1.

Поради неверни данни в заявлението за отпускане на селскостопански помощи от Съюза националната администрация е наложила на земеделски производител предвидените в регламент на Съюза намаления на исканите помощи. Впоследствие за същите неверни данни земеделският производител е подведен под наказателна отговорност за измама със субсидии. Следователно основният въпрос в настоящото производство е дали административното производство има наказателноправен характер, в резултат на което от забраната за двойно наказване (принципът ne bis in idem) би следвало, че срещу получателя на помощта същевременно не може да бъде образувано и наказателно производство.

2.

Член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз ( 2 ) предвижда:

„Никой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на Съюза с окончателно съдебно решение в съответствие със закона“.

3.

Член 138, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1973/2004 ( 3 ), в действащата му към момента на подаване на спорното заявление за подпомагане (16 май 2005 г.) и на административното решение (25 юни 2006 г.) редакция ( 4 ), гласи:

„1.   Освен в случаите на форсмажорни обстоятелства или изключителни обстоятелства, както са дефинирани в член 72 от Регламент (ЕО) № 796/2004, когато в резултат от административните проверки или на проверка на място се установи, че разликата между декларираните площи и тези, които са били установени на място, по смисъла на точка 22 от член 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004, е повече от 3 %, но не повече от 30 % от действително установената площ, сумата, която следва да бъде изплатена по силата на схемата на единното плащане на площ по отношение на въпросната година, следва да бъде намалена с двойния размер на установената разлика.

Ако се установи, че разликата е повече от 30 % от действително установената площ, за въпросната година няма да се отпуска никакво плащане.

Ако разликата е повече от 50 %, земеделският производител следва отново да бъде изключен от възможността да получава помощта, до определен размер, който съответства на разликата между декларираните площи и действително установените площи. Тази сума следва да бъде удържана от плащанията [под формата на помощи], които земеделският производител има право да получава по силата на заявленията, които подава, за период от три календарни години, след календарната година, в която е било открито несъответствието“.

4.

Според преюдициалното запитване на 16 май 2005 г. г-н Łukasz Marcin Bonda подава до районната служба на Агенцията за преструктуриране и модернизиране на селското стопанство (наричана по-нататък „районната служба“) заявление за отпускане на селскостопанска помощ от Съюза ( 5 ) за 2005 г. В това заявление г-н Bonda дава неверни данни за размера на площите, използвани от него за селскостопански цели, и за отглежданите на тези площи култури ( 6 ).

5.

Според преюдициалното запитване поради тези неверни данни районната служба, позовавайки се на член 138 от Регламент № 1973/2004, отказва да изплати помощта за 2005 г. и освен това го лишава от право на селскостопански помощи за следващите три години.

6.

На 14 юли 2009 г. заради споменатите неверни данни в заявлението му за подпомагане г-н Bonda е осъден от Sąd Rejonowy w Goleniowie ( 7 ) съгласно член 297, параграф 1 от полския наказателен кодекс за извършено престъпление „измама със субсидии“ на осем месеца лишаване от свобода условно с изпитателен срок от две години и му е наложена глоба в размер на 80 дневни надници от по 20 злоти.

7.

Г-н Bonda обжалва тази присъда пред Sąd Okręgowy w Szczecinie ( 8 ). Посоченият съд уважава жалбата и прекратява наказателното производство срещу г-н Bonda, приемайки че доколкото на г-н Bonda вече е наложена санкция за същото деяние съгласно член 138 от Регламент № 1973/2004, наказателното производство срещу него е недопустимо. След касационния протест на Prokurator Generalny ( 9 ) в момента производството е висящо пред запитващата юрисдикция, Sąd Najwyższy ( 10 ).

8.

С акт от 27 септември 2010 г., постъпил в Съда на 12 октомври 2010 г., Sąd Najwyższy поставя на Съда следния преюдициален въпрос:

„Каква е правната природа на санкцията по член 138 от Регламент (ЕО) № 1973/2004 на Комисията от 29 октомври 2004 година за създаване на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета по отношение на схемите за подпомагане, посочени в дял IV и в дял IVa от посочения регламент и по отношение на използването на земята, която е била оставена под угар за целите на производството на сурови материали (ОB L 345, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 60, стр. 190), която санкция се състои в лишаване на земеделския производител от директни плащания за годините след годината, в която е подал декларация с невярно съдържание относно размера на площта, въз основа на която се предоставят директните плащания?“.

9.

В производството пред Съда писмени становища са представили г-н Bonda, Австрия, Полша и Европейската комисия. В съдебното заседание на 4 октомври 2011 г. участие са взели Полша и Комисията.

10.

За да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, преюдициалният въпрос трябва да бъде допълнен и прецизиран ( 11 ).

11.

