ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н P. CRUZ VILLALÓN
представено на 1 март 2011 година(1)
Дело C‑69/10
Brahim Samba Diouf
срещу
Министър на труда, заетостта и имиграцията
(Преюдициално запитване, отправено от първоинстанционния административeн съд на Великото херцогство Люксембург)
„Молба от гражданин на трета страна за предоставяне на статут на бежанец — Отхвърляне на молбата в рамките на национално ускорено производство поради липса на предпоставки за предоставянето на международна закрила — Липса на възможност за самостоятелно обжалване на решението за разглеждане на молбата в ускорено производство — Право на ефективен съдебен контрол“
Съдържание
I – Правна уредба
А – Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“)
Б – Правото на Съюза
В – Национално право
II – Фактите
III – Преюдициалните въпроси
IV – Производството пред Съда
V – Доводите
VI – Съображения
А – Предварителна бележка
Б – Валидността на Директива 2005/85/ЕО: съответствието на член 39 от Директивата с член 47 от Хартата
В – Тълкуване на обхвата на член 39 от Директивата спрямо член 20, параграф 5 от люксембургския Закон от 5 май 2006 г.
VII – Заключение
1. Влизането в сила на Хартата на основните права на Европейския съюз с ранга на първично право засили необходимостта да се напредне в процеса на адаптиране на категориите и принципите на правото на Съюза към изискванията, произтичащи от приобщаването на основните права като определящ елемент за валидността на общностното право.
2. Настоящият случай предоставя удобен повод да се направи опит за пълно систематизиране на различните изрази, с които в позитивното право на Съюза и на държавите членки (но също и в определени инструменти на международното право) се дефинира дадено основно право — в този случай правото на ефективни правни средства за защита пред съд. Изрази, които въпреки формалното разнообразие на формулировката им, от гледна точка на съдържанието им могат да се разглеждат единствено като краен резултат на процес, в който се редуват различни стадии на конкретизация, поверени на различните им равнища на относително самостоятелни нормотворчески органи. Ето защо се налага да се движим в област, в която е особено осезаема обединяващата природа на правото на Съюза, а с това — и необходимостта по най-добър начин, наистина подредено и последователно, да се систематизират различните норми, които уреждат една и съща област от действителността(2).
I – Правна уредба
А – Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“)
3. Член 6, точка 1 от нея гласи:
„Всяко лице при определянето на неговите граждански права и задължения или при наличието на каквото и да е наказателно обвинение срещу него има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона. […]“
4. По силата на член 13 от същата конвенция:
„Всеки, чиито права и свободи, предвидени в тази конвенция, са нарушени, трябва да разполага с ефикасни вътрешноправни средства за тяхната защита от съответна национална институция дори и нарушението да е извършено от лица, действащи в качеството си на представители на официалните власти“.
Б – Правото на Съюза
5. В съответствие с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
„Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия.
Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Всеки има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван.[…]“
6. Според съображения 11 и 27 от Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година(3):
„(11) В интерес едновременно и на държавите членки, и на търсещите убежище е молбите за убежище да получават възможно най-бързо решение. Организацията по разглеждането на молбите за убежище следва да се остави на преценката на държавите членки, така че те да имат възможност, с оглед на националните си нужди, да предоставят приоритет на определени молби или да ускоряват разглеждането им при спазване на предвидените с настоящата директива норми.
[…]
(27) Съгласно един от основните принципи на правото на Общността, решенията по молба за убежище и отнемане на статут на бежанец следва да могат ефективно да бъдат обжалвани пред съответния съд, по смисъла на член 234 от Договора. Ефективността на обжалването по отношение и на разглеждането по същество зависи от цялостната административна и правна система на всяка държава членка“.
7. Съгласно член 23 от Директива 2005/85/ЕО:
„1. В процедурата по разглеждане държавите членки [разглеждат] молбите за убежище в съответствие с основните принципи и гаранции по глава ІІ.
2. Държавите членки гарантират, че тази процедура приключва в най-кратки срокове, без да се накърняват точността и пълнотата на разглеждането.
Когато не може да се вземе решение в срок от шест месеца, държавите членки гарантират, че кандидатът:
а) е информиран за забавянето; или
б) е получил, ако е отправил искане, информация относно срока, в който се очаква решение по неговата молба. Тази информация не създава задължение за държавата членка да постанови решение в този срок.
3. Държавите членки могат да дадат предимство или да ускорят разглеждането на определена молба при спазване на основните принципи и гаранции по глава ІІ, включително когато се очаква молбата да е основателна или в случаите, когато кандидатът има специфични нужди.
