Дело C-327/09
Mensch und Natur AG
срещу
Freistaat Bayern
(Преюдициално запитване, отправено от
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
„Член 249, четвърта алинея ЕО — Актове на институциите — Решение на Комисията, адресирано до частноправен субект — Регламент (ЕО) № 258/97 — Нова храна или нова хранителна съставка — Решение 2000/196/ЕО — „Stevia rebaudiana Bertoni: растения и сухи листа“ — Отказ да се предостави разрешение за пускане на пазара — Действие спрямо лице, различно от адресата“
Резюме на решението
Сближаване на законодателствата — Нови храни и нови хранителни съставки — Пускане на пазара — Регламент № 258/97 — Решение на Комисията, с което се отказва пускане на пазара на Съюза на храна или хранителна съставка — Липса на задължителен характер за лицата, различни от адресатите на посоченото решение — Предлагане на пазара на територията на държава членка на продукт, който има характеристики, подобни на продукта, посочен в решението за отказ за пускане на пазара — Задължения на компетентните органи на посочената държава членка
(член 1, параграфи 2 и 7 от Регламент № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета)
Решение на Комисията, взето въз основа на член 7 от Регламент № 258/97 относно нови храни и нови хранителни съставки, с което се отказва пускане на пазара на Съюза на храна или хранителна съставка, не е задължително за други лица, различни от лицето или лицата, определени от това решение като адресат/и. За сметка на това компетентните органи на дадена държава членка трябва да проверят дали продаван на територията на тази държава членка продукт, чиито характеристики, изглежда, съответстват на характеристиките на продукта, предмет на посоченото решение на Комисията, представлява нова храна или нова хранителна съставка по смисъла на член 1, параграф 2 от този регламент, и при необходимост да задължат съответното лице да се съобрази с разпоредбите на посочения регламент.
(вж. точка 36 и диспозитива)
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
14 април 2011 година(*)
„Член 249, четвърта алинея ЕО — Актове на институциите — Решение на Комисията, адресирано до частноправен субект — Регламент (ЕО) № 258/97 — Нова храна или нова хранителна съставка — Решение 2000/196/ЕО — „Stevia rebaudiana Bertoni: растения и сухи листа“ — Отказ да се предостави разрешение за пускане на пазара — Действие спрямо лице, различно от адресата“
По дело C‑327/09
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Германия) с акт от 1 юли 2009 г., постъпил в Съда на 14 август 2009 г., в рамките на производство по дело
Mensch und Natur AG
срещу
Freistaat Bayern,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: г‑н K. Lenaerts, председател на състав, г‑н E. Juhász (докладчик), г‑н G. Arestis, г‑н J. Malenovský и г‑н T. von Danwitz, съдии,
генерален адвокат: г‑н N. Jääskinen,
секретар: г‑н B. Fülöp, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 септември 2010 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Mensch und Natur AG, от адв. H. Schmidt, Rechtsanwalt,
– за гръцкото правителство, от г‑жа E. Leftheriotou и г‑жа A. Vasilopoulou, в качеството на представители,
– за полското правителство, от г‑н M. Dowgielewicz, в качеството на представител,
– за шведското правителство, от г‑жа A. Falk, г‑н A. Engman и г‑жа S. Johannesson, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑жа L. Pignataro-Nolin и г‑н T. Scharf, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 23 ноември 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 249, четвърта алинея ЕО, на Регламент (ЕО) № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета от 27 януари 1997 година относно нови храни и нови хранителни съставки (ОВ L 43, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 20, стр. 245), както и на Решение 2000/196/ЕО на Комисията от 22 февруари 2000 година за отказ да се предостави разрешение за пускане на пазара на „Stevia rebaudiana Bertoni: растения и сухи листа“ като нова храна или нова хранителна съставка съгласно Регламент № 258/97 (ОВ L 61, стр. 14).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Mensch und Natur AG (наричано по-нататък „Mensch und Natur“) и Freistaat Bayern (провинция Бавария) по повод на забраната за пускане на пазара в Германия на някои продукти, продавани от посоченото дружество, с мотива че съставът на тези продукти включва Stevia rebaudiana Bertoni (наричана по-нататък „стевия“).