Запитващата юрисдикция поставя въпроса си с оглед на прилагането на забраната за двойно наказване съгласно полското право. В съдебното заседание полското правителство и Комисията също изтъкват, че забраната за двойно наказване съгласно полското право е отправна точка на проверката. По-нататък обаче ще поясня защо в настоящия случай приложение намира забраната за двойно наказване съгласно правото на Съюза ( 12 ).

12.

В допълнение, ако предвиденият от националното право принцип на забрана за двойно наказване е приложим, за мен е съмнително дали Съдът изобщо би следвало да се произнася по наказателноправния характер на спорните административни санкции. Всъщност в такъв случай и въпросът за наказателноправния им характер би трябвало да се преценява от гледна точка на националното право. В това отношение хипотетично може да се мисли — но настоящият случай не е такъв, — че националната юрисдикция излага условията, при които съгласно нейните критерии за проверка забраната за двойно наказване става приложима, а Съдът впоследствие излага становище дали дадена административна санкция, предвидена от правото на Съюза, отговаря на тези условия; във връзка с това например може да става въпрос дали дадена административна санкция, предвидена от правото на Съюза, има репресивна цел, ако съгласно националното право споменатата цел трябва да е съставен елемент от наказателноправния характер на нормата.

13.

На равнището на Съюза забраната за двойно наказване и за водене на две отделни санкционни производства (принципът ne bis in idem) е признат като общ правен принцип ( 13 ) и съгласно член 50 от Хартата на основните права междувременно вече има ранг на основно право на Съюза.

14.

Съгласно член 51, параграф 1 от Хартата на основните права, същата се отнася „за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза“ ( 14 ). Съществуват спорове относно тълкуването на тази разпоредба. Така възниква въпросът дали приложното поле на Хартата на основните права трябва да бъде определено различно от това на общите правни принципи, развито в съдебната практика ( 15 ). Съгласно тази практика последните намират приложение, когато националната мярка попада в приложното поле на правото на Съюза. Привържениците на по-тясното тълкуване на член 51, параграф 1 от Хартата обсъждат най-вече прилагането на основните права на Съюза спрямо мерки на държавите членки, които ограничават основни свободи, и мерки, които не служат пряко за транспониране на разпоредба от дадена директива, а само попадат в обхвата на уредената от директивата област.

15.

Досега Съдът все още не е взел категорично отношение по прилагането на Хартата ratione materiae ( 16 ). В две определения той тълкува член 51, параграф 1 в смисъл, че Хартата се прилага спрямо положения, които имат връзка с правото на Съюза ( 17 ). В Решение по дело Dereci Съдът вече е установил, че Хартата намира приложение спрямо положения, които попадат в приложното поле на правото на Съюза, като по този начин е дал основа за формулировка на прилагането на общите правни принципи ( 18 ).

16.

С това със сигурност не се дава отговор на всички въпроси. Според мен обаче настоящият случай дори при по-тясно тълкуване на член 51, параграф 1 попада в приложното поле на Хартата.

17.

Що се отнася до административната санкция, тя е наложена на г-н Bonda в непосредствено изпълнение на член 138, параграф 1 от Регламент № 1973/2004. Втората санкция, наложена от националната юрисдикция за извършено престъпление „измама със субсидии“, наистина се основава на национална наказателноправна разпоредба, но последната също произтича от правото на Съюза, тъй като в конкретния случай полската наказателноправна норма служи за санкциониране на нарушение на разпоредбите на правото на Съюза в областта на селското стопанство. Следователно тя цели да приведе в действие наложеното от първичното право задължение на държавите членки за ефективно и целесъобразно санкциониране на нарушенията, засягащи финансовите интереси на Съюза.

18.

Член 325, параграф 1 ДФЕС задължава държавите членки да се борят с всяка незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза, като приемат възпиращи и ефективни мерки. Тези мерки могат да включват и наказателноправни санкции, ако това е необходимо, за да се осигури спазването на правото на Съюза ( 19 ). Член 325, параграф 2 ДФЕС предвижда, че държавите членки приемат същите мерки за борба с измамата, засягаща финансовите интереси на Съюза, каквито предприемат за борба с измамата, засягаща собствените им финансови интереси. Когато действат в изпълнение на това задължение за санкциониране на нередностите, предвидено от правото на Съюза, съгласно практиката на Съда държавите членки са длъжни да спазват общностното право и неговите общи принципи, сред които са основните права на Съюза и принципът на пропорционалност ( 20 ).

19.

След като правото на Съюза може да налага на държавите членки задължението да предвидят наказателноправни санкции за застрашаване на финансовите интереси на Съюза във връзка със селскостопански помощи, от друга страна, правото на Съюза, и по-специално основните права на Съюза, следва да очертава евентуалните граници на това задължение. Предвиденото от правото на Съюза задължение за налагане на наказателноправни санкции при нарушение на неговите разпоредби може да съществува само доколкото с него не се засягат гарантираните на равнището на Съюза основни права на съответните лица. Впрочем само така може да се гарантира, че пределите на задълженията за защита на финансовите интереси на Съюза, които произтичат от правото на Съюза, са еднакви на цялата му територия.

