ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н M. POIARES MADURO
представено на 30 септември 2009 година(1)
Дело C‑135/08
Janko Rottmann
срещу
Freistaat Bayern
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Германия)
„Европейско гражданство — Загубване — Загубване на гражданството на държавата членка по произход в момента на придобиване на гражданството на друга държава членка — Отнемане на новото гражданство поради измама, съпътствала придобиването му“
1. Настоящото преюдициално запитване поставя за първи път въпроса относно обхвата на дискреционните правомощия, с които разполагат държавите членки при определяне на лицата, които са техни граждани. Доколкото гражданството на Европейския съюз, което безспорно зависи от изпълнението на условието за наличие на гражданство на държава членка, е въведено по силата на Договора, може ли компетентността на държавите членки да определят условията за придобиване и загубване на гражданството все още да се упражнява без всякаква възможност за контрол от гледна точка на общностното право? По същество това е спорният въпрос по настоящото дело. В този смисъл то е повод да се уточнят отношенията между понятията за гражданство на държава членка и гражданство на Съюза — излишно е да се подчертава, че този въпрос до голяма степен е определящ за естеството на Европейския съюз.
I – Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
2. Жалбоподателят в главното производство, г‑н Rottmann, е роден в Грац (Австрия) през 1956 г. и придобива австрийско гражданство по месторождение на територията на тази държава. В резултат на присъединяването на Република Австрия към Съюза на 1 януари 1995 г. в качеството си на австрийски гражданин той става и гражданин на Съюза.
3. След проведено срещу него разследване от федералната полиция в Грац по подозрения за извършени тежки измами, свързани с упражняваната от него професия, през юли 1995 г. същият е разпитан като обвиняем от Landesgericht für Strafsachen Graz (наказателен съд, Грац). След това той напуска Австрия и се установява в Мюнхен (Германия). През февруари 1997 г. Landesgericht für Strafsachen Graz издава национална заповед за задържането му.
4. През февруари 1998 г. жалбоподателят в главното производство подава до град Мюнхен молба за натурализация в Германия. Във формуляра, който попълва за целта, той премълчава обстоятелството, че в Австрия срещу него се води наказателно производство. Документът за натурализация от 25 януари 1999 г. е връчен на жалбоподателя на 5 февруари 1999 г. В резултат от придобиването на германско гражданство в съответствие с австрийската правна уредба относно гражданството(2) г‑н Rottmann губи австрийското си гражданство.
5. През август 1999 г. град Мюнхен е уведомен от австрийските власти, че в Австрия е издадена заповед за задържането на г‑н Rottmann и че същият вече е бил разпитван в качеството на обвиняем през юли 1995 г. от Landesgericht für Strafsachen Graz. С оглед на тази информация с решение от 4 юли 2000 г. ответникът в главното производство, провинция Бавария, отменя натурализацията, поради това че жалбоподателят е премълчал, че в Австрия срещу него се води досъдебно производство и следователно е придобил германско гражданство с измама. При вземането на това решение за отмяна германските власти се основават на член 48, параграф 1 от Административнопроцесуалния кодекс на провинция Бавария (BayVwVfg), съгласно който „[н]езаконосъобразен административен акт може, дори ако е станал окончателен, да бъде оттеглен изцяло или частично с действие занапред или с обратно действие. […]“.
6. Жалбоподателят подава жалба за отмяна на това решение, като посочва, че в противоречие с международното публично право отмяната на натурализацията би го поставила в положението на лице без гражданство и че в нарушение на общностното право статутът на лице без гражданство би довел и до загубване на гражданството на Съюза. След като жалбата на г‑н Rottmann е отхвърлена в първоинстанционното и въззивното производство, той подава ревизионна жалба до Bundesverwaltungsgericht.
7. Тъй като има съмнения относно съвместимостта с общностното право на спорното решение за отмяна и на решението на въззивната инстанция, и по-специално относно съвместимостта им с член 17, параграф 1 ЕО поради загубването на европейско гражданство, обикновено съпътстващо загубването на германско гражданство и положението на лице без гражданство, до което то води, Bundesverwaltungsgericht решава да спре производството по делото и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда:
„1) Допуска ли общностното право правната последица от загубването на гражданство на Съюза (и свързаните с него права и основни свободи), което произтича от обстоятелството, че сама по себе си законосъобразна с оглед на приложимото национално (германско) право отмяна на придобита с измама натурализация в държава членка (Германия) води до това, че съответното лице се превръща в лице без гражданство, поради факта че — както в случая на жалбоподателя — съгласно приложимите разпоредби на друга държава членка (Австрия) не се възстановява гражданството, което той е имал първоначално?
