ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н P. MENGOZZI
представено на 22 март 2011 година(1)
Съединени дела C‑58/10—C‑68/10
Monsanto SAS и др.
(Преюдициални запитвания, отправени от Conseil d’État, Франция)
„Генетично модифицирани хранителни продукти и фуражи — Национални мерки, които забраняват или преустановяват временно употребата и/или продажбата на тези продукти след получено разрешение за пускане на пазара — Компетентност на националните органи да предприемат подобни мерки“
1. С настоящото дело, което е резултат от съединяването на цели единадесет производства, Съдът отново има повод да се произнесе по въпроса за генетично модифицираните организми (наричани по-нататък и „ГМО“). Основният правен проблем, който трябва да бъде разрешен, е относително ограничен по същността си. В действителност по отношение на някои продукти, разрешени в миналото по силата на определено законодателство — и чието разрешение следва да бъде подновено и уредено по силата на по-ново законодателство, — следва да се определи дали във връзка с предприемането на евентуални спешни мерки по време на преходния период между старото и новото разрешение трябва да се прилагат правилата на първата или на втората уредба, или и на двете.
2. Продуктът, предмет на спора, е сорт царевица, използван на територията на Съюза като фураж за животни: става въпрос за царевица MON810, разработена от дружеството Monsanto, която в резултат на генетично изменение показва специална устойчивост срещу някои паразити.
I – Правна уредба
3. Релевантната за определяне на настоящото дело правна рамка се състои от три групи разпоредби. На първо място са разпоредбите относно „съзнателното освобождаване в околната среда“, т.е. основно отглеждането и продажбата на ГМО, съдържащи се в Директива 90/220, а понастоящем — в Директива 2001/18. На второ място са разпоредбите относно безопасността на храните, а именно Регламент № 178/2002. На трето и последно място — Регламент № 1829/2003, който е основният предмет на тълкуване по делото, с което Съдът е сезиран, и чрез който законодателят е пожелал изрично да унифицира, доколкото е възможно, правната уредба във връзка с ГМО: той отчасти заменя и отчасти допълва приложимите по-рано разпоредби.
A – Директива 90/220/ЕИО
4. На общностно равнище Директива 90/220(2) първа въвежда единна система на разрешения за освобождаване на ГМО в околната среда. По принцип предвиденият в нея механизъм се основава на издаването на разрешение от страна на държава членка, обвързано с непротивопоставянето в определен срок на останалите държави членки. В случай на несъгласие е предвидено Комисията да има решаваща роля при вземането на решения. Издаденото от една държава членка разрешение следователно е валидно в рамките на цялата Общност.
5. Както ще стане ясно предвид фактическите обстоятелства по настоящото дело, първоначално MON810 е разрешена въз основа на тази директива.
Б – Директива 2001/18/ЕО
6. Директива 2001/18/ЕО(3) (наричана по-нататък и „директивата“) отменя и заменя Директива 90/220. Системата на разрешения за освобождаване на ГМО в околната среда до голяма степен остава сходна с тази в предходната директива, въпреки че са внесени някои изменения. Въведен е по-специално принципът за ограничения срок на разрешението (максимум десет години), като се предвижда опростена процедура за подновяване на вече издадените въз основа на Директива 90/220 разрешения.
7. Член 12 от директивата по-конкретно предвижда:
„1. Членове 13—24 не се прилагат по отношение на ГМО като продукт или като съставка на продукт, доколкото са разрешени от общностно законодателство, което предвижда специфична оценка на екологичния риск, проведена в съответствие с принципите, определени в приложение ІІ, и на основата на информация, посочена в приложение ІІІ, без да се накърняват допълнителните изисквания, предвидени от споменатото по-горе общностно законодателство, и изискванията по отношение на управлението на риска, етикетирането, наблюдението по целесъобразност, информацията за обществеността и предпазната клауза, която да е най-малко равностойна на тази, предвидена в настоящата директива.
[…]“
8. Член 17 от директивата, озаглавен „Подновяване на съгласието“, предвижда специална и опростена процедура за подновяване по отношение на ГМО, разрешени вече въз основа на Директива 90/220. Това подновяване следва да бъде завършено не по-късно от 17 октомври 2006 г.
9. Член 22 от директивата, възпроизвеждайки един основен принцип, присъстващ и в Директива 90/220, предвижда, че „[б]ез да се накърняват разпоредбите на член 23, държавите членки не могат да забраняват, ограничават или възпрепятстват пускането на пазара на ГМО като продукти или като съставка на продукти, които отговарят на изискванията на настоящата директива“.
10. Член 23, озаглавен „Предпазна клауза“, гласи:
„1. Когато една държава членка в резултат на нова или допълнителна информация, станала известна след датата на съгласието и засягаща оценката на риска за околната среда или повторната оценка на съществуващата информация, въз основа на нови или допълнителни научни знания, има изчерпателни основания да счита, че даден ГМО като продукт или като съставка на продукт, който е бил надлежно нотифициран и е получил писмено съгласие по силата на настоящата директива, представлява риск за човешкото здраве или околната среда, въпросната държава членка може временно да ограничи или забрани на своята територия употребата и/или продажбата на този ГМО като продукт или като съставка на продукт.
[…]
Държавата членка незабавно информира Комисията и другите държави членки за предприетите действия по силата на този член и дава мотивите за решението си […]
2. В рамките на 60 дни от датата на получаване на информацията, изпратена от държавата членка, се взема решение относно мярката, предприета от тази държава членка в съответствие с процедурата по регулиране, посочена в член 30, параграф 2 […]“.