20.

Що се отнася до задължението при санкционирането на нарушения на правото на Съюза да се спазват основните права на Съюза, според мен няма особена разлика дали държавите членки са взели санкционните мерки изрично с оглед на транспониране на правото на Съюза, или такива мерки вече са били налице. И в двата случая целта на тези мерки е да се спазва правото на Съюза. В крайна сметка прилагането на основните права на Съюза не може да зависи от случайността, т.е. от това дали вече е била налице наказателноправна норма или такава е била въведена едва при привеждането в действие на задължението, предвидено от правото на Съюза.

21.

Протоколът относно прилагането на Хартата на основните права на Европейския съюз към Полша и към Обединеното кралство ( 21 ) също не поставя под въпрос приложимостта на Хартата на основните права спрямо настоящия случай. Този протокол е включен в Договорите с Договора от Лисабон. Съгласно член 51 ДЕС той е неразделна част от Договорите и поражда същите правни последици.

22.

Съгласно член 1, параграф 1 от този протокол Хартата не разширява възможността на Съда на Европейския съюз или на всеки правораздавателен орган на Полша или Обединеното кралство да прецени дали законовите, подзаконови и административни разпоредби, практики или действия на Полша или на Обединеното кралство са несъвместими с основните права, свободи и принципи, които се потвърждават в нея.

23.

Тази разпоредба не е особено ясна. Във всеки случай Протокол № 30 не означава неучастие на Обединеното кралство и на Република Полша в Хартата на основните права ( 22 ). Осмо и девето съображение от преамбюла на този протокол по-скоро сочат, че той не съдържа дерогация на разпоредбите на Хартата за двете споменати държави, а има само изясняващ характер и следва да е от помощ при тълкуването ѝ ( 23 ). Член 51, параграф 2 от Хартата съдържа констатацията, че тя не разширява приложното поле на правото на Съюза извън компетенциите на Съюза, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите. Тъй като обаче предвидената в член 50 от Хартата забрана за двойно наказване още преди това е призната за общ правен принцип в правото на Съюза и съгласно досегашната съдебна практика може да бъде приложена към настоящия случай, а и както бе пояснено по-горе, приложното поле на Хартата е открито дори и при тясно тълкуване на член 51 от нея, не може да става дума за разширяване на правомощията на Съда по смисъла на протокола.

24.

Следователно въпросът дали санкциите по член 138 от Регламент № 1973/2004 изключват последващото наказателно преследване за измама със субсидии се решава с оглед на принципа на правото на Съюза ne bis in idem. Преюдициалният въпрос следва да бъде съответно преформулиран.

25.

Във въпроса си Sąd Najwyższy не се позовава на конкретен параграф от член 138 от Регламент № 1973/2004. За разлика от първия параграф вторият урежда специалния случай на непозволени действия, които са били извършени умишлено. В писменото си становище обаче Република Полша прави уточнение, което не е оспорено, че решението на ръководителя на районната служба се основава на член 138, първи параграф от Регламент № 1973/2004. Ето защо предмет на тълкуване е член 138, параграф 1 от Регламента.

26.

В допълнение, във въпроса си запитващата юрисдикция не споменава, че освен намаленията съгласно член 138, параграф 1, трета алинея за 2006—2008 г. на г-н Bonda съгласно член 138, параграф 1, втора алинея е било отнето и правото на помощи за 2005 г. — годината, в която е подал съдържащото неверни данни заявление. За да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, преценката относно характера на предвидената в член 138, параграф 1 санкция трябва да обхваща налаганите в съответствие с него санкции в тяхната цялост. Ето защо е необходимо да се отчете не само намалението на помощта, произвело действие през 2006—2008 г., но и изключването за годината на подаване на заявлението.

27.

Освен това отговорът на преюдициалния въпрос следва да бъде по-тясно обвързан с текста на мерките, налагани съгласно член 138, параграф 1. Това се налага и по посочената по-долу причина.

28.

Настоящата формулировка на преюдициалния въпрос повдига и друг въпрос. Всъщност от преюдициалния въпрос и от данните в преюдициалното запитване е видно, че г-н Bonda е бил изцяло лишен от право на плащания за трите години, следващи посочването на неверни данни. Член 138, параграф 1, трета алинея от Регламента обаче предвижда, че след изключването за годината, в която е подадено заявлението, получателят на помощта следва „отново“ да бъде изключен от възможността да получава помощта до определен размер, който съответства на разликата между декларираните площи и действително установените площи, и че тази сума се удържа от плащанията за следващите три години.

29.

