I – Въведение

II – Обстоятелства, предхождащи спора, и обжалваното съдебно решение

III – Искания на страните и производство пред Съда

IV – По основанието за контрола за законосъобразност на нормите на вторичното право с оглед на международното договорно право (първо основание за обжалване)

А – Доводи на страните

Б – По действието на международното право в правото на Съюза

В – По обжалваното съдебно решение

V – По алтернативното решение предвид контрола за законосъобразност — обосновка на връщането на делото на Общия съд за ново разглеждане

А – По възможността за пряко позоваване на договорните разпоредби за целите на контрола за законосъобразност на вторичното право на Съюза

1. По „непосредственото действие“ като параван на контрола за законосъобразност

2. По адаптирането на изискванията за целите на прякото позоваване

Б – Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция като отправна норма за контрола за законосъобразност

VI – Допълнителен анализ по отношение на контрола за законосъобразност

А – Предварителни бележки

Б – Изложени от Комисията доводи в рамките на второто основание

В – По съществуването на контрол на нарушенията на правото в облостта на околната среда в рамките на Орхуската конвенция

Г – По обхвата на контрола на нарушенията на правото в областта на околната среда в Орхуския регламент

Д – Допълнителни разсъждения

VII – По насрещната жалба

VIII – Заключение

1.

Настоящата поредица от жалби повдига основни въпроси за правния ред на Европейския съюз. Като засяга въпроси от конституционно естество, тя отразява напрежение между необходимостта да се запази автономията на правото на Съюза, от една страна, и от друга страна, волята да се спазват международни ангажименти, произтичащи от споразумения, по които Съюзът е страна.

2.

Специфичното при настоящите дела е, че въпросната международна конвенция — а именно Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. ( 2 ) — цели по-специално да създаде специални процесуални права в полза на организациите за защита на околната среда, за да бъде защитена в името на общия интерес околната среда, схващана като общо благо. Този случай надхвърля двойствеността между публичноправни и частноправни субекти, която традиционно се използва като гледна точка при анализа на вътрешното действие на договорните задължения ( 3 ).

3.

По този начин от Съда е поискано в особения контекст на Орхуската конвенция да преосмисли условията за позоваване ( 4 ) на разпоредби от международното договорно право пред юрисдикциите на Съюза в случай на спор за отмяна при осъществяване на контрол за законосъобразност на вторичното право на Съюза.

4.

Настоящата поредица от дела води началото си от съпоставката на две разпоредби — едната на международното договорно право, а другата на вторичното право на Съюза, чиято цел е прилагането на въпросната конвенция.

5.

Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция за достъп до правосъдие предвижда, че „без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда“. Тази разпоредба е доразвита в параграф 4 от същия член, който изисква по-специално процедурите, споменати в параграф 3, да предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и да са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи.

6.

Прилагането към институциите и органите на Съюза на разпоредбите на Орхуската конвенция се урежда от Регламент (ЕО) № 1367/2006 ( 5 ) (наричан по-нататък „Орхуският регламент“). В съответствие с член 10, параграф 1 от посочения регламент, отнасящ се за процедурата за „вътрешно преразглеждане на административни актове“, „всяка неправителствена организация, която отговаря на критериите, описани в член 11[ ( 6 )], има право да заяви искане за вътрешно преразглеждане към институциите и органите на Общността, които са приели административен акт съгласно екологичното законодателство или, в случай на твърдяно административно бездействие, е трябвало да приемат такъв акт“. Понятието за „административен акт“ по смисъла на регламента, от друга страна, е определено в член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент като „всяка мярка с индивидуален характер, съгласно закона за околната среда, предприета от институция или орган на Общността, и която е правно обвързваща и има външни последици“. По този начин законодателят на Съюза изключва актовете с общ характер от обхвата на контрола, който може да бъде поискан от организациите за защита на околната среда.

7.

В решение Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverоntreiniging Utrecht/Комисия (T‑396/09, EU:T:2012:301, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“) Общият съд упражнява контрол за законосъобразност на Орхуския регламент с оглед на Орхуската конвенция, като се основава на съдебната практика, изведена от решения Fediol/Комисия и Nakajima/Съвет, свързана с разпоредбите на Общото споразумение за митата и търговията (наричано по-нататък „ГАТТ“) и Споразумението за създаване на Световната търговска организация (наричано по-нататък „Споразумението за СТО“) ( 7 ).

8.

Макар да считам, че поради тази причина решението на Общия съд е опорочено от грешка при прилагане на правото, която трябва да доведе до отмяната му, това не променя факта, че в същността си тази грешка има отношение към условията за позоваване на договорните норми, установени от Съда в неговата практика, които не изглеждат напълно последователни. Според тази съдебна практика, за да служи като критерий за валидност на акт на правото на Съюза, дадена договорна норма трябва да бъде безусловна и достатъчно точна, т.е. да има директен ефект ( 8 ). Докато обаче Общият съд правилно търси решение, чрез което да провери съответствието на Орхуския регламент с Орхуската конвенция, той явно се опитва да заобиколи това условие ( 9 ). Считам, че така изпратеният от Общия съд сигнал трябва да бъде изслушан с внимание.

9.

Следователно, ако моят анализ на допуснатата от Общия съд грешка бъде споделен, Съдът ще бъде изправен пред следния избор. Ако Съдът не изпитва съмнения, би могъл да продължи съдебната практика от решение Intertanko и др. ( 10 ), която обуславя възможността за контрол за валидност от критерия за непосредствено действие, и по този начин да приключи окончателно със средствата за контрол за законосъобразност по вътрешното право, като приложи член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция както на равнището на Съюза, така и на равнището на държавите членки.

10.

Същевременно, поради причините, които ще изложа, считам, че е препоръчително Съдът да предпочете да адаптира условията за позоваване, по-специално подобно на възприетия в решението, известно като „Biotech“ ( 11 ), подход, който изрично изключва директният ефект да е всеобщо условие за позоваване при упражняване на контрол за законосъобразност.

11.

Следователно, дори делото да бъде върнато на Общия съд за ново разглеждане, смекчаването на условията за позоваване би позволило на същия да се увери, на подходящо основание, дали с приемането на Орхуския регламент законодателят на Общността е предоставил на правните субекти достатъчна степен на съдебна защита в светлината на Орхуската конвенция.

12.

В основата на делата стои Решение на Европейската комисия от 7 април 2009 г. ( 12 ), с което тя е предоставила на Кралство Нидерландия временна дерогация от задълженията, предвидени в Директива 2008/50/ЕО относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа ( 13 ) (наричано по-нататък „решението за дерогация“).

13.

С писмо от 18 май 2009 г. Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (наричани по-нататък „организациите за защита на околната среда“) подават пред Комисията искане за вътрешно преразглеждане на решението за дерогация в съответствие с член 10, параграф 1 от Орхуския регламент. С решение C(2009) 6121 от 28 юли 2009 г. (наричано по-нататък „решението за недопустимост“) Комисията отхвърля това искане като недопустимо с мотива, че решението за дерогация не е мярка с индивидуален характер и следователно не може да бъде предмет на процедурата за вътрешно преразглеждане, предвидена в Орхуския регламент. В резултат на това организациите за защита на околната среда подават жалба пред Общия съд.

14.

В обжалваното съдебно решение, след като отхвърля основанието на организациите, с което решението за дерогация се определя като индивидуална мярка, Общият съд уважава възражение за незаконосъобразност, повдигнато от същите срещу член 10, параграф 1 от Орхуския регламент във връзка с член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент, изведено от несъвместимост на тези разпоредби с Орхуската конвенция. Впоследствие по молба на организациите за защита на околната среда Общият съд отменя решението за недопустимост.

15.

За по-подробно описание на фактите и процедурата в основата на главния спор препращам към изложението в обжалваното съдебно решение.

16.

С жалбата си, подадена на 3 септември 2012 г. (дело C‑401/12 P), Съветът на Европейския съюз иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да отхвърли изцяло жалбата на жалбоподателите, и да ги осъди при условията на солидарност да заплатят съдебните разноски.

17.

С жалбата си, подадена на 24 август 2012 г. (дело C‑402/12 P), Европейският парламент иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да отхвърли жалбата по същество и да осъди жалбоподателите в първоинстанционното производство да заплатят разноските в настоящото производство по обжалване.

18.

С жалбата си, подадена на 27 август 2012 г. (дело C‑403/12 P), Комисията иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да се произнесе по същество и да отхвърли жалбата за отмяна на решението за недопустимост, както и да осъди жалбоподателите в първоинстанционното производство да заплатят съдебните разноски, направени от Комисията в първоинстанционното производство и в настоящото производство по обжалване.