2) При отрицателен отговор на първия въпрос, трябва ли държавата членка (Германия), която е натурализирала гражданина на Съюза и иска да отмени натурализация, придобита с измама, да се въздържи изобщо или временно от отмяна, когато или докато тази отмяна би имала като последица загубването на гражданство на Съюза (и свързаните с него права и основни свободи), или за да спази общностното право другата държава членка (Австрия) по предходното гражданство е длъжна да тълкува, да прилага или пък да адаптира националното си право така, че да не настъпи тази правна последица?“
II – По допустимостта на преюдициалното запитване
8. Преди да се направи опит за отговор на поставените въпроси, следва да се отхвърли повдигнатото от някои държави членки и от Комисията на Европейските общности възражение, че разглежданото положение, тъй като има само чисто национални измерения, не попада в приложното поле на общностното право, поради което преюдициалното запитване е недопустимо.
9. Вярно е, че гражданството на Съюза, макар да е „основният статут на гражданите на държавите членки“(3), няма за цел да разшири материалния обхват на Договора по отношение на вътрешни положения без каквато и да е връзка с общностното право(4). Следователно в такива случаи не може да се прави позоваване на това гражданство.
10. Същевременно очевидно би било неправилно да се приеме, както като че ли се твърди в становищата на някои държави членки, че в случая е налице изцяло вътрешно положение под претекст, че въпросите, които са предмет на спора, в случая придобиването и загубването на гражданство на държава членка, се уреждат изключително от националното право. Достатъчно е да се напомни за решението, в което се приема, че макар правилата относно имената на лицата да са от компетентността на държавите членки, това не означава непременно, че те не попадат в сферата на действие на общностното право(5). Разбира се, освен ако обхватът на Договора се разшири, националните разпоредби относно придобиването и загубването на гражданство не биха могли да попаднат в приложното поле на общностното право само защото могат да доведат до придобиването или до загубването на гражданството на Съюза. Същевременно дори ако дадено положение е свързано с въпрос, чиято уредба е от компетентността на държавите членки, то попада в материалния обхват на общностното право, при положение че включва външен елемент, тоест трансгранично измерение. Всъщност чисто вътрешно е само положение, всички елементи на което се ограничават в рамките на една-единствена държава членка(6).
11. В това отношение няма основание да се оспорва наличието на външен елемент, поради това че след придобиването на германско гражданство правоотношенията на жалбоподателя в главното производство с Федерална република Германия стават правоотношения, произтичащи от гражданството, и по-специално поради това че отмяната на натурализацията е германски административен акт, отправен до германски гражданин, който пребивава в Германия. Това би означавало изцяло да се пренебрегнат обстоятелствата, довели до положението на г‑н Rottmann. Възползвайки се от свързаната с гражданството на Съюза свобода на движение и пребиваване, с която г‑н Rottmann разполага в качеството си на австрийски гражданин, през 1995 г. той отива в Германия и се установява да живее там, като по този начин създава предпоставки за провеждането на процедура по натурализация. Следователно макар той да придобива статут на германски гражданин и да загубва статута на австрийски гражданин в съответствие с изискванията на националното право, това става единствено в резултат от упражняването на основна свобода(7), предоставена му от общностното право. Съгласно установената съдебна практика обаче положенията, свързани с упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, по-конкретно отнасящите се до свободата на движение и пребиваване на територията на държавите членки, както е предоставена от член 18 ЕО, не биха могли да се считат за вътрешни положения без връзка с общностното право(8).
12. В този смисъл е прието, че в приложното поле на общностното право попада положението на данъкоплатец, който пребивава в Германия и по силата на германската правна уредба не може да приспада от дохода си, подлежащ на облагане в тази държава членка, издръжката, изплащана на бившата му съпруга, пребиваваща в Австрия, макар че би имал право да извърши това приспадане, ако тя все още пребиваваше в Германия. Това е прието от Съда, въпреки че самият данъкоплатец не се възползва от правото на свободно движение, тъй като упражненото от неговата бивша съпруга право да се движи и пребивава свободно в друга държава членка, което тя има по силата на член 18 ЕО, е могло да повлияе на възможността бившият ѝ съпруг да приспадне от облагаемия си доход в Германия издръжката, която ѝ плаща(9). Също така не представлява чисто вътрешно положение отказът на полските власти да изплащат на полска гражданка инвалидна пенсия за цивилни лица, пострадали от войната, при положение че този отказ е обоснован от обстоятелството, че тя се е установила да живее в Германия и следователно упражняването на нейното право на движение и пребиваване, свързано с гражданството на Съюза, е оказало влияние върху правото на изплащане на посоченото обезщетение(10).
