I – Въведение

II – Правна уредба

А - Правото на Съюза

Б - Германското право

III – Спорът в главното производство и преюдициалното запитване

IV – Производството пред Съда

V – Правен анализ

А - По твърдението за недостатъчна правна основа

1. Съдържанието и целта на изменения Регламент № 2252/2004

2. Член 62, точка 2, буква a) EО като подходяща правна основа на изменения Регламент № 2252/2004

Б - По твърдението за нарушаване на задължението за консултиране на Европейския парламент

В - По твърдението за нарушение на основното право на защита на личните данни

1. Предварителни бележки относно мястото на основните права в контекста на изменения Регламент № 2252/2004

2. Със съдържащото се в член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 задължение се засяга основното право на защита на личните данни, предвидено в закона и преследващо призната от Съюза цел от общ интерес

3. По пропорционалността на засягането

а) Чрез ограничението може да се преследва признатата от Съюза цел от общ интерес

б) Член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 е необходим за постигането на призната от Съюза цел от общ интерес

в) Заключителни бележки

VI – Заключение

1.

„Използването на биометрията в информационните системи никога не е безобидно, особено ако броят на засегнатите лица е много голям. [К]ато създава възможност за измерване на характерните белези на човешкото тяло от машини и като позволява последващото използване на тези характерни белези, биометрията променя окончателно отношението между тяло и самоличност. Дори биометричните данни да не са достъпни с просто око, подходящи инструменти позволяват те да бъдат разчетени и използвани винаги и където и да отиде съответното лице“. [неофициален превод]

2.

Това предупреждение на Европейския надзорен орган по защита на данните ( 2 ) има особен отзвук днес, когато от Съда се иска да се произнесе относно валидността именно от гледна точка на основното право на защита на личните данни, закрепено в Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), на наложеното на държавите членки с Регламент (ЕО) № 2252/2004 на Съвета от 13 декември 2004 година относно стандартите за отличителните знаци за сигурност и биометричните данни в паспортите и документите за пътуване, издавани от държавите членки ( 3 ), изменен с Регламент (ЕО) № 444/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 28 май 2009 година ( 4 ), наричан по-нататък „измененият Регламент № 2252/2004“), задължение да издават паспорти на своите граждани само ако те са се съгласили да им бъдат снети два пръстови отпечатъка, чието изображение освен това е съхранено в самия паспорт.

3.

Член 1, параграф 2 от Регламент № 2252/2004 предвижда, че „[п]аспортите и документите за пътуване включват носител на запаметена информация, която съдържа портретна снимка. Държавите членки също така включват пръстови отпечатъци в интероперативни формати. Данните са с гарантирана сигурност и носителят на запаметената информация има достатъчен капацитет и способност да гарантира целостта, автентичността и поверителността на данните“.

4.

С член 1 от Регламент № 444/2009 член 1, параграф 2 от Регламент № 2252/2004 е изменен и вече има следното съдържание:

„Паспортите и документите за пътуване включват носител с висока степен на защита на запаметената информация, който съдържа портретна снимка. Държавите членки също така включват два пръстови отпечатъка, снети върху равна повърхност, в интероперативни формати. Данните трябва да бъдат защитени и носителят на запаметената информация да има достатъчен капацитет и способност да гарантира целостта, автентичността и поверителността на данните“.

5.

Член 4, параграф 3 от Закон за паспортите (Passgesetz) от 19 април 1986 г., последно изменен със Закон от 30 юли 2009 г. ( 5 ) гласи:

„Въз основа на Регламент [№ 2252/2004] паспортите, служебните паспорти и дипломатическите паспорти включват носител за запаметена информация, в който се запазват портретната снимка, пръстовите отпечатъци, означението на пръстите, от които са снети отпечатъците, данни за качеството на отпечатъците и посочените в параграф 2, второ изречение данни. Запаметените данни се защитават от неоправомощен достъп, изменение и изтриване. Не се създава база данни на биометричните данни по първо изречение за цялата федерална територия“.

6.

Г-н Schwarz, който е германски гражданин, иска от компетентните служби на Stadt Bochum (град Бохум) да му бъде издаден паспорт, като в същото време се противопоставя на задължителното снемане на пръстовите му отпечатъци. Тъй като смятат, че паспорт не може да се издаде без задължителното снемане на пръстовите му отпечатъци, като се позовават на член 4, параграф 3 от Закона за паспортите от 19 април 1986 г., последно изменен със Закона от 30 юли 2009 г., на 8 ноември 2007 г. тези служби отказват да издадат посочения документ.

7.

След това решение жалбоподателят в главното производство подава жалба до запитващата юрисдикция с искане да бъде задължен Stadt Bochum да му издаде паспорт, без да снема пръстовите му отпечатъци. За целта той се позовава по-конкретно на факта, че член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004, с който е въведено задължението за държавите членки да снемат два пръстови отпечатъка от всяко лице, което иска да му бъде издаден паспорт, е невалиден.

8.

