото здраве ( 56 ), не виждам какви допълнителни елементи на несъвместимост между разглежданото национално право и правото на ЕС евентуално внася член 15 от Хартата.

71.

Наистина в член 52, параграф 1 от Хартата се допуска налагането на ограничения при упражняването на права като прогласените в член 15 от нея, ако тези ограничения са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на посочените права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Европейския Съюз цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други лица ( 57 ).

72.

Във връзка с това едва ли необходимо да се изтъква и признатото в член 35 от Хартата като основно право на всеки да има достъп до здравна профилактика и да ползва медицински грижи.

73.

При тези обстоятелства би могло да се очаква актът за преюдициално запитване да съдържа някакво пояснение относно причините, поради които запитващата юрисдикция счита, че в разглежданото национално законодателство тези две основни права не са надлежно претеглени, или относно причините това законодателство да не е съобразено със същността на правото, предвидено в член 15 от Хартата.

74.

При липсата на каквото и да е пояснение относно тези елементи от решаващо значение трябва да направя извода, че вторият въпрос, отправен от TAR Sicilia, е недопустим, доколкото актът за преюдициално запитване не съответства на член 94 от Процедурния правилник.

75.

По съществото на поставения от запитващата юрисдикция втори преюдициален въпрос ще огранича анализа си до следното.

76.

Както в акта за преюдициално запитване, така и в представеното от г‑н Gullotta становище не намирам никакви данни, които да подлагат на съмнение факта, че разглежданото национално законодателство е установило справедлив и подходящ баланс между свободата при избор на професия и правото на труд, от една страна, и правото на здравеопазване, от друга страна. Не намирам и основание да се предположи наличието на накърняване на предвиденото в член 15 от Хартата право, което да е толкова тежко, че същността на това право да се счита за компрометирана.

77.

Предвид изложеното не считам, че член 15 от Хартата не допуска законодателство като разглежданото в главното производство национално законодателство.

78.

Накрая, със своя трети въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 102 ДФЕС и 106 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, според което само аптеките може да извършват търговия на дребно с определени лекарствени продукти, но не и дрогериите.

79.

Трябва да изразя съмнения относно допустимостта и по отношение на третия въпрос. Отново ще подчертая, че в акта за преюдициално запитване липсва каквото и да е пояснение относно причините, поради които запитващата юрисдикция счита, че разглежданото законодателство не е в съответствие с членове 102 ДФЕС и 106 ДФЕС.

80.

На първо място, що се отнася до член 102 ДФЕС, не е съвсем ясно дали според запитващата юрисдикция следва да се счита, че всяка (или някои) от повече от 15 000-те аптеки, разположени по цялата територия на Италия, заема индивидуално господстващо положение, или че тези предприятия заемат съвместно господстващо положение. На второ място, дори ако се допусне, че би могло да се създаде господстващо положение, остава да се определи по какъв начин това положение би могло да се използва неправомерно с оглед да се отстрани конкуренцията от съответния пазар или пазари.

81.

Що се отнася, на следващо място, до член 106 ДФЕС, трябва да се изтъкне, че неотдавна Съдът потвърди отново своята практика, според която държава членка нарушава забраните, прогласени в член 106, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 102 ДФЕС, когато приема законодателна, подзаконова или административна мярка, създаваща положение, в което публично предприятие или предприятие, на което тя е предоставила специални или изключителни права, при самото упражняване на предоставените му привилегировани права е подтикнато да злоупотребява с господстващото си положение или когато тези права могат да създадат положение, водещо до това предприятието да извърши подобна злоупотреба. Съдът пояснява също, че нарушение на член 106, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 102 ДФЕС, изисква установяване на потенциална или реална антиконкурентна последица, която може да произтече от факта, че държавата е предоставила специални или изключителни права на някои предприятия ( 58 ).

82.

Въз основа на това става очевидно — ако приемем, че разглежданото законодателство може да се счита за предоставящо на аптеките специални или изключителни права по смисъла на член 106, параграф 1 ДФЕС — че все пак трябва да се изясни как според запитващата юрисдикция аптеките могат да бъдат подтикнати към злоупотреба с господстващото им положение по силата на представените им специални или изключителни права.

83.

Въпреки това не е предоставено пояснение по нито един от тези въпроси. Ето защо при дадените обстоятелства не е възможно да се разбере защо или как членове 102 ДФЕС и 106 ДФЕС не биха допуснали национално законодателство като разглежданото в главното производство ( 59 ).

84.

