1.

В настоящото дело се поставя главно въпросът дали Shell Nederland Verkoopmaatschappij BV и Belgian Shell (по-нататък наричани заедно „Shell“) са превозили отпадъци, като с кораб са превозили до едно от местата си на стопанска дейност малко над 333000 килограма петролен продукт, върнат от купувач в Белгия. Купувачът не е в състояние да съхрани или задържи продукта поради проблем в състава му, възникнал случайно при товаренето при първоначалния превоз на продукта от Нидерландия до Белгия. По същество в рамките на наказателното производство, образувано срещу Shell за неизпълнение на установените в правото на Съюза и в нидерландското право процесуални изисквания относно превоза на отпадъци ( 2 ), националната запитваща юрисдикция търси насоки само по въпроса дали посоченият петролен продукт представлява „отпадък“.

2.

В член 3, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 259/93 на Съвета от 1 февруари 1993 година относно надзора и контрола върху превози на отпадъци в рамките на, за и от Европейската общност ( 3 ) се изисква компетентният орган по местоназначението да бъде уведомен преди превоза на отпадъците, а в член 5, параграф 1 от Регламент № 259/93 се забранява осъществяване на превоз, без да е получено разрешение. За тези две задължения се прилага принципът на предпазните мерки по член 191, параграф 2 ДФЕС ( 4 ) и в случая е безспорно, че Shell не е уведомило съответните органи за превоза на петролния продукт, нито е получило разрешение за този превоз.

3.

Релевантната за спора правна уредба разкрива връзката между определението за отпадък в Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (в сила от 17 май 2006 г.) ( 5 ) и задълженията, предвидени в Регламент № 259/93. Тази уредба е следната.

4.

Шесто, девето и осемнадесето съображение от Регламент № 259/93 гласят следното:

[…]

[…]

5.

Член 2, букви а), и) и к) от Регламент № 259/93 предвижда:

„За целите на настоящия регламент:

[…]

[…]

[…]“ ( 6 ).

6.

Дял II от Регламент № 259/93, озаглавен „Превоз на отпадъци между държави членки“, съдържа глава А със заглавие „Отпадъци за обезвреждане“. Член 3, параграф 1 от Регламент № 259/93, който се намира в тази глава, предвижда:

„1. Когато нотификаторът възнамерява да превозва отпадъци за обезвреждане от една държава членка до друга държава членка и/или да ги прекара транзит през една или няколко други държави членки, без да засяга действието на член 25, параграф 2 и член 26, параграф 2, той трябва да съобщи това на компетентния орган по местоназначението и да изпрати копие от нотификацията на компетентните органи по експедицията и транзита, както и на получателя на товара“.

7.

Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 259/93:

„Превозът може да бъде осъществен единствено след като нотификаторът получи разрешение от компетентния орган по местоназначението“.

8.

Глава Б от дял II е озаглавена „Отпадъци за оползотворяване“. Член 6, параграф 1 от Регламент № 259/93 предвижда:

„1. Когато нотификаторът възнамерява да превозва изброените в приложение III отпадъци за оползотворяване от една държава членка до друга държава членка и/или да ги прекара транзит през една или няколко други държави членки, без да засяга действието на член 25, параграф 2 и член 26, параграф 2, той известява компетентния орган по местоназначението и [изпраща] копия от нотификацията на компетентните органи по експедицията и транзита, както и на получателя“.

9.

Член 26 гласи:

„1.   Превоз на отпадъци, осъществен:

[…]

се счита за нелегален трафик.

[…]

5.   Държавите членки предприемат подходящи правни действия, за да забранят и санкционират нелегалния трафик“.

10.

Директива 2006/12 влиза в сила на 17 май 2006 г. Съображения 2, 3 и 4 от нея гласят:

11.

Член 1, параграф 1 от Директива 2006/12 предвижда:

„По смисъла на настоящата директива:

[…]

[…]“.

12.

Съгласно член 20 от Директива 2006/12:

„Директива 75/442/ЕИО се отменя, без да се засягат задълженията на държавите членки, свързани с крайните срокове за транспонирането ѝ в националното законодателство, предвидени в приложение III, част Б.