Запитващата юрисдикция споделя съмненията на жалбоподателя в главното производство и не е сигурна, че член 62, точка 2, буква а) ЕО е достатъчен като правна основа за приемането на член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004. Тя се пита освен това дали липсата на консултиране с Европейския парламент, след като Съветът на Европейския съюз е преобразувал първоначално съдържащата се в проекта за регламент възможност за снемане на пръстови отпечатъци в задължение, представлява процедурно нарушение, което може да се отрази на валидността на посочения член 1. Накрая, тя отбелязва, че друго основание за невалидност на този член би могло да се изведе от факта, че с него се нарушава основното право на защита на личните данни, произтичащо член 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), и закрепено в член 8 от Хартата.

9.

При това положение Verwaltungsgericht Gelsenkirchen решава да спре производството и с акт за преюдициално запитване, постъпил в секретариата на Съда на 12 юни 2012 г., да му постави на основание член 267 ДФЕС следния преюдициален въпрос:

„Валиден ли е член 1, параграф 2 от Регламент [№ 2252/2004, изменен с Регламент № 444/2009]?“.

10.

Жалбоподателят в главното производство, Stadt Bochum, германското и полското правителство, Парламентът, Съветът и Европейската комисия представят на Съда писмени становища.

11.

В съдебното заседание, проведено на 13 март 2013 г., жалбоподателят в главното производство, германското правителство, Парламентът, Съветът и Комисията представят устно своите становища.

12.

Ще разгледам изложените последователно три основания за невалидност, а именно недостатъчната правна основа, наличието на процедурно нарушение, което е опорочило приемането на изменения Регламент № 2252/2004, и нарушението на член 8 от Хартата, което се твърди, че е налице.

13.

Правната основа на Регламент № 2252/2004, както и на Регламент № 444/2009, е член 62, точка 2, буква a) EО, който гласи, че „Съветът, като действа в съответствие с процедурата, посочена в член 67 приема […] 2) мерки относно преминаването на външните граници на държавите членки, които да установят […] a) нормите, реда и условията, които да бъдат спазвани от държавите членки при осъществяване на проверките на лицата по тези граници“.

14.

Жалбоподателят в главното производство поддържа, че член 18, параграф 3 ЕО ( 6 ) по принцип забранява на институциите да приемат законодателни разпоредби относно притежаваните от европейските граждани паспорти. При всяко положение не могло законодателни разпоредби във връзка с притежаваните от гражданите на Съюза паспорти валидно да се основават на посочения член 62, тъй като понятието за „проверки на лицата по [външните] граници“ по смисъла на тази разпоредба изключвало мерките по отношение само на гражданите на Съюза. Издадените на гражданите на Съюза паспорти освен това не служели конкретно за проверки на неговите външни граници. На последно място, предвиденото в член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 задължение за снемане на пръстовите отпечатъци не могло да се изведе от описаното в член 62, точка 2, буква a) EО поле на действие, тъй като то не се включвало в понятието за „норми“ или за „реда и условията, които да бъдат спазвани от държавите членки при осъществяване на проверките на лицата по [външните] граници“.

15.

Веднага трябва да се отхвърли доводът относно член 18, параграф 3 ЕО, чийто ефект се свежда до изключване на възможността разпоредби относно паспортите да могат да се приемат на основание на разпоредбите от Договора във връзка с европейското гражданство, и по-конкретно на основание на член 18, параграф 2 ЕО. От член 18, параграф 3 ЕО обаче не може да се направи извод за наличието на пълна забрана за институциите да приемат каквато и да е правна уредба във връзка с паспортите.

16.

Оспорването във връзка с използването единствено на член 62, точка 2, буква a) EО като правна основа е по-сериозно. Разбира се, Съдът вече е бил сезиран с подадена от Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия жалба за отмяна на Регламент № 2252/2004 ( 7 ). По това дело Съдът много общо и повърхностно засяга въпроса за правната основа ( 8 ). Изглежда той никога не се е съмнявал, че изборът на правната основа на Регламент № 2252/2004 е правилен. Като се вземе предвид това и тъй като в настоящото преюдициално запитване посоченият въпрос е ясно поставен на Съда и се отнася до валидността на член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004, той заслужава да бъде разгледан по-задълбочено в настоящото заключение.

17.

За да се провери обаче дали член 62, точка 2, буква a) EО може да бъде правна основа на разглеждания акт, трябва да се припомни многократно изложеното становище на Съда, че в системата на правомощията на Европейския Съюз „изборът на правната основа на даден акт трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на акта“ ( 9 ). Ето защо, за да се уверим, че член 62, точка 2, буква a) EО е достатъчен като правна основа на изменения Регламент № 2252/2004, следва първо да определим целта и съдържанието на този регламент и да проверим дали такова съдържание и такава цел могат да се определят по подходящ начин в регламент, приет на основание на такава правна основа.

18.

Що се отнася до преследваната цел, от самото заглавие на Регламент № 2252/2004 е видно, че неговата цел е да установи стандарти за отличителните знаци за сигурност и биометричните данни в паспортите, издавани от държавите членки.

