—

за г-жа Nolan, от г-н M. Mullins, QC и г-жа M. De Savorgnani, barrister,

—

за Европейската комисия, от г-н J. Enegren, в качеството на представител,

—

за Надзорния орган на ЕАСТ, от г-жа F. Cloarec и г-н X. Lewis, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2 от Директива 98/59/ЕО на Съвета от 20 юли 1998 година за сближаване на законодателствата на държавите членки в областта на колективните уволнения (ОВ L 225, стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 95).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между United States of America и г-жа Nolan, цивилен служител на американска военна база, установена в Обединеното кралство, относно задължението за консултиране с персонала преди започване на колективни уволнения в съответствие със законодателството на Обединеното кралство за прилагане на Директива 98/59.

3

Съгласно съображения 3 и 4 от Директива 98/59:

4

Съображение 6 от посочената директива гласи:

„[…] Хартата на Общността за основните социални права на работниците, приета на срещата на Европейския съвет в Страсбург на 9 декември 1989 г. от държавните и правителствените ръководители на единадесетте държави членки, постановява, inter alia, в точка 7, първа алинея, първо изречение […]:

[…]“.

5

По силата на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 98/59 същата не се прилага по отношение на работници, наети на работа от публични административни органи или от организации, регулирани от публичното право (или в държавите членки, в които тази концепция е непозната — от еквивалентни органи).

6

Член 2 от посочената директива гласи:

„1.   Когато работодателят планира колективни уволнения, той започва своевременно консултации с работниците с оглед постигането на споразумение.

2.   Консултациите включват поне: начини и средства за избягване на колективните уволнения или намаляване на броя на засегнатите работници, както и смекчаване на евентуалните последици чрез използване на съпътстващи социални мерки, които имат за цел, inter alia, помощ за пренасочване или преквалифициране на уволнените работници.

[…]

3.   За да могат представителите на работниците да правят конструктивни предложения, по време на консултациите работодателите своевременно:

[…]“.

7

Член 3 от посочената директива предвижда:

„1.   Работодателите уведомяват писмено компетентния публичен орган за планираните колективни уволнения.

[…]

Това уведомление съдържа цялата необходима информация относно планираните колективни уволнения и консултациите с представителите на работниците, предвидени в член 2, и в частност причините за уволненията, броя на работниците, които ще бъдат съкратени, броя на нормално наетите на работа работници, както и срока, в който ще бъдат извършени уволненията.

[…]“.

8

Член 4, параграф 1 от Директива 98/59 гласи:

„Предвидените колективни уволнения, за които е уведомена компетентната публична власт, се извършват не по-рано от 30 дни от датата на посоченото в член 3, параграф 1 уведомление, без да се накърняват разпоредбите, които регулират индивидуалните права по отношение на предизвестието.

Държавите членки могат да предоставят на компетентния публичен орган правомощия да съкрати посочения в предходната алинея срок“.

9

Съгласно член 5 от посочената директива същата не засяга правото на държавите членки да прилагат или въвеждат по-благоприятни за работниците законови, подзаконови или административни разпоредби или да насърчават или разрешават прилагането на по-благоприятни за работниците колективни договори.

10

В Обединеното кралство Директива 98/59 е транспонирана с Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 (наричан по-нататък „Законът от 1992 г.“).

11

Член 188 от посочения закон се отнася до задължението за консултиране и предвижда:

„(1)   Когато поради съкращение в щата се предвижда уволнение на 20 или повече работници от едно и също предприятие в рамките на период, не по-дълъг от 90 дни, работодателят е длъжен да проведе консултации относно уволненията с всички лица, легитимно представляващи работниците, които могат да бъдат засегнати от предвижданите уволнения или от предприети във връзка с тях мерки.

(1A)   Консултациите трябва да започнат своевременно и във всички случаи:

преди влизането в сила на първите заповеди за уволнение.

[…]

(2)   Консултациите се отнасят до възможностите:

като се водят от работодателя с цел постигане на споразумение със съответните легитимни представители.

[…]

[…]

(4)   За целите на консултациите работодателят следва писмено да съобщи на легитимните представители:

[…]

(7)   Ако в даден случай са налице особени обстоятелства, поради които от работодателя не може разумно да се очаква да се съобрази с изискванията по параграфи (1A), (2) и (4), той е длъжен да предприеме всички разумно възможни при тези обстоятелства мерки, за да се съобрази с посоченото изискване. […]“.

12

В американската военна база Reserved Storage Activity (наричана по-нататък „военната база RSA“) в Hythe (Обединено кралство), в която се поправят плавателни съдове и други съоръжения, работят близо 200 цивилни служители. Те се представляват от Local National Executive Council.