4. Държавите членки могат също така да осигурят процедурата на […]разглеждане в съответствие с основните принципи и гаранции по глава ІІ да стане приоритетна или да се ускори, ако:
[…]
б) кандидатът очевидно не отговаря на условията за бежанец или за статут на бежанец в държава членка по силата на Директива 2004/83/ЕО; или
в) молбата за убежище се счита за неоснователна:
i) защото кандидатът идва от сигурна страна на произход по смисъла на членове 29, 30 и 31, или
ii) защото страната, която не е държава членка, се счита за сигурна трета страна за кандидата, без да се накърнява член 28, параграф 1, или
г) кандидатът е заблудил органите, като е предоставил невярна информация или документи или е скрил информация или документи по отношение на своята самоличност и/или националност, които могат да имат отрицателно отражение за решението;
[…]
8. Член 39 от Директива 2005/85/ЕО гласи:
„1. Държавите членки гарантират, че кандидатите за убежище разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу следното:
а) решение относно тяхната молба за убежище, включително за решение, което:
i) постановява недопустимост на молбата съгласно член 25, параграф 2;
ii) е взето на границата или в транзитни зони на държавите членки, както е описано в член 35, параграф 1;
iii) не пристъпва към разглеждане съгласно член 36;
б) отказ от повторно откриване на процедурата по разглеждане на молбата, след като това разглеждане е било прекратено съгласно членове 19 и 20;
в) решение да не продължи разглеждането на последващата молба съгласно членове 32 и 34;
г) решение за отказ за влизане в рамките на процедурите, предвидени в член 35, параграф 2;
д) решение за отнемане статута на бежанеца съгласно член 38“.
[…]
В – Национално право
9. Член 19 от люксембургския Закон за правото на убежище и допълнителните форми на закрила(4) гласи:
„1) Министърът се произнася по основателността на молбата за предоставяне на международна закрила с мотивирано решение, което се съобщава писмено на търсещия закрилата. В случай на отказ информацията относно правото на обжалване се посочва изрично в решението. […] В съответствие с разпоредбите на изменения Закон от 28 март 1972 г. […] отказът на министъра се счита за заповед за напускане на територията.
[…]
3) Изменение на отказа за предоставяне на международна закрила може да се иска пред първоинстанционния административен съд. Отмяна на заповедта за напускане на територията може да се иска пред първоинстанционния административен съд. Двете искания трябва да се направят с обща жалба като условие за допустимост. Жалбата се подава в едномесечен срок от съобщението. Срокът за обжалване и подадената в срок жалба имат суспензивно действие. […]
4) Решенията на първоинстанционния административен съд подлежат на обжалване пред Административния съд, който може само да потвърди или отмени обжалвания акт. Апелативната жалба се подава в едномесечен срок от съобщението. […] Срокът за апелативното обжалване и подадената в срок апелативна жалба имат суспензивно действие[…]“.
10. От своя страна член 20 от Закона гласи:
„1) Министърът може да се произнесе по основателността на молбата за предоставяне на международна закрила в ускорено производство в следните случаи:
[…]
b) очевидно е, че търсещият закрила не отговаря на необходимите условия, за да му бъде предоставен статутът на международна закрила;
[…]
d) кандидатът е заблудил съответните органи, като е предоставил невярна информация или неистински документи или е укрил информация или документи за своята самоличност и/или гражданство, които могат да имат отрицателно отражение за решението;
[…]
2) Министърът постановява решението си най-късно в срок от два месеца, считано от деня, в който е станало ясно, че търсещият закрила попада в една от хипотезите, предвидени в параграф 1 по-горе. Министърът се произнася с мотивирано решение, което се съобщава писмено на търсещия закрила. В случай на отказ информацията относно правото на обжалване се посочва изрично в решението. […] В съответствие с разпоредбите на изменения Закон от 28 март 1972 г. […] отказът на министъра се счита за заповед за напускане на територията.
[…]
4) Изменение на отказите за предоставяне на международна закрила, постановени в ускорено производство, може да се иска пред първоинстанционния административен съд. Отмяна на заповедта за напускане на територията може да се иска пред първоинстанционния административен съд. Двете искания трябва да се направят с обща жалба като условие за допустимост. Жалбата се подава в петнадесетдневен срок от съобщението. Първоинстанционният административен съд се произнася в двумесечен срок от подаването на жалбата. […] Срокът за обжалване и подадената в срок жалба имат суспензивно действие. Решенията на първоинстанционния административен съд не подлежат на обжалване.
5) Решението на министъра да се произнесе по основателността на молбата за предоставяне на международна закрила в ускорено производство не подлежи на обжалване“.
II – Фактите
11. На 19 август 2009 г., на основание изменения Закон от 5 май 2006 г. за правото на убежище и допълнителните форми на закрила (наричан по-нататък „Законът от 2006 г.“), мавританският гражданин г‑н Samba Diouf подава молба за предоставяне на международна закрила до компетентната служба към Министерството на външните работи и имиграцията на Великото херцогство Люксембург. Той твърди, че е напуснал Мавритания, бягайки от положение на робство и желаейки да се установи в Европа, където да живее в по-добри условия и да създаде семейство, и че се страхува, че предишният му работодател, от когото е откраднал 3000 EUR, за да дойде в Европа, ще го потърси, за да го убие.
12. С решение от 18 ноември 2009 г. министърът на труда, заетостта и имиграцията отхвърля молбата на г‑н Samba Diouf на основание член 20, букви b) и d) от Закона от 2006 г., тъй като, от една страна, е представил фалшив паспорт, с което е заблудил властите, а от друга страна, изтъкнатите доводи са от икономически характер и не отговарят на критериите, които обосновават предоставянето на международна закрила.