13. Действително в настоящия случай връзката между спорната отмяна на натурализацията и общностната основна свобода не е така непосредствена: отмяната е мотивирана не от упражняването ѝ, а от умишлената измама на жалбоподателя в главното производство. Независимо от това упражняването от г‑н Rottmann на правото му като гражданин на Съюза да се движи и пребивава в друга държава членка влияе върху промяната в гражданското му състояние: именно защото отива да живее в Германия, той може да отговаря на условията за придобиване на германско гражданство, тоест на законно основание обичайно да пребивава на територията на Германия. Наличието на такава връзка е достатъчно, за да се приеме наличието на връзка с общностното право. Доказателство в това отношение е, че отказът да се промени бащиното име се свързва с общностното право, въпреки че отказът на белгийските власти се отнася до деца, родени и пребивавали винаги в Белгия, които имат белгийско гражданство, поради това че са също и испански граждани и на това основание могат да се считат за граждани на държава членка, пребиваващи законно на територията на друга държава членка. При все това отказът да се промени бащиното име не е свързан със свободата на движение, съпътстваща гражданството на Съюза, тъй като се основава на това, че белгийското право по традиция приема единствено бащиното име на бащата като фамилно име на децата(11).
III – По правната уредба на държавите на въпросите на гражданството „при спазване на общностното право“
14. По същество преюдициалното запитване е свързано с въпроса дали общностното право ограничава правото на държавите да регламентират въпросите на гражданството, когато на лице, което първоначално е гражданин на една държава членка и загубва нейното гражданство след придобиването на гражданството на друга държава членка по натурализация, е отнето последното, тъй като е придобито с измама, и в резултат на това лицето остава без гражданство и губи гражданството на Съюза. При утвърдителен отговор, кой е правният ред — на първоначалното гражданство или на отнетото гражданство, —който с оглед на общностното право не трябва да допуска като правна последица статут на лице без гражданство?
15. Въпросите, повдигнати от съда a quo, се основават на следните съображения. Гражданството на Съюза е производно и допълнително по характер спрямо гражданството на държава членка, както личи от член 17, параграф 1 ЕО, съгласно който „[в]сяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза допълва, а не замества националното гражданство“(12). Оттук следва липсата на самостоятелен способ на придобиване и загубване на гражданството на Съюза. Придобиването и загубването на гражданството на Съюза са функция от придобиването и загубването на гражданството на държава членка; гражданството на Съюза предполага гражданство на държава членка.
16. Тази връзка между двата статута (гражданството на държавата и гражданството на Съюза) се обяснява със самото естество и значение на гражданството на Съюза. Докато по традиция и гражданството, и народността означават правно-политическото положение, от което се ползват гражданите на дадена държава в рамките на своята политическа общност, европейското гражданство се отнася до правно-политически статут, признат на гражданите на дадена държава отвъд тяхната държавно-политическа общност. Производният характер на гражданството на Съюза спрямо гражданството на държава членка произтича от разбирането му като „междудържавно гражданство“(13), което предоставя на гражданите на държава членка права в другите държави членки, най-вече право на движение и пребиваване и право на равно третиране(14), както и права по отношение на самия Съюз. Поради това е твърде логично, че именно гражданството на дадена държава превръща съответното физическо лице в гражданин едновременно на тази държава и на Европейския съюз. То предоставя на гражданите на държавите членки гражданство отвъд държавата.
17. В този контекст е ясно, че определянето на условията за придобиване и загубване на гражданството, а оттам и на гражданството на Съюза, е от изключителната компетентност на държавите членки. Известно е всъщност, че гражданството може да се определи като публичноправна връзка между физическо лице и определена държава, в резултат на която физическото лице става носител на съвкупност от права и задължения. За гражданството като правоотношение е характерно, че се основава на особена връзка на солидарност спрямо съответната държава и на взаимни права и задължения(15). Чрез гражданството държавата определя своя народ. В правоотношението на гражданството се отразява създаването на национална общност, поради което е очевидно, че държавата може свободно да очертае границите ѝ, като определи лицата, които счита за свои граждани.
18. По традиция това предвижда международното право. Още Постоянният съд за международно правосъдие постановява, че по принцип въпросите на гражданството попадат в запазената за държавите област(16). Впоследствие Международният съд потвърждава, че международното право оставя всяка държава да регламентира придобиването на нейното гражданство и да го предоставя по натурализация от нейните органи в съответствие със законодателството си(17). Накрая, в по-близкото минало Европейската конвенция за гражданството, приета на 6 ноември 1997 г. от Съвета на Европа и влязла в сила на 1 март 2000 г., потвърждава в член 3, параграф 1, че всяка държава определя сама в своето законодателство кои са нейните граждани.