Позоваванията на отменената директива се считат за направени за настоящата директива и следва да се отчитат в съответствие с таблицата на съответствието в приложение IV“ ( 7 ).

13.

На 3 септември 2006 г. Shell натоварва така наречения Ultra Light Sulphur Diesel (дизелово гориво с ултраниско съдържание на сяра) (ULSD) на кораб и го доставя на белгийски клиент (Gebr. Carens B.V.B.A., наричано по-нататък „Carens“). Към момента на натоварването цистерните на кораба не били съвсем празни, поради което се оказва, че ULSD се е смесило с Methyl Tertiary Butyl Ether (метил трет-бутил етер) (MTBE).

14.

В резултат на това смесване ULSD вече не отговаря на договорените продуктови спецификации и Carens не може повече да го използва за първоначално предвидената цел — да го продава като дизелово гориво на бензиностанциите. Точката на запалване на сместа е твърде ниска за тази цел. Освен това съгласно предписанията на неговото екологично разрешение Carens няма право да съхранява смес с тази точка на запалване. Смесването на ULSD с MTBE е установено едва след като товарът е доставен на Carens в Белгия. Съгласно писменото становище на Комисията между 20 и 22 септември 2006 г. Shell превозва товара с кораб обратно в Нидерландия, а после го блендира, за да продава новата смес като гориво. Както вече беше посочено, Shell нито прави уведомление в съответствие с Регламент № 259/93, нито иска разрешение преди осъществяването на превоза.

15.

Вследствие на това пред Rechtbank Rotterdam е образувано наказателно производство срещу Shell. Представителят на прокуратурата поддържа, че между или приблизително между 20 и 22 септември 2006 г. в Barendrecht и/или в Ротердам, във всеки случай в Нидерландия и на територията на Европейския съюз Shell е извършило едно или няколко от действията, посочени в член 26, параграф 1 от Регламент № 259/93, като с моторен танкер „Nimitz“ е превозило от Белгия за Нидерландия отпадъци, и то приблизително 333276 килограма газьол и/или дизелово гориво, замърсени с MTBE — във всеки случай отпадъчни масла — които при всички случаи попадат под код AC 030 от приложение III към Регламент № 259/93. Този превоз е осъществен, без да е извършена нотификация на и/или да е поискано разрешение от всички/съответните компетентни органи съгласно Регламент № 259/93.

16.

С оглед на изложеното по-горе Rechtbank отправя следните преюдициални въпроси:

17.

Shell, нидерландското правителство и Комисията представят писмени становища. Всички те се явяват на съдебното заседание на 6 март 2013 г.

18.

По същество, въпреки дългата формулировка на поставените въпроси, според мен законодателството и релевантната съдебна практика дават ясен отговор на преюдициалното запитване. Проблемът произтича основно от факта, че Shell не е уведомило за превоза на петролния продукт и не е поискало разрешение, макар и продуктът да е замърсен случайно.

19.

Сместа, която Shell превозва от Белгия до Нидерландия, може да попадне в обхвата на няколко от категориите, посочени в приложение I към Директива 2006/12, като например в обхвата на категория Q2 „Продукти, неотговарящи на съответните стандарти“, категория Q4 „Материали, които са били разлети, разпилени, изгубени или са претърпели друга злополука, включително материали, оборудване и други, замърсени в резултат на злополуката“ или категория Q12 „Примесени с вредни вещества материали (напр. масла, замърсени с PCBs и др.)“ ( 8 ).

20.

Нито един от тези фактори не е решаващ сам по себе си, тъй като списъкът на категориите отпадъци в приложение I към Директива 2006/12 не е изчерпателен. Съгласно точка Q16 той обхваща всякакви „материали, вещества или продукти, които не са включени в гореупоменатите категории“. Освен това списъците са само примерни, а квалифицирането на отпадъка зависи преди всичко от поведението на притежателя и значението на понятието „изхвърля“ ( 9 ).

21.

Тези фактори обаче подкрепят възгледа, че разглежданото в случая вещество представлява отпадък. Това е така от момента на случайното замърсяване на ULSD с MTBE до момента на изготвянето на нова смес чрез блендинг, с други думи до оползотворяването му ( 10 ).

22.