Правна уредба
Право на Съюза
Регламент № 258/97
3 Съображения 1 и 2 от Регламент № 258/97 имат следното съдържание:
„(1) като имат предвид, че различията между националните законодателства, отнасящи се до нови храни или хранителни съставки, могат да възпрепятстват свободното движение на храни; като имат предвид, че те могат да създадат условия за нелоялна конкуренция, като по такъв начин пряко се засяга функционирането на вътрешния пазар;
(2) като имат предвид, че за да бъде защитено общественото здраве, е необходимо да бъдат взети мерки, новите храни и новите хранителни съставки да бъдат подложени на единна оценка за безопасност чрез процедура на Общността, преди да бъдат пуснати на пазара в Общността“; […]“
4 Член 1 от посочения регламент гласи:
„1. Настоящият регламент се отнася до пускането на пазара в рамките на Общността на нови храни [и] нови хранителни съставки.
2. Настоящият регламент се отнася за пускането на пазара в рамките на Общността на храни и хранителни съставки, които до този момент не са били използвани в значителна степен в рамките на Общността за консумация от човека и които спадат към следните категории:
[…]
д) храни и хранителни съставки, състоящи се от или изолирани от растения и хранителни съставки, изолирани от животни, с изключение на храни и хранителни съставки, получени чрез традиционни практики на размножаване или отглеждане и които имат история на безопасна употреба като храна;
[…]
3. Когато е необходимо, може да се определи, в съответствие с процедурата, изложена в член 13, дали даден вид храна или хранителна съставка попада в обхвата на параграф 2 от настоящия член.“
5 Член 3 от същия регламент предвижда:
„1. Храните и хранителните съставки, попадащи в приложното поле на настоящия регламент, не трябва да:
– представляват опасност за потребителя,
– заблуждават потребителя,
– се различават от храните и хранителните съставки, които те са предназначени да заменят до такава степен, че нормалната им консумация да е неблагоприятна за потребителя от хранителна гледна точка.
2. За пускане на пазара в Общността на храните и хранителните съставки, попадащи в приложното поле на настоящия регламент, процедурите, предвидени в членове 4, 6, 7 и 8, се прилагат въз основа на критериите, определени в параграф 1 на настоящия член и на други съответни фактори, посочени в тези членове.
[…]“
6 Съгласно член 4 от Регламент № 258/97:
„1. Лицето, отговарящо за пускането на пазара в Общността (наричано по-нататък „заявител“), подава заявление до държавата членка, в която за пръв път продуктът следва да се пуска на пазара. В същото време той изпраща копие от заявлението до Комисията.
2. Извършва се първоначална оценка, както е предвидено в член 6.
Съгласно процедурата, предвидена в член 6, параграф 4, държавата членка, посочена в параграф 1, веднага уведомява заявителя:
– че той може да пусне на пазара храната или хранителната съставка, когато не се изисква допълнителната оценка, посочена в член 6, параграф 3, и когато не е представено обосновано възражение, в съответствие с член 6, параграф 4, или
– че се изисква решение за разрешаване в съответствие с член 7.
3. Всяка държава членка нотифицира Комисията за името и адреса на органите за оценка на храните, отговарящи на нейна територия за изготвянето на докладите за първоначална оценка, посочени в член 6, параграф 2.
4. Преди датата на влизане в сила на настоящия регламент Комисията публикува препоръки относно научните аспекти на:
– информацията, необходима, за да се подкрепи дадено заявление, и представянето на такава информация,
– изготвянето на докладите за първоначална оценка, предвидени в член 6.
[…]“
7 Член 6 от посочения регламент предвижда:
„1. Заявлението, посочено в член 4, параграф 1, съдържа необходимата информация, включваща копие от изследванията, които са били проведени, и всички други налични материали, за да се докаже, че храната или хранителната съставка съответства на критериите, определени в член 3, параграф 1, както и подходящо предложение за представянето и етикетирането на храната или на хранителната съставка, в съответствие с изискванията на член 8. Освен това заявлението се придружава от резюме на преписката.
2. При получаване на заявлението държавата членка по член 4, параграф 1 осигурява провеждането на първоначалната оценка. За целта тя нотифицира Комисията за името на компетентния орган за оценка на храни, отговорен за изготвянето на доклада за първоначална оценка, или моли Комисията да уреди с друга държава членка един от компетентните органи, посочени в член 4, параграф 3, да изготви такъв доклад.
Комисията изпраща незабавно на държавите членки копие от резюмето, предоставено от заявителя, и името на компетентния орган, отговорен за провеждане на първоначалната оценка.