В – Регламент № 1829/2003
11. Регламент (ЕО) № 1829/2003(4) (наричан по-нататък и „регламентът“), независимо че заглавието му може да наведе на мисълта, че той се отнася само до консумацията на ГМО като храни или фуражи, всъщност въвежда интегрирана система, позволяваща на операторите, които пожелаят, да получат единно разрешение както за отглеждането на даден генно модифициран продукт, така и за употребата му като храна. Освен това в системата на регламента издаването на разрешение не се извършва от отделна държава членка, а е резултат от процедура, провеждана най-вече на равнище на Съюза.
12. Член 17 от регламента, който се отнася до заявленията за разрешение на генетично изменените фуражи, предвижда:
„[…]
5. В случай на ГМО или фуражи, съдържащи или състоящи се от ГМО, заявлението трябва да бъде съпроводено от:
a) пълно техническо досие, предоставящо информация, изискана от приложения III и IV към Директива 2001/18/ЕО, и информация и заключения за оценката на риска, направени в съответствие с принципите, определени в приложение II към Директива 2001/18/ЕО и когато пускането на пазара на ГМО е било разрешено в съответствие с част В от Директива 2001/18/ЕО, копие от решението за разрешаване;
[…]“
13. Член 20 от регламента урежда положението на вече разрешените въз основа на други правни разпоредби ГМО. По-специално в параграф 1 той предвижда, че „продуктите, попадащи в обхвата на настоящия раздел, които са били законно пуснати на пазара на Общността преди датата на прилагането на настоящия регламент, могат да продължат да бъдат пускани на пазара, [използвани и обработвани, стига] […] в случая на продукти, които са били разрешени в съответствие с Директиви 90/220/ЕИО или 2001/18/ЕО, включително използването като фураж […] операторите, носещи отговорност за пускането на пазара на въпросните продукти, в срок от шест месеца от датата на прилагането на настоящия регламент, [да уведомят] Комисията за датата, на която за първи път са пуснати на пазара на Общността“.
14. В параграф 2 същият член 20 уточнява, че „[н]отификацията, посочена в параграф 1, се придружава от данните, посочени в член 17, параграфи 3 и 5, при необходимост, които Комисията препраща на [О]ргана и на държавите членки“.
15. Впрочем член 20 допълва в параграф 4, че заявлението за подновяване на вече разрешените въз основа на Директиви 90/220/ЕИО или 2001/18/ЕО продукти следва да бъде представено „[в] срок от девет години от датата, на която продуктите […] са били пуснати на пазара за първи път, но не по-рано от три години след датата на прилагането на настоящия регламент“.
16. Регламентът също съдържа разпоредба относно възможността да се предприемат спешни мерки при наличие на рискове за здравето или за околната среда. Това е член 34. В съответствие с естеството на регламента, който централизира издаването на разрешенията за ГМО, Комисията по принцип има право да предприема спешни мерки. Член 34 има следната редакция:
„Когато е очевидно, че продуктите, разрешени [от] или в съответствие с настоящия регламент, могат да представляват сериозен риск за здравето на хората, здравето на животните или околната среда или когато в светлината на становището на Органа, издадено в съответствие с член 10 или член 22, е необходимо да се отнеме временно или да се измени спешно разрешението, мерките трябва да бъдат предприети в съответствие с процедурите, предвидени в членове 53 и 54 от Регламент (ЕО) № 178/2002.“
Г – Регламент № 178/2002
17. Релевантните за настоящото дело разпоредби на Регламент (ЕО) № 178/2002(5) са посочени в член 34 от Регламент № 1829/2003, а именно членове 53 и 54.
18. Член 53, озаглавен „Спешни мерки за храни и фуражи, които произхождат от Общността или са внесени от трета страна“, посочва мерките, които могат да бъдат взети при необходимост за блокиране или ограничаване на обращението на храни или фуражи, представляващи евентуален риск. По отношение на компетентността и на условията за приемане на мерките, разпоредбата гласи:
„1. Когато е очевидно, че дадена храна или фураж, които произхождат от Общността или са внесени от трета страна, има вероятност да представляват сериозен риск за здравето на човека и животните или околната среда, и че този риск не може да бъде задоволително овладян чрез предприетите от заинтересованата/ите държава/и членка/и мерки, Комисията, в съответствие с процедурата, предвидена в член 58, параграф 2, по своя инициатива или по искане на държава членка, незабавно приема една или повече от следните мерки, в зависимост от сериозността на ситуацията […]“
19. Член 54 допълва предходния член, като предвижда процедура, позволяваща на държавите членки да се намесят в случай на бездействие на Комисията. Този член гласи:
„1. Когато държава членка официално информира Комисията за необходимостта от предприемане на спешни мерки и когато Комисията не е предприела действия в съответствие с член 53, държавата членка може да предприема временни защитни мерки. В такъв случай тя незабавно информира останалите държави членки и Комисията.