13. Решението от 18 ноември е взето в ускорено производство и има действието на заповед за напускане на националната територия.
14. Г-н Samba Diouf подава жалба срещу това решение пред първоинстанционния административен съд на Люксембург, искайки: 1) да се отмени решението за произнасяне по молбата му в ускорено производство, 2) да се измени или отмени отказът да му се предостави международна закрила, и 3) да се отмени заповедта за напускане на националната територия.
15. Първоинстанционният административен съд приема, че член 20, параграф 5 от Закона от 2006 г. повдига въпроси относно тълкуването на член 39 от Директива 2005/85/ЕО във връзка с правото на ефективна защита, доколкото не допуска обжалване на решението на административния орган да се произнесе по основателността на молбата за предоставяне на международна закрила в ускорено производство.
16. Първоинстанционният административен съд подчертава, че решението да се прибегне до ускорено производство има последствия, които са от значение за заинтересованото лице, тъй като, от една страна, съкращава с петнадесет дни едномесечния срок за обжалване пред съд, предвиден в производството по общия ред, а от друга страна, свежда съдебното производство до една инстанция, вместо обичайните две.
17. Като счита, че Законът от 2006 г. не допуска дори тълкуване, според което решението на министъра да се произнесе в ускорено производство подлежи непряко на обжалване в рамките на евентуално обжалване на решението по същество, тъй като според него волята на законодателя изключва такава възможност, първоинстанционният административен съд отправя следните преюдициални въпроси.
III – Преюдициалните въпроси
18. „Трябва ли член 39 от Директива 2005/85/ЕО да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като въведената във Великото херцогство Люксембург с член 20, параграф 5 от изменения Закон от 5 май 2006 г. за правото на убежище и допълнителните форми на закрила, съгласно която търсещият убежище не разполага с правото да обжалва по съдебен ред решението на административния орган да се произнесе по основателността на молбата за предоставяне на международна закрила в ускорено производство?
При отрицателен отговор, трябва ли общият принцип на ефективна защита съгласно общностното право, което в това отношение следва членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи от 4 ноември 1950 г., да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като въведената във Великото херцогство Люксембург с член 20, параграф 5 от изменения Закон от 5 май 2006 г. за правото на убежище и допълнителните форми на закрила, съгласно която търсещият убежище не разполага с правото да обжалва по съдебен ред решението на административния орган да се произнесе по основателността на молбата за предоставяне на международна закрила в ускорено производство?“.
IV – Производството пред Съда
19. Преюдициалното запитване е постъпило в секретариата на Съда на 5 февруари 2010 г.
20. Становища са представили г‑н Samba Diouf, Комисията и правителствата на Великото херцогство Люксембург, Федерална република Германия, Кралство Нидерландия и Република Гърция.
21. В съдебното заседание, проведено на 19 януари 2011 г., устни становища са представили представителите на г‑н Samba Diouf, на люксембургското правителство и на Комисията.
V – Доводите
22. Г-н Samba Douif поддържа, че член 39 от Директива 2005/85/ЕО изисква от държавите членки да предвидят ефективна съдебна защита не само срещу решението по същество по молба за убежище, но и срещу решението, по силата на което молбата се разглежда в ускорено производство, още повече че, както в настоящия случай, посоченото решение се основава на доводи, които засягат произнасянето по същество по молбата. Според него, а и според първоинстанционния административен съд, люксембургското законодателство не допуска съдебен контрол върху решението молбата да се разгледа в ускорено производство, включително в рамките на обжалването на решението по същество, така че доводите по същество, на които се основава, изобщо не подлежат на съдебен контрол.
23. От друга страна, г‑н Samba Diouf поддържа, че дори да се приеме, че при разглеждане на отказа за предоставяне на убежище първоинстанционният административен съд може да се произнесе по решението за разглеждане на молбата в ускорено производство, е налице недопустимо нарушение на принципа на равенство, тъй като за разлика от едномесечния срок за обжалване на решението, прието по общия ред, срокът за обжалване на решението, прието в ускорено производство, е петнадесет дни. Към това следвало да се добави, че във втората хипотеза съдебното производство вече не е двуинстанционно.
24. Правителствата на Великото херцогство Люксембург, Федерална република Германия, Кралство Нидерландия и Република Гърция, както и Комисията смятат, че на поставените въпроси следва да се даде отрицателен отговор.
25. По същество всички те поддържат, че Директива 2005/85/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че признатата с нея ефективна защита може да бъде предоставена единствено по отношение на окончателното решение по молбата за закрила, а не по отношение на решението за по-бързото ѝ разглеждане, като това не изключва, че при разглеждането на окончателното решение предмет на съдебния контрол може да бъде законосъобразността на всяко подготвително решение. От друга страна, подобно тълкуване напълно съответствало на членове 6 и 13 от ЕКПЧ.