19.

С определение на председателя на Съда от 21 ноември 2012 г. дела C‑401/12 P, C‑402/12 P и C‑403/12 P са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството, както и на съдебното решение.

20.

На 25 февруари 2012 г. организациите за защита на околната среда представят писмен отговор на жалбата. Вследствие на молбата за отстраняване на нередовностите, на 1 март 2012 г. посочените страни подават насрещна жалба съгласно член 176, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда.

21.

Съветът, Парламентът, Комисията, организациите за защита на околната среда, както и чешкото правителство ( 14 ) са изслушани в съдебното заседание, проведено на 10 декември 2013 г.

22.

С първите си основания Съветът, Парламентът и Комисията поддържат по същество, че в конкретния случай не може да се осъществява никакъв контрол за валидност на Орхуския регламент, като се има предвид липсата на непосредствено действие на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, призната от Съда в решение Lesoochranárske zoskupenie ( 15 ), както и поради факта че установените в практиката на Съда условия за допускане на контрол за законосъобразност на актовете на вторичното право имат изключителен характер. Вследствие на това, като се отклонява от подхода в решение Lesoochranárske zoskupenie, и се основава на съдебната практика, изведена от посочените по-горе решения Fediol/Комисия и Nakajima/Съвет ( 16 ), която дава възможност за контрол за законосъобразност на актовете на вторичното право в изключителни случаи, Общият съд допуска грешка при прилагане на правото.

23.

В това отношение авторите на жалбите единодушно считат, че тъй като изключенията трябва да се тълкуват ограничително ( 17 ), разпоредбите на Орхуския регламент при всички случаи не отговарят на условията, установени в съдебната практика в решения Fediol/Комисия и Nakajima/Съвет.

24.

Според Съвета решение Fediol/Комисия визира хипотезата, при която акт на Съюза изрично препраща към конкретни разпоредби от международно споразумение. Не е такъв случаят с Орхуския регламент, тъй като самото позоваване чрез акт на вторичното право на международен инструмент не е достатъчно, за да се обоснове, че регламентът може да подлежи на съдебен контрол с оглед на този инструмент. По същия начин Общият съд не може да се основава на решение Nakajima/Съвет, засягащо различна ситуация, в която целта на акта на правото на Съюза е привеждането в изпълнение на „особено“ задължение по международното споразумение.

25.

Парламентът споделя този анализ на решение Fediol/Комисия. Що се отнася до решение Nakajima/Съвет, Парламентът подчертава, че обхватът на приложение ( 18 ) на тази съдебна практика е много ограничен и визира хипотезата, в която Съюзът иска „да приведе в изпълнение“„особено задължение“. Следователно не става въпрос за това Съюзът да изпълнява международните си задължения като цяло, когато разполага със свобода на преценка по отношение на начина на изпълнение на поетите от него задължения по определено международно споразумение ( 19 ), а да приведе в изпълнение споразумение, което налага на Съюза положително задължение за действие в определена посока, без да му оставя никаква свобода на преценка ( 20 ).

26.

Комисията от своя страна добавя, че в основата на решение Nakajima/Съвет стоят антидъмпинговите дела и че то е било прилагано в практиката на Съда почти изключително към хипотези на инцидентен контрол за съответствие на антидъмпинговите регламенти на Съюза с разпоредбите на антидъмпинговите кодекси на ГАТТ от 1979 г. и 1994 г. Това решение според Комисията не може да се тълкува като визиращо всички случаи, в които Съюзът приема мярка, за да спази задълженията си по международни конвенции.

27.

В писмения отговор на жалбите организациите за защита на околната среда искат от Съда „да потвърди обжалваното съдебно решение, независимо дали ще поправи мотивите, на които е основано; да отхвърли подадените от Комисията, от Съвета и от Парламента жалби във всички техни елементи“. Те считат, че естеството и предметът на Орхуската конвенция не са пречка за контрола за валидност и че в случая условията от решение Fediol/Комисия са изпълнени, тъй като Орхуският регламент съдържа многократни позовавания на тази конвенция.

28.

Правната литература сочи, че за да се разбере и прецени поведението на националните съдии спрямо международните споразумения, трябва да се проникне до конституционните основи на държавата ( 21 ). В разглежданите дела това изискване важи с още по-голяма сила, тъй като Съдът трябва да уточни отправните норми, приложими към контрола за законосъобразност на вътрешното действие от Орхуската конвенция в правовия ред на Съюза, макар че в продължение на десетилетия съдебната практика за отношенията между международното право и правото на Съюза е извеждала принципи, чието прилагане невинаги е било без въпросителни.

29.

Както вече отбелязах, считам, че с прилагането в случая на съдебната практика, изведена от решения Fediol/Комисия и Nakajima/Съвет, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като тези решения закрепват ограничено изключение, установено в съдебната практика по ГАТТ и по споразумението за СТО, а не общ подход към контрола за законосъобразност на правото на Съюза. За да се илюстрира тази теза обаче, трябва да се анализира развитието на съдебната практика относно вътрешното действие на международноправните задължения в правото на Съюза. От това е видно, че през годините съдебната практика се е развивала, образувайки различни клонове, тръгнали все пак от „общ ствол“, въплъщение на принципа на монизма.

30.

Най-общо погледнато, изглежда установено, че от решение Haegeman от 1974 г. насам ( 22 ) монистичният подход е залегнал в основата на член 216 ДФЕС (предишен член 300, параграф 7 ЕО), съгласно който „[с]ключените от Съюза споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки“ ( 23 ) [неофициален превод], което означава „автоматично инкорпориране“ ( 24 ), така че международните споразумения се числят като такива към източниците на правото на Съюза.

31.

В решение Kupferberg, постановено през 1982 г. ( 25 ), Съдът потвърждава инкорпорирането на международните споразумения в общностния правен ред, като едновременно с това подчертава, че „действието в Общността на разпоредбите на международно споразумение не може да се определи, като се пренебрегне международният произход на въпросните разпоредби“ и че „в съответствие с принципите на международното право договарящите страни могат да се договорят за действието, което разпоредбите на това споразумение трябва да произведат във вътрешния правов ред на договарящите страни“. [неофициален превод]. Съдът уточнява, че институциите, които са компетентни да водят преговори и да сключват споразумения с трети държави, са свободни да се споразумеят за действието, което разпоредбите трябва да произведат във вътрешния правов ред. Само ако този въпрос не е уреден в споразумението, той се решава от Съда ( 26 ).

32.

Следователно според монистичния подход договорните разпоредби произвеждат действие в правния ред на Съюза, дори и да няма приет законодателен или незаконодателен акт за прилагането им ( 27 ). Както обобщава генералният адвокат Rozès в решение Polydor, регламентът, с който се одобрява международното споразумение, има само инструментална стойност ( 28 ). Последваща изобилна съдебна практика потвърждава, че разпоредбите на международните споразумения са част от правото на Съюза, включително когато разпоредбите им не съставляват отправни норми за контрола за законосъобразност на вторичното право ( 29 ).

33.

В това отношение следва да се подчертае, че проблемът за позоваването на международното право се поставя именно поради принципа на монизма, особено що се отнася до принципа на правото на Съюза, по силата на който международните споразумения са по-високо в йерархията от всички актове на вторичното право ( 30 ). Всъщност съдебната практика признава, че член 216, параграф 2 ДФЕС може да служи като основание за лишаване от валидност на разпоредба от вторичното право, несъвместима с международното право. В правото на Съюза това предимство не е разширено към първичното право, и по-специално към общите принципи и основните права ( 31 ).

34.

Що се отнася до хипотезата на контрол за законосъобразност на акт от правото на Съюза с оглед на разпоредба от международното право, в решение International Fruit Company и др. от 1972 г. Съдът посочва, че неговата компетентност да упражнява контрол за валидност по реда на преюдициалното запитване обхваща всички основания за лишаване от валидност на актовете на вторичното право и че Съдът е длъжен да разгледа дали валидността на посочените актове може да бъде засегната поради противоречието им с правило на международното право ( 32 ), като едновременно с това изисква условието за непосредствено действие да бъде изпълнено пред националния съд.

35.

Накрая, предимството на сключените от Съюза международни споразумения пред актовете на вторичното право повелява също така последните да се тълкуват, доколкото е възможно, в съответствие с посочените споразумения ( 33 ).

36.