19. Съюзът не се отклонява от възприетото в международното право разрешение, което счита за „принцип на международното обичайно право“(18). Такава е волята на държавите членки. Това личи недвусмислено от Декларация № 2 относно гражданството в държава членка, приложена от държавите членки към заключителния акт към Договора за Европейския съюз(19), като не може валидно да се възрази, че декларациите, приложени към договорите, за разлика от протоколите, нямат същата юридическа сила. Всъщност общностната съдебна практика им признава най-малкото тълкувателно значение(20). Достатъчно е по-специално да се напомни, че във връзка с едностранна декларация на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, с която посочената държава уточнява кои лица трябва да се считат за нейни граждани по смисъла на общностното право, се приема, че същата трябва да се вземе под внимание при тълкуването на Договора, и по-точно с оглед определянето на приложението му ratione personae(21). На по-силно основание подобно значение се придава на декларация, направена от общността на държавите членки, каквато е Декларация № 2 относно гражданството в държава членка. Освен това нито една разпоредба на първичното право, както и нито един акт на вторичното право не уреждат процедурата и условията за придобиване и загубване на гражданството на държава членка, нито на гражданството на Съюза. Накрая, най-вече постоянната съдебна практика потвърждава, че съгласно действащото общностно право тези въпроси са от компетентността на държавите членки(22). Въз основа на това Съдът по-специално прави извода, че в две последователни декларации, приложени към Договора за присъединяване, Обединеното кралство е могло свободно да определи кои категории британски граждани трябва да се считат за граждани на тази държава по смисъла и за целите на прилагане на общностното право(23).
20. Това не променя факта, че след като положението попада в приложното поле на общностното право, упражняването на запазените от държавите членки правомощия не би могло да бъде произволно. То е ограничено от задължението за спазване на общностните норми. Съдебната практика в този смисъл е постоянна и позната. За илюстрация ще се огранича да напомня, че в съответствие с нея въпросите, свързани с прякото данъчно облагане(24), бащиното име(25), пенсиите за пострадалите от войната цивилни лица(26), макар да спадат към вътрешната компетентност на държавите членки, трябва да се уреждат от тях при спазване на общностното право. Съвсем логично разрешението не се различава за правната уредба на условията за придобиване и загубване на гражданството. По делото Micheletti Съдът вече е имал възможност да уточни, че компетентността на държавата по тези въпроси „трябва“ също „да се упражнява при спазване на общностното право“(27).
21. Същевременно до момента Съдът не е уточнил в достатъчна степен значението на тази резерва. Той единствено извежда от нея принципа, че една държава членка не може да ограничава последиците от предоставянето на гражданство от друга държава членка, поставяйки допълнително условие за признаването на това гражданство с оглед упражняването на основна свобода, предвидена в Договора(28).
22. Какво е обаче значението на това задължение за спазване на общностното право от гледна точка на загубването на европейско гражданство от жалбоподателя в главното производство, като се има предвид, че то произтича от отмяната на постигната с измама натурализация в Германия и от невъзможността да се възстанови австрийското гражданство, получено законосъобразно по месторождение? С други думи, какъв извод следва да се направи от посоченото задължение относно правната уредба на държава членка, която се отнася единствено до нейното гражданство, а не до гражданството на друга държава членка, по-специално когато прилагането на тази правна уредба води до изгубване на основния статут на гражданин на Съюза, придобит законно в качеството на гражданин на първата държава членка?
23. Опитът за отговор предполага ясно да се разбере съотношението между гражданството на държава членка и гражданството на Съюза. Става дума за две неразривно свързани, но същевременно и самостоятелни понятия(29). Гражданството на Съюза предполага наличие на гражданство на държава членка, но то е и самостоятелно спрямо гражданството на държавата членка правно-политическо понятие. Гражданството на държава членка не осигурява само достъп до ползването на правата, предоставени от общностното право, то ни прави и граждани на Съюза. Европейското гражданство е нещо повече от съвкупност от права, които сами по себе си биха могли да бъдат предоставени дори на лица, които не го притежават. То предполага наличието на политическа по естеството си връзка между европейските граждани, макар да не става дума за връзка на принадлежност към един народ. Напротив, тази политическа връзка обединява народите на Европа. Тя се основава на взаимния им ангажимент да отворят своите политически общности за останалите европейски граждани и да изградят нова форма на гражданска и политическа солидарност в европейски мащаби. Тя не изисква наличието на народ, но се основава на съществуването на европейско политическо пространство, от което произтичат права и задължения. Доколкото не предполага съществуването на европейски народ, в концептуално отношение европейското гражданство произтича от разделяне с гражданството на държава членка. Както отбелязва един автор, радикално новаторският характер на понятието за европейско гражданство се състои в това, че „Съюзът принадлежи на граждани и се състои от тях, а те по дефиниция нямат едно и също гражданство“(30). Напротив, като превръщат гражданството на държава членка в условие за европейското гражданство, държавите членки искат да отбележат, че тази нова форма на гражданство не поставя под въпрос лоялността, която преди всичко дължим на своите национални политически общности. По този начин връзката с гражданството на различните държави членки е признание за факта, че е възможно да съществува (всъщност че съществува) гражданство, което не се определя от гражданството на държава членка. Това е чудото на гражданството на Съюза: то укрепва връзките, които ни свързват с нашите държави (доколкото сме европейски граждани именно защото сме граждани на своите държави), като същевременно ни еманципира (доколкото вече сме граждани отвъд своите държави). Достъпът до европейското гражданство преминава през гражданството на държава членка, което се регламентира от националното право, но като всяка форма на гражданство то е основата на ново политическо пространство, от което произтичат права и задължения, определени от общностното право, които не зависят от държавата. Именно това от своя страна легитимира самостоятелността и авторитета на общностния правов ред. По тази причина, макар гражданството на държава членка да обуславя достъпа до гражданството на Съюза, също толкова вярно е и че всички свързани с последното права и задължения не могат необосновано да се ограничават от първото. С други думи, не само придобиването и загубването на гражданството на държава членка (а следователно и на Съюза) сами по себе си се регламентират от общностното право, а и условията за придобиване и загубване на гражданството на държава членка трябва да бъдат съвместими с общностните норми и да зачитат правата на европейския гражданин.