19.

С включването в паспортите на биометрични данни, сред които са два пръстови отпечатъка, заедно с хармонизацията на отличителните знаци за сигурност, се цели връзката между паспорта и неговия притежател да стане по-надеждна и да се попречи на неговата фалшификация или незаконно използване ( 10 ), цел, към която Съдът приема, че е насочен Регламент № 2252/2004 ( 11 ).

20.

С хармонизацията на стандартите относно интегрираните в паспортите биометрични данни се цели да се съгласува подходът в рамките на Съюза по отношение на тези данни, по-конкретно във връзка с приложимите норми относно издаваните на гражданите на трети държави визи ( 12 ), за да не бъдат издаваните на гражданите на Съюза паспорти снабдени с „гаранции за сигурността, които са по-несъвършени от вече предвидените в техническите характеристики за единния формат за виза и единния формат за разрешенията за пребиваване за гражданите на трети страни“ ( 13 ).

21.

На последно място, съображение 9 от Регламент № 2252/2004 споменава „основната цел за въвеждане на общи стандарти за сигурност и интероперативни биометрични идентификатори“, цел, която според законодателя на Съюза налага да се определят правила за всички държави членки, като се прилага Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 г. ( 14 ). Следователно измененият Регламент № 2252/2004 преследва също целта за „опростяване на граничния контрол“ ( 15 ) чрез хармонизацията на общите стандарти за сигурност.

22.

Според мен основната цел, която преследва измененият Регламент № 2252/2004, може да се разбере само ако се постави в по-широкия контекст на системата, в която се вписва неговото приемане, и трябва да се обърне особено внимание на съотношението му със системата, възникнала в резултат на Споразумението от Шенген. Точно съображения 10—14 всъщност припомнят, че посоченият регламент е замислен като развитие на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, което впрочем Съдът е имал повод да потвърди ( 16 ). Именно в контекста на тези достижения се уточнява политиката на интегрирано управление на външните граници на държавите членки, участници в системата, възникнала в резултат на Споразумението от Шенген, и по-конкретно нормите относно преминаването на външните граници. Като хармонизира съдържанието и техническите характеристики на документите за пътуване, с които гражданите на Съюза трябва да разполагат в момента на преминаване на външните граници, целта, която законодателят иска да постигне с изменения Регламент № 2252/2004 допринася очевидно на по-широката цел за гарантиране сигурността на тези граници.

23.

От гледна точка на неговото съдържание и в пълно съответствие с неговата цел измененият Регламент № 2252/2004 съдържа три вида разпоредби. От една страна, това са разпоредбите относно самото задължение за снемане на пръстови отпечатъци, освобождаванията от това задължение и случаите, в които снемането е невъзможно ( 17 ). От друга страна, има разпоредби, посветени на общия режим, свързан със съдържащите се в паспортите данни ( 18 ). Другите разпоредби, както и приложението към този регламент, са посветени на чисто техническите аспекти на минималните стандарти за сигурност, които държавите членки трябва да спазват, когато издават паспорти. Без да претендирам за изчерпателност, тук ще се огранича със споменаването на техническите спецификации относно носителя на запаметената информация, вида на записването, самата процедура на снемането, правилата за гарантиране сигурността на данните, техниките за отпечатване, както и начините за четене и съхраняване на информацията ( 19 ). По този начин измененият Регламент № 2252/2004 осъществява „хармонизация и подобряване на минималните стандарти за сигурност, на които трябва да отговарят паспортите […], издавани от държавите членки и предвижда включването в тези [паспорти] на известен брой биометрични данни относно притежателите на такива документи“ ( 20 ).

24.

Могло ли е описаните по-горе разпоредби да се приемат на основание на член 62, точка 2, буква a) EО? Мисля, че това е така.

25.

От една страна, целта на хармонизираните с изменения Регламент № 2252/2004 разпоредби е да уеднаквят съдържанието на стандартите за сигурност за паспортите, издавани от държавите членки на европейските граждани. Обратно на това, което поддържа жалбоподателят в главното производство, не е правилно да се твърди, че член 62, точка 2, буква a) EО може да служи за правна основа само на мерки, които биха се отнасяли до проверките по външните граници на гражданите на трети държави. Текстът на посочения член 62 не съдържа такова ограничение, тъй като в него се посочват само „проверките на лицата“. Освен това от достиженията на правото на Шенген ясно следва, че гражданите на Съюза също се подлагат на минимална проверка в момента на пресичане на външните граници на Съюза ( 21 ). Този контрол, също както в по-общ аспект, засилването на гаранциите във връзка с външните граници, е необходимото последствие от липсата на контрол по вътрешните граници на Съюза и същевременно предварително условие за пълното ползване от свободното движение в рамките на Съюза. Измененият Регламент № 2252/2004 следователно действително се отнася до „проверките на лицата по външните граници“ по смисъла на член 62, точка 2, буква a) EО ( 22 ).