В своя защита Shell изтъква следните доводи. То твърди, че неотговарящите на спецификациите продукти (продукти „off-spec“), каквото е разглежданото замърсено гориво, не представляват отпадъци, като в противен случай неминуемо би се стигнало до несъразмерно нарушаване на търговския обмен; че горивото е върнато на подсъдимия по силата на клаузите на договора с купувача в Белгия, а не поради качеството му на отпадък; че горивото продължава да има икономическа стойност, което изключва определянето му като отпадък; че Shell е възнамерявало да препродаде продукта в момента на повторното му придобиване в Белгия (или като изготви нова смес, или като го препродаде в състоянието, в което се е намирал при връщането му от Белгия) и че в търговията с горива е обичайна препродажбата на такъв вид продукти; че като е върнал продукта, купувачът в Белгия не е възнамерявал да го обезвреди, и че към момента на връщането на горивото в Нидерландия то е загубило качеството си на отпадък.

23.

Според мен обаче нито един от тези доводи не се подкрепя от практиката на Съда относно значението на понятието „обезвреждане на отпадъци“.

24.

Тези доводи също така не са пряко релевантни за разрешаването на основните проблеми в настоящия случай, свързани с това: (i) дали Shell е „притежател“ на отпадък по смисъла на член 1, буква в) от Директива 2006/12 в качеството му на „производител“ или на юридическото лице, което притежава отпадъка, и (ii) дали замърсеното гориво е „отпадък“ по смисъла на член 1, буква а) от Директива 2006/12, тъй като е вещество или предмет от категориите, установени в приложение I, които притежателят изхвърля, възнамерява или се изисква да изхвърли.

25.

Освен това според мен, противно на поддържаното от Shell, Съдът не трябва да взема предвид предположения, които не отговарят на фактите, изложени в акта за преюдициално запитване. В случая имам предвид твърдението на Shell, че е било запознато със състава на горивната смес и с възможността тя да бъде препродадена без блендинг, преди товарът да напусне Белгия. Според мен неоспореният факт на повторния блендинг на горивото преди препродажбата разкрива намерението то да бъде изхвърлено, а самите действия по повторен блендинг представляват оползотворяване, с други думи Shell е изхвърлило продукта. В противен случай има опасност Съдът да отговори на хипотетични въпроси, които са недопустими съгласно постоянната съдебна практика.

26.

В допълнение обстоятелството, че замърсеното гориво е „off-spec“ спрямо спецификациите в договора между Shell и Carens, е ирелевантно при определянето дали то представлява отпадък по смисъла на императивните разпоредби от законодателството на Съюза относно отпадъците, тъй като последните са норми от обществен ред и не зависят от волята на страните по договор. Тук е необходимо да се припомни, че разглежданата горивна смес съдържа ULSD и MTBE. При обработката на дизелово гориво трябва да се вземат предвид опасността от изтичане в околната среда и от пожари. Сам по себе си MTBE е химично вещество, което при контакт е потенциално опасно за човешкото здраве ( 11 ). Тези опасности са очевидни, когато точният състав на дадена смес произтича от неволно замърсяване, чието конкретно естество може да бъде определено само чрез последващ анализ.

27.

Бих искал да отбележа също така, че съгласно акта за преюдициално запитване между страните няма спор, че Shell: (i) е дало съгласието си Carens да върне горивната смес, (ii) е дало съгласието си да превози горивната смес обратно в Нидерландия, и (iii) всъщност в Нидерландия е изготвило от нея нова смес чрез блендинг, за да я продаде като гориво. Според мен за разрешаване на поставените в случая правни проблеми е без значение по-нататъшното обсъждане на въпроса как Shell е можело да постъпи, след като разбира за замърсяването на горивото, или как би постъпило при различни обстоятелства.

28.

Централният въпрос по настоящото дело е дали замърсеното вещество представлява „отпадък“, но смисълът на понятията „производител“ и „обезвреждане“ също е от основно значение за разрешаване на спора.

29.