24. От това обаче няма основание да се направи извод за пълна невъзможност да се отнеме гражданството на държава членка, в случай че това би довело до загубване на гражданството на Съюза. Това би означавало да се изключи компетентността на държавите членки да регламентират условията за гражданството на собствената си държава и по този начин да се засегне самата същност на автономията на държавите членки в тази област в противоречие с член 17, параграф 1 ЕО. Всъщност би се стигнало до парадоксално разрешение акцесорното да определя главното: запазването на гражданството на Съюза би позволило да се изисква запазване на гражданството на държава членка.
25. Подобно разрешение би нарушило и наложеното на Съюза задължение по силата на член 6, параграф 3 ЕС да зачита националната идентичност на държавите членки, основен елемент на която очевидно е съставът на националната общност.
26. Обратно, няма основание да се твърди, както правят някои държави членки, че единствено упражняването на правата, произтичащи от гражданството на Съюза, предоставено поради притежаването на гражданство на държава членка, попада под контрола на общностното право, но не и самите условия за придобиване и загубване на гражданството на държава членка. Доколкото притежаването на гражданство на държава членка определя притежаването на гражданство на Съюза, а следователно и ползването от правата и свободите, изрично свързани с него по силата на Договора, както и от социалните престации, които могат да се претендират(31) поради наличието му, не би могло да се отрече известно значение на задължението за спазване на общностното право при упражняване на компетентността на държавите членки по въпросите на гражданството. Следователно няма как споменатото задължение да не обремени с известни ограничения държавния акт за отнемане на гражданството на държава членка, след като същият води до загубването на гражданството на Съюза, тъй като в противен случай компетентността на Съюза да определя правата и задълженията на своите граждани би била засегната.
27. Доктрината застъпва това становище(32). Още сега съдебната практика дава да се разбере, че гражданството на държава членка трябва да се регламентира от държавите членки при спазване на общностното право. Съдът по-специално отказва да вземе под внимание, за целите на прилагането на Правилника за длъжностните лица, натурализацията в Италия на длъжностно лице — белгийска гражданка, поради това че същата ѝ е наложена с прилагането на италианското право, без възможност да се откаже от нея поради брака ѝ с италианец, в нарушение на общностния принцип на равно третиране на длъжностни лица мъже и жени(33).
28. В този случай също би било неправилно да се приеме, че поради особеностите на правната уредба на гражданството единствено някои общностни норми, основно общите принципи на правото и основните права, биха могли да се противопоставят на упражняването на компетентността на държавата по тези въпроси. На теория може да се направи позоваване на която и да е норма от общностния правов ред, при положение че определените от държава членка условия за придобиване и загубване на гражданството на държава членка ѝ противоречат.
29. По-специално държавите членки трябва несъмнено да спазват международното право. Задължението на държавите, когато се произнасят по въпросите на гражданството, да се съобразяват с международното право всъщност представлява общоприета норма, кодифицирана в член 1 от Хагската конвенция от 12 април 1930 г. по някои въпроси във връзка със стълкновението на закони относно гражданството(34). Нормите на общото международното право и международните обичаи обаче представляват норми, които Европейската общност трябва да спазва и които са част от общностния правов ред(35). Това се отнася следователно и за нормата, която задължава държавите, когато се произнасят по въпросите на гражданството, да спазват международното право. Същевременно обаче е трудно да се установи коя норма на международното право е нарушена от разглежданата по настоящото дело отмяна на натурализацията. Разбира се, дори да се приеме, че тези два текста могат, при липсата на ратификация от всички държави членки на Съюза, да се разглеждат като израз на общи правила на международното право, и Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство от 30 август 1961 г., и Европейската конвенция за гражданството, приета на 6 ноември 1997 г. от Съвета на Европа, целят да установят принципа, че липсата на гражданство трябва да се избягва. Те обаче по изключение разрешават на държавите да отнемат гражданството на физически лица, въпреки че това отнемане би ги лишило от гражданство, когато гражданството е било придобито, както в случая по главното производство, чрез измама или чрез невярна информация(36).