26.

От друга страна, посоченият регламент задължава държавите членки да издават паспорти с хармонизирано съдържание и технически характеристики. По този начин законодателят на Съюза гарантира, че контролът на гражданите на Съюза по външните граници се осъществява на една и съща основа и че самоличността на тези граждани се проверява от националните органи в различните гранични контролно-пропускателни пунктове въз основа на едни и същи данни. Следователно той е допринесъл за подобряване на интеграцията на политиката на управление на тези граници ( 23 ). Фактът, че при проверката на паспортите на гражданите на Съюза полицията на границите на Съюза разполага с еднородна съвкупност от данни с висока степен на защита, допринася за укрепване равнището на сигурност на контрола, като същевременно улеснява този контрол.

27.

Разбира се, задължението за снемане на два пръстови отпечатъка представлява операция, предхождаща самия контрол. Очевидно това не е пречка това задължение да бъде условие за упражняването на самия контрол. Поради това ми се струва малко изкуствено да се твърди, че разпоредби относно включените в паспортите данни, които трябва да бъдат проверявани при пресичане на външните граници на Съюза, не биха могли да се приемат, като се използва същата правна основа като тази, която е използвана за разпоредбите за самия контрол. Разумният подход към съдържанието и тълкуването, което трябва да бъде дадено на член 62, точка 2, буква a) EО, налага да се приеме, че задължението за снемане на два пръстови отпечатъка при предвидените в член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 условия, доколкото представлява неразделно предварително условие за упражняването на контрола на гражданите на Съюза по външните граници, наистина попада в обхвата на понятието за „нормите, реда и условията, които да бъдат спазвани от държавите членки при осъществяване на проверките на лицата по тези граници“.

28.

Поради всички изложени по-горе причини смятам, че член 62, точка 2, буква a) EО е подходяща правна основа за приемането на изменения Регламент № 2252/2004.

29.

Мерките, чиято правна основа е член 62, точка 2, буква a) EО, трябва да се приемат от Съвета в съответствие с предвидената в член 67 ЕО процедура. Към датата, на която е приет Регламент № 2252/2004, тази процедура предвижда консултиране на Парламента ( 24 ). Жалбоподателят в главното производство поддържа, че тази процедура не е спазена, тъй като консултиране на Парламента е направено по повод предложение за регламент, в който се предвижда само възможност за държавите членки да снемат пръстови отпечатъци, докато в окончателния проект тази възможност е преобразувана в задължение, без Парламентът да се е произнесъл във връзка с това.

30.

Веднага трябва да се отбележи, че порокът в процедурата, който жалбоподателят в главното производство твърди, че е налице, се отнася до процедурата, довела до приемането на член 1, параграф 2 от Регламент № 2252/2004. В поставения от запитващата юрисдикция въпрос за валидността обаче ясно се сочи валидността на член 1, параграф 2 от Регламент № 2252/2004, изменен с Регламент № 444/2009 ( 25 ). Не се спори, че вторият регламент е приет в съответствие с предвидената в член 67, параграф 2 EО възможност, при спазване на посочената в член 251 ЕО процедура, т.е. процедура на съвместно вземане на решения. Следователно порокът на процедурата, който жалбоподателят в главното производство твърди, че е налице, не е от такова естество, че да засегне валидността на член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004.

31.

С оглед на това и за да се сложи край на всякакви спорове по този въпрос, държа въпреки всичко да направя няколко кратки забележки, за да докажа, че член 1, параграф 2 от Регламент № 2252/2004 в първоначалната му редакция също не е опорочен от нарушение на процедурата.

32.

От една страна, от постоянната практика на Съда следва, че „задължението за консултиране с Парламента в хода на законодателния процес в предвидените в Договора случаи предполага изискване за ново консултиране винаги, когато като цяло окончателно приетият текст се различава по самата си същност от този, по който е имало консултиране с Парламента“ ( 26 ). Дори да е вярно обаче, че представеното от Комисията предложение за регламент на Съвета предвижда само възможност за държавите членки да добавят пръстови отпечатъци към включените в паспорта данни ( 27 ) и в окончателната редакция на регламента тази възможност е преобразувана в задължение, това изменение не може да бъде съществено изменение по смисъла на практиката на Съда, за което е необходимо ново консултиране с Парламента. Същественият въпрос, който се е поставял тогава не е бил дали снемането на отпечатъци е възможност или задължение, тъй като Парламентът във всеки случай е трябвало да има предвид, че е било възможно всички държави членки да решат да използват тази възможност.

33.