От текста на нормата не става еднозначно ясно дали размерът на разликата се удържа еднократно от плащанията за следващите години или през всяка от следващите три години (според преюдициалния въпрос). По мое мнение по-специално текстът на нормата на английски и на френски език ( 24 ) подкрепя становището, че разликата се удържа само еднократно, а не три пъти, но че тази еднократна сума може да бъде прихваната от помощите, дължими за период от три години ( 25 ). Допълнителните въпроси към участниците в производството в хода на съдебното заседание доведоха до противоречиви резултати. Тъй като запитващата юрисдикция не е включила този въпрос за тълкуването на член 138 от Регламента в предмета на запитването си, а и участниците в производството не са взели отношение по него в писмените си становища, настоящото производство по естеството си не позволява да се изясни окончателно въпросът за тълкуването на тази разпоредба. Конкретните параметри на намаленията са ирелевантни за по-нататъшното разглеждане на въпроса ( 26 ).

30.

На последно място, Комисията и Полша призовават в отговора на преюдициалния въпрос да се включи и тълкуването на член 51, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 796/2004 ( 27 ), тъй като районната служба е наложила и административна санкция на основание на тази разпоредба. Тъй като все пак в акта за преюдициално запитване става дума само за член 138 от Регламент № 1973/2004, ще се огранича само до неговото разглеждане.

31.

Ето защо преюдициалният въпрос следва да се преформулира по следния начин:

Налагането на предвидените в член 138, параграф 1 от Регламент № 1973/2004 санкции — изразяващи се в неизплащане на земеделския производител на помощ за годината, в която той е посочил неверни данни за размера на площта, за която се отнася заявлението му за отпускане на помощи, и в удържане на сумата, която съответства на разликата между декларираните и действително установените площи, от плащанията под формата на помощи, които земеделският производител има право да получава през следващите три години — представлява ли наказателно преследване по смисъла на принципа на правото на Съюза ne bis in idem, залегнал в член 50 от Хартата на основните права?

32.

Принципът ne bis in idem в редакцията му, кодифицирана с член 50 от Хартата на основните права, предвижда, че никой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на Съюза с окончателно съдебно решение в съответствие със закона.

33.

Досега принципът ne bis in idem, като общ принцип на правото на Съюза, е разглеждан най-вече в картелното право ( 28 ). Освен това Съдът нееднократно е тълкувал този принцип във връзка с Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение ( 29 ). Предмет на всички тези производства по същество обаче е аспектът „idem“, т.е. въпросът дали е наложена повторна санкция за същото деяние ( 30 ). От друга страна, в центъра на настоящия случай е въпросът дали г-н Bonda е санкциониран два пъти в рамките на наказателно преследване за неверните данни, посочени от него, в нарушение на принципа ne bis in idem. Т.е. трябва да се определи аспектът „bis“. До момента Съдът не е изразявал задълбочено становище по въпроса при какви обстоятелства е налице производство с наказателноправен или сходен характер, което води до прилагане на принципа ne bis in idem ( 31 ).

34.

Макар Съдът все още да не е изразил становище относно квалифицирането на производства като това по член 138, параграф 1 от Регламент № 1973/2004 като наказателноправни или сходни с наказателноправни по смисъла на принципа ne bis in idem, той все пак е изразил отношение по приложимостта на други наказателноправни принципи към сходни производства.

35.

Още в Решение по дело Германия/Комисия по повод на жалба за отмяна на разпоредба на правото в областта на селското стопанство, която предвижда при нарушения на заявителя пълното му изключване от подпомагане за една година, Съдът е постановил, че временното изключване на икономически оператор от схема за помощи не представлява наказателноправна санкция ( 32 ).

36.

По дело Käserei Champignon Hofmeister ( 33 ) Съдът отново разглежда въпроса дали дадена санкция, предвидена от правото в областта на селското стопанство, има наказателноправен характер. Предмет на това дело е разпоредба, която предвижда плащането на глоба като санкция за излагане на неверни данни в заявлението за възстановяване при износ. Повдигнат е въпросът дали тази санкция следва да се преценява с оглед на принципа nulla poena sine culpa. Съдът е дал отрицателен отговор на този въпрос, с мотива че спорната санкция е съставна част от разпоредба за възстановяване при износ и няма наказателноправен характер ( 34 ).

37.

Съдът е разгледал въпроса за наказателноправния характер на санкциите въз основа на два критерия.

38.

От една страна, той е изходил от вида на вменените нарушения. Той е установил, че адресат на нарушените разпоредби са единствено икономически оператори, които по своя воля са решили да се възползват от схема за помощи в областта на селското стопанство. В този случай е прието, че производството няма наказателноправен характер ( 35 ).

39.

От друга страна, Съдът е разгледал целта на наложената санкция. При разглеждането той подчертава, че целта на временното изключване от схема за помощи е да се премахнат многобройните нередности, извършвани в рамките на отпускането на селскостопански помощи, които поради предизвикваното от тях сериозно натоварване на бюджета на Съюза могат да попречат на мерките, предприемани от институциите на Съюза в областта на селското стопанство с цел стабилизиране на пазарите, подобряване на жизнения стандарт на земеделските производители и задоволяване на потребителското търсене на разумни цени ( 36 ). Тъй като в контекста на схемата за помощи, предвидена от правото на Съюза, предоставянето на помощта се поставя задължително в зависимост от условието нейният получател да е представил всички гаранции за честност и благонадеждност, налаганата при неспазване на тези изисквания санкция представлява специален административен инструмент, който е неразделна част от схемата за помощи и е предназначен да осигури доброто финансово управление на публичните средства на Съюза.