30. Сред нормите, които могат да ограничат законодателната власт на държавите членки в областта на гражданството, попадат и нормите на първичното общностно право и общите принципи на общностното право. В този смисъл в доктрината(37) и от Република Гърция в нейното становище се посочва принципът на общностна лоялност, закрепен в член 10 ЕО, който би бил нарушен в хипотезата, при която, без да се допитва до Комисията и своите партньори, държава членка необосновано извърши масирана натурализация на граждани от трети държави.
31. Що се отнася до разглежданата по настоящото дело отмяна на натурализацията, някои биха могли да ѝ противопоставят принципа на защита на оправданите правни очаквания относно запазването на статута на гражданин на Съюза. Същевременно не е ясно по какъв начин тази норма би била нарушена при липсата на достойни да бъдат защитени оправдани очаквания у заинтересованото лице, предоставило невярна информация или извършило виновно измама, което по този начин незаконно е придобило германско гражданство. Още повече че както беше установено, международното право допуска гражданството да бъде изгубено в случай на измама и гражданството на Съюза е свързано с притежаването на гражданство на държава членка.
32. Спорната отмяна на натурализацията би могла по-конкретно да е в противоречие и с разпоредбите от Договора относно гражданството на Съюза и относно свързаните с него права и свободи. Държавните норми относно гражданството всъщност не биха могли необосновано да ограничават ползването и упражняването на правата и свободите, формиращи статута на гражданството на Съюза. Това се поддържа от доктрината(38). Изглежда съдебната практика също се насочва към това схващане. По-специално следва да се спомене обосновката на разрешението, изведено по делото Micheletti и др. от задължението за спазване на общностното право: забраната за държава членка, с оглед упражняването на предвидена от Договора основна свобода, да поставя допълнително условие за признаването на предоставено от друга държава членка гражданство се основава не само на целта да се защити компетентността на държавите членки да определят кои лица имат качеството на техни граждани, а и на целта да се избегнат различията в персоналния обхват на общностните основни свободи между различните държави членки в зависимост от установените от тях норми по въпросите на гражданството(39). В този смисъл държавна норма, която предвижда загубване на гражданството на държава членка в случай на прехвърляне на местожителството в друга държава членка, без съмнение би съставлявала нарушение на правото на движение и пребиваване, предоставено на гражданите на Съюза от член 18 ЕО(40).
33. В случая отнемането на гражданството не е свързано с упражняването на правата и свободите, произтичащи от Договора, и въведено от Федерална република Германия условие, което в случая обуславя загубването на гражданството, не нарушава нито една общностна норма. Обратно, според мен отнемането от страна на държавата на придобитото с измама нейно гражданство е в съответствие със законния интерес да се гарантира лоялността на нейните граждани. Всъщност проявата на лоялност към държавата от страна на физическото лице, което е неин гражданин, е едно от задълженията, които са част от статута, с който това лице се ползва в качеството на гражданин на тази държава, а задължението да се прояви лоялност възниква от момента на придобиване на гражданството на държавата. Когато обаче физическо лице умишлено предостави невярна информация в процеса на получаване на гражданството на държавата, то не може да се счита за лоялно спрямо избраната държава. Впрочем това е причината, поради която международното право не забранява загубването на гражданство в този случай, макар то да води до появата на лице без гражданство.
34. Накрая, що се отнася до възстановяването на австрийското гражданство, общностното право не налага подобно задължение, независимо че в противен случай жалбоподателят в главното производство остава лице без гражданство, поради което е лишен и от гражданството на Съюза. Да се вземе друго решение би означавало да се пренебрегне фактът, че загубването на австрийското гражданство е плод на лично решение на гражданина на Съюза съзнателно да придобие гражданство на друга държава членка(41) и също че общностното право допуска австрийската правна уредба, в съответствие с която австриецът губи своето гражданство с придобиването по негово искане на чуждестранно гражданство(42). Разбира се, би могло да се счита, че тъй като отмяната на натурализацията в Германия има обратно действие, г‑н Rottmann изобщо не е имал германско гражданство, поради което и събитието, което води до загубването на австрийското гражданство, изобщо не се е състояло. В резултат от това той би имал право на автоматично възстановяване на австрийското си гражданство. Тук обаче става въпрос за съображения, които австрийското право следва да прецени дали е целесъобразно да приложи. Нито една общностна норма не би могла да ги наложи. Положението би било различно по силата на общностния принцип на равностойност единствено ако австрийското право предвиждаше подобно разрешение за подобни случаи.