От друга страна, от представените на Съда хронологически данни се установява, че предложението за регламент е изпратено в Парламента на 25 февруари 2004 г. Политическото споразумение в Съвета за преобразуване на възможността за снемане на пръстови отпечатъци в задължение се оформя на 26 октомври 2004 г. Нов документ с приложено към него информационно писмо е предаден от Съвета на Парламента на 24 ноември 2004 г. Парламентът излиза със становище ( 28 ) на 2 декември 2004 г. или, безспорно, малко след като му е предаден този документ, но посочването в бележките към документа на новата ориентация на Съвета цели да покаже, че в момента, в който е дал становището си, Парламентът е бил напълно информиран за тази промяна в подхода на Съвета, по повод на която той изобщо не реагира. Парламентът освен това не се е оплакал от нарушение на задължението за консултиране, нито оспорва в заседанието направените уточнения относно провеждането на процедурата за консултиране във връзка с Регламент № 2252/2004.

34.

Поради това и независимо че продължавам да съм убеден, че въпросът за законосъобразността на процедурата за приемане на член 1, параграф 2 от Регламент № 2252/2004 няма значение за спора в главното производство, следва да се приеме, че липсата на ново консултиране с Парламента след преобразуване в задължение на възможността за снемане на пръстови отпечатъци с оглед на съхраняването им в паспортите не е довело до нарушение при това приемане поради порок в процедурата.

35.

Тъй като в преюдициалното запитване само се посочва, че член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 нарушава също „свободата на влизане и на излизане, член 17 от Международния пакт за граждански и политически права, както и различни принципи на равенство и забрана на дискриминацията“, без да излага причините, поради които валидността на този член би трябвало да се разгледа в светлината на тези свободи и принципи, нито дори да се провери дали те имат значение при такъв контрол, и като се има предвид, че заинтересованите страни, които са участвали в производството пред Съда, включително жалбоподателят в главното производство, в изложенията си са наблегнали на нарушението на основното право на защита на личните данни, следващите разсъждения ще бъдат единствено във връзка с изследването на валидността на член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 от гледна точка на това основно право.

36.

В член 8, параграф 1 от Хартата е утвърдено правото на всяко лице „на защита на неговите лични данни“. А пръстовите отпечатъци очевидно са лични данни ( 29 ). По-конкретно в параграф 2 от този член се предвижда, че [т]ези данни „трябва да бъдат обработвани добросъвестно, за точно определени цели и въз основа на съгласието на заинтересованото лице или по силата на друго предвидено от закона легитимно основание. Всеки има право на достъп до събраните данни, отнасящи се до него, както и правото на изиска поправянето им“.

37.

Всяко ограничаване на това право трябва да бъде съобразено с предписанията на член 52, параграф 1 от Хартата. Така то трябва да бъде предвидено в закон, да зачита основното съдържание на съответното основно право и принципа на пропорционалност, т.е. да е необходимо и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.

38.

Преди да проверя конкретно валидността на член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 от гледна точка на член 8 от Хартата, искам да припомня, че въпросът за основните права съвсем не е чужд на този регламент. След това ще се постарая да докажа, че засягането на основното право на защита на личните данни, каквото е задължението за снемане и съхраняване на пръстови отпечатъци, за да могат да бъдат разчитани, изображението на двата пръстови отпечатъка е предвидено в закона и преследва призната от Съюза цел от общ интерес. Накрая ще взема становище по пропорционалността на това засягане.

39.

Като начало следва да се отбележи, че както се припомня в съображение 8 от Регламент № 2252/2004, по отношение на личните данни, които трябва да се обработват във връзка с паспортите, се прилага Директива 95/46/ЕО. Тази директива, която се споменава в обясненията към член 8 от Хартата, утвърждава редица основни принципи във връзка със събирането на данни, които впрочем са наложени и от Европейския съд по правата на човека ( 30 ), като този да се обработват справедливо и законно и да се събират за конкретни, ясно формулирани и законни цели, да бъдат адекватни, релевантни, да не са прекомерни по отношение на целите, за които се събират, да бъдат точни, да се актуализират и да не се съхраняват постоянно. Тя установява и принципа за необходимостта от съгласие на лицето данните да бъдат обработвани, като същевременно предвижда редица изключения, като изпълнението на задача, която се осъществява в обществен интерес или при упражняване на официални правомощия, или когато обработването е необходимо за постигането на законна цел ( 31 ). Друг съществен елемент е, че тази директива налага право на достъп на всички заинтересовани от обработката на личните данни лица до много данни ( 32 ), право на възражение при определени условия ( 33 ), както и право на съдебна защита ( 34 ).

40.

Наред с това в член 1а от Регламент № 2252/2004, добавен с Регламент № 444/2009, изрично е предвидено, че националните процедури за събиране на биометрични индикатори трябва да са съобразени с „гаранциите, установени от [EКПЧ] и от Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на детето“ и има задължение при тези процедури да се обезпечава зачитането на достойнството на съответните лица в случай на затруднения при регистрирането на информацията.

41.

Следователно гаранциите, съдържащи се в изменения Регламент № 2252/2004, трябва да се разглеждат заедно с тези, предвидени в Директива 95/46, и съдържащите се в него препращания към ЕКПЧ и човешкото достойнство. Ето защо е необходимо проверката на валидността на член 1, параграф 2 от този Регламент да се осъществи, като не се забравят тези основни положения.

42.