26. По отношение на възможно нарушение в конкретния случай на член 13 от ЕКПЧ люксембургското правителство поддържа, че в съответствие с практиката на Съда в Страсбург правото на ефикасни средства за защита задължително се отнася до право, защитено с Конвенцията, и че не може да се приеме, че в Конвенцията и в член 13 от нея се защитава правото на разглеждане на молба за убежище по реда на точно определено производство.
27. По отношение на съществуващите разлики между производството по общия ред и ускореното производство от гледна точка на сроковете за обжалване и на едноинстанционността или двуинстанционността на производството представляваните в съдебното заседание правителства и Комисията поддържат, че за да се постигне минимално необходимото за спазването на принципа на ефективна съдебна защита, е достатъчно постановяването на едно съдебно решение, и че предвид обстоятелствата в настоящия случай петнадесетдневният срок не съставлява нарушение на този принцип както в светлината на практиката на съда в Страсбург, така и на практиката на самия Съд на Европейския съюз.
VI – Съображения
28. Както беше посочено, първоинстанционният административен съд на Великото херцогство Люксембург отправя запитване до Съда на Европейския съюз запитване под формата на два въпроса, а именно дали член 39 от Директива 2005/85/ЕО, а в случай на отрицателен отговор, дали общият принцип на правото на ефективна съдебна защита, вдъхновен от членове 6 и 13 от ЕКПЧ, не допускат национална правна уредба, която не предвижда възможност за обжалване по съдебен ред на административното решение за разглеждане в ускорено производство на молбата за предоставяне на международна закрила.
А – Предварителна бележка
29. Според мен следва да се изложат някои предварителни съображения във връзка с начина, по който е формулирано запитването. Запитващата юрисдикция отправя запитването под формата на два въпроса, като на втория от тях следва да се отговори само при отрицателен отговор на първия, т.е. ако се приеме, че Директива 2005/85/ЕО допуска люксембургския закон. Вторият въпрос е дали, ако се установи, че националното право е съобразено с вторичното право на Съюза, въпреки това е възможно същото национално право да нарушава първичното право на Съюза, в частност доколкото последното инкорпорира разпоредбите на членове 6 и 13 от ЕКПЧ.
30. Безспорно е обаче, че ако, както посочих, се установи, че националното право съответства на вторичното право, това означава, че националното право вече не може да се поставя под въпрос от тази гледна точка, без едновременно с това и задължително да се постави под въпрос валидността на вторичното право.
31. Всъщност в този случай вторичното право е член 39 от Директива 2005/85/ЕО, който само признава правото на ефективни правни средства за защита пред съд, което на свой ред националното право трябва да транспонира. Ето защо, ако се приеме, че Директивата е била правилно транспонирана в националното право, то най-малкото ще гарантира право на ефективна защита, както се изисква в член 39 от Директивата. Следователно, ако въпреки всичко, за да има вторият въпрос самостоятелно значение, трябва да се съпоставят националното право и първичното право на Съюза, въпросът в крайна сметка е дали вторичното право гарантира правото на ефективни правни средства за защита пред съд и именно на този въпрос е логично да се отговори най-напред. Преди това е уместно да се доразвие вече изложеното.
32. В този смисъл изглежда безспорно, че правото на ефективна съдебна защита, признато в правото на Съюза, няма различно съдържание и приложно поле в зависимост от общностното правило или принцип, които го прогласяват. Следователно въпросът не може да бъде дали правото на защита, признато в член 39 от Директива 2005/85/ЕО в областта на предоставянето на убежище, не допуска определена национална разпоредба, или при отрицателен отговор — дали тя не се допуска от правото на защита в тази област, което за Съюза е, съгласно съображение 27 от Директивата, отражение на „един от основните принципи на правото на Общността“, вдъхновен от ЕКПЧ. Ако това беше така, щяха да са налице две различни права, а следователно и възможност норма от вторичното право, каквато е член 39 от Директива 2005/85/ЕО, без да е невалидна, да допуска това, което основен принцип на правото на Съюза изключва.
33. Следователно, като се изключи предходното, трябва да се приеме, че първоинстанционният административен съд на практика поставя два въпроса, макар те да не са в съотношението, в което са представени в акта за преюдициално запитване, и да нямат един и същ предмет, а именно — съответствието на член 20, параграф 5 от люксембургския закон с Директива 2005/85/ЕО. По-специално първоинстанционният административен съд пита, от една страна, изрично, дали член 39 от Директива 2005/85/ЕО допуска член 20, параграф 5 от люксембургския закон, а от друга страна, този път имплицитно, дали при липсата на подобно съответствие, правото на ефективна съдебна защита като общ принцип на правото на Съюза, вдъхновен от членове 6 и 13 от ЕКПЧ, не допуска подобна правна уредба, а следователно — и член 39 от Директива 2005/85/ЕО, който при това положение страда от порок, водещ до невалидността му, поради нарушение на основно право, признато в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
34. Следователно начинът на формулиране на въпроса във всеки случай изисква да се провери, на първо място, дали конкретизацията на основното право в член 39 от Директива 2005/85/ЕО е правилна от юридическа гледна точка, тъй като съответства на съдържанието на това право, определено в член 47 от Хартата, а следователно и непряко — на значението и приложното му поле според ЕКПЧ. Това предполага на първо място да се отговори на въпроса, който запитващата юрисдикция поставя при условията на евентуалност и който трябва да се преформулира като въпрос относно валидността на член 39 от Директива 2005/85/ЕО с оглед на член 47 от Хартата. Едва след отстраняване на всякакво съмнение относно съвместимостта на член 39 от Директива 2005/85/ЕО с член 47 от Хартата би имало смисъл да се отговори на въпроса, който запитващата юрисдикция поставя на първо място като основен(5).