3. Докладът за първоначална оценка се съставя в срок от три месеца от получаване на заявлението, съответстващо на условията, определени в параграф 1, в съответствие с препоръките, посочени в член 4, параграф 4, и решава дали храната или хранителната съставка изисква допълнителна оценка съгласно член 7.
4. Съответната държава членка незабавно предава доклада на компетентния орган за оценка на храни на Комисията, която го препраща на другите държави членки. В срок от 60 дни от датата на разпращане на доклада от Комисията държава членка или Комисията могат да направят бележки или да представят обосновано възражение за пускането на пазара на споменатата храна или хранителна съставка. Забележките или възраженията могат също да се отнасят до представянето или етикетирането на храната или на хранителната съставка.
Забележките или възраженията се изпращат на Комисията, която ги разпраща до държавите членки в срока от 60 дни, посочен в първото тире.
При изискване от страна на дадена държава членка заявителят предоставя копие от всяка уместна информация, фигурираща в [заявлението].“
8 Член 7 от същия регламент гласи:
„1. Когато, в съответствие с член 6, параграф 3 се изисква допълнителна оценка или когато е направено възражение, в съответствие с член 6, параграф 4, се взема решение за разрешаване съгласно процедурата, предвидена в член 13.
2. Решението определя обхвата на разрешителното и постановява при необходимост:
– условията за използване на храната или на хранителната съставка,
– [наименованието] на храната или на хранителната съставка, и нейната спецификация,
– специфични изисквания към етикетирането, както се посочва в член 8.
3. Комисията веднага информира заявителя за взетото решение. Решенията се публикуват в Официален вестник на Европейските общности.“
9 Член 13 от Регламент № 258/97 предвижда:
„1. Когато трябва да се приложи процедурата, предвидена в настоящия член, Комисията се подпомага от Постоянния комитет по храните, наричан по-нататък „Комитета“.
2. Въпросите се отнасят до Комитета от Председателя по негова инициатива или по заявление на представителя на държава членка.
3. Представителят на Комисията представя в Комитета проектопредложение за мерките, които следва да се вземат. Комитетът представя становището си за проектопредложението в срок, постановен от Председателя, според спешността на случая. Становището се приема с мнозинство, определено в член [205, параграф 2, ЕО] в случай на решения, които Съветът трябва да вземе по предложение на Комисията. Гласовете на представителите на държавите членки в Комитета се претеглят по начина, изложен в горния член. Председателят не гласува.
4. а) Комисията приема предвидените мерки, ако те са в съответствие със становището на Комитета.
[…]“
10 В съответствие с член 15 от Регламент № 258/97 последният влиза в сила 90 дни след публикуването му в Официален вестник на Европейските общности.
Решение 2000/196
11 Третата препратка от Решение 2000/196 споменава „заявлението, представено от професор J. Geuns, Лаборатория по физиология на растенията, KUL, до компетентните белгийски органи на 5 ноември 1997 г. за пускане на пазара на „[стевия]: растения и сухи листа“ като нова храна или нова хранителна съставка“. [неофициален превод]
12 Съображенията от Решение 2000/196 имат следното съдържание:
„1) В първия доклад за оценка, съставен от компетентните белгийски органи, въз основа на представената информация се приема, че продуктът не следва да получи разрешение за пускане на пазара.
2) В отговор на първия доклад за оценка заявителят изпраща допълнителна документация на Комисията, която съобщава тази информация на държавите членки и на Научния комитет по храните.
3) Извършена е допълнителна оценка съгласно член 7 от [Р]егламент [№ 258/97]. Научният комитет по храните представя становище на 17 юни 1999 г., което като цяло потвърждава първия доклад за оценка.
4) [Стевия], растения и сухи листа, е нова храна по смисъла на Регламент […] № 258/97 и тъй като не е доказано, че продуктът съответства на критериите, определени в член 3, параграф 1 от регламента, той няма да бъде пуснат на пазара на Общността.
5) Мерките, предвидени от настоящото решение, съответстват на становището на Постоянния комитет по храните.“ [неофициален превод]
13 Членове 1 и 2 от Решение 2000/196 гласят:
„Член 1
„[Стевия]: растения и сухи листа“ не може да бъде пусната на пазара на Общността като храна или хранителна съставка.