За целите на настоящото дело е важно да се подчертае, че монистичният подход, който предполага автоматично инкорпориране на разпоредбите на международното право, представлява основното правило, което позволява да се обхване връзката между правото на Съюза и международното право ( 34 ). Същевременно тази тясна връзка изисква предпазливо поведение в името на автономията на правото на Съюза, най-значимият пример за което е отказът на Съда да признае на разпоредбите на ГАТТ и споразумението за СТО директен ефект ( 35 ), което би дало възможност за позоваване на тях.

37.

Като се има предвид, че разграничението между монизма и дуализма е опростяване, което маскира важни разлики между системите от единия или другия лагер ( 36 ), това не променя факта, че една от особеностите на дуализма е това, че разпоредбите на международното договорно право не са пряко приложими на национално равнище, защото правното им действие във вътрешния правов ред зависи от законови или подзаконови актове, предназначени да гарантират тяхното въвеждане в действие (трансформиране). Поради съществуването на международен източник обаче тълкуването на въпросните вътрешни разпоредби се урежда от принципа „treaty friendly interpretation“, за да се избегнат, доколкото е възможно, евентуални конфликти между националната разпоредба и договорно задължение. Именно такъв подход е приложил Съдът по същество в практиката си по ГАТТ и Споразумението за СТО ( 37 ), без обаче да приема, че се е отклонил от монизма като принцип по същество.

38.

Така, като отговаря на поканата на генералния адвокат M. Mayras, който пледира в защита на съгласуваност между международните споразумения и актовете на институциите, Съдът постановява по дело International Fruit Company и др., посочено по-горе, че валидността на последните може да бъде преценена „с оглед на разпоредба на международното право, когато тази разпоредба обвързва Общността, и може да породи за правните субекти правото да се позовават на нея пред съд“ ( 38 ) [неофициален превод]. В този случай обаче Съдът постановява, че член XI от ГАТТ не поражда такова действие.

39.

Така приетата съдебна практика потвърждава особения характер на ГАТТ и Споразумението за СТО ( 39 ), което, от една страна се дължи на факта, че се основават на принципа на преговори, предприети „чрез реципрочни и взаимноизгодни договорености“, и от друга страна, на положението на Общността по времето на приемането им ( 40 ).

40.

Всъщност е несъмнено, че в споразуменията на СТО не се споменава статутът на споразуменията във вътрешния правов ред на подписалите ги държави. За разлика от положението, което преобладава в правото на Съюза след потвърждаването на принципа, прогласен в решение Van Gend en Loos, ГАТТ и Споразумението за СТО не създават нов правов ред за договарящите страни или държавите членки и техните граждани ( 41 ). Следователно системата на споразуменията на СТО признава права на частноправните субекти само посредством приетите от членовете на СТО решения и изобщо не задължава националните юрисдикции да не прилагат разпоредба, противоречаща на правилата на СТО ( 42 ).

41.

Що се отнася до ГАТТ, Съдът ясно посочва, че частноправен субект не може да се позове на него пред съдилищата на Общността с цел да оспори валидността на дадена общностна мярка ( 43 ). ГАТТ се характеризира с гъвкавост на разпоредбите благодарение на системата за уреждане на спорове, която не е правнообвързваща, както и с възможност за отклоняване от задълженията по споразумението, когато е била причинена или е имало опасност да бъде причинена вреда в резултат на действието на договорените в рамките на ГАТТ ангажименти.

42.

По отношение на споразуменията на СТО Съдът уточнява на първо място, че те не определят подходящите правни основания за гарантиране на тяхното добросъвестно изпълнение във вътрешния правов ред на членовете на СТО ( 44 ). Съдът подчертава, че в системата за уреждане на спорове преговорите между страните заемат важно място. Следователно това позволява член, който е приел мерки, несъвместими с правилата на СТО, да прибегне до взаимна компенсация, вместо да оттегли разглежданите мерки. Лишаването от валидност на мярка, противоречаща на задълженията, произтичащи от споразуменията на СТО, би означавало лишаване на законодателните или изпълнителните органи на договарящите страни от възможността да се договорят за намиране на решения. Съдът се основава и на съображения за реципрочност, свързани с отказа на търговските партньори на Общността да се подложат на контрол за законосъобразност на вътрешното им право въз основа на споразуменията на СТО ( 45 ).

43.

Съдът стриктно се придържа към подхода си, като изключва възможността частноправен субект да се позовава на нарушение на правилата на СТО в производство за обезщетение, дори в случай на осъждане на оспорения акт от страна на Органа за уреждане на спорове на СТО ( 46 ). Тази съдебна практика означава също, че самите привилегировани жалбоподатели не могат да поискат контрол за законосъобразност ( 47 ). Въпреки това този подход не е попречил на Съда да установи неизпълнение на задължение, дължащо се на неспазване на разпоредбите на ГАТТ ( 48 ).

44.

Изложеното по-горе обаче не поставя под въпрос основното правило, според което ГАТТ и споразуменията на СТО са част от общностното право и следователно по принцип обвързват Общността ( 49 ). Според Съда правилата на СТО (в случая споразуменията ТРИПС), като неразделна част от общностния правов ред, са отправни норми при тълкуването на актовете на правото на Съюза ( 50 ).

45.

Предвид рестриктивния характер на общата съдебна практика относно действието на ГАТТ и споразуменията на СТО Съдът установява изключение ( 51 ), познато и под наименованието „принцип на имплементиране“ ( 52 ). По силата на този принцип общностните юрисдикции могат да упражняват контрол върху законосъобразността на акт на вторичното право в светлината на правилата на СТО, в това число и ГАТТ, когато „Общността е възнамерявала да приведе в изпълнение конкретно поето задължение в рамките на СТО, или в случая, когато общностният акт изрично препраща към точни разпоредби на споразуменията на СТО“ ( 53 ).

46.

По дело Fediol/Комисия жалбоподателят оспорва законосъобразността на решението на Комисията, с което тя отхвърля жалбата му за започване на процедура за разглеждане на търговски практики на Аржентина. За тази цел Комисията се позовава на Регламент (ЕИО) № 2641/84 на Съвета от 17 септември 1984 година относно засилването на общата търговска политика, по-специално в областта на защитата от незаконосъобразните търговски практики ( 54 ), и добавя, че посочените практики противоречат и на много разпоредби на ГАТТ ( 55 ). По дело Nakajima/Съвет жалбоподателят се позовава на основание член 184 ЕИО на неприложимостта на разпоредби на антидъмпингов регламент, като изтъква по-конкретно, че този регламент противоречи на определени разпоредби на антидъмпинговия кодекс на ГАТТ.

47.

Както е видно от решение Van Parys ( 56 ), посочените съдебни решения са единствените две изключения от общото правило — изключения, характерни за областта на ГАТТ и споразуменията на СТО, като се имат предвид естеството и структурата им — които се основават на принципите на преговорите и реципрочните договорености, както и на необходимостта да се запази свободата на действие на институциите на Съюза.

48.

Първото основание на настоящите жалби следва да се анализира в светлината на всичко горепосочено.

49.

Най-напред ще отбележа, че съображенията на Общия съд, изложени в точки 55—57 от обжалваното съдебно решение, се опират главно на едно от изключенията, развити в рамките на ГАТТ и споразуменията на СТО, а именно съдебната практика Nakajima/Съвет, тъй като позоваването на решение Fediol/Комисия е само допълващо, дори само с редакционен характер ( 57 ). Всъщност считам, че точка 58 от обжалваното съдебно решение съставлява изложение на обосновката на твърдението в първото изречение на същата, според което Орхуският регламент е бил приет, за да се изпълнят задълженията на Съюза, произтичащи от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.

50.

Следователно пред отказа, противопоставен от Съда в решение Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125), да признае каквото и да е пряко действие на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция и при положение че този отказ изглежда изключва всякаква възможност за контрол за законосъобразност на вторичното право по отношение на договорна разпоредба, Общият съд е избрал да приложи изключение относно „привеждането в действие“ на международно споразумение, основано на решение Nakajima/Съвет.

51.

Като е направил това, Общият съд според мен е допуснал грешка при прилагане на правото, която се проявява на две равнища.

52.

На първото равнище въпросната грешка се състои в придаване на всеобщ обхват на съдебна практика в областта на ГАТТ и споразуменията на СТО. Така грешката е в транспонирането на съдебна практика, отнасяща се до специфичните споразумения, които, както е видно от гореизложените съображения, се характеризират с логика и правна система, присъщи на напълно различна област, а именно тази на Орхуската конвенция, с цел да бъде осъществен контрол за законосъобразност на вторичното право на Съюза с оглед на тази конвенция. Считам за изключено прилагането на съображенията, мотивирали посочената съдебна практика, към други правни области ( 58 ).