Б – Валидността на Директива 2005/85/ЕО: съответствието на член 39 от Директивата с член 47 от Хартата
35. Според установената практика на Съда принципът на ефективна съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки и е прогласен в член 6 от ЕКПЧ (вж. по-специално Решение от 15 май 1986 г. по дело Johnston, 222/84, Recueil, стр. 1651, точки 18 и 19, Решение от 25 юли 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, Recueil, стр. I‑6677, точка 39, Решение от 22 декември 2010 г. по дело DEB, C‑279/09, все още непубликувано в Сборника, точка 29).
36. Посочването на правото на ефективни правни средства за защита пред съд като основно право в член 47 от Хартата му придава с влизане в сила на Договора от Лисабон „същата юридическа сила като Договорите“ според разпоредбата на член 6, параграф 1 ДЕС, а държавите членки трябва да го спазват, когато прилагат правото на Съюза (член 51, параграф 1 от Хартата).
37. Според член 47 от Хартата всеки, чиито „права и свободи, гарантирани от правото на Съюза“ са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд (първа алинея) при условия, които позволяват „неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон“, като разполага с възможността да бъде съветван, защитаван и представляван (втора алинея) и когато е необходимо, да му се предостави безплатна правна помощ (трета алинея).
38. По силата както на член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС, така и на член 52, параграф 7 от Хартата при тълкуването на член 47 от Хартата е необходимо да се вземат под внимание разясненията относно Хартата на основните права, изготвени първоначално от президиума на Конвента, който е изработил Хартата. В тези разяснения се посочва само, че член 47, първа алинея от Хартата се основава на член 13 от ЕКПЧ, докато втората алинея съответства на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ, като и в двата случая защитата е с по-широк обхват.
39. Въз основа на предходното смятам, че като се остави настрана тълкувателната стойност на тези разяснения, с признаването му с член 47 от Хартата за право на Съюза правото на ефективни правни средства за защита пред съд, прогласено в тази разпоредба, придобива собствено значение и същност, които не се изчерпват с простото обединяване на членове 6 и 13 от ЕКПЧ. С други думи, като прогласено и гарантирано от Съюза основно право, то вече придобива собствено съдържание, при чието определяне безспорно основна роля играят международните инструменти, от които е вдъхновено и сред които, на първо място, е ЕКПЧ, но също и конституционните традиции, от които въпросното право произхожда, а заедно с тях и понятийната система на характерните за правовата държава принципи. Всичко това в никакъв случай не измества собствената традиция, състояща се от достиженията на правото на Съюза, което е на повече от половин век и като нормативна система е станало основа за развитието на доктрина за присъщи за него принципи.
40. Всъщност член 13 от ЕКПЧ, доколкото преследва целта да осигури защитата на правата, прогласени в ЕКПЧ, е гарантиран във всяка от държавите, които са страни по Конвенцията, чрез право на ефективна защита пред национална юрисдикция и може да се приложи в съответствие с посоченото в самия него единствено спрямо правата, предвидени в ЕКПЧ. Трудно е обаче да се приеме, че след като член 47, първа алинея от Хартата е вдъхновен от тази разпоредба, обхватът му е ограничен изключително до правата, закрепени в ЕКПЧ.
41. Поради това трябва да се уточни, че противно на твърдението на люксембургското и нидерландското правителство, фактът, че самостоятелното процесуално средство за защита, което се изисква от член 13 от ЕКПЧ, се прилага само спрямо гарантираните от ЕКПЧ права, няма отношение към отговора, който следва да се даде на запитващата юрисдикция.
42. В заключение правото на ефективни правни средства за защита, признато в член 47 от Хартата, трябва да се определи по съдържание в съответствие със смисъла и обхвата, които му се дават в ЕКПЧ (член 52, параграф 3 от Хартата), но един път определено съдържанието му, приложното поле на правото трябва да бъде описаното в Хартата(6) или според използваната в нея формулировка това на „права[та] и свободи[те], гарантирани от правото на Съюза“. Ето защо, що се отнася до настоящия случай, е безспорно, че то се прилага по отношение на „решенията по молба за убежище“, доколкото фактът, че тези решения трябва да „бъдат обжалвани пред съответния съд“ не е, в съответствие със съображение 27 от Директива 2005/85/ЕО, нещо различно от отражение на „един от основните принципи на правото на Общността“, прогласен в крайна сметка като първично право в Хартата на основните права на Съюза.