13

Вследствие на извършен в началото на 2006 г. одит във връзка с функционирането на посочената военна база на 13 март 2006 г. е представен доклад, от който е видно, че има решение за нейното закриване. Решението, взето в Съединените американски щати от Secretary of the US Army и одобрено от Secretary of Defense (министъра на отбраната), предвижда преустановяване на дейността на военната база RSA в края на септември 2006 г.

14

Американските власти неформално съобщават решението на военните органи на Обединеното кралство в началото на април 2006 г. Закриването на военната база RSA е оповестено на обществеността чрез медиите на 21 април 2006 г. На 9 май 2006 г. правителството на Обединеното кралство официално е уведомено, че базата ще му бъде върната на 30 септември 2006 г.

15

През юни 2006 г. американските власти връчват на Local National Executive Council документ, в който се посочва, че всички членове на персонала на базата трябва да бъдат уволнени. По време на среща, проведена на 14 юни 2006 г., американските власти уведомяват представителния орган на персонала, че приемат датата 5 юни 2006 г. за начало на консултациите.

16

Формалното решение за прекратяване на трудовите договори е взето в главната квартира на американската армия за Европа (USAEUR), разположена в Манхайм (Германия). В известията за уволнение, изпратени на 30 юни 2006 г., се посочва, че трудовите правоотношения се считат за прекратени, считано от датите 29 или 30 септември 2006 г.

17

Г-жа Nolan инициира пред Southampton Employment Tribunal производство срещу United States of America, в рамките на което твърди, че последните не са спазили задължението си за провеждане на консултации с представителите на персонала. С решение относно отговорността („liability judgment“) посочената юрисдикция установява пропуски във връзка с провеждането на такива консултации и уважава исканията на г-жа Nolan. С решение относно обезщетението („remedy judgment“) същата юрисдикция приема защитна мярка, приложима за всички лица, които към 29 юни 2006 г. са били граждани на Обединеното кралство и са спадали към цивилния персонал на военната база RSA.

18

United States of America обжалват първоинстанционното решение пред Employment Appeal Tribunal, който по същество го потвърждава.

19

United States of America сезират Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division), който счита, че за разрешаването на спора се налага тълкуване на разпоредбите на Директива 98/59, поради което решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:

„В кой момент възниква задължението за работодателя да започне консултации, свързани с колективни уволнения, съгласно Директива 98/59/ЕО […], когато работодателят планира да вземе, но все още не е взел стратегическо или оперативно решение, което вероятно или неизбежно ще доведе до колективни уволнения, или […] едва когато такова решение действително е взето и той планира да извърши налагащите се вследствие на него уволнения?“.

20

По искане на Съда страните по главното производство, правителството на Обединеното кралство, Европейската комисия и Надзорният орган на ЕАСТ са представили писмени становища по въпроса дали уволнение като разглежданото в главното производство, с което се прекратява трудово правоотношение между гражданин на Обединеното кралство и трета държава, в случая United States of America, попада в приложното поле на Директива 98/59 с оглед по-специално на член 1, параграф 2, буква б) от нея.

21

В отговор на въпроса г-жа Nolan поддържа, че като е транспонирало Директива 98/59, Обединеното кралство е включило в приложното поле на транспониращата национална правна уредба и работниците, наети от чужди държави, в това число и от United States of America. Поради това посочените работници попадали в приложното поле на националната правна уредба, независимо че спадали към категория работници, по отношение на които по силата на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 98/59 същата не се прилагала.

22

Като се позовава на Решение от 17 юли 1997 г. по дело Leur-Bloem (C-28/95, Recueil, стр. I-4161) и на Решение от 15 януари 2002 г. по дело Andersen og Jensen (C-43/00, Recueil, стр. I-379), г-жа Nolan твърди, че Съдът е компетентен да тълкува Директива 98/59, независимо че разглежданото положение не се урежда пряко от правото на Съюза, като се има предвид, че като е транспонирал посочената директива в националното право, законодателят на Обединеното кралство е избрал да съобрази вътрешното си законодателство с правото на Съюза.

23

Г-жа Nolan напомня, че националните юрисдикции са признали чувствителния характер на делото в главното производство, както и че United States of America се ползват от имунитет като държава, чиито действия не могат да бъдат предмет на съдебно преследване, и че те не са се позовали в своя защита на „особени обстоятелства“ по смисъла на член 188, параграф 7 от Закона от 1992 г. В допълнение и при условията на евентуалност тя посочва, че трудовото ѝ правоотношение в никакъв случай не е изключено от приложното поле на Директива 98/59, доколкото тя не е била наета на работа от „публич[ен] административ[ен] орган[…] или […] организаци[я], регулиран[а] от публичното право“, и доколкото в производството по главното дело подобна теза въобще не е била поддържана.