Всъщност отбелязвам, че доста сходен въпрос е поставен пред Съда по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, в което италиански съд иска Съдът да установи дали членове 102 ДФЕС и 106 ДФЕС не допускат национално законодателство, което предвижда само за центровете за данъчна помощ — публични дружества с ограничена отговорност, оправомощени от италианското Министерство на финансите — правото да извършват определени дейности, свързани с данъчни консултации и съдействие. В решението си Съдът подчертава, че създаването на господстващо положение чрез предоставяне на специални или изключителни права само по себе си не е несъвместимо с Договорите. Следователно нарушение на член 102 ДФЕС и член 106, параграф 1 ДФЕС изисква разглежданото национално законодателство не само да има като последица предоставяне на специални или изключителни права, но и да може да доведе до това тези предприятия да извършат злоупотреба с господстващо положение. Съдът приема, че нито актът за преюдициално запитване, нито писмените становища са му предоставили фактически и правни данни, които да му позволят да определи дали са изпълнени изискванията, свързани със съществуването на господстващо положение или на представляващо злоупотреба поведение по смисъла на член 102 ДФЕС и член 106, параграф 1 ДФЕС. Поради това той обявява въпроса за недопустим ( 60 ).

85.

По мое мнение същият извод трябва да се направи и в настоящия случай.

86.

Както беше посочено по-горе, не намирам никакви данни в подкрепа на предположението за възможно нарушение на член 102 ДФЕС и член 106, параграф 1 ДФЕС нито в акта за преюдициално запитване, нито в представеното от г‑н Gullotta становище.

87.

Ето защо не виждам причина членове 102 ДФЕС и 106 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, според което само аптеките може да извършват търговия на дребно с определени лекарствени продукти, но не и дрогериите.

88.

През 2014 г. има почти 40 дела, в които Съдът отхвърля преюдициални запитвания или защото са изцяло недопустими, или поради явна липса на компетентност. В също толкова голям брой дела запитвания от национални юрисдикции са били частично отхвърлени на същите основания. Повечето от тези дела разкриват именно процесуални въпроси като разглежданите в настоящото заключение: i) въпроси относно тълкуването на основни свободи, макар всички обстоятелства по главното производство да са настъпили в границите на една-единствена държава членка ( 61 ), ii) въпроси относно тълкуването на Хартата по дела, в които няма ясно установена връзка с правото на ЕС ( 62 ), или iii) актове за преюдициално запитване, в които не е представен основният фактически и правен контекст на отправените въпроси ( 63 ).

89.

За съжаление не е необичайно национални юрисдикции да оправят до Съда въпроси, които поставят под съмнение съответствието на националната правна уредба с правото на ЕС, като препращат към относително голям брой разпоредби на ЕС, без обаче да пояснят защо всяка от тях би могла да е релевантна за разглеждания случай. Аналогични въпроси се поставят в преюдициални запитвания, които, обратно, поставят под съмнение съответствието на националното право с правото на ЕС, без да посочват конкретна разпоредба от правото на ЕС.

90.

Тази практика е неприемлива. Всяко дело, отхвърлено въз основа на процесуални основания, води до сериозно разхищение на ресурси и за националния съд, който е отправил запитването, и за съдебната система на ЕС (по-специално поради изискването преюдициалното запитване да бъде преведено на всички официални езици на Европейския съюз). Правораздаването се забавя и по отношение на страните в главното производство, без да принася полза.

91.

От член 19, параграф 1 ДЕС следва, че както Съдът, така и юрисдикциите на държавите членки следят за спазването на правния ред и на съдебната система на ЕС. Наистина и на Съда, и на националните юрисдикции е поверена задачата да гарантират пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, както и съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от посоченото право ( 64 ).

92.

С оглед на този ключов конституционен принцип Съдът е готов да направи всичко необходимо, за да помогне на националните юрисдикции да изпълнят своята съдебна функция в рамките на правния ред на Съюза. При все това Съдът осъзнава наложените от Договорите ограничения на неговата дейност.

93.

Националните юрисдикции също са длъжни да имат предвид тези ограничения. По-специално те трябва да бъдат информирани относно неотдавнашните решения, които показват, че Съдът приема по-стриктен подход при преценката на своята компетентност да отговаря на въпроси по член 267 ДФЕС, както и относно допустимостта на такива въпроси.

94.

По-общо казано, националните юрисдикции трябва винаги да имат предвид, че принципът на лоялно сътрудничество, залегнал в процедурата по член 267 ДФЕС ( 65 ), се прилага реципрочно. Те са длъжни да помогнат на Съда… да им окаже помощ.

95.

С оглед на гореизложените съображения предлагам Съдът да обяви втория и третия преюдициален въпрос, отправени от Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia по дело C‑497/12, за недопустими.