43. Ако разгледаме правото на ефективни правни средства за защита пред съд само от гледна точка на достъпа до правосъдие, Съюзът гарантира на всички правото да търсят пред съд защита срещу всеки акт, засягащ правата и свободите, признати от Съюза, при което е от значение най-вече обжалването пред съответната юрисдикция да бъде ефективно, както в смисъл, че трябва да предостави правна възможност за евентуално отстраняване на твърдяното увреждане, така и в смисъл, че трябва да бъде практически възможно, т.е. упражняването му да е подчинено на условия, които не го правят невъзможно или много трудно.
44. Това императивно съдържание на правото, признато с член 47 от Хартата, следва от ЕКПЧ, както тя се тълкува от Европейския съд по правата на човека(7), като член 39 от Директива 2005/85/ЕО — който изрично гарантира, че „кандидатите за убежище разполагат с право на ефективна защита пред съд“ срещу административните решения за отхвърляне на молбата на което и да е от основанията, посочени в параграф 1 от тази разпоредба, т.е по съображения от формален или процесуален характер или по същество — е напълно съобразен с това съдържание на посоченото право.
45. В съответствие с принципа на процесуалната автономия на държавите членки същият член 39 от Директива 2005/85/ЕО им възлага в параграф 2 да „предвиждат сроковете и другите необходими правила, за да може кандидатът да упражни своето право на ефективна защита“, уточнявайки в параграф 3, че също така трябва да установят „при необходимост правила, които съответстват на техните международни задължения“ и гарантират ефективността на обжалването чрез обезпечаване на изхода от него посредством приемането на предпазни мерки.
46. При тези условия е очевидно, че член 39 от Директива 2005/85/ЕО съответства на член 47 от Хартата, а така, непряко — и на минималното съдържание на правото на ефективни правни средства за защита, съобразено с изискванията на Европейската конвенция по правата на човека, и поради това отговаря на условието за валидност, наложено по отношение на всяка норма от вторичното право с член 6, параграф 1 ДЕС, който придава на Хартата на основните права „същата юридическа сила като Договорите“.
47. Освен това съответствието е и на двете равнища, на които Съюзът е длъжен да го осигури. От една страна, той го осигурява, упражнявайки нормативната си компетентност в тази област, като изрично предвижда право на ефективна защита в рамките на производствата по предоставяне или отнемане на статут на бежанец. От друга страна, го осигурява, задължавайки държавите членки да упражнят компетентността си, като уредят в частност тези производства и освен това, като съобразят уредбата с условия, гарантиращи упражняването на правото, така че процесуалната автономия на държавите да не съставлява пречка за ефективността му.
48. След като бе отстранено съмнението относно валидността на член 39 от Директива 2005/85/ЕО, следва да се определи дали член 20, параграф 5 от люксембургския Закон от 5 май 2006 г. съответства на тази разпоредба и така да се даде отговор на първия от двата въпроса, поставени от първоинстанционния административен съд.
В – Тълкуване на обхвата на член 39 от Директивата спрямо член 20, параграф 5 от люксембургския Закон от 5 май 2006 г.
49. На практика член 20, параграф 1 от люксембургския Закон от 2006 г. възпроизвежда член 23, параграф 4 от Директива 2005/85/ЕО, където се уточняват случаите, в които разглеждането на молба за убежище може да се извърши в ускорено производство. Прочитът на случаите, предвидени в член 23, параграф 4 от Директивата, ясно показва, че ускореното производство трябва да доведе до отказ, тъй като става въпрос за случаи, при които търсещият убежище очевидно не отговаря на необходимите условия, за да му бъде предоставен статут на бежанец (буква б), молбата за убежище е неоснователна (буква в) или подаването на молбата цели единствено да забави или да затрудни изпълнението на решение за експулсиране (буква й). Това тълкуване се потвърждава a contrario от същия член 23, параграф 3 от Директивата, който предвижда възможността да се ускори разглеждането на определена молба „включително когато се очаква молбата да е основателна или в случаите, когато кандидатът има специфични нужди“.
50. Въпреки че тази разпоредба не изключва възможността за положително решение(8), безспорно е, че ускореното производство, предвидено в член 20 от люксембургския Закон от 2006 г., на практика е производство за ускорено отхвърляне на молбата. Поради това трябва да съществува възможност за ефективна съдебна защита срещу решението, с което то приключва. Именно това предвижда член 20, параграф 4 от люксембургския Закон от 2006 г., посочвайки, че „[и]зменение на отказите за предоставяне на международна закрила, постановени в ускорено производство, може да се иска пред първоинстанционния административен съд“.
51. Въпросът е дали освен това самото решение за разглеждане на молбата в ускорено производство също трябва да подлежи на обжалване по съдебен ред, което изрично се изключва от член 20, параграф 5 от люксембургския Закон от 2006 г.
52. Член 39 от Директива 2005/85/ЕО гласи в параграф 1, буква а), че държавите членки трябва да гарантират, че кандидатите за убежище разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу „решение относно тяхната молба“, и с настоящото преюдициално запитване първоинстанционният административен съд иска да узнае как следва да се тълкува този конкретен израз, и по-специално дали обхваща единствено крайното решение по молбата, или и решението, по силата на което молбата се разглежда в ускорено производство.