Член 2
Адресат на настоящото решение е професор J. Geuns, Лаборатория по физиология на растенията, KUL, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Белгия.“ [неофициален превод]
Национално право
14 Съгласно член 2, параграф 1, точка 1 от Закона на провинция Бавария относно контрола върху храните (Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz) от 11 ноември 1997 г. при изпълнение на задачите си органите могат да вземат индивидуални решения, за да предотвратяват или отстраняват нарушенията на законодателните разпоредби относно храните.
15 Член 3, параграф 1 от Правилника относно новите храни и хранителни съставки (Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung) предвижда, че храните и хранителните съставки по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 258/97 не могат да бъдат пуснати на пазара от отговарящото за предлагането им на пазара лице без разрешително, издадено в рамките на посочената в член 3, параграф 2 от споменатия регламент процедура.
Фактите по главното производство и преюдициалните въпроси
16 Mensch und Natur произвежда и продава различни видове чай. В някои от тях като подсладител се използва екстракт от листа от стевия.
17 В Решение 2000/196 Комисията приема, че стевията не може да бъде пусната на пазара на Съюза като храна или хранителна съставка. Това решение е взето по заявление от професор J. Geuns, който е адресат на решението.
18 С решение от 8 април 2003 г., чийто адресат е Mensch und Natur, Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (административна служба на окръг Bad Tölz-Wolfratshausen) забранява предлагането на пазара на няколко вида чай, като за нарушенията е предвидено административно наказание глоба.
19 В посоченото решение този орган констатира, че искането за разрешаване на стевията като нова храна е отхвърлено с Решение 2000/196, което задължава всички държави членки да забранят търговията с нея. Този орган отбелязва също, че Mensch und Natur не е доказало, че преди влизането в сила на Регламент № 258/97 на 15 май 1997 г. вече са били предлагани на пазара в Европейския съюз значителни количества от разглежданите видове чай за консумация от човека.
20 Mensch und Natur подава жалба срещу решението от 8 април 2003 г. на Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen пред Verwaltungsgericht München (Административен съд, Мюнхен), като поддържа, че продуктите, съдържащи стевия, са разработвани от началото на 90‑те години от неговите предшественици и че още преди 15 май 1997 г. тези продукти са продавани в много големи количества на пазара в Съюза посредством поръчки по пощата и чрез магазините за природни продукти. Освен това Mensch und Natur поддържа, че Решение 2000/196 няма задължително действие по отношение на него.
21 С решение от 13 май 2004 г. Verwaltungsgericht München уважава тази жалба.
22 Freistaat Bayern обжалва това съдебно решение пред Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Административен съд на Баврия).
23 Тъй като счита, че за да се произнесе, е необходимо да получи някои разяснения относно тълкуването на правото на Съюза, Bayerischer Verwaltungsgerichtshof решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Изключва ли член 249, четвърта алинея ЕО тълкуването на решение на Комисията, което съгласно своя текст е адресирано само към определено лице, в смисъл че това решение е задължително и за други предприятия, които с оглед на смисъла и целта на [това] решение следва да се третират по същия начин?
2) Решение [2000/196], съгласно член 1 от което не се разрешава пускането на пазара в Общността на [стевия] като храна или хранителна съставка, задължително ли е и за [Mensch und Natur], което понастоящем [я] продава в Общността?“
По преюдициалните въпроси
24 Със своите два въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да уточни правното действие на взето въз основа на член 7 от Регламент № 258/97 решение на Комисията, с което се отказва предоставянето на разрешение да се пусне на пазара на Съюза продукт като храна или хранителна съставка.
25 Съгласно член 249, четвърта алинея ЕО „[р]ешението е акт, който е задължителен в своята цялост за онези, до които е адресиран“. Тази разпоредба, понастоящем член 288, четвърта алинея ДФЕС, гласи, че „[р]ешението е задължително в своята цялост. Когато решението посочва адресати, то е задължително само за тях“.
26 Характерът на установената от Регламент № 258/97 процедура също изключва разширително тълкуване относно адресатите на решение, взето по силата на този акт.
27 В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че този регламент е приложим единствено за новите храни и новите хранителни съставки по смисъла на член 1, параграф 2 от него. Тази квалификация зависи от това дали посочените храни или хранителни съставки са били използвани в незначителна степен в рамките на Съюза за консумация от човека преди влизането в сила на посочения регламент.
28 Член 1, параграф 3 от Регламент № 258/97 въвежда единствено възможността, „когато е необходимо“, да се определи дали даден вид храна или хранителна съставка попада в приложното поле на посочения регламент чрез използване на т.нар. процедура на „комитология“, установена в член 13 от него (вж. Решение от 15 януари 2009 г. по дело M‑K Europa, C‑383/07, Сборник, стр I‑115, точка 40). Предприемачът обаче не е задължен да започне процедурата, установена в този член 13 (Решение по дело M‑K Europa, посочено по-горе, точка 43).
29 От друга страна, решението на Комисията за отказ да се предостави разрешение за пускане на пазара на един продукт се основава главно на заявлението на дадено лице, отнасящо се до пускането на пазара на съответния продукт, и на сведенията, представени от това лице, както следва по-специално от член 4, параграф 1 и от член 6, параграф 1 от Регламент № 258/97.
30 От текста на Решение 2000/196 не следва по безспорен начин, че Комисията е разгледала въпроса дали разглежданият продукт е бил използван в значителна степен в рамките на Съюза за консумация от човека преди влизането в сила на посочения регламент.
31 За сметка на това държавите членки, които са обвързани от задължението за лоялно сътрудничество, изразено в член 10 ЕО и понастоящем в член 4, параграф 3 ДЕС, трябва да спазват Регламент № 258/97 и следователно да гарантират дадена храна или хранителна съставка, която е „нова“ по смисъла на член 1, параграф 2 от този регламент и която поради това попада в неговото приложно поле, да не бъде предлагана на пазара на тяхната територия без компетентният орган на съответната държава членка да е констатирал липсата на необходимост от разрешение в съответствие с член 4 от посочения регламент и евентуално без разрешението на Комисията в съответствие с член 7 от него.
32 Съгласно член 7, параграф 3 от Регламент № 258/97 решенията, взети въз основа на този член, се публикуват в Официален вестник на Европейския съюз.
33 При тези условия, когато органите на дадена държава членка разполагат със сведения, че на нейната територия на пазара се предлагат продукти, чиито характеристики, изглежда, съответстват на характеристиките на продукти, чието пускане на пазара на Съюза е било отказано от Комисията, те трябва да проверят обстоятелствата на това предлагане на пазара въз основа на разпоредбите на този регламент и при необходимост да възпрепятстват предлагането на посочените продукти на пазара.
34 На първо място, тяхната задача се състои в това да определят дали разглежданият продукт представлява нова храна или нова хранителна съставка по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 258/97, като дадат възможност на заинтересованото лице да докаже, че този продукт е бил предлаган в значителни количества на пазара в Съюза преди влизането в сила на този регламент.
35 На следващо място, ако се установи, че този продукт представлява нова храна или нова хранителна съставка, компетентният орган на съответната държава членка трябва да приеме необходимите мерки разпоредбите на Регламент № 258/97 да бъдат действително приложени, което може да включва разпореждане до заинтересованото лице, съгласно което, за да може да продължава да предлага посочения продукт на пазара, то трябва да подаде заявление в съответствие с член 4 от този регламент.
36 С оглед на гореизложеното на поставените въпроси следва да се отговори, че решение на Комисията, взето въз основа на член 7 от Регламент № 258/97, с което се отказва пускане на пазара на Съюза на храна или хранителна съставка, не е задължително за други лица, различни от лицето или лицата, определени от това решение като адресат/и. За сметка на това компетентните органи на дадена държава членка трябва да проверят дали продаван на територията на тази държава членка продукт, чиито характеристики, изглежда, съответстват на характеристиките на продукта, предмет на това решение на Комисията, представлява нова храна или нова хранителна съставка по смисъла на член 1, параграф 2 от този регламент, и при необходимост да задължат съответното лице да се съобрази с разпоредбите на посочения регламент.
По съдебните разноски
37 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Решение на Комисията, взето въз основа на член 7 от Регламент (ЕО) № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета от 27 януари 1997 година относно нови храни и нови хранителни съставки, с което се отказва пускане на пазара на Съюза на храна или хранителна съставка, не е задължително за други лица, различни от лицето или лицата, определени от това решение като адресат/и. За сметка на това компетентните органи на дадена държава членка трябва да проверят дали продаван на територията на тази държава членка продукт, чиито характеристики, изглежда, съответстват на характеристиките на продукта, предмет на това решение на Комисията, представлява нова храна или нова хранителна съставка по смисъла на член 1, параграф 2 от този регламент, и при необходимост да задължат съответното лице да се съобрази с разпоредбите на посочения регламент.
Подписи
* Език на производството: немски.