53.

Съдът вече е имал повод да изтъкне особеното естество на правилата, приложими в рамките на ГАТТ и споразуменията на СТО спрямо тези, произтичащи от други международни конвенции, като например Конвенцията за предотвратяване на замърсяването от кораби ( 59 ) и Конвенцията за биологичното разнообразие ( 60 ), за да направи извода за невъзможността да се транспонират посочените правила извън тяхната рамка. По този начин Съдът посочва, че изключването от контрола за законосъобразност на общностен акт с оглед на споразуменията СТО/ТРИПС/ТВТ не може да се прилага за конвенция, която, за разлика от споразумението за СТО, не се опира строго на принципа на реципрочните и взаимноизгодни договорености ( 61 ).

54.

Съответно на второ равнище, Общият съд неправилно се стреми да обоснове контрола за законосъобразност като изключение, установено с решение Nakajima/Съвет, тъй като това решение представлява разклонение на съдебната практика в рамките на съдебната практика по ГАТТ и споразуменията на СТО, присъща на тази правна област.

55.

Действително, както Общият съд припомня в решение Chiquita Brands и др./Комисия, правилото, изведено от решение Nakajima/Съвет, цели по изключение да позволи на частноправни субекти инцидентно да се позоват на нарушение от страна на Общността или нейните институции на правилата на ГАТТ или на споразуменията на СТО. Като изключение от принципа, според който частноправните субекти не могат пряко да се позовават на разпоредбите на споразуменията на СТО пред общностния съд, това правило се тълкува ограничително ( 62 ). Смятам, че подобно определение на неговия обхват изключва всякаква възможност за позоваване извън приложното поле на правилата на ГАТТ и споразуменията на СТО. Следователно дори не трябва да се разглежда дали въпросните изключения са били правилно приложени в конкретния случай.

56.

Затова предлагам първото основание за обжалване да бъде уважено и да се отмени обжалваното съдебно решение в частта, с която е уважено второто основание в първоинстанционното производство и е упражнен контрол за законосъобразност въз основа на съдебната практика, изведена от решения Fediol/Комисия и Nakajima/Съвет.

57.

По причини, които ще бъдат изложени по-долу и които не са били обсъждани между страните, считам, че по делото не може да бъде постановено окончателно решение по смисъла на член 61, първа алинея от Статута на Съда и то следва да бъде върнато на Общия съд за ново разглеждане. Ако обаче Съдът реши да се произнесе по него въз основа на решение Intertanko и др. (EU:C:2008:312), на което се основават жалбите, връщане за ново разглеждане вече няма да е необходимо.

58.

Безспорно е, че несъвместимостта на акт на Съюза с такива норми на международното право може да засегне валидността му ( 63 ). Следователно в класическата си практика Съдът търси такава несъвместимост, като преминава през последователни етапи. Най-напред Съюзът трябва да е обвързан от въпросните правила ( 64 ). След това Съдът може да разгледа валидността на акт от правото на Съюза с оглед на международно споразумение само когато естеството и структурата на същото допускат това ( 65 ). Накрая, когато естеството и структурата ( 66 ) на въпросното споразумение позволяват да се упражни контрол за валидност на акта от правото на Съюза с оглед на разпоредбите на посоченото споразумение, необходимо е освен това разпоредбите на споразумението, които са изтъкнати за целите на преценката на валидността на акта от правото на Съюза, да са безусловни и достатъчно точни от гледна точка на съдържанието им, т.е. да имат непосредствено действие ( 67 ).

59.

Условието за непосредствено действие е изпълнено, когато разпоредбата, на която е направено позоваване, съдържа ясно и точно задължение, което по отношение на своето изпълнение и последици не е обусловено от друг последващ акт ( 68 ).

60.

Същевременно при настоящото състояние на правото на Съюза е трудно да се твърди, че съществува само един уеднаквен подход в областта на контрола за законосъобразност на вторичното право с оглед на инструменти на договорното право. Всъщност свързаната с това съдебна практика не е консолидиран блок, а обратното — изглежда белязана от разнообразие, което понякога граничи с непоследователност.

61.

Най-напред, що се отнася до самото признаване на непосредственото действие на разпоредбите на международно споразумение, съдът на Съюза демонстрира явна гъвкавост по отношение на прякото позоваване на споразуменията с трети държави, по-специално споразуменията за асоцииране ( 69 ). Този подход позволява на частноправните субекти да се позовават пред съд на разглежданите разпоредби, щом като дадена международна конвенция може да засегне пряко тяхното положение ( 70 ). В замяна на това и както вече отбелязах, в особената област на споразуменията на СТО и споразуменията ТРИПС и ТВТ, притежаващи специфично естество и структура, разпоредбите на посочените споразумения не са сред нормите, с оглед на които Съдът контролира законосъобразността на актовете на общностните институции ( 71 ).

62.

Гореспоменатият „класически“ подход трябва да се съпостави с реалността, която разкрива повишено разнообразие на споразуменията, по които Съюзът е страна, което означава многообразие на действията, пораждани от тях в правото на Съюза. Всъщност е безспорно, че споразумение за търговско сътрудничество не може да породи във вътрешния правов ред действия, сравними с тези на многостранна конвенция, с която се създава общ режим с амбициозни „политически“ цели, какъвто често е случаят особено в областта на опазването на околната среда и транспортното право ( 72 ). Освен това, споразуменията за асоцииране и партньорство са много специфични, когато установяват сближаване на принципите на основните свободи ( 73 ).

63.

Във връзка с контрола за законосъобразност, макар да е вярно, че в някои случаи Съдът упражнява контрол с оглед на разпоредби на договорното право, без обаче да даде задълбочени мотиви, както в решението, постановено по дело IATA и ELFAA ( 74 ), в други случаи Съдът приема по-стриктна позиция, по подобие на подхода, възприет по дело Intertanko и др.

64.

В заключението, представено по последното дело генералният адвокат Kokott счита, че Конвенцията по морско право може да представлява „критерий за контрол“ с цел да се прецени законосъобразността на актовете на вторичното право ( 75 ). Въпреки това Съдът не е последвал съображенията, предложени от генералния адвокат, опирайки се на липсата на правила, предназначени да се прилагат пряко и непосредствено към частноправните субекти и да предоставят на последните на права или свободи, на които да могат да се позовават срещу държавите ( 76 ).

65.

Възприетото по дело Intertanko и др. решение повдига въпроси, защото е в разрез с по-ранно решение, постановено по дело Poulsen и Diva Navigation ( 77 ), в което Съдът признава на частноправните субекти правото да се позовават на същата конвенция по морско право като израз на международното обичайно право ( 78 ).

66.

Съдът внася няколко уточнения относно възможността за позоваване на международното обичайно право в решение AТА и др. (EU:C:2011:864), в което постановява, че „правните субекти могат да се позовават на […] принципи[те] на международното обичайно право за целите на проверката от Съда на действителността на акт на Съюза, доколкото, от една страна, тези принципи могат да поставят под съмнение компетентността на Съюза да приеме този акт[ ( 79 )] и от друга страна, доколкото въпросният акт може да засегне правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, или да породи за тях задължения съгласно това право“ ( 80 ).

67.

Накрая, делото се разграничава най-отчетливо от гореспоменатия „класически“ подход, приложен в решението, известно като „Biotech“ (EU:C:2001:523) ( 81 ). Действително, Съдът приема, че фактът, че едно международно споразумение съдържа разпоредби без непосредствено действие, в смисъл че те не пораждат права, на които частноправните субекти да могат да се позовават пряко пред съд, не е пречка съдията да упражни контрол върху задълженията на Общността като страна по това споразумение ( 82 ).

68.

Подобна позиция изглежда от определящо значение за настоящите дела.

69.

В допълнение трябва да се констатира съществуващото напрежение между отказа да се признае прякото позоваване на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, обосновано с необходимостта от приемане на мерки за въвеждане в действие, и волята да се осигури ефективна съдебна защита, отговаряща на изискванията на конвенцията, както е изложена в решение Lesoochranárske zoskupenie ( 83 ). Съдът подчертава, че „макар и да са формулирани общо, […] разпоредби[те на въпросната конвенция] имат за цел да осигурят ефективна защита на околната среда“ [неофициален превод]. Задължение на националните юрисдикции е да дадат на националното право „тълкуване, което доколкото е възможно да съответства на определените в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция цели“ ( 84 ) [неофициален превод]. Безспорно е обаче, че като институция Съдът също е длъжен да спазва Орхуската конвенция ( 85 ).

70.