53. Безспорно текстът на член 39 от Директива 2005/85/ЕО би могъл да се тълкува в смисъл, че „решение относно тяхната молба“ означава всяка решение, постановено във връзка с молбата за убежище. Следователно решенията, които са междинни или подготвителни по отношение на крайното решение по молбата за убежище, също биха могли да подлежат на самостоятелно обжалване.
54. Подобно тълкуване обаче не би съответствало на интереса от бързина на производствата по молбите за убежище. Интерес, който в съответствие със съображение 11 от същата директива е общ за държавите членки и търсещите убежище и с оглед на който член 23, параграф 2 от Директива 2005/85/ЕО гласи, че „[д]ържавите членки гарантират, че тази процедура приключва в най-кратки срокове, без да се накърняват точността и пълнотата на разглеждането“(9).
55. Освен това съображение от телеологическо естество от същия член 39 от Директивата може да се изведе ясна воля за ограничаване на решенията, които подлежат на обжалване, до отказите за предоставяне на убежище (A) по съображения по същество или, евентуално, (Б) по съображения от формален или процесуален характер, които правят невъзможно постановяването на решение по същество.
56. Всъщност член 39 от Директива 2005/85/ЕО включва в понятието „решение относно молба[та] за убежище“ редица решения — изброени в буква а), подточки i), ii) и iii) — които, тъй като приемат за недопустима молбата за убежище или са взети на границата, са равносилни на окончателен отказ по същество. Другите решения, за които член 39 от Директива 2005/85/ЕО предвижда изрично и задължително право на ефективна защита пред съд в букви б)—д) от същия параграф 1 са: отказ за повторно откриване на процедурата по разглеждане на молбата, след като това разглеждане е било прекратено; решение да не продължи разглеждането на последваща молба; решение за отказ за влизане в хипотезата на молба, подадена, след като съответното лице е оттеглило или се отказало от предходна молба, или такава молба е била отхвърлена, и решение за отнемане на статута на бежанец.
57. Предвид горното може да се направи изводът, че член 39 от Директива 2005/85/ЕО ясно се отнася до решенията, които предполагат невъзможност за уважаване на молбата за убежище.
58. Доколкото решението за разглеждане на молбата за убежище в ускорено производство би могло да предшества отказ по същество, безспорно е, че съществува ефективна защита пред съд срещу него. От това обаче не следва задължително, че посоченото процесуално средство за защита трябва да се упражни по отношение на самото решение за разглеждане на молбата в ускорено производство и веднага след постановяването на това решение. Определящото е, че що се отнася до решението по същество, то може да бъде обжалвано, преди отказът за предоставяне на убежище да стане окончателен, а следователно и подлежащ на изпълнение(10).
59. Това означава, че член 39 от Директива 2005/85/ЕО по принцип не изисква националното право да предвиди особено или самостоятелно, тъй да се каже, „пряко“ обжалване на решението за разглеждане на молбата за убежище в ускорено производство.
60. От това обаче има едно изключение: съображенията, които обосновават прилагането на ускореното производство, трябва да могат да бъдат ефективно оспорени впоследствие пред съответната юрисдикция в рамките на производството по обжалване, на каквото при всяко положение подлежи окончателното решение, с което приключва производството по молбата за убежище.
61. Ако това не е така и ако, както посочва първоинстанционният административен съд, основанията за разглеждането на молбата в ускорено производство не подлежат на съдебен контрол по силата на член 20, параграф 5 от люксембургския Закон от 2006 г., следва да се направи изводът, че правото на Съюза не допуска такава последица.
62. Остава да се определи дали правото на Съюза допуска разглеждания национален режим, доколкото изборът на ускорено производство вместо производство по общия ред предполага разлики, които по същество се изразяват в по-неблагоприятно третиране на търсещия убежище от гледна точка на правото му на ефективна съдебна защита, което може да упражни единствено в рамките на петнадесет дни, при това без да се ползва от двуинстанционно производство.
63. Що се отнася, на първо място, до обстоятелството, че срокът за обжалване е едномесечен при решение, прието по общия ред, и само петнадесетдневен в хипотезата на ускореното производство, безспорно е че, както посочва Комисията, определящо трябва да бъде предвиденият срок да е на практика достатъчен за подготовката и осъществяването на ефективна защита пред съд, като не може да се приеме, че това не е така при петнадесетдневния срок, който е обичаен при ускорените производства, а и напълно разумен и пропорционален, ако се отнесе към правата и интересите, с оглед на които се определя дали даден процесуален срок е достатъчен(11).
64. Предвид горното задължение на националния съд е да определи дали ако с оглед на обстоятелствата в конкретния случай срокът се окаже недостатъчен, сам по себе си този факт му позволява да уважи (непряката) жалба срещу административното решение за разглеждане на молбата за убежище в ускорено производство и при уважаване на жалбата — да разпореди молбата да се разгледа по общия ред.