40.

Тези критерии, изведени от Съда, следва да важат и при преценката за наказателноправния характер на дадено производство с оглед на принципа на наказателното право ne bis in idem. Според тях в настоящия случай нито изключването за текущата година съгласно член 138, параграф 1, втора алинея от Регламента, нито намалението за следващите три години съгласно член 138, параграф 1, трета алинея от Регламента имат наказателноправен характер. Следователно принципът ne bis in idem не намира приложение, защото подобно на санкцията в основата на дело Käserei Champignon Hofmeister адресат на нарушените в настоящия случай разпоредби от схема за помощи също са единствено икономически оператори, които по своя воля са решили да се възползват от схема за помощи. Освен това разглежданите санкции съгласно член 138, параграф 1 от Регламента също представляват специален административен инструмент, който е неразделна част от затворената система на схема за помощи и е предназначен да осигури доброто финансово управление на публичните средства на Съюза.

41.

Ето защо като междинно заключение следва да се приеме, че досегашната практика на Съда във връзка с наказателноправния характер на сходни административни санкции в областта на селското стопанство подкрепя тезата, че предвидените в член 138, параграф 1 от Регламент 1973/2004 санкции нямат наказателноправен характер.

42.

По-нататък ще разгледам въпроса дали от практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) относно паралелната разпоредба на принципа ne bis in idem, съдържаща се в ЕКПЧ ( 37 ), следват други критерии, които трябва да бъдат отчетени при преценката на наказателноправния характер, и дали тези критерии водят до квалифицирането на санкции като разглежданите в случая по начин, различен от установения в досегашната практика на Съда.

43.

При тълкуването на залегналия в правото на Съюза принцип ne bis in idem трябва да се отчете съдебната практика на ЕСПЧ ( 38 ). Това следва от изискването за хомогенност ( 39 ), според което смисълът и обхватът на правата според Хартата са същите като на съответните разпоредби на ЕКПЧ в тълкуването им съгласно практиката на ЕСПЧ ( 40 ).

44.

Забраната за двойно наказване в правото на Съюза се опира на член 4, параграф 1 от Протокол № 7 към ЕКПЧ, независимо че този протокол до момента не е ратифициран от всички държави — членки на Съюза ( 41 ). За голямата близост с ЕКПЧ свидетелстват не само разясненията по член 50 от Хартата на основните права, но и досегашната практика на Съда във връзка с общия принцип на правото на Съюза ne bis in idem ( 42 ).

45.

ЕСПЧ тълкува понятието „наказателна процедура“ по член 4, параграф 1 от Протокол № 7 към ЕКПЧ в светлината на общите принципи, разработени от него за съответните понятия „наказателно обвинение“ и „наказание“ по членове 6 и 7 ЕКПЧ ( 43 ).

46.

В рамките на член 6 ЕСПЧ взема предвид трите критерия „Engel“, наречени така по съдебното решение, в което са формулирани за първи път ( 44 ).

47.

Първият критерий „Engel“ засяга квалификацията на разпоредбата като наказателноправна според националното право. Тя обаче не се приема за водеща от ЕСПЧ, а само като отправна точка за разглеждане ( 45 ).

48.

В рамките на втория критерий „Engel“ ЕСПЧ най-напред разглежда кръга от адресати на разпоредбата, която предвижда санкция за определено нарушение. Ако разпоредбата е адресирана до всички граждани, а не до група със специален статут, както например при дисциплинарните санкции, това говори за наказателноправния характер на санкцията ( 46 ). Наред с това ЕСПЧ изхожда от целта на санкцията, предвидена в наказателноправната разпоредба. Наказателноправният характер на санкцията се отхвърля, ако с нея се цели само обезщетяване на имуществени вреди ( 47 ). Ако обаче с нея се цели наказание и превенция, тя е наказателноправна ( 48 ). Освен това в новата си практика ЕСПЧ отчита дали санкционирането на нарушението служи за защита на правни интереси, каквато обичайно се осигурява с наказателноправни норми ( 49 ). Тези елементи подлежат на обща преценка ( 50 ).

49.

Третият критерий„Engel“ се отнася до вида и тежестта на предвиденото наказание ( 51 ). При наказание лишаване от свобода като цяло важи презумпцията за наказателноправен характер на санкцията, която може да бъде оборена само по изключение ( 52 ). Глоби, за чието неплащане се предвижда лишаване от свобода като алтернативна санкция ( 53 ) или които са свързани с вписване в регистъра за съдимост, също по правило са индикация за наличие на наказателно производство ( 54 ).