Припомням, че в съответствие с постоянната съдебна практика ( 86 ) Общността е правова общност в смисъл, че нито нейните държави членки, нито нейните институции могат да избегнат контрола за съответствие на актовете им с основната конституционна харта, каквато е Договорът. Понятието за правова общност притежава двойно измерение: най-напред нормативно — включващо задължение за съответствие с Договора, и след това съдебно — което предполага съдебна защита на частноправните субекти срещу незаконосъобразните актове на вторичното право ( 87 ).

71.

Впрочем все по-често става трудно за Съда да гарантира спазването на международните задължения на Съюза при едновременно запазване на автономията на правото на Съюза, особено в международното право на околната среда ( 88 ). Всъщност правото на околната среда е един от примерите за увеличаване на броя на местата на законотворчество и правоприлагане, което неизбежно води до явления на взаимодействие, интернационализация и дори глобализация на посоченото право ( 89 ). Считам, че този многопластов правен контекст изисква нюансиран подход.

72.

Вярно е, че директният ефект е принцип, който позволява на националния съд да приложи международноправна разпоредба като автономно основание на решението си, когато същата не е транспонирана или е неадекватно въведена в националното право ( 90 ). В правото на Съюза теорията за непосредственото действие, така както се прилага към отношенията между правото на Съюза и правния ред на държавите членки, се ограничава до норми, които изпълняват изискването за изчерпателност ( 91 ). Следователно е безспорно, че понятието за непосредствено действие е характерно за позицията на частноправен субект в националната правна рамка, който иска да се позове на правото на Съюза, в това число на международните конвенции, обвързващи Съюза. В настоящия стадий на развитие на правото на Съюза обаче теорията за директния ефект, която може да е била квалифицирана като „детска болест“ на правото на Съюза ( 92 ), вече не може да защитава неговата автономия в международен мащаб.

73.

Освен това от гледна точка на изложената по-горе съдебна практика теорията за непосредственото действие не представлява универсален и задължителен принцип в рамките на упражнявания от съда на Съюза контрол върху актовете на институциите на Съюза.

74.

В рамките на настоящите производства по обжалване обаче е важно да се отбележи, че автоматичното и безрезервно прилагане на съдебната практика, изведена от решение Intertanko и др., във връзка с решение Lesoochranárske zoskupenie би довело до изключване от страна на Съда на всякакъв съдебен контрол за спазването на ангажиментите на Европейския съюз, произтичащи от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция както от националния съд, така и от съда на Съюза. Поради това има опасност понятието за съдебна защита в правния ред на Съюза, възприето в широк смисъл като визиращо не само преките правни средства, но и механизма на преюдициалните запитвания, да бъде съществено засегнато.

75.

Като се имат предвид всички горепосочени съображения, изглежда легитимно да се разгледа въпросът как да бъде развито условието за директния ефект за целите на прякото позоваване на договорните разпоредби.

76.

В светлината на съображенията на Съда по дело Air Transport Association of America и др. (EU:C:2011:864) прякото позоваване на международноправен акт предполага най-напред той да бъде разгледан през призмата на естеството, структурата и целите му, стига да е установено, че Съюзът е обвързан от въпросния акт. След това, когато се разглежда конкретна договорна разпоредба, която може да послужи като отправен критерий за контрола за законосъобразност на вторичното право на Съюза, трябва да се проследят нейните характеристики.

77.

Считам, че концептуално трябва ясно да се разграничат случаят, в който даден частноправен субект иска да се позове пряко на международноправен акт, използвайки установено в негова полза право, и случаят на контрол на свободата на преценка на институциите на Съюза в процеса на привеждане в съответствие ( 93 ) на акт от правото на Съюза с международноправен акт. Обикновено привилегированите страни стоят в основата на инициирането на такъв контрол пред юрисдикциите на Съюза, но при Орхуската конвенция тази възможност са имали и организациите за защита на околната среда, отговарящи на определените за целта критерии.

78.

За да се избегне създаването на пространство, лишено от всякакъв съдебен контрол, смятам, че с основание може да се поддържа, че в рамките на контрола за съответствие на акт от правото на Съюза с международното право липсата на непосредствено действие на дадена разпоредба, разбирана като изчерпателна норма и източник на права, не следва да е пречка за разглеждане на законосъобразността, стига характеристиките на конвенцията да го допускат.

79.

За сметка на това, международноправната разпоредба, която може да послужи като отправен критерий за контрола за законосъобразност, непременно трябва да съдържа достатъчно ясни, разбираеми и точни елементи. Трябва да се подчертае обаче, че такава разпоредба може да е със смесен характер. Ако от съдържанието ѝ могат да се отделят части, отговарящи на посоченото изискване, трябва да е възможно и да се извърши контрол за законосъобразност.

80.

Всъщност дадена международноправна разпоредба, като предоставя значителна свобода на действие на договарящите страни в определени отношения, същевременно може да съдържа точни и безусловни правила ( 94 ). Обръщам внимание, че подобни смесени разпоредби са често срещани в правото на околната среда.

81.

Адаптирането на условията за позоваване, което препоръчвам, впрочем не противоречи на позицията на Съда, според който в хипотезата на лишени от непосредствено действие норми като споразуменията на СТО привилегированите жалбоподатели също не могат да искат контрол за законосъобразност по член 263 ДФЕС. Напротив, считам, че възприетият в решение Германия/Съвет ( 95 ) подход, потвърден впоследствие в решение Португалия/Съвет, EU:C:1999:574, отразява именно идеята, че преди всичко особеностите на разглежданото международно споразумение оправдават прякото позоваване от страна на частноправен субект, както и упражняването на контрол за законосъобразност от страна на Съда, или обратното — не го допускат ( 96 ).

82.

Впрочем необходимостта да се установи в практиката на Съда диференциация между въпроса за прякото позоваване на договорна разпоредба и възможността за контрол за валидност на норма от вторичното право с оглед на международното право, е била повдигана в многобройни правни анализи в доктрината ( 97 ), както и отбелязвана от генерални адвокати ( 98 ). Така се твърди, че теорията за прякото позоваване би трябвало отново да се изгради самостоятелно ( 99 ).

83.

Според някои автори, в частност въпросът дали едно международно споразумение предоставя права на частноправните субекти е ирелевантен за преценката дали дадена разпоредба е част от правилата, на които Съдът се позовава при контрола за законосъобразност на актовете на правото на Съюза ( 100 ).

84.

Следователно трябва да се провери дали член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция изпълнява така поставените изисквания за позоваване на него.

85.

Най-напред трябва да се припомни, че Орхуската конвенция, считана за „стълб на екологичната демокрация“ ( 101 ), е била подписана от Общността и впоследствие одобрена с Решение 2005/370. Като смесено споразумение, сключено едновременно от Съюза и от неговите държави членки, конвенцията е занапред неразделна част от правния ред на Съюза ( 102 ). Следователно Съюзът е обвързан от нея, както и всички негови законодателни, изпълнителни и съдебни институции.

86.

Съдът вече е потвърдил компетентността си да тълкува разпоредбите на Орхуската конвенция ( 103 ) и е постановил значителен брой решения по преюдициални запитвания за тълкуване, както и в производства за установяване на неизпълнение на задължения ( 104 ).

87.

Освен че предоставя на гражданите три процесуални права в областта на околната среда ( 105 ), Орхуската конвенция съдържа и изисквания. Тя предвижда, че всеки човек има задължението „да опазва и подобрява околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения“. Тъй като признава права, отнасящи се до целите за защита на околната среда, Орхуската конвенция има характер на процесуален инструмент. Действително, околната среда може да бъде опазена само ако заинтересованите лица разполагат с реални инструменти в твърде обширната област, обхваната от конвенцията. Следователно Орхуската конвенция е източник на „права за гражданско участие“ под формата на кодификация на процесуални права в областта на околната среда.

88.

Затова, за разлика например от Споразумението за СТО, Орхуската конвенция не се основава на принципа на реципрочните и взаимноизгодни договорености между договарящите страни ( 106 ).

89.

Обратно, Орхуската конвенция има за предмет да позволи на държавните органи и гражданите да поемат индивидуалната си и колективна отговорност, за да допринесат за защита и подобряване на околната среда за здравето и благосъстоянието на сегашните и бъдещите поколения ( 107 ). Тя не е технически пример за споразумение в областта на околната среда, а израз на право на човека на околна среда в най-официалното ѝ измерение. Несъмнено, някои от разпоредбите ѝ не са пряко приложими („self-executing“). Това обяснява значението на националните разпоредби, приети с цел да се осигури ефективността на международните предписания във вътрешното право, и вследствие на това необходимостта от контрол за законосъобразността на такива норми.