[…]
3. Държавите членки могат да продължават да прилагат националните си временни защитни мерки до приемането на мерки на Общността.“
II – Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси
20. Генетично модифицираната царевица MON810 е разрешена за първи път на територията на Общността през 1998 г. на основание Директива 90/220. Нотификацията за пускане на пазара e подадена до френските органи, които я предават с положително становище на Комисията. С Решение от 22 април 1998 г.(6) Комисията дава своето съгласие и Френската република издава разрешение с министерска заповед от 3 август 1998 г.(7)
21. Дружеството Monsanto, притежател на разрешението, не е искало подновяването му на основание Директива 2001/18. Вместо това в определените срокове то нотифицира MON810 като съществуващ продукт в съответствие с член 20, параграф 1 от Регламент № 1829/2003. Впоследствие, през 2007 г., Monsanto иска подновяване на разрешението въз основа на параграф 4 от член 20. В съответствие с член 23, параграф 4 от Регламент № 1829/2003 съществуващото разрешение продължава да поражда правни последици по време на процедурата по подновяване.
22. На 5 декември 2007 г. министерска заповед(8) забранява на територията на Френската република продажбата и употребата на семена от царевица MON810. В текста се посочва, че е в ход оценка на въздействието на MON810 върху околната среда и здравето, но липсва позоваване на разпоредбите от правото на Съюза, на които се основава тази мярка. Комисията изтъква, че въпросната мярка не ѝ е била нотифицирана.
23. Впоследствие, на 7 февруари 2008 г., нова министерска заповед(9), изменена впрочем няколко дни по-късно с друга министерска заповед от 13 февруари(10), като цитира съмненията, изразени по отношение на MON810 от наскоро учредения Comité de préfiguration de la Haute Autorité sur les organismes génétiquement modifiés (Комитет за създаване на Върховен орган за генетично модифицираните организми), забранява изцяло отглеждането на MON810. По принцип мотивите на мярката визират както директивата, така и регламента, но единствената изрично посочена разпоредба от правото на Съюза е член 23 от директивата.
24. Комисията твърди, че е била уведомена два пъти за министерската заповед, посочена в предходната точка. Първоначално, на 11 февруари 2008 г., в качеството на мярка, приета в съответствие с член 23 от директивата. На следващия ден, 12 февруари 2008 г., обаче същата е нотифицирана като мярка, базирана на член 34 от Регламент № 1829/2003.
25. Наложената от френските органи забрана за отглеждане на MON810 е обжалвана неколкократно пред Conseil d’État, който спира производствата и отправя до Съда следните преюдициални въпроси(11):
„1. Когато генетично модифициран организъм, който представлява фураж, е пуснат на пазара преди публикуването на Регламент (ЕО) № 1829/2003 и съответното разрешение се запазва в сила съгласно разпоредбите на член 20 от този регламент преди произнасянето по заявлението за ново разрешение, което трябва да бъде подадено в приложение на същия регламент, трябва ли разглежданият продукт да се счита, че е сред продуктите, посочени в разпоредбите на член 12 от Директива 2001/18/ЕО […], и в такъв случай прилага ли се за този генетично модифициран организъм само член 34 от Регламент (ЕО) № 1829/2003 — що се отнася до спешните мерки, които могат да бъдат приети след издаването на разрешението за пускане на пазара, — или, напротив, такива мерки могат да бъдат приети от държава членка на основание член 23 от директивата и националните разпоредби за транспонирането ѝ?
2. В случай че спешните мерки могат да се приложат само в рамките на разпоредбите на член 34 от Регламент (ЕО) № 1829/2003, може ли мярка като съдържащата се в обжалваната заповед от 5 декември 2007 г. да бъде приета от органите на държава членка и при какви условия в рамките на посоченото в член 53 от Регламент (ЕО) № 178/2002 управление на риска или на временните защитни мерки, които могат да бъдат приети от държава членка на основание член 54 от същия регламент?
3. В случай че органите на държава членка могат да предприемат действия на основание член 23 от Директива 2001/18/ЕО или на основание член 34 от Регламент (ЕО) № 1829/2003, или на едното и другото от тези правни основания, жалбата поставя въпроса — като се има предвид по-специално принципът за предпазливост — какви изисквания в областта на установяването на риска, оценката на вероятността той да се реализира и преценката на естеството на неговите последици налагат съответно разпоредбите на член 23 от директивата, който обвързва прилагането на спешните мерки като временната забрана за използването на продукта с условието държавата членка да има „изчерпателни основания да счита, че даден ГМО […] представлява риск за […] околната среда“, и разпоредбите на член 34 от регламента, който обвързва прилагането на такава мярка с условието да е „очевидно, че продукт[ите] […] могат да представляват сериозен риск за […] околната среда“?“
III – По първия преюдициален въпрос
26. С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи кой правен режим трябва да се прилага към продукт, разрешен на основание Директива 90/220 и след това нотифициран като съществуващ продукт в съответствие с Регламент № 1829/2003, въз основа на който впоследствие е поискано и подновяване на разрешението.
27. По-конкретно следва да се изясни дали в случай като настоящия правото да се предприемат при необходимост спешни мерки принадлежи основно на държавите членки съгласно предвидения в член 23 от директивата механизъм или на Комисията на основание член 34 от регламента.
28. Важно е да се подчертае, че проблемът се отнася само до „преходния“ период, през който за продукта все още няма подновяване на разрешението. Макар въпросът да не е предмет на настоящото производство, струва ми се, не може сериозно да бъде поставен под съмнение фактът, че след подновяване на разрешението въз основа на регламента трябва да се прилагат единствено разпоредбите на последния — следователно, що се отнася до спешните мерки, те могат да бъдат предприемани само въз основа на член 34 от регламента.