50.

ЕСПЧ разглежда втория и третия критерий алтернативно, но ако отделното разглеждане на двата критерия не доведе до ясен резултат, той ги разглежда и кумулативно ( 55 ).

51.

Първият критерий „Engel“ в настоящия случай би засягал самостоятелното съгласно правото на Съюза квалифициране на производството по член 138, параграф 1 от Регламент № 1973/2004, каквото Съдът е направил в Решение по дело Käserei Champignon Hofmeister, без изрично да провери критериите „Engel“.

52.

По същество в рамките на втория критерий „Engel“ ЕСПЧ разглежда същите елементи, с които се занимава Съдът в Решение по дело Käserei Champignon Hofmeister.

53.

Предвидените в член 138, параграф 1 от Регламента санкции не са адресирани до всички, а целта им по-скоро е да се гарантира, че членовете на специфична група, а именно получателите на съответните земеделски субсидии, спазват предвидените за тях правила ( 56 ). Така в Решение по дело Käserei Champignon Hofmeister Съдът също подчертава, че адресат на нарушените разпоредби са единствено икономическите оператори, които по своя воля са решили да се възползват от схема за помощи в областта на селското стопанство ( 57 ).

54.

От решението на ЕСПЧ по дело Jussila ( 58 ) не следва друго. В него става дума за завишения поради невнесен данък върху добавената стойност. ЕСПЧ разглежда обстоятелството, че засегнатото лице е решило да се регистрира по ДДС, като ирелевантно и отрича наличието на ограничен кръг адресати. Според мен това е неотносимо към настоящия случай, понеже за разлика от ДДС, който потенциално се начислява на всеки, системата на селскостопански помощи, както Съдът вече е постановил, е затворена система, за участие в която получателят трябва да отговаря на редица условия.

55.

Ето защо специфично очертаният кръг адресати е индикация за липсата на наказателноправен характер на нарушението, санкционирано с член 138, параграф 1 от Регламент № 1973/2004.

56.

Защитаваният в настоящия случай правен интерес — финансовите интереси на Съюза — може да бъде защитен както с наказателноправни, така и с административноправни норми, поради което вторият критерий „Engel“ не е от полза за квалификацията на санкцията.

57.

Въпросът кои са характерните цели на наказателноправната санкция е предмет на отдавнашна дискусия. Тук не е нужно да се спираме подробно на нея. Ще спомена само следното: съвременната теория за целта на наказанието акцентира най-вече върху преследването на една двойна цел —за репресия и превенция ( 59 ), като в някои от тези смесени или „обединяващи“ теории се отхвърля самостоятелното значение на репресивната функция ( 60 ).

58.

От практиката на ЕСПЧ обаче правя извод, че той разглежда репресивната цел като конститутивен елемент на наказателноправната санкция. В този смисъл остава неизяснен и въпросът какво следва да се разбира под репресия. Най-общо под това се разбира (за разлика от възстановяването, при което целта е да се върне положението, преди да е причинена вредата) причиняването на неблагоприятна последица, която да компенсира виновно извършеното деяние ( 61 ). В заключението си по дело Германия/Комисия генералният адвокат Jacobs също подчертава, че целта на наказателната санкция надхвърля обикновената възпираща и превантивна функция и включва морално осъждане ( 62 ).

59.

Разглежданите санкции служат не само за обезщетяване на настъпилите вреди. Ето защо по-нататък трябва да се провери дали те имат превантивен и репресивен характер.

60.

Безусловно не е наказателноправен характерът на норма, по силата на която на заявителя не се предоставя само сумата, която е заявил без основание, но все пак се отпуска помощта, обоснована с верни данни.

61.

По-трудно е да се установи дали санкцията има репресивен характер с оглед на предвидените в член 138, параграф 1 от Регламента намаления за годината, в която е подадено заявлението (в настоящия случай съгласно втора алинея: изключването за годината, в която е подадено заявлението) и за следващите години.

62.

При анализа на целта на административна санкция в областта на селското стопанство Съдът вече е постановил в Решение по дело Käserei Champignon Hofmeister, че целта на подобна санкция е да се премахнат многобройните нередности в тази система и предизвикваното от тях сериозно натоварване на бюджета на Съюза ( 63 ). В този случай Съдът се опира и на девето съображение от Регламента относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности ( 64 ), съгласно което общностните мерки и санкции, предприети в рамките на преследването на целите на общата селскостопанска политика, са неразделна част от схемите за помощи и имат своя собствена цел. Това, както посочва и Комисията, говори за чисто превантивния характер на разпоредбата.

63.