90.

По отношение по-специално на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, посочената разпоредба установява възможност за оспорване при нарушаване на разпоредби на националното право в областта на околната среда.

91.

Безспорно, Съдът е постановил в решение Lesoochranárske zoskupenie, че текстът на посочения член „не съдържа никакво ясно и точно задължение, което е от естество да уреди непосредствено правното положение на частноправните субекти“ ( 108 ). От тази гледна точка разпоредбата очевидно е обусловена от наличието на последващ акт и частноправните субекти не могат да се позовават на нея. Всъщност член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция предоставя на договарящите страни възможност да определят критериите, според които обществеността може да получи право на конституиране като страна в съдебно производство.

92.

Струва ми се обаче, че член 9, параграф 3 е „смесена разпоредба“, тъй като съдържа и задължение за резултат, който ясно може да се идентифицира от договарящите страни.

93.

Самият Съд отбелязва, че „макар и да е формулирана общо, разпоредбата на член 9, параграф 3 има за цел да осигури ефективна защита на околната среда“ ( 109 ). Тази защита е отразена в член 9 от Орхуската конвенция чрез въвеждането на процесуални условия, приложими към съдебните искове, целящи да осигурят защитата на „правата за гражданско участие“, произтичащи от самата конвенция. Освен това член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция трябва да се чете във връзка с член 1 от нея, който предвижда задължение за всяка договаряща страна да гарантира правото на достъп до правосъдие по екологични въпроси.

94.

Във всеки случай смесеният характер на правилото, предвидено в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, се отразява на национално равнище чрез свободата на преценка, предоставена на законодателя при определянето на някои критерии, на които трябва да отговаря една организация, за да оспори нарушение на екологичното право. Същевременно ми се струва безспорно, че задължението за гарантиране на достъп до правосъдие е достатъчно ясно, за да възпрепятства норма, която би имала за цел или резултат да изключи някои категории незаконодателни решения на държавните органи от обхвата на контрола, упражняван от националните юрисдикции.

95.

Според мен, като се имат предвид целта и структурата му, член 9, параграф 3 следователно е отчасти достатъчно ясна норма, за да служи като основание на контрола за законосъобразност, що се отнася до достъпа до правосъдие на организациите, имащи право на съдебен иск по силата на националното законодателство и дори на това на Съюза. Вследствие на това член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция може да служи като отправен критерий за целите на преценката за законосъобразност на актовете на институциите на Съюза.

96.

Независимо дали делото ще бъде върнато на Общия съд за ново разглеждане или Съдът ще приеме, че е в състояние да се произнесе по същество, считам за абсолютно необходимо да представя допълнително и няколко бележки във връзка с разглеждането на законосъобразността на Орхуския регламент с оглед на Орхуската конвенция.

97.

В това отношение следва да се уточни, че настоящата поредицата от дела не засяга общите условия за достъп до правосъдие по смисъла на член 263 ДФЕС в областта на околната среда, а цели да анализира дали законодателят на Съюза правилно е допълнил правните средства за защита по отношение на изискванията на Орхуската конвенция, като е ограничил понятието за акт, и по-точно дали в този контекст е успял да изключи достъпа до правосъдие, изискван по отношение на общоприложимите незаконодателни актове, приемани от институциите на Съюза. Действително, както е видно от подготвителните работи по Орхуския регламент, като подписва Орхуската конвенция, Европейската общност поема задължението да приведе в съответствие законодателството си с изискванията на конвенцията в областта на достъпа до правосъдие.

98.

В жалбата си Комисията се позовава на второ основание, изведено от това, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуването на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Според нея тази разпоредба предлага алтернатива на договарящите страни, като им налага да осигурят административни или съдебни процедури за преразглеждане. Затова Общият съд, преди да установи несъвместимостта на член 10, параграф 1 от Орхуския регламент с член 9, параграф 3 от конвенцията, е трябвало поне да провери дали жалбоподателите са имали право да заведат съдебно производство, независимо дали в Нидерландия или в рамките на Съюза, срещу въпросната мярка с индивидуален характер. Комисията припомня, че съгласно член 33 от Директива 2008/50 Кралство Нидерландия е транспонирало временната дерогация от изискванията на посочената директива посредством постановление от 19 август 2009 г. ( 110 ). Според Комисията организациите за защита на околната среда са имали следователно възможност да сезират националната юрисдикция срещу мерките за транспониране. Валидността на решението за дерогация е могла да бъде предмет на преюдициално запитване.

99.

При всички положения Комисията счита, че член 10, параграф 1 от Орхуския регламент не е единствената разпоредба за привеждане в изпълнение на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция: според нея фактът, че този член ограничава процедурата за преразглеждане до актовете с индивидуален характер, доказва, че законодателят на Съюза е преценил, че по отношение на актовете с общ характер има достатъчно правни средства за да бъдат спазени изискванията по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.

100.

Съгласно постоянната съдебна практика международно споразумение трябва да се тълкува въз основа на текста му, както и в светлината на неговите цели. Член 31 от Виенските конвенции от 23 май 1969 г. за правото на договорите и от 21 март 1986 г. за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации — израз на общото международно обичайно право в тази област — уточнява в това отношение, че договорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините в техния контекст, а също така и в духа на предмета и целите на договора ( 111 ).

101.

От преамбюла на Орхуската конвенция произтича, че предвид необходимостта от защита, съхраняване и подобряване на състоянието на околната среда договарящите страни признават значението за гражданите да имат достъп до правосъдие по екологични въпроси, тъй като могат да имат нужда от помощ при упражняване на своите права. Преамбюлът също така гласи, че договарящите страни желаят обществеността, включително организациите, да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени ( 112 ). Именно с оглед на тези цели трябва да се преценява обхватът, който авторите на Орхуската конвенция са искали да предоставят на разпоредбите на член 9, параграф 3 от конвенцията.

102.

Достъпът до правосъдие е предвиден в член 9 за трите хипотези, поотделно представени в параграф 1 (право на обжалване във връзка с достъпа до информация), параграф 2 (право на обжалване на всяко решение, свързано с конкретни дейности, засягащи околната среда) и параграф 3 (достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи ( 113 ), които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда). В по-общ план искам да припомня особената роля на член 9 от Орхуската конвенция, тъй като той, от една страна, представлява гаранция за правото на информация и на участие в процеса по вземане на решения, предоставени от конвенцията и националното право, а от друга страна, се явява обективно средство за защита на даден правов ред ( 114 ).

103.

Що се отнася до приложното поле по отношение на лицата на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, трябва да се отбележи, че посочената разпоредба позволява установяването във вътрешното право на специфични критерии, на които трябва да отговарят представителите на обществеността, имащи право да оспорват нарушенията на екологичното право. Следователно е ясно, че страните по конвенцията могат да упражняват признатото им право на преценка именно от гледна точка на квалификацията на посочените субекти,. Ето защо е оправдано да се поддържа, че член 9, параграф 3 не цели да въведе actio popularis в екологичното право ( 115 ).

104.

По отношение на материалния обхват на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция обаче бих искал да подчертая, че тази разпоредба трябва да се тълкува, като се вземат предвид посочените по-горе цели, предназначени да гарантират ефективни механизми, така че интересите на обществеността да бъдат защитени ( 116 ).

105.

Освен това член 9, параграф 3 трябва да се чете съвместно и с приложимите изисквания съгласно параграфи 4 и 5 от същата разпоредба. Всъщност в съответствие с тези параграфи споменатите процедури трябва да предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита; те трябва да са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Изискването за публичност е ясно посочено в член 9, параграф 5 от конвенцията.

106.

Следователно договарящите страни са длъжни да приемат най-вече ефективен механизъм, а не само да направят избор измежду различни видове процедури. Ето защо трябва да се приеме, че страните по Орхуската конвенция имат свобода на действие по отношение на процедурите, които да въведат, но задължението за създаване на административни или съдебни правни средства за защита трябва да бъде изпълнено съобразно изискванията на конвенцията, за да се гарантира възможността за оспорване на нарушенията на екологичното право в съответствие с член 9, параграф 3 от нея. От това следва, че изпълнението на въпросното задължение трябва да се измерва според изискването за ефективен достъп до правосъдие. Това тълкуване се подкрепя и от заглавието на член 9 от Орхуската конвенция — „Достъп до правосъдие“.

107.

Последното ме води до ключовото понятие в рамките на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, а именно понятието за акт, подлежащ на контрол.

108.