29. Според френското правителство, чиято позиция се споделя по същество и от австрийското, гръцкото и полското правителство, в случай като този по настоящото дело член 23 от директивата продължава да бъде приложим и следователно държава членка може да се позове на него, за да предприеме сама спешни мерки. От друга страна, според Комисията (и според Monsanto и другите дружества жалбоподатели) нотификацията на MON810 като „съществуващ продукт“ в съответствие с регламента прави вече неприложим член 23 от директивата, по-специално предвид член 12 от нея.
30. Трябва да отбележа, че от правна гледна точка основният елемент на спора, както изглежда, е да се определи приложното поле на член 12 от Директива 2001/18. Както следва от описанието на правната уредба, този член изключва приложимостта на някои разпоредби от директивата, сред които член 23 в областта на спешните мерки по отношение на ГМО, „доколкото са разрешени от общностно законодателство, което предвижда специфична оценка на екологичния риск, проведена в съответствие с принципите, определени в приложение II, и на основата на информация, посочена в приложение III, […] и изискванията по отношение на управлението на риска, етикетирането, наблюдението по целесъобразност, информацията за обществеността и предпазната клауза, която да е най-малко равностойна на тази, предвидена в настоящата директива“.
31. Както се вижда, следователно член 23 от директивата —предвид член 12 от същата — е неприложим към ГМО, които отговарят на някои специфични изисквания: 1) ГМО трябва да са „разрешени от общностно законодателство“ (очевидно различно от директивата); 2) законодателството трябва да предвижда оценка на екологичния риск като изискваната от директивата; 3) законодателството трябва да въвежда задължения, които да са най-малко равностойни на тези в директивата по отношение на етикетирането, информацията за обществеността и т.н.
32. Ето защо следва да се определи дали даден ГМО, разрешен въз основа на Директива 90/220 и нотифициран в съответствие с Регламент № 1829/2003, отговаря на посочените в предходната точка изисквания.
33. На първо място трябва да отбележа, че очевидно няма как член 12 от директивата да се позове изрично на регламента, тъй като последният e приет две години след нея.
34. Що се отнася по-специално до посочените в член 12 от директивата изисквания, би могло да се отбележи, че очевидно царевица MON810 е разрешена въз основа на изисквания, най-малко равностойни на предвидените от директивата — доколкото тя е разрешена именно на основание директивата (или по-точно на Директива 90/220, заменена и консолидирана с Директива 2001/18(12)). MON810 обаче се характеризира с факта, че избирайки да я нотифицира само въз основа на регламента, а не на Директива 2001/18, Monsanto е искало да обвърже този продукт с правен режим, основаващ се единствено на Регламент № 1829/2003, за да се възползва от опростената система на „единно разрешение“ за отглеждане и търговия. Ако MON810 бе нотифицирана като „съществуващ продукт“ и (или само) в съответствие с член 17 от Директива 2001/18, без съмнение щеше да е приложим член 23 от директивата.
35. При това положение е уместно да се провери дали на практика наложените с регламента условия за търговия и/или отглеждане са най-малко равностойни на условията, установени с директивата.
36. Фактът, че първото от предвидените в член 12 от директивата условия е продуктът да е бил „разрешен“ въз основа на акт на Съюза (различен от директивата), според мен не е фактор, който да изключи приложимостта на същия член 12 по отношение на продукт, който само е „нотифициран“ в съответствие с регламента. В действителност без нотификация в съответствие с регламента MON810 повече не би могла да бъде нито отглеждана, нито продавана: следователно в практическо отношение именно нотификацията в съответствие с регламента е факторът, който „разрешава“ продуктът да бъде отглеждан и/или търгуван на територията на Съюза. Впрочем реално значение имат условията, обуславящи отглеждането и/или търговията, а не формалното обозначение на акта, който позволява това („нотификация“ или „разрешение“).
37. В тази връзка разпоредбите на член 20, параграф 2 във връзка с член 17, параграф 5(13) от Регламент № 1829/2003 ясно посочват, че за да се нотифицира съществуващ продукт в съответствие с регламента, следва да се предостави цялата необходима информация в съответствие с приложения II, III и IV към Директива 2001/18.
38. Следователно продукт като MON810, който вече е бил разрешен по силата на Директива 90/220, може да остане в обращение въз основа на регламента само след извършване на нотификация, която трябва да се осъществи чрез предоставяне на всички необходими данни за получаване на разрешение в съответствие с директивата.
39. Останалите изисквания, посочени в член 12 от директивата, също се оказват изпълнени при спазване на регламента. Тук следва да се посочат по-специално член 29 по отношение на публичния достъп до информация, членове 12—14 и 24—26 по отношение на етикетирането, както и, разбира се, член 34 по отношение на спешните мерки. Ще е полезно да се има предвид и че съображение 33 от регламента уточнява, че извършената в рамките на регламента оценка на екологичния риск следва „да спазва изискванията, посочени в Директива 2001/18/ЕО“. Като цяло, съображение 9 изтъква необходимостта „[н]овите процедури за издаване на разрешение“ да следват „новите принципи, представени в Директива 2001/18/ЕО“.
40. Впрочем без съмнение според волята на законодателя, ако притежателят на даден продукт пожелае, Регламент № 1829/2003 може да замести изцяло системата на директивата(14). Поради това може да се постави въпросът за полезното действие на регламента, ако разпоредбите на директивата продължават да се считат за приложими и по отношение на продукти, които от правна гледна точка се уреждат изцяло от регламента.
41. Следва все пак да се добави, че дори член 12 от Директива 2001/18 да не е приложим за продукт като MON810, нотифицирана в съответствие с Регламент № 1829/2003, в случай като настоящия възможността за използване на посочената в член 23 от директивата предпазна клауза би била твърде съмнителна. Всъщност трябва да се припомни, че MON810 никога не е била разрешавана въз основа на Директива 2001/18 и че даденото въз основа на предходната директива разрешение е можело да продължи да поражда действие само при нотифициране на основание Регламент № 1829/2003. Все пак изглежда съмнително разпоредба (член 23), включена в директива от 2001 г., да може по същество да поражда действие, при което да се изменя регламент от 2003 г. (по-специално член 34 от него), който изрично не предвижда такава дерогация.
42. Необходимо е да се подчертае, че алтернативата между член 23 от директивата и член 34 от регламента като правно основание за предприемане на спешни мерки не е алтернатива между „по-силна“ (по директивата) и „по-слаба“(по регламента) защита. Въпреки малко по-различната формулировка на двете разпоредби, на която ще се върна при обсъждането на третия преюдициален въпрос, единствената съществена разлика е лицето, което според разпоредбата трябва да предприеме мярката — държавата членка при директивата и Комисията при регламента. Все пак очевидно не би могло да се приеме, че Комисията, която — трябва да отбележим — е получила цялата документация в момента на нотифициране на продукта, осигурява не толкова строги гаранции в сравнение с държавите членки. Тъкмо обратното, тъй като основна цел на правната уредба на Съюза по отношение на ГМО е да съчетава свободното движение на стоки със защитата на здравето(15), изборът да се предостави на Комисията правото да осъществява спешни действия несъмнено е рационален.
43. По същия начин в рамките на обсъждането на първия преюдициален въпрос е напълно ирелевантно позоваването на принципа за предпазливост: както ще стане ясно при разглеждане на третия въпрос, той е основен при определяне дали и до каква степен може да се предприеме дадена спешна мярка, но е без значение с оглед на това кой е компетентен да я предприеме.
44. В обобщение на изложеното в предходните точки не може да се приеме, че член 23 от директивата е приложим в настоящия случай. Това е така, понеже член 12 от нея изключва неговото приложение, а в по-общ смисъл и тъй като MON810 никога не е била нотифицирана въз основа на Директива 2001/18.
45. Ето защо според мен на първия преюдициален въпрос следва да се отговори, че в случая с ГМО, разрешен в съответствие с Директива 90/220, нотифициран като съществуващ продукт в съответствие с Регламент № 1829/2003 и за който е в ход процедура за подновяване на разрешението, евентуални спешни мерки могат да бъдат предприети само въз основа на самия регламент, и по-специално на член 34 от него.
IV – По втория преюдициален въпрос
46. С втория преюдициален въпрос от Съда се иска да определи дали, ако биха могли да се използват единствено спешните мерки по член 34 от регламента — както предложих на Съда да постанови, — е възможно държава членка все пак да предприеме едностранни мерки, както в настоящия случай е постъпила Френската република.
47. На пръв поглед изглежда, че на въпроса може лесно да се отговори. Във връзка с въвеждането на спешни мерки член 34 от регламента препраща към членове 53 и 54 от Регламент № 178/2002, които предвиждат приоритетни действия от страна на Комисията (член 53), а от страна на държава членка — само при условията на евентуалност, при бездействие на Комисията (член 54). Следователно от самото начало e ясно, че държава членка не може да предприема едностранно спешни мерки, без предварително да е информирала и призовала Комисията към действия в съответствие с член 53 от Регламент № 178/2002.
48. От подобни съображения са изходили по-специално Комисията и Monsanto в подкрепа на тезата, че в съответствие с приложимата правна уредба на Съюза френското правителство не е можело едностранно да забрани MON810, без предварително да поиска действия от Комисията.
49. Съществува обаче един проблем, на който обръщат внимание другите страни, представящи становища по настоящото дело — той произтича от формулировката на току-що споменатия член 53 от Регламент № 178/2002. Всъщност, както видяхме по-горе, тази разпоредба указва, че Комисията предприема подходящи мерки, ако проблемът „не може да бъде задоволително овладян чрез предприетите от заинтересованата/ите държава/и членка/и мерки“. С други думи, разпоредбата признава приоритетната роля на държавите членки при предприемането на спешни мерки в сравнение с ролята, отредена за Комисията съгласно класическия модел на принципа на субсидиарност.
50. Считам обаче, че при ГМО случаят не е такъв и че разглеждането на приложимите разпоредби потвърждава правилото, че компетентна да предприема спешни мерки по отношение на ГМО, по силата на член 34 от Регламент № 1829/2003 във връзка с членове 53 и 54 от Регламент № 178/2002, е най-вече Комисията, а не държавите членки.
51. Всъщност следва да се отбележи, че клаузата за субсидиарност, която в член 53 от Регламент № 178/2002 ограничава възможността за действие на Комисията до случаите, в които държавните органи не могат да се намесят адекватно, е условие за приложимост на член 53 в контекста на регламента, в който той е включен. Следва да се напомни, че Регламент № 178/2002 има много широко приложно поле: той всъщност се отнася до храните и фуражите по принцип, а не конкретно до ГМО. Условията за прилагането на разпоредбите, посочени в член 53, имат общо приложение — за всички случаи, при които се налагат спешни мерки в областта на храните. По отношение на разрешените въз основа на Регламент № 1829/2003 ГМО обаче законодателят е избрал да приеме специфична правна уредба, изключение от „нормалния“ режим за предприемане на спешни мерки.
52. В този контекст по-специално възможността да се приложи член 53 от Регламент № 178/2002, при наличие на посочените в член 34 от Регламент № 1829/2003 рискове, произтича пряко от член 34, който предвижда, че при определени условия „мерките трябва да бъдат предприети в съответствие с процедурите, предвидени в членове 53 и 54 от Регламент (ЕО) № 178/2002“(16). Следва да се отбележи, че Регламент № 1829/2003 не визира условието за приложимост на член 53 и на член 54 от Регламент № 178/2002 — чиято оперативност е тясно свързана с контекста на последния споменат регламент, — изразяващо се в наличие на риск, „[който] не може да бъде задоволително овладян чрез предприетите от заинтересованата/ите държава/и членка/и мерки“. Напротив, Регламент № 1829/2003 визира само предвидените в тези членове „процедури“, които, от една страна, се изразяват във възможността за намеса на Комисията (член 53), а от друга — във възможността за временни държавни мерки в случай на бездействие на Комисията (член 54).
53. Следователно в случая с ГМО, разрешени въз основа на Регламент № 1829/2003, членове 53 и 54 от Регламент № 178/2002 са релевантни само за процедурите по приемане на мерки, но не и за условията, при наличие на които могат да бъдат предприети спешни мерки. Тези процедури недвусмислено са насочени и към упражняване на две различни компетентности: основната компетентност на Комисията и единствено субсидиарната и извънредна компетентност на държавите членки.
54. В заключение следва също да се отбележи, че дори в областта на ГМО ролята, отредена на държавите при приемането на спешни мерки, макар и да не е равностойна на ролята на Комисията, която е титуляр на основната компетентност по предприемане на мерки, все пак е доста значителна, както показва и прочитът на приложимите разпоредби. От една страна, всъщност, както може вече ясно да се установи от гореизложеното, в съответствие с член 53 от Регламент № 178/2002 държавите членки могат да поискат от Комисията да предприеме спешни мерки. От друга страна, в случай че Комисията не действа своевременно въпреки исканията на държавите членки, в съответствие с член 54 те могат да предприемат „временни защитни мерки“.
55. Завършвайки своя анализ по втория въпрос, предлагам да се отговори, че в рамките на процедурата по приемане на посочените в член 34 от Регламент № 1829/2003 спешни мерки държавите членки могат само временно да предприемат едностранни мерки в съответствие с член 54 от Регламент № 178/2002 само в случай че въпреки внесеното от държава членка предложение за предприемане на спешни мерки Комисията не е предприела своевременни действия.
V – По третия преюдициален въпрос
56. С третия въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да уточни кои са условията — по-специално по отношение на потенциалните рискове, —обосновававащи предприемането на спешни мерки въз основа съответно на член 23 от директивата и на член 34 от регламента.
57. Предвид предложения от мен отговор на първите два въпроса може би не е необходимо да се отговаря на третия преюдициален въпрос. Всъщност, тъй като френското правителство не е имало право да приема едностранни мерки, без предварително да е сезирало с този проблем Комисията, условията, позволяващи предприемането на спешни мерки, вече не са релевантни за разрешаване на спора по главното производство.
58. Според мен все пак е полезно въпросът да се разгледа по две съображения. От една страна, в случай че Съдът не възприеме моята позиция по предходните въпроси; от друга страна, тъй като макар според мен Френската република да не е можела да предприеме незабавно подобни мерки, тя е можела да поиска от Комисията да направи това, а разяснение от страна на Съда в такъв случай би могло да предотврати допълнителната несигурност и различия.
59. Буквално погледнато, както видяхме в изложението на правната уредба, условията за прилагане на спешни мерки са описани по различен начин в член 23 от директивата и в член 34 от регламента. Съгласно член 23 от директивата държавите членки могат да предприемат спешни мерки, ако в резултат на нова информация имат „изчерпателни основания да счита[т], че даден ГМО […] представлява риск за човешкото здраве или околната среда“. От своя страна обаче член 34 от регламента ограничава предприемането на подобни мерки до случаите, в които „е очевидно, че [ГМО] могат да представляват сериозен риск за здравето на хората, здравето на животните или околната среда или когато в светлината на становището на Органа, издадено в съответствие с член 10 или член 22, е необходимо да се отнеме временно или да се измени спешно разрешението“.
60. Видно е, че двете формулировки не са еднакви, и на пръв поглед тази в член 23 от директивата, изглежда, позволява предприемането на спешни мерки в по-широк кръг от случаи, тъй като там се говори само за „риск“, без да се изисква той да е „сериозен“ — както е в случая с регламента. Освен това, докато директивата изисква държавата членка да има „изчерпателни основания“, за да приеме, че е налице риск, регламентът изисква рискът да е „очевиден“.
61. Различните формулировки могат да бъдат обяснени, като се отчита различният обхват, който спешните мерки могат да имат в двата случая. Всъщност спешната мярка по смисъла на член 23 от директивата има ограничен до една държава членка обхват, докато приетата въз основа на член 34 от регламента мярка произвежда действие върху цялата територия на Съюза. Следователно може да изглежда разумно да се обърне по-голямо внимание, преди да се предприемат мерки, чиито последици са особено интензивни.