24

United States of America изтъкват, от една страна, че съгласно съображения 4 и 6 от Директива 98/59 същата е насочена към функционирането на вътрешния пазар и от друга страна, че видно от член 1, параграф 2, буква б) от посочената директива, същата не се отнася до всички случаи на уволнение. Те считат, че прилагането на Директива 98/59 или на транспониращото я национално законодателство по отношение на делото в главното производство би било несъвместимо както с ясно формулирания ѝ текст, така и с принципите на международното публично право, и по-специално с принципа jus imperii и с този на „взаимно признаване и спазване на законите, правата и обичаите между държавите“ („comity of nations“).

25

Поради това United States of America считат, че уволнение като разглежданото в главното производство не попада в приложното поле на Директива 98/59, тъй като е последица от прието от суверенна държава стратегическо решение относно затваряне на военна база.

26

Комисията изразява съмнения относно приложимостта в настоящия случай на Директива 98/59, щом като работодател на г-жа Nolan е била армията на Съединените американски щати, представляваща едно от проявленията на тази суверенна държава. Комисията подчертава обаче, че самото закриване на военната база може да има по отношение на цивилния ѝ персонал същите последици като закриването на търговско предприятие.

27

Комисията счита, че в областта на защитата на правата на работниците в интерес на прилагането на съгласуван подход Директива 98/59 и Директива 2001/23/ЕО на Съвета от 12 март 2001 година относно сближаването на законодателствата на държавите членки във връзка с гарантирането на правата на работниците и служителите при прехвърляне на предприятия, стопански дейности или части от предприятия или стопански дейности (OВ L 82, стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 20) би трябвало да се тълкуват в смисъл, че имат едно и също приложно поле. Като се позовава на член 1, параграф 1, буква в) от Директива 2001/23, отменяща Директива 77/187/ЕИО на Съвета от 14 февруари 1977 година относно сближаването на законодателствата на държавите членки във връзка с гарантирането на правата на работниците и служителите при прехвърляне на предприятия, стопански дейности или части от стопански дейности (OВ L 61, стр. 26) и на Решение от 6 септември 2011 г. по дело Scattolon (C-108/10, Сборник, стр. I-7491, точки 56 и 57), Комисията поддържа, че Директива 98/59 и Директива 2001/23 се прилагат по отношение на публични предприятия, които извършват стопанска дейност, като обаче не се прилагат по отношение на преобразуване на публични административни органи, както и по отношение на прехвърлянето на административни функции между публични административни органи.

28

Комисията отбелязва, че решението за закриване на военната база RSA и за уволняване на работещия в нея местен цивилен персонал е взето от United States of America главно поради стратегически причини. Тъй като уволненията били действия на публична власт в резултат на административно преобразуване, Комисията счита, че предвидената в Директива 98/59 защита не може да се приложи по отношение на засегнатите работници дори и да се приеме, че те са упражнявали икономическа по същността си дейност. Поради това Комисията заключава, че разглежданото в главното производство уволнение не попада в приложното поле на Директива 98/59.

29

Според Надзорния орган на ЕАСТ Employment Appeal Tribunal е посочил, че Обединеното кралство е избрало да транспонира Директива 98/59, без да изключи работниците по член 1, параграф 2, буква б) от нея, т.е. тези, които са наети на работа от публични административни органи или от организации, регулирани от публичното право, като при това Employment Appeal Tribunal е напомнил, че представляващите такива работници синдикати са завели многобройни дела относно транспониращата директивата правна уредба. В допълнение Надзорният орган на ЕАСТ посочва, че според запитващата юрисдикция адвокатът, представляващ United States of America, е приел, че ограничаването на приложното поле на Директива 98/59, предвидено в член 1, параграф 2 от същата, не се прилага по отношение на наети от суверенни чужди държави работници.

30

Надзорният орган на ЕАСТ счита, че член 1, параграф 2 от Директива 98/59 може да се разглежда като отнасящ се само до публичните административни органи или до организациите, регулирани от публичното право, на държавите членки и че в такъв случай ограничението на приложното поле не би следвало да се прилага за публичните административни органи или до организациите, регулирани от публичното право, на трети държави. Това твърдение се основавало на логиката, че ако държавите членки гарантирали на държавните си служители същата защита като предвидената в Директива 98/59, то за третите държави при сходни обстоятелства това не било сигурно.

31

Освен това според Надзорния орган на ЕАСТ от Решение от 18 октомври 1990 г. по дело Dzodzi (C-297/88 и C-197/89, Recueil, стр. I-3763, точки 36 и 37) следва, че в настоящия случай Съдът е компетентен да постанови преюдициално заключение, тъй като законодателят на Обединеното кралство прилага Директива 98/59 посредством транспониращата я национална правна уредба по отношение на работници, назначени от публични административни органи, като по този начин принципно гарантира една и съща защита за последните и за работниците от частния сектор. При тези условия Надзорният орган на ЕАСТ счита, че разглежданото в главното производство уволнение попада в приложното поле на Директива 98/59, но че дори и ако това не беше така, предвид обстоятелствата по настоящото дело Съдът би трябвало да отговори на отправения му въпрос относно тълкуването на посочената директива.

32

За да се отговори на въпроса дали уволнение като разглежданото в главното производство, с което се прекратява трудово правоотношение между гражданин на държава членка и трета държава вследствие на закриване на военна база на третата държава, намираща се на територията на държавата членка, попада в приложното поле на Директива 98/59, следва на първо място да се пристъпи към тълкуване на текста на член 1, параграф 2, буква б) от същата.

33

По силата на посочената разпоредба, която предвижда изключение във връзка с приложното поле на Директива 98/59, последната не се прилага по отношение на работници, наети на работа от публични административни органи или от организации, регулирани от публичното право, или в държавите членки, в които тази концепция е непозната — от еквивалентни органи.

34

Като се има предвид, че въоръжените сили спадат към публичните административни или еквивалентни на тях органи, от текста на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 98/59 ясно следва, че цивилният персонал на военна база попада в предвиденото от тази разпоредба изключение.

35

На второ място, следва да се отбележи, че този извод се подкрепя от целта и структурата на директивата.

36

В това отношение следва да се напомни, че Директива 98/59 се предшества от Директива 75/129/ЕИО на Съвета от 17 февруари 1975 година за сближаване на законодателствата на държавите членки в областта на колективните уволнения (ОВ L 48, стр. 29) и че една от основните ѝ функции е била именно да я кодифицира.

37

В хода на законодателната процедура за приемане на Директива 75/129 в Предложението за директива на Съвета за сближаване на законодателствата на държавите членки в областта на колективните уволнения (COM(72) 1400) от 8 ноември 1972 г. Комисията посочва обстоятелствата, налагащи правна уредба в тази област. В частност Комисията констатира, че съществените различия в областта на закрилата на работниците при уволнение имат преки последици върху функционирането на общия пазар, тъй като водят до несъразмерни конкурентни условия, оказващи влияние върху предприятията с оглед предвиждане на незаети работни места.

38

Освен това следва да се отбележи, че Директива 98/59 е приета на основание член 100 от Договора за ЕО (впоследствие станал член 94 ЕО), който позволява сближаване на правните уредби на държавите членки, оказващи пряко влияние върху създаването или функционирането на общия (вътрешен) пазар.

39

По отношение на преследваната с Директива 98/59 цел следва също да се отбележи, че видно от нейните съображения 4 и 6, тя е насочена към подобряване на защитата на работниците и на функционирането на вътрешния пазар.

40

Поради това следва да се констатира, че Директива 98/59 спада към правната уредба в областта на вътрешния пазар.

41

При все това обаче, макар и без съмнение функционирането на въоръжените сили да оказва влияние върху положението на заетостта в дадена държава членка, то все пак не спада към съображенията, свързани с вътрешния пазар или с конкуренцията между предприятията. В този смисъл, също както Съдът вече е приел, дейности, произтичащи от упражняването на властнически правомощия, като например националната отбрана, по принцип са изключени от определението за икономическа дейност (вж. посоченото по-горе Решение по дело Scattolon, точка 44 и цитираната съдебна практика).

42

Що се отнася до твърдението на Надзорния орган на ЕАСТ, че член 1, параграф 2 от Директива 98/59 може да се разглежда като отнасящ се до публичните административни органи единствено на държавите членки, но не и до тези на трети държави, достатъчно е да се отбележи, че текстът на посочената разпоредба по никакъв начин не установява такова разграничение между държави членки и трети държави.

43

Поради това следва да се приеме, че по силата на изключението, предвидено в член 1, параграф 2, буква б) от Директива 98/59, уволнението на персонал на военна база във всички случаи не попада в приложното поле на посочената директива, независимо дали става въпрос за военна база на трета държава. При тези условия не е необходимо специално да се взима предвид обстоятелството, че в настоящия случай става въпрос за военна база на трета държава, тъй като въпросът има международноправни измерения (вж. в този смисъл, в контекста на наемане на работа на персонал в посолство на трета страна, Решение от 19 юли 2012 г. по дело Mahamdia, C-154/11, точки 54—56).