Вярно е, че за този термин няма определение в Орхуската конвенция. При буквално тълкуване на член 9, параграф 3 от конвенцията не може да се приеме и че посоченото понятие попада в обхвата на правото на преценка, признато на договарящите страни. Освен това същата разпоредба не изисква дори визираните актове да имат правнообвързващ характер. Затова в доктрината има съгласие да се приеме, че посочената разпоредба обхваща всяка хипотеза на нарушение на разпоредби на националното право ( 117 ) в областта на околната среда ( 118 ).

109.

Изключително обширният на пръв поглед обхват на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, a fortiori спрямо този на параграфи 1 и 2 от същия член, може все пак да бъде смекчен. Всъщност материалното приложно поле на член 9, параграф 3 от конвенцията е разграничен от член 2, параграф 2, втора алинея от конвенцията, от който е видно, че последната не се прилага към актове със законодателен характер. Според посочената разпоредба понятието за „държавен орган“, чиито актове в нарушение на правото в областта на околната среда могат да бъдат предмет на оспорване, изключва институциите, действащи в съдебно или законодателно качество.

110.

Следователно е очевидно, че страните по Орхуската конвенция са имали за цел да включат в приложното ѝ поле единствено незаконодателни мерки.

111.

С други думи, като се изключат законодателните актове, всички останали видове актове, приети от частноправни субекти и държавни органи, независимо дали са с общ или индивидуален характер, попадат в приложното поле на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.

112.

Други данни също потвърждават този анализ.

113.

Най-напред е важно да се отбележи, че тълкуването от Съда на понятието за законодателен акт в контекста на привеждането в действие на Орхуската конвенция се стреми да запази полезното действие на член 9 от посочената конвенция ( 119 ). Съдът тълкува различните разпоредби от правото на Съюза в светлината и с оглед на целите на Орхуската конвенция, по отношение на която законодателството на Съюза трябва да бъде „правилно приведено в съответствие“ ( 120 ). Този подход е от основополагащо значение за тълкуването на Орхуския регламент с оглед на конвенцията.

114.

Трябва да се спомене и позицията, възприета от Комитета за преглед на съответствието с разпоредбите на Орхуската конвенция, според който договарящите страни нямат възможност да въвеждат или поддържат толкова строги критерии, че да водят до възпрепятстване на неправителствените организации да оспорват актове или пропуски, които нарушават национални разпоредби, свързани със защитата на околната среда ( 121 ). Това ясно съвпада с възприетата от Съда позиция в посочената по-горе практика ( 122 ). Впрочем Комитетът е изразил съмнения по отношение на спазването от Съюза на изложените в член 9, параграф 3 от конвенцията условия ( 123 ).

115.

Накрая, макар и ръководството за прилагане на Орхуската конвенция да няма обвързващ характер според съдебната практика ( 124 ), то все пак може да служи за отправна точка при тълкуването на релевантните разпоредби на конвенцията ( 125 ). В наскоро постановеното решение Fish Legal и Shirley ( 126 ) Съдът дори системно се позовава на споменатото ръководство при тълкуването на Директива 2003/4/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета ( 127 ) с оглед на Орхуската конвенция. Ръководството обяснява и препоръчва широко тълкуване на условията за достъп до правосъдие в съответствие с буквата и духа на Орхуската конвенция. Що се отнася до актовете, които могат да подлежат на контрол, от ръководството става ясно, че представителите на обществеността имат право да оспорват нарушенията на националното право в областта на околната среда дори „независимо от факта, че имат връзка с информирането на обществеността и правото на участие, както е гарантирано от конвенцията“ ( 128 ). От него е видно и че предвиденият в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция контрол ( 129 ) се опира на идеята за „citizen enforcement“ (гражданско правоприлагане) в пряк и преносен смисъл ( 130 ).

116.

При тълкуването на разпоредба от правото на Съюза следва да се имат предвид не само текстът на същата и целите, които тя преследва, но и нейният контекст, както и съвкупността от разпоредбите на правото на Съюза ( 131 ).

117.

Най-напред, за да се прецени изпълнението на конкретните задължения, произтичащи от Орхуската конвенция в правото на Съюза, не трябва да се забравя, че действието на конвенцията — която е от смесен тип — е уточнено в декларация на Европейската общност, приложена към Решение 2005/370. От нея ясно се вижда, че по време на подписването на конвенцията действащите правни инструменти не са били достатъчни, за да осигурят цялостното изпълнение на задълженията, произтичащи от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, тъй като са засягали процедури за оспорване на актове или пропуски на частноправни субекти или държавни органи, различни от институциите, посочени в член 2, параграф 2, втора алинея от конвенцията. Следователно държавите членки са били отговорни за изпълнението на посочените задължения до приемането от страна на Общността на разпоредби за прилагането на същите задължения.

118.

Както вече припомних обаче, от законодателните работи, предхождащи приемането на Орхуския регламент, е видно, че последният е имал за предмет да приведе в съответствие общностното право с разпоредбите на конвенцията ( 132 ). Несъмнено прилагането на конвенцията означава, на равнището на Съюза, приемането на други актове от вторичното право ( 133 ). Същевременно, освен да допринесе за преследването на целите на политиката в областта на околната среда, Орхуският регламент е трябвало главно да допълни особени аспекти, свързани с достъпа до правосъдие в една вече установена общностна система посредством задълженията, произтичащи от членове 9—13 от Орхуския регламент ( 134 ). Това изглежда още по-важно, предвид факта че проектът на директива относно достъпа до правосъдие все още не е успешно приет в правото на Съюза ( 135 ).

119.

Следователно контролът за законосъобразност на Орхуския регламент с оглед на едноименната конвенция става още по-наложителен при сегашното състояние на правото на Съюза, тъй като Съюзът трябва да изпълнява изцяло своите ангажименти посредством въвеждането в изпълнение на произтичащите от Орхуската конвенция задължения.

120.

В този контекст предлагам да се отхвърлят доводите на Комисията, изведени от необходимостта от цялостен преглед на системата за ефективна съдебна защита в правото на Съюза. Безспорно е, че съдебната защита на частноправните субекти в правораздавателната система на Съюза се осигурява не само от преките правни средства за защита, но и благодарение на механизма на преюдициалното запитване. Механизмът на преюдициалното запитване обаче не може да поправи и запълни пропуските, произтичащи от възприетия от законодателя на Съюза ограничителен подход при въвеждането в действие на разпоредба на конвенция, по която Съюзът е страна.

121.

За разлика от Комисията, считам, че установяването на правни средства за защита, главно на национално равнище, срещу мерките, „нарушаващи правото в областта на околната среда“, е равносилно на ново прехвърляне към държавите членки на отговорност, която носи Съюзът. Съюзът не може да изисква от държавите членки да гарантират дадено ниво на контрол, за да се запълнят пропуските във вторичното право. Фактически с приемането на Орхуския регламент Съюзът остава изцяло отговорен за изпълнението на задълженията, които има по силата на Орхуската конвенция.

122.

Обратно, с готовност ще призная, че преценката за съвместимост на въвеждането в изпълнение на задълженията, произтичащи от Орхуската конвенция, би следвало да е различна, ако това въвеждане в изпълнение се извършва чрез директиви, доколкото се осъществява на два етапа, а именно приемане на посочените директиви и транспонирането им в правото на държавите членки ( 136 ).

123.

По нататък, що се отнася до обхвата на достъпа до правосъдие в Орхуския регламент, трябва да се констатира, че в член 10, параграф 1 от него тази цел е отразена, като е предоставено право на отговарящите на условията организации, а именно представителните обществени организации, да подават искане за вътрешно преразглеждане на акт, който противоречи на правото в областта на околната среда. Подготвителните работи ясно сочат, че преразглеждането е било въведено, за да не се навлезе в упражняването на правото на достъп до правосъдие въз основа на Договора, по силата на който едно лице може да подаде иск пред Съда на Европейския съюз срещу решения, които го засягат пряко и лично ( 137 ).

124.

От гледна точка на приложното поле по отношение на лицата с установяването на процедура за преразглеждане в член 10 от Орхуския регламент достъпът до правосъдие за неправителствените организации е улеснен, тъй като на последните не се налага да доказват достатъчен интерес или посегателство на право, за да могат да упражнят това право съгласно член 263 ДФЕС. Следователно регламентът признава на тези групи качеството на адресати ( 138 ).

125.