62. Въпреки това считам, че подобни различия не трябва да се надценяват и че извън лексикалните различия условията за прибягване до двата вида мерки могат до голяма степен да се считат за еднородни.
63. Преди всичко член 34 от регламента, за разлика от член 23 от директивата, предвижда, че Комисията може да предприеме спешни мерки не само в случай на очевидно наличие на сериозен риск, но и във всички случаи, когато Европейският орган за безопасност на храните представи становище, посочващо необходимостта да се отнеме временно или да се измени спешно разрешението. Становището на Органа се изготвя въз основа на член 10 (за храните) и на член 22 (за фуражите) от регламента и може да бъде издадено по искане на държава членка или на Комисията, но също и по собствена инициатива на самия Орган. Важното обаче е, че основанията, поради които становището може да предложи временно отнемане или спешно изменение на разрешението, не са предвидени в регламента и следователно зависят от преценката на самия Орган, който въз основа на своята техническа компетентност трябва да провери дали даден ГМО „все още отговаря на условията, постановени в настоящия регламент“.
64. На второ място, факторът, допринасящ решително за уеднаквяване на предписаните в директивата и в регламента условия, e принципът за предпазливост, израз на който са предпазните клаузи като член 23 от директивата и член 34 от регламента(17). Този принцип, който по отношение на околната среда е залегнал в член 191, параграф 2 от ДФЕС, означава, съгласно установената съдебна практика, че „когато са налице съмнения по отношение на съществуването или обхвата на рискове […], институциите могат да вземат мерки за защита, без да е необходимо да се изчаква, докато действителността и сериозността на тези рискове бъдат напълно доказани“(18).
65. Договорът не съдържа определение на принципа за предпазливост, но във вторичното право се открива формулировка, подобна на установената в съдебната практика. По-специално член 7 от Регламент № 178/2002, който не е пряко приложим в настоящия случай, но със сигурност може да се вземе предвид, гласи следното:
„1. При специфични обстоятелства, когато след оценка на наличната информация се установи възможност за вредни за здравето ефекти и при наличие на научна несигурност, до придобиването на допълнителна научна информация за извършване на по-всеобхват[на] [оценка] на риска, могат да се приемат временни мерки за управление на риска, които са необходими за гарантиран[е] на избраната от Общността висока степен на опазване на здравето.
2. Приетите въз основа на параграф 1 мерки трябва да са съразмерни и не по-ограничителни за търговията, отколкото е необходимо за постигането на избраната от Общността висока степен на опазване здравето, като се отчита тяхната техническа и икономическа изпълнимост и други фактори, които се считат за [релевантни] във връзка с разглеждания въпрос. Мерките се преразглеждат в приемлив срок, в зависимост от естеството на установения риск за живота или здравето и вида на необходимата научна информация за изясняване на научната несигурност и за провеждането на по-всеобхватна оценка на риска.“
66. Следователно с оглед на принципа за предпазливост и на тълкуването му от Съда и законодателството на Съюза за предприемането на спешни мерки, независимо дали същите са въз основа на член 23 от директивата или на член 34 от регламента, е необходимо да е налице значителен, т.е. не просто хипотетичен(19) риск с отрицателни последици за здравето или за околната среда: въпреки това не е необходимо още от самото начало той да е количествено измерим. Уточнението, че в съответствие с член 34 от регламента рискът трябва да е „сериозен“, според мен трябва да се разбира в смисъл, че възможностите за възникване на неблагоприятни последици са конкретни и не попадат в нормалните граници на риска, присъщ на всяка човешка дейност.
67. Невъзможно е да се определи предварително и стриктно каква е степента на риск, която обосновава по принцип предприемането на спешни мерки. Всяка абстрактна съдебна формулировка не би била от голяма полза или би била направо безполезна с оглед на конкретните решения, които следва да бъдат взети. Оценката на риска трябва да се извършва за всеки отделен случай от страна на лицето, което трябва да взема решения, и следователно в случая с член 34 от регламента — от Комисията.
68. С други думи, и като се формулира най-общо идеята във връзка с член 34 от регламента, за предприемане на спешни мерки е необходимо: a) да съществува очевиден риск от причиняване на увреждане; б) вероятността за възникване на въпросното увреждане да не е незначителна, макар да не е непременно определена с точност („сериозното“ естество на риска, тълкувано с оглед на принципа за предпазливост).
69. Прагът на вероятност за възникване на увреждане, който обосновава предприемането на спешни мерки, не може да бъде определен предварително. Както видяхме, от една страна, защото това прекалено стриктно би обвързало лицата, които трябва да вземат решението, а от друга, защото с оглед на принципа за предпазливост дадена мярка може да бъде предприета и в случаите, когато е налице определена несигурност по отношение на действителната вероятност от настъпване на вредоносното събитие. Освен това в оценката си за всеки отделен случай компетентните органи естествено ще са склонни да оценяват процента на допустимия риск въз основа на съотношението разходи/ползи: колкото по-големи са ползите, които носи определен продукт, толкова по-голямо може да е считаното за приемливо ниво на риск.