От една страна, задължителното снемане от компетентните национални органи при описаните в член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 условия, записването и съхраняването в паспортите, както и предоставената на граничната полиция възможност да чете тези данни без съгласието на заинтересованото лице, очевидно засягат признатото в член 8 от Хартата право. Наистина, освен ако не се откажат от притежаването на паспорт, а поради това и от всякакво придвижване в повечето от третите държави, лицата, които искат да им бъде издаден паспорт, не могат да се противопоставят на снемането и съхраняването на пръстовите им отпечатъци.

43.

От друга страна, трябва да се отбележи, на първо място, че засягането на това право в резултат на задължителното снемане на пръстовите отпечатъци трябва да се разглежда като „предвидено от закона“ по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата, тъй като това снемане е изрично предвидено в член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004, който освен това отговаря и на изискванията за достъпност, яснота и предвидимост в съответствие с практиката на Европейския съд по правата на човека ( 35 ).

44.

На второ място, както вече изложих по-горе ( 36 ), основната обща цел, преследвана с изменения Регламент № 2252/2004, е да се подобри сигурността на външните граници чрез въвеждането на обща политика за интегрирано управление на тези граници. Освен това целта на включването в паспорт на съхранените върху носител с висока степен на защита пръстови отпечатъци е да направи по-надеждна връзката между притежателя на документа и самия документ и по този начин да затрудни фалшифицирането и незаконното използване, следователно и незаконната имиграция. Впрочем действията на законодателя са още по-важни с оглед на перспективата за постепенното установяване на пространство на сигурност, свобода и правосъдие ( 37 ) и, както вече казах, поради липсата на контрол на вътрешните граници на Съюза.

45.

Струва ми се, че е ясно, че всички тези „под-цели“ участват в осъществяването на посочената по-горе обща цел. Следователно се налага изводът, че като въвежда задължението за снемане на два пръстови отпечатъка с оглед на тяхното записване и съхраняване в паспортите, член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 преследва призната от Съюза цел от общ интерес.

46.

Въведеното ограничение на основното право на защита на личните данни трябва да бъде съобразено и с принципа на пропорционалност, т.е. да бъде необходимо и действително да отговаря на преследваната цел.

47.

Във връзка с това жалбоподателят в главното производство оспорва становището, че задължителното снемане на пръстовите отпечатъци на гражданите на Съюза, които искат да им бъде издаден паспорт, е средство за постигане на посочената цел и се съмнява, че то допринася ефективно за подобряване на сигурността на външните граници. По същество той поддържа, че избраният биометричен метод щял да се окаже особено незадоволителен и във всеки случай ползата от него щяла да бъде ограничена за гражданите на Съюза, на които поради заболяване, нараняване или изгаряне не е възможно да бъдат снети отпечатъци. Посоченият метод не можел да гарантира постигането на преследваната цел поради присъщата нетрайност на чипа, върху който се съхраняват данните, чийто живот бил много по-кратък от срока на валидност на паспорта. На последно място, процентът на грешките при този метод бил голям и той не бил достатъчно сигурен, за да гарантира съществуването на абсолютно надеждна връзка между законния притежател на паспорта и самия документ.

48.

Въпреки това изглежда трудно да се оспори, че самò по себе си добавянето на биометричните данни в паспорт неизбежно не само усложнява предприемането на действия за фалшифицирането на този паспорт, но позволява също процесът на установяване на законния притежател на паспорта да стане по-сигурен, тъй като компетентните за контрола на външните граници на Съюза органи вече освен с портретната снимка разполагат и с два вида биометрични данни ( 38 ). Безспорно е също, че освен в редки случаи, въпросните биометрични данни са годни да индивидуализират и идентифицират лицата.

49.

Колкото до довода, изведен от факта, че методът не е надежден, правилно е да се каже, че разпознаването чрез сравняване на пръстовите отпечатъци не е абсолютно сигурен метод и поради това процентът на грешките при него е по-висок от 0 % ( 39 ). Впрочем никой не би посмял да поддържа, че технически описаният в изменения Регламент № 2252/2004 паспорт е документ, който не може да бъде фалшифициран. Ясно е обаче, че законодателят на Съюза е действал изцяло в рамките на отредената му роля, като се е опитал да затрудни работата на фалшификаторите чрез добавянето на два биометрични индикатора и задълбочаване на хармонизацията на отличителните знаци за сигурност. С други думи, фактът че избраният биометричен метод не е съвършен и че благодарение на него паспортът не е документ, който изобщо не може да бъде фалшифициран или може да устои на всеки опит за унищожаване, не може да го направи негоден за постигането на преследваната цел, тъй като, трябва да припомня, че до днес не е създаден нито един съвършен метод. Впрочем някои аспекти на това несъвършенство се компенсират от въведените облекчения на задължението за снемане на отпечатъци. Например, когато снемането на пръстовите отпечатъци няма да бъде задоволително от гледна точка на идентификацията, както когато става въпрос за деца, законодателят на Съюза е предвидил режим на изключения ( 40 ).

50.

Тук трябва да се провери дали институциите са направили „справедливо балансирано претегляне на интереса на Съюза“ ( 41 ) от консолидиране на сигурността по външните си граници и засягането на защитата на личните данни на гражданите на Съюза, които искат да им бъде издаден паспорт. Впрочем Съдът приема, че „дерогациите и ограниченията на защитата на личните данни трябва да се въвеждат в границите на строго необходимото“ ( 42 ), така че не трябва да съществува никаква друга също толкова ефективна мярка, която обаче засяга по-малко основното право на защита на личните данни от тази, която въвежда дерогацията.

51.

При пренията в Съда беше обърнато особено внимание на въпроса за обосноваността на избора на законодателя в полза на биометричния метод за сравняване на пръстовите отпечатъци. Според жалбоподателя в главното производство законодателят не развил и не изложил, по-специално от статистическа гледна точка, причините, поради които при приемането на Регламент № 2252/2004 и Регламент № 444/2009 счел за необходимо да наложи на държавите членки интегрирането на двата пръстови отпечатъка в паспортите. В крайна сметка, като се изключи портретната снимка, жалбоподателят в главното производство оспорва всяко използване на биометричния метод, дори самата необходимост да се идентифицират толкова точно гражданите на Съюза на външните му граници ( 43 ). Той се развълнува по-конкретно от възможностите за събиране тайно от притежателите на изображението на пръстовите отпечатъци, което в крайна сметка правело от тях много малко защитени данни ( 44 ), тъй като всяко действие в ежедневието ни представлява повод да оставим след нас пръстовите си отпечатъци. Освен това недостатъчното равнище на сигурност на чипа за съхранение на данните не позволявало да се гарантира четенето на биометричните данни само от оправомощените органи. В крайна сметка степента на наложеното засягане на гарантираното с член 8 от Хартата основно право била непоносима, тъй като, първо, то се отнасяло до всички граждани на Съюза за срок от десет години, т.е. за целия срок на валидност на паспорта, второ, намесата щяла да се повтаря при всяка проверка на външните граници, трето, имало реална опасност от съхраняването в досиета на биометрични данни, и четвърто, идентифицирането по пръстовите отпечатъци могло да доведе до загуба на контрол върху процеса и да доведе до заклеймяване на някои категории лица. Поради всички тези причини г-н Schwarz смята, че засягането на основното право не е свързано с реално срещаните трудности при проверките по външните граници на Съюза, независимо дали от гледна точка на идентифицирането на гражданите на Съюза, или и на борбата с опитите за незаконно влизане на територията на Съюза с подправен паспорт.

52.

Дори да е вярно, че в изложението на мотивите към Регламент № 2252/2004 не проличават конкретно причините, поради които законодателят е избрал интегрирането на изображенията на пръстовите отпечатъци, в него все пак се обяснява ясно необходимостта от последователност във възприетия подход за паспортите на гражданите на Съюза и този за документите за пътуване, издавани на гражданите на трети държави ( 45 ). Що се отнася обаче до последните документи, интегрирането на тези отпечатъци вече било предвидено ( 46 ). Освен това в изложението на мотивите се споменава работата на ICAO (Международна организация за гражданска авиация), която „също е избрала цифрово обработената снимка като основен интероперативен елемент за биометрична идентификация, както и пръстовите отпечатъци и/или изображението на ириса“ ( 47 ). Във всеки случай във всички становища, изразени по въпроса за включването на други биометрични данни освен портретната снимка, било от Европейския контролен орган по защита на данните ( 48 ), било от работната група по член 29 ( 49 ), се привлича вниманието на институциите върху присъщите на масовото използване на биометрични данни опасности, но никога не се поставя под въпрос самият избор на изображението на пръстовите отпечатъци. Във всички тези становища единодушно се припомня, че по дефиниция биометричните данни са чувствителни, което изисква конкретни гаранции, но никога не се изтъква, че изборът на пръстовите отпечатъци като допълнителен биометричен индикатор, който да се интегрира в документите, е съвсем неподходящ. Накрая, като се вземе предвид фактът, че по принцип всяко лице е в състояние лесно да представи изображение на пръстовите си отпечатъци и че те са единствени, тъй като са му присъщи, според мен законодателят с право е могъл да приеме, че пръстовите отпечатъци са биометричен елемент за идентификация, който може да направи връзката между паспорта и неговия притежател по-надеждна и същевременно ще затрудни опитите за незаконното му използване или фалшифициране.

53.

Така се установява, че трябва да се отхвърли хипотезата за явна грешка на законодателя на Съюза, единствената, която може да бъде санкционирана, когато, както в настоящия случай, „става дума за сложни технически области, които търпят непрестанно развитие, [в които той разполага] […] с широко право на преценка, по-специално при преценката на много сложни фактически обстоятелства от научен и технически характер с цел определяне на обхвата и естеството на приеманите от него мерки“ ( 50 ), и то още повече като се вземе предвид, че Съдът в такъв контекст не може да замени със своята собствена преценка преценката на законодателя, на когото Договорът е възложил тази задача.

54.

Колкото до наличието на алтернативни мерки, които ограничават в по-малка степен основното право на защита на личните данни, използването на ирисоскопията не може да се разглежда като по-малко ограничително. То има освен това известни неудобства, свързани както със себестойността, присъща на този метод, който е патентован, така и с опасността за здравето на метода за сканиране на ириса или също със забавянето, до което проверката на съвпадането на ириса би довела при контрола на външните граници на Съюза ( 51 ). Само включването на портретната снимка безспорно е по-малко ограничително, но с оглед на изменението на външния вид, което тя не може да отрази, не се оказва също толкова ефикасна в случай на нужда за контролните органи да потвърдят самоличността на лице и законната му връзка с представяния от него паспорт.

55.

Колкото до довода, изведен от възможността данните да бъдат използвани от трети лица или трети държави ( 52 ), ще се задоволя с отбелязването, че не мисля, че при първата хипотеза, опасността е по-малка при система на контрол, основан само на портретната снимка. Колкото до третите държави, не споделям мнението на ищеца, че член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004 бил причина за излагането на гражданите на Съюза на опасността от злоупотреба, която съществува в тези държави. Във връзка с това е достатъчно да се отбележи, че Съюзът не влияе на определянето на формалностите, които неговите граждани трябва да изпълнят, за да влязат на територията на третите държави.

56.

Броят на пръстовите отпечатъци, чието изображение може да бъде снето и съхранено, е ограничен до два. Задължението за снемане се отнася само до гражданите на Съюза, които искат да пътуват извън неговите вътрешни граници. Използването на тези данни трябва да става за строго определени цели: например измененият Регламент № 2252/2004 предвижда, че данните се използват „единствено за проверка“ на автентичността на паспорта и самоличността на притежателя ( 53 ). Данните се съдържат само в носителя с висока степен на защита на запаметената информация, интегриран в паспорта, което означава, че по принцип гражданинът на Съюза единствен разполага с изображението на своите отпечатъци. Този регламент не може, и това е от съществено значение, да се използва като правна основа за създаване на бази данни за съхраняване на такава информация в държавите членки ( 54 ). Срокът, през който изображението на пръстовите отпечатъци се съхранява в паспорта, също е ограничен, тъй като съвпада със срока на валидност на паспорта.

57.

Във всеки случай проверката на съответствието на пръстовите отпечатъци не се извършва системно, а на случаен принцип, например ако проверката само въз основа на портретната снимка и на съдържащите се в паспорта данни не е достатъчна за премахване на съмнението относно автентичността на паспорта и/или самоличността на неговия притежател. Защитените данни се снемат от квалифицирани и надлежно оправомощени служители ( 55 ) и само оправомощените органи, които разполагат с подходящи съоръжения, могат да получат достъп за разчитане на тези данни ( 56 ). Лицето, чиито отпечатъци са снети и съхранени, има право да провери, да поиска корекция или заличаване на данните ( 57 ). И накрая, за да се ограничат неудобствата, които могат да произтекат от несъвършенствата и ограниченията на метода и на технологията, се предвижда, че „[н]есъвпадането само по себе си не засяга валидността на паспорта за целите на пресичането на външните граници“ ( 58 ) и е въведен дерогационен режим за деца под 12-годишна възраст, лица, при които снемането на пръстови отпечатъци е физически невъзможно, а също за лица, при които снемането на пръстови отпечатъци е временно невъзможно ( 59 ). Като закрепя такива дерогации или освобождавания, законодателят по този начин се стреми да защити достойнството на лицата.

58.

Да, установяването на самоличността чрез сравняването на пръстовите отпечатъци е техника, чиито възможности не са неограничени, а не мога и да кажа, че измененият Регламент № 2252/2004 въвежда режим, който дава възможност да се изключи абсолютно всеки риск, включително за неправомерно използване и подправяне. Независимо от това смятам, че с оглед на всички изложени по-горе съображения и на предпазните мерки, които са взети, че законодателят е взел всички необходими мерки, за да гарантира, доколкото е възможно, почтеното и законосъобразно използване на личните данни, необходими за издаването на паспорт. Безспорно е, че с премереното си поведение по този начин той е осъществил уравновесено претегляне на разглежданите интереси на Съюза.

59.

Следователно трябва да се приеме, че явното засягане на основното право на защита на личните данни, до което води член 1, параграф 2 от изменения Регламент № 2252/2004, е пропорционално.

60.

Като се имат предвид предходните съображения, предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, по следния начин:

При разглеждането на поставения въпрос не се установи нищо, което да може да се отрази на валидността на член 1, параграф 2 от Регламент (EО) № 2252/2004 на Съвета от 13 декември 2004 година относно стандартите за отличителните знаци за сигурност и биометричните данни в паспортите и документите за пътуване, издавани от държавите членки, изменен с Регламент (EО) № 444/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 28 май 2009 година.