IV – Заключение
35. С оглед на изложените съображения следва на отправените от Bundesverwaltungsgericht въпроси да се отговори по следния начин:
„1) Общностното право допуска загубването на гражданство на Съюза (и на свързаните с него права и основни свободи) като последица от обстоятелството, че отмяната на натурализация в държава членка води до превръщането на съответното лице в лице без гражданство, поради факта че съгласно приложимите разпоредби на другата държава членка не се възстановява гражданството, което то е имало първоначално, при положение че отмяната на натурализацията не е мотивирана от упражняването на правата и свободите, произтичащи от Договора, нито се основава на друго съображение, което общностното право забранява.
2) Общностното право не налага възстановяването на първоначално притежаваното гражданство.“
1 – Език на оригиналния текст: френски.
2 – Съгласно член 27, параграф 1 от австрийския федерален закон за гражданството (Staatsbürgerschaftsgesetz, BGBl. 1985, стр. 311): „Който придобие чуждо гражданство по своя молба, с декларация или с изричното си съгласие, загубва австрийско гражданство, освен ако не му е предоставено изрично правото да го запази“.
3 – Решение от 20 септември 2001 г. по дело Grzelczyk (C‑184/99, Recueil, стр. I‑6193, точка 31), Решение от 11 септември 2007 г. по дело Schwarz и Gootjes‑Schwarz (C‑76/05, Сборник, стр. I‑6849, точка 86).
4 – Вж. Решение от 5 юни 1997 г. по дело Uecker и Jacquet (C‑64/96 и C‑65/96, Recueil, стр. I‑3171, точка 23), Решение от 2 октомври 2003 г. по дело Garcia Avello (C‑148/02, Recueil, стр. I‑11613, точка 26), Решение от 12 юли 2005 г. по дело Schempp (C‑403/03, Recueil, стр. I‑6421, точка 20), Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Tas‑Hagen и Tas (C‑192/05, Recueil, стр. I‑10451, точка 23), Решение от 1 април 2008 г. по дело Gouvernement de la Communauté française и Gouvernement wallon (C‑212/06, Сборник, стр. I‑1683, точка 39) и Решение от 22 май 2008 г. по дело Nerkowska (C‑499/06, Сборник, стр. I‑3993, точка 25).
5 – Вж. Решение по дело Garcia Avello, посочено по-горе (точки 20—29).
6 – Вж. Решение от 16 януари 1997 г. по дело USSL nº 47 di Biella (C‑134/95, Recueil, стр. I‑195, точка 23), Решение от 11 октомври 2001 г. по дело Khalil и др. (C‑95/99—C‑98/99 и C‑180/99, Recueil, стр. I‑7413, точка 69) и Решение от 25 юли 2008 г. по дело Metock и др. (C‑127/08, Сборник, стр. I‑6241, точка 77).
7 – Както Съдът изрично я определя (вж. Решение от 11 юли 2002 г. по дело D’Hoop, C‑224/98, Recueil, стр. I‑6191, точка 29).
8 – Вж. Решение по дело Garcia Avello, посочено по-горе (точка 24) и Решение по дело Schwarz и Gootjes‑Schwarz, посочено по-горе (точка 87), Решение от 15 март 2005 г. по дело Bidar (C‑209/03, Recueil, стр. I‑2119, точка 33), Решение по дело Schempp, посочено по-горе (точки 17 и 18), както и Решение по дело Nerkowska, посочено по-горе (точки 26—29).
9 – Вж. Решение по дело Schempp, посочено по-горе (точки 13—25).
10 – Вж. Решение по дело Nerkowska, посочено по-горе (точки 20—29).
11 – Вж. Решение по дело Garcia Avello, посочено по-горе (точки 20—39).
12 – Второто изречение в член 17 ЕО е добавено с Договора от Амстердам.
13 – Вж. по този въпрос анализа на Schönberger, C. European Citizenship as Federal Citizenship. Some Citizenship Lessons of Comparative Federalism. — REDP. Vol. 19, No 1, 2007, p. 61; от същия автор Unionsbürger: Europasföderales Bürgerrecht in vergleichender Sicht. Tübingen, 2005.
14 – Вж. по този въпрос обобщението на Iliopoulou, А. Libre circulation et non‑discrimination, éléments du statut de citoyen de l’Union européenne. Bruylant, 2008.
15 – Както самият Съд има удоволствието да отбележи (вж. Решение от 17 декември 1980 г. по дело Комисия/Белгия, 149/79, Recueil, стр. 3881, точка 10), както и Международният наказателен съд по-рано (вж. делото Nottebohm (втора фаза), Решение от 6 април 1955 г., CIJ, Recueil, стр. 4, sp. 23: „гражданството е правна връзка, в основата на която е социалният факт на прикрепване, истинска връзка на съществуване, интереси и чувства, включително съществуването на взаимни права и задължения“.