Неминуемо обхватът на проверките за предотвратяване на нередности е ограничен от капацитета на администрацията. Получателят на помощи, който веднъж е посочил неверни данни в заявлението си, предлага по-слаби гаранции за честност, благонадеждност и грижливост. Ето защо възможно най-добрата защита за бюджета би било пълното изключване на подобен получател от схемата за помощи. Това не е замислено като наказание, а би послужило като защита на бюджета от евентуални бъдещи заявления с невярно съдържание. Може да се приведе доводът, че надлежно подаденото заявление, поне доколкото става дума за незначителни неточности в него, също е условие за изплащането на помощта, каквото е например подаването на заявлението в срок или което и да е друго условие за изплащане на помощта.

64.

Ако обаче поради последиците за отделния заявител законодателят реши, отчитайки принципа на пропорционалност, да предвиди не пълно, а само частично изключване от схемата за подпомагане под формата на намаления, това не променя характера на санкцията. Тогава тя няма за цел да изрази последващо неодобрение на поведението на заявителя. Чрез намалението също така се свежда до минимум рискът за бюджета, създаден от заявител, който не внушава доверие, и следователно въпросните разпоредби имат превантивен характер.

65.

Довод срещу наличието на репресивен характер е и обстоятелството, че намалението ще бъде приложено само ако получателят на помощта подаде заявление през следващите три години. Ако получателят не подаде заявление през следващите години, тъй като преустановява дейността си, продава активите си или не отговаря на останалите условия за отпускане на помощта, санкцията остава безпредметна. Ако през следващите години получателят на помощта има по-ограничено право на помощи, което не покрива стойността на намалението, санкцията в този смисъл отново остава безпредметна. Ако ставаше дума за репресия, т.е. за морално осъждане и понасяне на вината, то санкцията би била налагана независимо от действията на получателя на помощта, в случая от подаването на ново заявление, и сумата не би могла да стане несъбираема.

66.

По това разглежданата санкция се отличава и от завишаването на размера на данъците, разгледано в практиката на ЕСПЧ, който приема, че то има наказателноправен характер, тъй като не цели финансово обезщетение, а е замислено като наказание с цел да не се допусне повторно извършване ( 65 ).

67.

Прилагането на втория критерий „Engel“ спрямо разглежданите санкции показва, че резултатът от тълкуването по същество съвпада с резултата, до който Съдът е стигнал в досегашната си практика във връзка с наказателноправния характер на санкциите в областта на селското стопанство. Ето защо и вторият критерий „Engel“ не дава основание да се счита, че производството по член 138, параграф 1 от Регламента има наказателноправен характер.

68.

От друга страна, досега Съдът не е разглеждал изрично тежестта на санкцията, когато преценява сходни санкции в областта на селското стопанство ( 66 ). Така с оглед на изискването за хомогенност с ЕКПЧ ( 67 ) настоящият случай предлага възможност и този елемент да бъде включен в разглеждането.

69.

При разглеждане на вида и тежестта на наложените в случая санкции от пръв поглед се забелязва, че те не са свързани с лишаването от свобода като субсидиарна санкция. По отношение на критерия за тежестта на наказанието ЕСПЧ изхожда от размера на предвиденото по принцип, а не от конкретно наложеното наказание. При прилагането на тази постановка към настоящия случай най-напред възникват трудности от практически характер, понеже при нея ЕСПЧ изхожда от норми, които очертават пределите на наказанието, а следователно и максималния му размер. Доколкото санкцията в настоящия случай зависи от променливи критерии, а именно от разликата между декларираната и установената площ, няма как да се определи абстрактният максимален размер на наказанието. В случая най-много като ориентир би могъл да се използва размерът на санкцията, който трябва да бъде конкретно изчислен.

70.

Ако се разглеждат само икономическите последици от изключването от схемата за подпомагане или от намалението на помощта и ако се приеме, че ЕСПЧ разглежда втория и третия критерий „Engel“ като алтернативни, е възможно да се направи извод, че намалението на помощта съгласно член 138, параграф 1 от Регламента има наказателноправен характер. Това е така, защото, ако помощта бъде предоставена, земеделският производител ще се намира в икономически по-добро положение, отколкото ако същата му бъде отказана и сумите, с които са намалени заявленията за подпомагане, не са незначителни.

71.

Според мен обаче при преценката на тежестта на предвидената санкция не бива да се изхожда само от това дали резултатът от мярката ще бъде отрицателен. Напротив, трябва да се направи оценка, в рамките на която да се провери дали санкцията изобщо засяга интерес на заинтересованото лице, подлежащ на защита. Ако случаят не е такъв, не е налице тежка санкция по смисъла на третия критерий „Engel“. Във връзка с настоящия случай тази проверка показва, че санкцията не засяга наличното имущество на заинтересованото лице, какъвто би бил случаят, ако ставаше въпрос за глоба. Не са накърнени и оправдани правни очаквания. С намалението заинтересованото лице губи само перспективата за подпомагане. Що се отнася до тази перспектива за подпомагане, получателят на помощта, който умишлено е представил неверни данни, не може да има оправдани правни очаквания във връзка с посочената помощ. Той още отначало е знаел, че няма да получи помощ в пълен размер, ако представи неверни данни ( 68 ).