Понятието „производител“ е определено в член 1, буква б) от Директива 2006/12 като „всяко лице, чиито дейности генерират отпадъци („първоначален производител“) и/или всяко лице, което осъществява предпреработка, смесване или други операции, водещи до промяна в естеството или състава на този отпадък“. От своя страна понятието „обезвреждане“ е определено в член 1, параграф 1, буква д) като „всяка от операциите, предвидени в приложение II А“. Тези разпоредби трябва да бъдат тълкувани с оглед на постоянната съдебна практика относно значението на понятието за отпадък, съгласно която, както вече отбелязах, квалифицирането като отпадък „трябва да се основава преди всичко на поведението на притежателя, което зависи от това дали той има намерение да изхвърли въпросното вещество“ ( 12 ).

30.

Освен това обстоятелството, че дадено вещество може да бъде използвано повторно с цел печалба, не е пречка то да бъде отпадък ( 13 ), и това, че е включено в промишлен процес, също не изключва възможността да бъде отпадък ( 14 ).

31.

Поради това твърдението на Shell, че замърсената смес е можело да бъде препродадена като гориво без допълнителна обработка, е несъстоятелно. Както отбелязва генералният адвокат Jacobs в заключението по дело Palin Granit Oy и Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, по принцип квалифицирането на дадено вещество като отпадък не зависи от състава му. За сметка на това, съставът на дадено вещество може да бъде решаващ при определянето му като опасен отпадък и може да указва дали е налице намерение или задължение за изхвърляне на веществото ( 15 ).

32.

Следователно обхватът на понятието „отпадък“ зависи от значението на понятието „изхвърля“ ( 16 ). Освен това, вместо акцентът неоснователно да се поставя върху последиците за търговския обмен, както поддържа Shell, в съдебната практика ясно се указва, че понятието „изхвърля“ трябва да се тълкува така, че да се отчитат целите на Директива 2006/12 за опазване на човешкото здраве и околната среда и целите на политиката на Европейския съюз в областта на околната среда. Това предполага високо равнище на опазване на околната среда, превантивни действия и спазване на принципа на предпазните мерки. След надлежно отчитане на целите на Директива 2006/12 и на член 191, параграф 2 ДФЕС понятието за отпадък не може да бъде тълкувано стеснително ( 17 ).

33.

Съгласно практиката на Съда понятието „изхвърля“ обхваща както обезвреждането, така и оползотворяването на вещество или предмет ( 18 ).

34.

Определени обстоятелства могат да указват наличието на действие, намерение или задължение за „изхвърляне“ на вещество или предмет по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 2006/12. Такава по-специално е хипотезата, когато използваното вещество е производствен остатък, тоест продукт, чието добиване като такъв не е било поставено като цел ( 19 ). Съдът например приема, че отломки от дейност по екстракция в кариера за гранит — като лицето, което експлоатира кариерата, не цели главно тяхното производство — могат да представляват отпадъци ( 20 ). Това е така въпреки факта, че не съществуват разлики във физическите качества или минералния състав на скалата, отломките и камъните, извлечени за търговски цели ( 21 ).

35.

От друга страна, Съдът е приел също, че вещи, материали или суровини, получени в резултат от процес по изработка или екстракция, чието главно предназначение не е производството им, могат да бъдат не остатък, а страничен продукт, който предприятието не желае да изхвърля, а да използва или да търгува с него при икономически изгодни условия в последващ процес без действия по предварителна преработка ( 22 ). Въпреки това, предвид задължението понятието за отпадъци да се тълкува разширително с цел ограничаване на присъщите за тях неудобства и вредни последици, Съдът ограничава прибягването до този довод относно страничните продукти до случаите, в които повторното използване на вещ, материал или суровина е не само вероятно, а ще се осъществи със сигурност, без предварителна преработка и като продължение на производствения процес ( 23 ).

36.

Тъй като замърсяването е случайно, фактите по спора в главното производство очевидно не попадат в обхвата на изключението, свързано със страничните продукти. Практиката на Съда е ясна. От обхвата на понятието за отпадък не са изключени веществата и предметите, които могат да бъдат оползотворени като гориво по екологосъобразен начин ( 24 ). Не е релевантна възможността за повторна употреба на дадено вещество след съответни изменения ( 25 ).

37.