70. Естествено, взетите от компетентните органи решения сами по себе си подлежат впоследствие на съдебен контрол. В случая с Комисията, която е компетентна в съответствие с член 34 от регламента, контролът естествено е от юрисдикциите на Съюза и следователно в крайна сметка от Съда. Тъй като решенията, които следва да бъдат взети в този сектор, неминуемо изискват комплексни технически оценки, съдебният контрол ще трябва според постоянно утвърждавания съдебен постулат да се ограничи до проверката дали процедурните правила са били спазени, дали възприетите от Комисията факти са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката на тези факти и злоупотреба с власт(20).
71. Поради това предлагам на Съда да отговори на третия преюдициален въпрос, че за предприемането на спешни мерки по смисъла на член 34 от регламента, отнасящи се до генетично модифицираните организми, е необходимо да се установи наличието — не само хипотетично — на риск от увреждане на здравето на хората, здравето на животните или околната среда и вероятността за възникване на увреждането, макар и не непременно определена с точност, да не е незначителна.
VI – Заключение
72. В заключение предлагам на Съда да отговори на отправените от Conseil d’État преюдициални въпроси по следния начин:
1. В случая с ГМО, разрешен в съответствие с Директива 90/220/ЕИО на Съвета от 23 април 1990 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда, нотифициран като съществуващ продукт по смисъла на Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 година относно генетично модифицираните храни и фуражи, и за който е в ход процедура за подновяване на разрешението, евентуални спешни мерки могат да бъдат предприети само въз основа на самия регламент, и по-специално на член 34 от него.
2. В рамките на процедурата по предприемане на посочените в член 34 от Регламент № 1829/2003 спешни мерки държавите членки могат само временно да предприемат едностранни мерки, в съответствие с член 54 от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните, само в случай че въпреки внесеното от държава членка предложение за предприемане на спешни мерки, Комисията не е предприела своевременни действия.
3. За предприемането на спешни мерки по смисъла на член 34 от Регламент № 1829/2003, отнасящи се до генетично модифицираните организми, е необходимо да се установи наличието — не само хипотетично — на риск от увреждане на здравето на хората, здравето на животните или околната среда и вероятността за възникване на увреждането, макар и не непременно определена с точност, да не е незначителна.
1 – Език на оригиналния текст: италиански.
2 – Директива 90/220/ЕИО на Съвета от 23 април 1990 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда (ОВ L 117, стр. 15).
3 – Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 март 2001 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда и за отмяна на Директива 90/220/ЕИО на Съвета (ОВ L 106, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 75).
4 – Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 година относно генетично модифицираните храни и фуражи (ОВ L 268, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 41, стр. 3).
5 – Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68).
6 – Решение 98/294/ЕО на Комисията от 22 април 1998 година относно пускането на пазара на генетично модифицирана царевица (Zea mays L. линия MON 810), взето на основание на Директива 90/220/ЕИО на Съвета (ОВ L 131, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 24, стр. 143).
7 – JORF [Официален вестник на Френската република], 5 август 1998 г., стр. 11985.
8 – JORF, 6 декември 2007 г., стр. 19748.
9 – JORF, 9 февруари 2008 г., стр. 2462.
10 – JORF, 19 февруари 2008 г., стр. 3004.
11 – Тук е възпроизведен текстът на въпросите по дело C‑58/10. Отправените по другите дела въпроси са идентични с единствената разлика, че в тях посочената във втория въпрос национална разпоредба е министерска заповед от 7 февруари 2008 г.
12 – Вж. по-специално съображение 3 и член 36 от Директива 2001/18.
13 – Става въпрос за разпоредби, отнасящи се до продукти, предназначени за консумация от животни, като MON810. По отношение на продуктите, предназначени за консумация и от хора, съответните разпоредби са членове 5 и 8 от регламента.
14 – Вж. също подготвителните работи във връзка с регламента, по време на които още в началото Комисията представя предложението си като целящо въвеждането на т.нар. система „one door — one key“, която да позволи получаването на единно разрешение, валидно както за освобождаването на даден ГМО в околната среда, така и за употребата му в храни и/или фуражи. Вж. напр. първоначалното предложение на Комисията от 25 юли 2001 г., COM(2001) 425 окончателен, точка 3 от уводната част.
15 – Вж. съображения 1—3 от Регламент № 1829/2003. От съдебната практика вж. напр. по аналогия Решение от 9 септември 2003 г. по дело Monsanto Agricoltura Italia и др. (C‑236/01, Recueil, стр. I‑8105, точки 74 и 106).
16 – Курсивът е мой.
17 – Решение по дело Monsanto Agricoltura Italia и др., посочено по-горе в бележка под линия 15 (точка 110).
18 – Решение от 5 май 1998 г. по дело National Farmers’ Union и др. (C‑157/96, Recueil, стр. I‑2211, точка 63). Вж. и постановеното неотдавна Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Greenham и Abel (C‑95/01, Recueil, стр. I‑1333, точка 43) и Решение от 12 януари 2006 г. по дело Agrarproduktion Staebelow (C504/04, Recueil, стр. I‑679, точка 39).
19 – Решение по дело Monsanto Agricoltura Italia и др., посочено по-горе в бележка под линия 15 (точка 106).
20 – Вж напр. Решение от 22 декември 2010 г. по дело Gowan Comércio (C‑77/09, все още непубликувано в Сборника, точка 56 и цитираната съдебна практика). Що се отнася по-специално до приемането на спешни мерки, вж. Решение по дело National Farmers’ Union и др., посочено по-горе в бележка под линия 18 (точка 39).