72.

Накрая трябва да се огледат и практическите последици, които биха възникнали, ако при обстоятелства като разглежданите се стигне до прилагане на принципа ne bis in idem. Предварително трябва да се отбележи, че конкретните последици естествено не могат да предопределят тълкуването на принципа ne bis in idem, но все пак разглеждането им представлява известен интерес и подчертава разбирането за цялостната система на селскостопанските помощи. Те показват, че законодателят не е изхождал от идеята, че сравнимите административноправни санкции в областта на селското стопанство представляват „bis“ по смисъла на принципа ne bis in idem.

73.

В това отношение, първо, е любопитно, че има регламенти, които изрично постановяват, че предвидените от правото на Съюза административни санкции се прилагат, без да се засягат допълнителните санкции, предвидени на национално равнище ( 69 ).

74.

Член 6 от Регламент № 2988/95 относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности ( 70 ) не съдържа насоки в смисъл, че законодателят изхожда от това, че кумулирането на административни санкции и на национални наказателноправни санкции трябва да се преценява с оглед на принципа ne bis in idem. Член 6, параграф 1 предвижда, че производството по налагане на административни санкции може да бъде спряно, ако в държава членка е образувано наказателно производство срещу същото лице, и по принцип може да бъде възобновено по-късно ( 71 ). Действително, в параграф 3 подновяването е обвързано с условието това да не противоречи на общите правни принципи, но ако принципът ne bis in idem намираше приложение, административното производство изобщо нямаше да може да бъде подновено.

75.

Съгласно десето съображение от Регламент № 2988/95 кумулирането на санкции действително следва да се избягва, но воденето на второ производство не е забранено. При все че там се споменава и понятието ne bis in idem, девето съображение същевременно предвижда, че санкциите на правото на Съюза преследват свои собствени цели, които не засягат оценката на поведението на съответните икономически оператори от държавите членки от гледна точка на наказателното право.

76.

Накрая, трябва пак да се разгледа посоченото по-горе задължение на държавите членки да налагат ефективни, съразмерни и възпиращи наказания за измамите, които засягат финансовите интереси на Съюза, като тези наказания, поне в тежки случаи на измама, могат да включват и наказание лишаване от свобода ( 72 ).

77.

Ако в настоящия случай се приложи принципът ne bis in idem, налагането на наказание лишаване от свобода по принцип би било невъзможно дори при особено тежък случай на измама в условията на повторност, тъй като административната санкция съгласно Регламента се налага задължително, а това би изключило възможността за наказателно преследване.

78.

Неприлагането на принципа ne bis in idem обаче не бива да води до непропорционална тежест с оглед на размера на националната наказателноправна санкция за засегнатото лице ( 73 ). От принципа на пропорционалност следва, че административната санкция трябва да бъде взета предвид при определяне на размера на предвидената наказателна санкция ( 74 ). В същата насока е и споменатото по-горе десето съображение от Регламент № 2988/95 ( 75 ), според което следва да се избягва кумулирането на имуществени санкции, налагани от правото на Съюза, и национални наказателноправни санкции.

79.

На последно място, бих желала да разгледам и изявленията на Република Полша и на Комисията, изложени при условията на евентуалност, във връзка с останалите критерии на принципа ne bis in idem. И двете страни посочват, че прилагането на този принцип в настоящия случай е изключено и поради липсата на условието „idem“, тъй като административната санкция съгласно член 138, параграф 1 от Регламент № 1973/2004 и наказанието съгласно националното право не защитават един и същ правен интерес.

80.

Междувременно обаче ЕСПЧ в практиката си във връзка със забраната за двойно наказване съгласно Допълнителен протокол № 7 към ЕКПЧ изхожда единствено от идентичността на обстоятелствата, а не от идентичността на защитавания правен интерес ( 76 ). Както поясних в заключението си по дело Toshiba и др., понятието „idem“ в рамките на забраната за двойно наказване съгласно правото на Съюза трябва да бъде съобразено с практиката на ЕСПЧ, според която определящо значение има това дали обстоятелствата са идентични ( 77 ). Съгласно цитираната съдебна практика правният интерес, защитен с член 138, параграф 1 от Регламент № 1973/2004, е ирелевантен за проверката на понятието „idem“.

81.

С оглед на предходните съображения предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалния въпрос:

„Производството по член 138, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1973/2004 — което води до налагането на санкция, изразяваща се в неизплащането на земеделския производител на помощ за годината, в която той е посочил неверни данни за размера на площта, за която се отнася заявлението му за отпускане на помощи, и в изключването на възможността той да получава помощта до определен размер, който съответства на разликата между декларираните и действително установените площи, като тази сума бъде удържана от плащанията под формата на помощи, които земеделският производител има право да получава по силата на заявленията, подавани от него за период от три календарни години след календарната година, в която е открито несъответствието — не представлява наказателно производство по смисъла на принципа ne bis in idem на правото на Съюза“.