Според мен товар от ULSD, което неволно е смесено с MTBE и в резултат от това има по-ниска точка на запалване от разрешената за продаваното на бензиностанциите дизелово гориво, се превръща в отпадък по смисъла на член 1, параграф 1, буква а) от Директива 2006/12 в момента на замърсяването и остава отпадък до оползотворяването му чрез блендинг или търговско прекласифициране по начин, който може да бъде обективно установен. Следователно е бил осъществен превоз на отпадъци. Случаят би бил различен само ако оползотворяването чрез блендинг или препродажба на трето лице въз основа на документация, указваща точния състав на горивната смес, е било извършено преди повторното натоварване в Белгия ( 26 ).

38.

Следователно Shell е едновременно „производител“ на отпадък по смисъла на член 1, параграф 1, буква б) от Директива 2006/12 и „притежател“ на отпадък по смисъла на член 1, параграф 1, буква в) от нея, тъй като сместа се превръща в „отпадък“ в момента на замърсяването. Тя продължава да бъде отпадък в Белгия, където Carens става притежател по смисъла на член 1, параграф 1, буква в), тъй като то е имало задължение да изхвърли замърсената смес (предвид липсата на разрешение да я съхранява) и действително я е изхвърлило, като я е върнало на подсъдимия.

39.

След като приема върнатото гориво, Shell отново става притежател по смисъла на член 1, параграф 1, буква в) от Директива 2006/12 в качеството едновременно на производител на отпадъка и на юридическото лице, което го притежава. При това положение Shell продължава да носи задължението за изхвърляне на отпадъка до момента на повторния блендинг в Нидерландия, тоест до действието по оползотворяване, с което отпадъкът е изхвърлен. С други думи, като се има предвид, че Shell не е пристъпило към оползотворяване преди да започне обратният превоз до Нидерландия, замърсената смес продължава да бъде отпадък по време на превоза.

40.

В заключение бих искал да подчертая, че неизпълнението на установените с договор спецификации само по себе си не означава, че дадено вещество или продукт задължително трябва да се приеме за отпадък. Ако търговец достави на заведение за обществено хранене мляно месо, което е смес от говеждо и конско месо, вместо да бъде само от говеждо месо, както са се договорили страните, той може да бъде задължен по силата на договора да приеме обратно доставката, без тя поради това да стане отпадък. При все това, ако продуктът е резултат от случайно замърсяване на говеждото месо с конско месо при обработката на мляното месо, той е длъжен да го изхвърли, докато не се установят точните му характеристики и месото или е обезвредено, или е прекласифицирано, например като храна за норки или като смес от говеждо и конско месо за човешка консумация, ако отговаря на съответните изисквания съгласно правната уредба в областта на храните ( 27 ). По-общо, случайно получена сложна смес на пръв поглед представлява отпадък, ако поради непознаване на състава ѝ не може да бъде използвана безопасно по предназначение. Това се отнася до продукти като храните и горивата, чиито качества са важни за човешкото здраве и околната среда ( 28 ).

41.

Следователно мляното месо ще представлява „отпадък“ съгласно правото на Съюза относно отпадъците — и по-специално неотговарящ на спецификациите продукт, замърсен в резултат на злополука ( 29 ) — в периода от замърсяването до обезвреждането или оползотворяването чрез прекласифициране.

42.

Ето защо, противно на доводите, изложени от Shell в съдебното заседание, предложеният от мен отговор няма да доведе до прекомерно нарушаване на обичайния ход на търговския обмен, а по-скоро ще подчертае степента на грижа, която може да се очаква от добрия търговец, а именно да разглежда като отпадък всеки продукт, замърсен в резултат от злополука.

43.

С оглед на изложеното по-горе предлагам на отправените от Rechtbank te Rotterdam въпроси да се отговори по следния начин:

„Товар с гориво, който продавачът приема обратно и обработва чрез блендинг с оглед на повторното му пускане на пазара, тъй като горивото е било неволно смесено с вещество и поради това вече не отговаря на изискванията за безопасност, така че не може да бъде съхранявано от купувача в съответствие с екологично разрешително, трябва да бъде разглеждан като отпадък по смисъла на член 2, буква а) от Регламент (ЕИО) № 259/93 на Съвета от1 февруари 1993 година относно надзора и контрола върху превози на отпадъци в рамките на, за и от Европейската общност от момента на неволното замърсяване до оползотворяването му чрез блендинг“.