44

Според г-жа Nolan и Надзорния орган на ЕАСТ, дори и ако разглежданото в главното производство положение не попада в приложното поле на Директива 98/59, в настоящия случай Съдът е компетентен да постанови преюдициално заключение, тъй като посредством транспониращата я национална правна уредба националният законодател я прилага по отношение на работници, назначени на работа от публични административни органи.

45

Съдът многократно е постановявал, че е компетентен да се произнесе по преюдициални запитвания относно разпоредби на правото на Съюза в случаи, в които фактите по главното производство не попадат в приложното поле на правото на Съюза, но въпросните разпоредби от правото на Съюза са приложими по силата на препращане в националното право към съдържанието им (вж. в този смисъл Решение от 21 декември 2011 г. по дело Cicala, C-482/10, Сборник, стр. I-14139, точка 17 и цитираната съдебна практика).

46

Съдът вече е приел, че когато национално законодателство съобразява уредбата на положения, които не попадат в приложното поле на даден акт от правото на Съюза, с тази, предвидена в посочения акт, определено е от интерес за Съюза, за да се избегнат последващи различия в тълкуването, разпоредбите, заимствани от акта, да бъдат еднакво тълкувани (вж. в този смисъл Решение от 7 юли 2011 г. по дело Agafiţei и др., C-310/10, Сборник, стр. I-5989, точка 39 и цитираната съдебна практика).

47

Ето защо тълкуване от Съда на разпоредби на правото на Съюза при положения, които не попадат в приложното поле на това право, е обосновано в случаите, когато националното право е направило тези разпоредби пряко и безусловно приложими към такива положения, за да се осигури еднакво третиране на посочените положения и на положенията, попадащи в приложното поле на правото на Съюза (вж. в този смисъл Решение по дело Cicala, посочено по-горе, точка 19 и цитираната съдебна практика).

48

При тези условия следва да се провери дали в делото по главното производство се налага тълкуване от Съда на Директива 98/59, поради това че видно от достатъчно точни данни, разпоредби на посочената директива са пряко и безусловно приложими към положения като разглежданите в настоящото дело, които не попадат в приложното ѝ поле.

49

В това отношение от акта за преюдициално запитване следва, че ако споделяха такова виждане, United States of America биха могли да се позоват на имунитета си на суверенна държава още в самото начало на производството по главното дело и да избегнат по-нататъшното му разглеждане.

50

Следва да се добави, че според запитващата юрисдикция по силата на член 188, параграф 7 от Закона от 1992 г. трета държава може да се позове на „особени обстоятелства“ („special circumstances“), поради които не е длъжна да проведе задължителните консултации при колективни уволнения по член 188, параграфи 1A, 2 и 4 от Закона от 1992 г.

51

Следователно в преписката по делото не се съдържат достатъчно точни данни за това, че националното право предвижда автоматично прилагане на уредбата на Директива 98/59 към положение като разглежданото в делото по главното производство.

52

Поради това не може да се приеме, че съгласно националното право разпоредбите на Директива 98/59, посочени в отправения въпрос, сами по себе си са пряко и безусловно приложими към положение като разглежданото по главното производство.

53

Да се следи за еднаквото тълкуване на разпоредба от акт на Съюза и на транспониращите я в национално право разпоредби, които предвиждат прилагането ѝ извън приложното поле на този акт, е безспорно от интерес за Съюза.

54

Случаят обаче не е такъв, ако, както в делото по главното производство, акт на Съюза изрично предвижда изключение по отношение на приложното си поле.

55

Всъщност, ако законодателят на Съюза недвусмислено посочи, че приетият от него акт не се прилага в определена област, той се отказва, поне до евентуалното приемане на нова уредба на Съюза, от преследване на целта за еднакво тълкуване и прилагане на правните норми в изключената област.

56

По отношение следователно на област, която законодателят на Съюза е изключил от приложното поле на приет от него акт, не може да се установи или да се презюмира наличието на интерес за Съюза от еднакво тълкуване на разпоредбите на този акт.

57

От всички изложени по-горе съображения следва, че с оглед на предмета на отправения от Court of Appeal въпрос Съдът не е компетентен да му отговори.

58

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Съдът на Европейския съюз не е компетентен да отговори на въпроса, отправен от Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Обединено кралство) с акт от 6 декември 2010 г.