За сметка на това, от гледна точка на материалното прилагане, приложното поле на евентуалните оспорвания чрез т.нар. процедура за „преразглеждане“ е определено в светлината на член 10 във връзка с член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент като приложимо към актовете с индивидуален характер съгласно закона за околната среда, предприет[и] от институция или орган на Общността, и ко[и]то [са] правнообвързващ[и] и има[т] външни последици. Освен това мярката, която може да бъде оспорена чрез такова „преразглеждане“, е определена като изключваща, съгласно член 2, параграф 2 от Орхуския регламент, административните актове, приети от институцията или органа на Съюза „в качеството им на административен орган за преразглеждане“.

126.

В това отношение отбелязвам, че в първоначалната си редакция предложението за регламент определя понятието за акт като „всяка административна мярка, предприета от институция или орган на Общността в сферата на правото в областта на околната среда с обвързващо и външно действие“ ( 139 ) [неофициален превод]. Понятието за „административни актове с индивидуален обхват“ се появява единствено на етапа на общата позиция, приета от Съвета ( 140 ) и е възпроизведено от Парламента на второ четене ( 141 ) без обосновка.

127.

При липсата на каквото и да е определение на понятието за административен акт в други източници на правото на Съюза определението в Орхуския регламент се явява ad hoc с труден за очертаване обхват ( 142 ). Същевременно считам, че е ясна волята на законодателя да ограничи обхвата на процедурата за преразглеждане.

128.

Несъмнено, актът е определен в член 2, буква ж) от Орхуския регламент като мярка, предприета „съгласно правото в областта на околната среда“. Следователно последното условие е широко предвидено във връзка с целите, произтичащи от член 191 ДФЕС ( 143 ). Вярно е и че общият ( 144 ) или индивидуалният характер на дадено решение се преценява според съдебната практика предвид съдържанието му, за да се установи дали естеството на разпоредбите му е такова, че да засегне лично и пряко положението на заинтересованите лица ( 145 ). В рамките на Орхуския регламент това разграничение зависи основно от тълкуването на понятието „законодателство“ по смисъла на Орхуската конвенция, възприето в Орхуския регламент, чието тълкуване съм посочил в паралелното ми заключение по дела Съвет и Комисия/Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P и C‑405/12 P) ( 146 ).

129.

Безспорно е обаче, че процедурата за преразглеждане ( 147 ) се прилага само към индивидуални решения с правно действие от естество да засегне интересите на адресатите им. Всъщност твърде ограниченият обхват на оспорвания, засягащи нарушения на правото в областта на околната среда на основание член 10 от Орхуския регламент, е потвърден в хода на съдебното заседание от Комисията, която успява да даде, не без затруднение, един- единствен конкретен пример за процедура за преразглеждане, а именно разрешението за пускане на пазара на ГМО. Трябва да се констатира впрочем, че сферата на ГМО, както и пускането на пазара на химикали в съответствие с Регламента REACH ( 148 ), изглежда е основната област, в която процедурата за преразглеждане се използва ефективно ( 149 ). По този начин практиката на Комисията потвърждава ограничителното тълкуване на Орхуския регламент ( 150 ).

130.

Накрая трябва да се отбележи, че според Орхуския регламент жалбите пред Съда съгласно член 12 от посочения регламент се отнасят не само до спорния административен акт, но и до отговора, изпратен от институцията или органа, сезиран с искането за вътрешно преразглеждане. Следователно неправителствена организация би могла да поиска разглеждане по същество единствено посредством възражението за незаконосъобразност като това в основата на настоящите дела.

131.

Вследствие на това трябва да се констатира, че член 10 от Орхуския регламент не съставлява пълно въвеждане в действие на произтичащите от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция задължения ( 151 ).

132.

Поради гореизложените по повод на тълкуването на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция съображения тази констатация не се обезсилва от обхвата на свободата на действие, предоставена на страните по Орхуската конвенция. Всъщност, като признава такава свобода при привеждането в действие на член 9 от Орхуската конвенция (и например на член 15а от Директива 96/61/ЕО ( 152 )) ( 153 ), Съдът застъпва подход, който до голяма степен защитава полезното действие и целите на конвенцията по отношение на задълженията за прилагане на държавите членки ( 154 ). Ето защо не виждам причина да се възприема различен подход спрямо самия Съюз ( 155 ).

133.

С оглед на всички изложени съображения считам, че в обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е стигнал до извода, че възражението за незаконосъобразност срещу член 10 от Орхуския регламент във връзка с член 2, параграф 1, буква ж) от същия трябва да бъде уважено. Затова ако Съдът реши да разгледа тази проблематика, предлагам той да отхвърли второто основание на Комисията.

134.

В хипотезата на липса на непосредствено действие на международно споразумение, възприемано като източник на права за частноправните субекти, може да е полезно да се упомене принципът за съответстващо тълкуване като инструмент, позволяващ да се придаде действие на подобно споразумение.

135.

Всъщност на самия съд на Съюза се налага да тълкува вторичното право в съответствие с обвързващите Общността международни споразумения ( 156 ). Съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на правото на Съюза трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, като се вземат предвид текстът и целта на международните споразумения, по които Съюзът е страна ( 157 ). Подобно „помирително тълкуване“ ( 158 ) в международното право има свои граници — въпросният принцип „се прилага само в хипотезата, когато разглежданото международно споразумение има предимство пред съответния текст на общностното право“ ( 159 ). При това положение подобно тълкуване по принцип е допустимо в случая.

136.

Въпреки това методът на съответстващо тълкуване може да се използва само когато спорната разпоредба не е достатъчно ясна или може да се тълкува по различни начини с оглед на контекста, естеството или структурата на разпоредбата или на основния акт, от който тя е част. Не такъв е случаят обаче, предвид изложените по-горе съображения, на член 10 от Орхуския регламент, от който ясно следва волята от неговото приложно поле да се изключат актовете с общ обхват.

137.

Освен това, подобно на приложимите към тълкуването на националното право правила, съответстващото тълкуване е ограничено от общите принципи на правото и изключването на всякакво тълкуване contra legem ( 160 ). Тъй като според мен обаче приложното поле на Орхуския регламент ограничава достъпа до правосъдие чрез определението на акта, попадащ в прекомерно ограничителната процедура за преразглеждане, спрямо приложното поле на Орхуската конвенция, смятам, че в случая съответстващото тълкуване е изключено.

138.

Организациите за защита на околната среда са подали насрещна жалба по дела C‑401/12 P—С‑403/12 P, която те квалифицират като „условна“, тъй като е подадена изключително, „в случай че Съдът не възприеме доводите в писмения отговор“. В тези рамки посочените организации изтъкват едно-единствено основание, изведено от факта, че Общият съд погрешно е пропуснал да признае непосредствено действие на понятието „актове“ по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.

139.

Съветът, Комисията и Парламентът единодушно считат подобна „условна“ насрещна жалба ( 161 ) за недопустима. По същество те предлагат доводите на организациите да бъдат отхвърлени като неоснователни. Също така обръщат внимание, че организациите не целят отмяна на диспозитива на обжалваното съдебно решение, а всъщност искат ново съдебно решение, което да потвърди обжалваното, но с други мотиви.

140.

Най-напред, отбелязвам, че в исканията си организациите искат „отмяна на обжалваното съдебно решение и отмяна на решението на Комисията за недопустимост“. Що се отнася до искането им Съдът да обяви, че понятието за акт има директен ефект, което би позволило да се разгледа валидността на Орхуския регламент, организациите за защита на околната среда не целят „допълване“ на обжалваното съдебно решение. Всъщност, ако твърдението за нарушение, изведено от липсата на обявен директен ефект, се приеме, това би довело до отмяна на всички съображения на Общия съд, който при разглеждането на законосъобразността се е позовал на съдебната практика Fediol/Комисия и Nakajima/Съвет. Следователно въпросните организации поставят под въпрос решение Lesoochranárske zoskupenie, без обаче да приведат правни доводи, за да подкрепят по специфичен начин това искане. Всъщност никъде в писмените становища не е ясно посочено на какво основание може да се обяви непосредствено действие, за да се извърши контрол за законосъобразност на Орхуския регламент.

141.

Жалба, която не съдържа доводи, посочващи конкретно грешката при прилагане на правото, допусната в решението на Общия съд ( 162 ), трябва да се счита за недопустима. Такъв е случаят с настоящата насрещна жалба, с която страните по същество твърдят, че Общият съд не се е произнесъл по даден аспект, без да определят произтекла от това грешка при прилагане на правото. Действително такава жалба, макар и насрещна, не може да бъде предмет на правна преценка, позволяваща на Съда да упражни своето правомощие в разглежданата област и съответно да упражни контрол за законосъобразност ( 163 ).

142.

Следователно предлагам насрещната жалба да бъде отхвърлена като недопустима.

143.

Предлагам на Съда: