Дело C-522/09

Европейска комисия

срещу

Румъния

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 79/409/ЕИО — Опазване на дивите птици — Специални защитени зони — Недостатъчно определяне по брой и площ — Нередовност на досъдебната процедура — Недопустимост на иска“

Резюме на решението

Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Досъдебна процедура — Предмет

(член 258 ДФЕС)

В рамките на иска за установяване на неизпълнение на задължения целта на досъдебната процедура е да предостави възможност на засегнатата държава членка, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга — надлежно да изтъкне доводите на защитата си срещу направените от Комисията твърдения за нарушение. Всъщност възможността засегнатата държава членка да изложи своето становище — дори ако тя счита, че не трябва да се възползва от тази възможност — съставлява основополагаща нарочна гаранция, предвидена в Договора за функционирането на ЕС, и нейното съблюдаване е съществено изискване за редовния характер на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.

(вж. точки 15 и 16)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)

14 април 2011 година(*)

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 79/409/ЕИО — Опазване на дивите птици — Специални защитени зони — Недостатъчно определяне по брой и площ — Нарушение на досъдебната процедура — Недопустимост на иска“

По дело C‑522/09

с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 15 декември 2009 г.,

Европейска комисия, за която се явяват г‑жа D. Recchia и г‑жа L. Bouyon, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ищец,

срещу

Румъния, за която се явяват първоначално г‑н A. Popescu, г‑жа L.-E. Batagoi, г‑жа M.‑L. Colonescu и г‑жа A.-R. Arşinel, както и г‑н J. S. Smaranda, а впоследствие последните четирима в качеството на представители,

ответник,

СЪДЪТ (четвърти състав),

състоящ се от: г‑н J.-C. Bonichot, председател на състав, г‑н K. Schiemann, г‑н L. Bay Larsen (докладчик), г‑жа C. Toader и г‑жа A. Prechal, съдии,

генерален адвокат: г‑жа J. Kokott,

секретар: г‑жа R. Şereş, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 13 януари 2011 г.,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,

постанови настоящото

Решение

1        С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като не е класифицирала достатъчно по брой и площ територии като специални защитени зони за птици (наричани по-нататък „СЗЗ“) с оглед на предоставянето на защита на всички видове птици, изброени в приложение І към Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 103, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77, наричана по-нататък „Директивата за птиците“), както и на мигриращите видове, които не са посочени в това приложение, Румъния не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от тази директива.

 Правна уредба

 Право на Съюза

2        Член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птици гласи:

„1.      Видовете, посочени в приложение I, са предмет на специални мерки по съхраняването на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им.

Във връзка с това се взема предвид следното:

а)      видове, застрашени от изчезване;

б)      видове, чувствителни към специфичните промени в техните местообитания;

в)      видове, считани за редки поради своите малочислени популации или ограничен район на разпространение;

г)      други видове, изискващи особено внимание поради специфичния характер на техните местообитания.

Тенденциите и измененията в популационните нива се използват като база за оценки.

Държавите членки подробно класифицират по-специално най-подходящите по брой и площ територии като [СЗЗ] за запазването на тези видове, като вземат предвид изискванията за тяхната защита в географските територии и акватории, за които се прилага настоящата директива.

2.      Държавите членки предприемат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, като се съобразяват с потребността от защитата им в териториите и акваториите, за които е в сила настоящата директива, по отношение на техните райони на размножаване, линеене, зимуване и почивка по време на техните миграционни маршрути. За тази цел държавите членки обръщат особено внимание на защитата на влажните зони и особено на влажните зони от международно значение“.

3        Договорът за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (ОВ L 157, 2005 г., стр. 11) влиза в сила на 1 януари 2007 г. Съгласно член 53, параграф 1 от Акта относно условията за присъединяване към Европейския съюз на Република България и Румъния и промените в учредителните договори (ОВ L 157, 2005 г., стр. 203) Румъния привежда в действие необходимите за нея мерки, за да се съобрази, от датата на присъединяване, с разпоредбите на директивите по смисъла на член 249 ЕО, освен ако не е предвиден друг срок в този акт. Освен това посоченият член предвижда, че Румъния съобщава тези мерки на Комисията най-късно до датата на присъединяване или, когато е подходящо, в срока, предвиден в посочения акт.

4        Тъй като същият акт не предвижда нито преходен период за определянето на СЗЗ в съответствие с член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, нито пък конкретен срок за съобщаването на мерките за транспониране на тази директива, Румъния е трябвало да приеме и да съобщи най-късно до датата на присъединяването мерките за въвеждане на посочената директива, и по-конкретно свързаните с тази разпоредба.

 Досъдебната процедура

5        След като Румъния не е съобщила националния списък на СЗЗ, който се изисква по силата на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, Комисията преценява, че тази държава членка не е изпълнила задължението си, предвидено от тези разпоредби, като не е посочила подходящите СЗЗ и че в резултат на това ѝ изпраща на 23 октомври 2007 г. официално уведомително писмо.

6        В това отношение официалното уведомително писмо уточнява следното:

„До момента обаче румънското правителство не е съобщило на Комисията националния списък на [СЗЗ]. Въз основа на това може да се направи изводът, че Румъния не е изпълнила задължението си да предприеме мерките по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, като се има предвид, че тя не е извършила класификация на СЗЗ, които са от значение.

Вследствие на това Комисията […] счита, че след като не е направила класификация на териториите, които са най-подходящи по брой и площ за СЗЗ за защита на видовете, изброени в приложение I към Директивата за птиците, както и на други мигриращи видове, които се завръщат редовно на нейна територия, Румъния не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от посочената директива“.

7        В своя отговор от 21 декември 2007 г. Румъния посочва, че е прието правителствено решение за определяне на СЗЗ и че то е публикувано с приложенията към него, съдържащи списък на СЗЗ, в Monitorul Oficial al României от 31 октомври 2007 г.

8        Като преценява, че териториите, класифицирани като СЗЗ, не са достатъчни по брой и площ, имайки предвид целите на защитата на видовете птици, изброени в приложение І към Директива 79/409, както и на мигриращите видове, на 23 септември 2008 г. Комисията изпраща до Румъния мотивирано становище, с което тя приканва Румъния да приеме необходимите мерки, за да се съобрази с него.

9        С писмо от 25 ноември 2008 г. румънските власти отговарят на мотивираното становище на Комисията, като изтъкват по-конкретно, че Комисията е променила предмета на процедурата, тъй като официалното уведомително писмо се основавало на несъобщаването на списъка на СЗЗ, докато мотивираното становище се отнасяло до недостатъчното определяне по брой и площ на СЗЗ. Те също така излагат, с подкрепата на документи, мотивите, които обосновават пълното или частичното неопределяне, в зависимост от случая, на някои от зоните.

10      Като преценява, че неизпълнението на задължения от страна на Румъния продължава, на 15 декември 2009 г. Комисията предявява настоящия иск.

 По иска

 Доводи на страните

11      Румъния прави възражение за недопустимост на иска с мотива, че Комисията е променила неговия предмет. В официалното си уведомително писмо тя упреквала държавата членка, че не е съобщила списъка на СЗЗ, докато в мотивираното становище тя посочвала недостатъчното определяне по брой и площ на СЗЗ. А според установената съдебна практика мотивираното становище и искът на Комисията трябва да се основават на същите твърдения за нарушения като тези от официалното уведомително писмо.

12      Според Румъния Комисията се е позовала за първи път в мотивираното становище на недостатъчните по брой и площ СЗЗ, които са определени, вследствие на което румънските власти не са имали нито основание, нито каквото и да било средство да докажат достатъчния характер на определянето на посочените зони в своя отговор на официалното уведомително писмо. Освен това държавата членка ответник изтъква, че в интервала от време между отговора на официалното уведомително писмо и мотивираното становище Румъния не е имала яснота по отношение на недостатъчния характер на извършеното определяне, така че тя не е могла да подготви подходяща защита от началото на досъдебната фаза.

13      Комисията отговаря на това, че в официалното си уведомително писмо тя упреква Румъния, че не ѝ е съобщила националния списък на СЗЗ, който се изисква по силата на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, и че не е изпълнила предвиденото си задължение от тези разпоредби, като не е посочила подходящите СЗЗ. В мотивираното становище Комисията, след като преценява националните мерки за транспониране, посочила, че териториите, класифицирани като СЗЗ, не са достатъчни по брой и площ от гледна точка на разглежданите разпоредби. В това отношение тя припомня, че съгласно съдебната практика на Съда, и по-специално Решение от 30 ноември 2006 г. по дело Комисия/Люксембург (C‑32/05, Recueil, стр. I‑11323, точка 56), твърдението за нарушение, което се отнася до непълното транспониране, естествено се включва в твърдението, изведено от липсата на каквото и да било транспониране и то има субсидиарен характер по отношение на последното.