65. Що се отнася, на второ място, до разликата, изразяваща се в това, че единствено при решение, постановено по общия ред, засегнатото лице се ползва от двуинстанционно производство, не по-малко очевидно е, че от интересуващата ни тук гледна точка от значение е да има поне една съдебна инстанция, гарантирана от член 39 от Директива 2005/85/ЕО, като нищо повече не се изисква от ЕКПЧ(12), нито от член 14 от Международния пакт за гражданските и политическите права — който е от решаващо значение за определяне на съдържанието на основните права на практика в почти всички държави членки — освен при наказателните производства, какъвто не е настоящият случай.
66. В заключение смятам, че член 39 от Директива 2005/85/ЕО напълно съответства на основното право, гарантирано в член 47 от Хартата, и по принцип допуска национална правна уредба като тази на член 20, параграф 5 от люксембургския Закон от 5 май 2006 г.
VII – Заключение
67. Предвид горните съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от първоинстанционния административен съд въпроси по следния начин:
„1. Член 39 от Директива 2005/85/ЕО съответства на съдържанието на член 47 от Хартата.
2. Член 39 от Директива 2005/85/ЕО допуска национална правна уредба като въведената във Великото херцогство Люксембург с член 20, параграф 5 от Закона от 5 май 2006 г. за правото на убежище и допълнителните форми на закрила, според който търсещият убежище не може да обжалва решението на административния орган да се произнесе по основателността на молбата му за предоставяне на международна закрила в ускорено производство, при условие че предпоставките за отхвърляне на молбата, които са предварително преценени в това процедурно решение, могат да бъдат ефективно оспорени пред съд в рамките на производство по обжалване, на каквото във всички случаи подлежи крайното решение, с което приключва производството по молбата за убежище“.
1 – Език на оригиналния текст: испански.
2 – Интересът към въпроса не би могъл да не предизвика широк дебат в доктрината, във връзка с който вече можем да посочим няколко изследвания. Например Rolla, G. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Convenio Europeo de Derechos Humanos: Su contribución a la formación de una jurisdicción constitucional de los derechos y libertades — Revista Europea de Derechos Fundamentales, № 15 (2010), p. 15—39; Genevois, B. La Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne: complémentarité ou concurrence? — Revue Française de Droit Administratif, № 3 (2010), p. 437—444; García Roca, F.J. et Fernández Sánchez, P.A., (coord.), Integración europea a través de derechos fundamentales: de un sistema binario a otro integrado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009.
3 – Директива относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки (ОВ L 326, 13 декември 2005 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 242).
4 – Mémorial № 78 от 9 май 2006 г., изменен със Закон от 17 юли 2007 г. (Mémorial A № 121) и Закон от 29 август 2008 г. (Mémorial A № 138).
5 – Този подход е възприет имплицитно от германското правителство в становището му, което започва с разглеждането на въпроса, поставен от запитващата юрисдикция при условията на евентуалност.
66 – Което по силата на същия член 52, параграф 3 от Хартата винаги може да предостави по-широка защита от тази в ЕКПЧ.
7 – Вж. в това отношение Van Dijk, Van Hoof, Van Rijn, Zwaak (eds.), Theory and practice of the European Convention on Human Rights, 4 ed., Intersciencia, Amberes, 2006.
8 – Всъщност член 20, параграф 2 от люксембургския закон предвижда право на обжалване „при отказ“, така че не може да се изключи възможността, въпреки съдържанието на обстоятелствата, с които е обосновано ускореното разглеждане на молбата, производството да приключи с предоставяне на исканата международна закрила.
9 – Както посочва гръцкото правителство в точки 7—10 от становището си, разширяването на практиката на ускорените производства, което е общо явление, никога не е вървяло отделно от загрижеността на международните органи и на самите държави членки винаги да гарантират, че бързината на производствата няма да се отрази отрицателно върху гаранциите за индивидуалните права. От своя страна Комисията правилно подчертава в точка 54 от становището си, че ускореното разглеждане на неоснователни или недопустими молби за убежище е напълно обосновано, за да се позволи по-бързо разглеждане на молбите, които заслужават положително решение. Предвид изложеното не е необходимо да се възпроизвеждат подробно изложените от нидерландското правителство съображения от процесуален характер, които според него могат да бъдат противопоставени на самостоятелното обжалване (вж. точки 34—36 от писменото му становище).
10 – Обжалването, както изискват член 47 от Хартата и член 39 от Директива 2005/85/ЕО, трябва да бъде ефективно, а следователно и годно да доведе до връщане на преписката на административния орган за повторно извършване на част от действията в административното производство или до уважаване от съда на молбата за убежище, отхвърлена от администрацията.
11 – Вж. по-специално Европейски съд по правата на човека, Решение по дело Kudla с/у Полша от 26 октомври 2000 г. и Решение по дело Ryabykh с/у Русия от 24 юли 2003 г.
12 – Вж. в този смисъл Европейски съд по правата на човека, Решение по дело Hoffmann с/у Германия от 9 май 2007 г.