14      Комисията посочва освен това, че макар и официалното уведомително писмо, и мотивираното становище да трябва да почиват на едни и същи твърдения за нарушение, това процесуално изискване не може да се разпростре дотам, че да налага при всяка хипотеза пълно съвпадение, щом като предметът на спора не е разширен или изменен, а напротив, е ограничен. По този начин правото на защита на Румъния не било нарушено.

 Съображения на Съда

15      Видно от постоянната съдебна практика, целта на досъдебната процедура е да предостави възможност на засегнатата държава членка, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга — надлежно да изтъкне доводите на защитата си срещу направените от Комисията твърдения за нарушение. (вж. по-специално Решение от 7 юли 2005 г. по дело Комисия/Австрия, C‑147/03, Recueil, стр. I‑5969, точка 22 и цитираната съдебна практика).

16      Всъщност възможността засегнатата държава членка да изложи своето становище — дори ако тя счита, че не трябва да се възползва от тази възможност — съставлява основополагаща нарочна гаранция, предвидена в Договора за функционирането на ЕС, и нейното съблюдаване е съществено изискване за редовния характер на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка (вж. по-специално Решение от 15 декември 1982 г. по дело Комисия/Дания, 211/81, Recueil, стр. 4547, точка 9).

17      В конкретния случай се налага изводът, че със своето официално уведомително писмо Комисията по същество упреква Румъния, че не ѝ е изпратила съобщение за националния списък на СЗЗ и че тя се основава именно на това твърдение за нарушение, за да направи от него твърде общия извод, че тази държава членка не е изпълнила своите задължения за класификация на подходящите СЗЗ по смисъла на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.

18      От друга страна, Румъния, по-малко от два месеца след получаване на официалното уведомително писмо, изпраща на 21 декември 2007 г. на Комисията националния списък на СЗЗ, които междувременно тази държава членка е класифицирала в изпълнение на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците. В рамките обаче на едно мотивирано становище, прието на 23 септември 2008 г., като се основава на подробни доводи, Комисията упреква тази държава членка, че е определила недостатъчно по брой и площ СЗЗ от гледна точка на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, без предварително да предостави на държавата членка възможността да изложи своето становище в това отношение.

19      Следователно една такава хипотеза се разграничава ясно от хипотезата, изложена от Комисията, по която е постановено Решение Комисия/Люксембург, посочено по-горе. Всъщност в делото, по което е постановено това решение, Великото херцогство Люксембург не е изпратило съобщение за каквато и да е мярка по транспониране на разглежданата директива в хода на досъдебната процедура и се е ограничило само с това да даде да се разбере, че мерките, необходими за транспонирането, са в процес на приемане. Едва след като Комисията сезира Съда, тази държава членка изтъква в своята писмена защита, че е приет закон, който осигурява правилно транспониране на разглежданата директива. При тези обстоятелства Съдът е преценил, че щом като досъдебната процедура е постигнала своята цел, насочена към закрила на правата на съответната държава членка, последната не би могла да упреква Комисията, че е разпростряла или изменила предмета на иска така, както той е определен в посочената досъдебна процедура, с мотива, че Комисията, след като е упрекнала държавата членка в това, че не е транспонирала дадена директива, е уточнила в своята писмена реплика, че твърдяното за първи път в нейната писмена защита транспониране от съответната държава членка е неправилно или непълно, що се отнася до някои разпоредби на същата тази директива (Решение по дело Комисия/Люксембург, посочено по-горе, точки 54—56).

20      С оглед на гореизложените съображения следва да се приеме, че в официалното уведомително писмо не се установява в достатъчна степен неизпълнението на задължения, в което е упреквана Румъния в мотивираното становище и че досъдебната процедура не е постигнала своята цел да гарантира правото на заинтересованата държава членка да изложи своето становище срещу твърденията за нарушение, направени от Комисията, вследствие на което искът трябва да бъде обявен за недопустим.

 По съдебните разноски

21      По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има искане в този смисъл. След като Румъния е направила искане Комисията да бъде осъдена и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)      Отхвърля иска като недопустим.

2)      Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.

Подписи

* Език на производството: румънски.