16 – Вж. консултативно становище от 7 февруари 1923 г. относно декретите за гражданството, приети в Тунис и Мароко, série B no 4 (1923), sp. 24.
17 – Вж. делото Nottebohm (втора фаза), посочено по-горе, Recueil 1955, sp. 20 и 23.
18 – Вж. Решение от 20 февруари 2001 г. по дело Kaur (C‑192/99, Recueil, стр. I‑1237, точка 20).
19 – Вж. текста (ОВ С 191, 1992 г., стр. 98): „Конференцията декларира, че когато в Договора за създаване на Европейската общност се прави позоваване на понятието “гражданин на държавите членки“, въпросът дали отделното лице притежава гражданство на държава членка трябва да бъде уреден само въз основа на националното законодателство на съответната държава членка. За информация, държавите членки могат да обявят кои лица следва да бъдат считани за техни граждани за целите на Общността, посредством декларация, която внасят в Председателството, и когато е необходимо, те могат да изменят тази декларация“.
20 – Относно правното значение на декларациите вж. заключението ми по дело Швеция/Комисия, по което е постановено Решение от 18 декември 2007 г. (C‑64/05 P, Сборник, стр. I‑11389, точка 34).
21 – Вж. Решение по дело Kaur, посочено по-горе (точка 24).
22 – Вж. Решение от 7 юли 1992 г. по дело Micheletti и др. (C‑369/90, Recueil, стр. I‑4239, точка 10), Решение от 11 ноември 1999 г. по дело Mesbah (C‑179/98, Recueil, стр. I‑7955, точка 29) и Решение по дело Kaur, посочено по-горе (точка 19).
23 – Вж. Решение по дело Kaur, посочено по-горе.
24 – Вж. Решение от 13 декември 2005 г. по дело Marks & Spencer (C‑446/03, Recueil, стр. I‑10837, точка 29).
25 – Вж. Решение по дело Garcia Avello, посочено по-горе (точка 25).
26 – Вж. Решение по дело Tas‑Hagen и Tas, посочено по-горе (точки 21 и 22), и Решение по дело Nerkowska, посочено по-горе (точка 23).
27 – Решение по дело Micheletti и др., посочено по-горе (точка 10). За потвърждение вж. по-късните Решение по дело Mesbah, посочено по-горе (точка 29), и Решение по дело Kaur, посочено по-горе (точка 19).
28 – Вж. Решение по дело Micheletti и др., посочено по-горе. Ще напомня, че по това дело Кралство Испания отказва на италиански гражданин, който същевременно има и аржентинско гражданство, да се ползва от свободата на установяване, поради това че испанското законодателство го счита за гражданин на Аржентина — страната на обичайното му пребиваване. Вж. също Решение по дело Garcia Avello, посочено по-горе (точка 28), и Решение от 19 октомври 2004 г. по дело Zhu и Chen (C‑200/02, Recueil, стр. I‑9925, точка 39).
29 – За задълбочен анализ на връзките и различията между гражданството на държава членка и на Съюза вж. Closa, C. Citizenship of the Union and Nationality of the Member States. — CMLRev. 1995, р. 487.
30 – Weiler, J. The Constitution of Europe. Cambridge University Press, 1999, p. 344.
31 – Вж. по-специално Решение по дело D’Hoop, посочено по-горе, Решение от 23 март 2004 г. по дело Collins (C‑138/02, Recueil, стр. I‑2703), Решение от 7 септември 2004 г. по дело Trojani (C‑456/02, Recueil, стр. I‑7573), Решение по дело Bidar, посочено по-горе, и Решение от 18 ноември 2008 г. по дело Förster (C‑158/07, Сборник, стр. I‑8507).
32 – Вж. в този смисъл по-специално Hall, S. Loss of Union Citizenship in Breach of fundamental Rights. — ELR, 1996, p. 129; Kotalakidis, N. Von der nationalen Staatsangehörigkeit zur Unionsbürgerschaft: die Person und das Gemeinwesen. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden‑Baden, 2000, sp. 305—316.
33 – Вж. Решение от 20 февруари 1975 г. по дело Airola/Комисия (21/74, Recueil, стр. 221).
34 – Всъщност текстът на тази разпоредба гласи: „Всяка държава определя сама в своето законодателство кои са нейните граждани. Това законодателство трябва да бъде прието от другите държави, стига да е в съответствие с международните конвенции, с обичайното международно право и с общоприетите правни принципи по въпросите на гражданството“ (вж. Recueil des Traités de la Société des Nations, Vol. 179, p. 89).
35 – Вж. по-специално Решение от 24 ноември 1992 г. по дело Poulsen и Diva Navigation (C‑286/90, Recueil, стр. I‑6019, точки 9 и 10) и Решение от 16 юни 1998 г. по дело Racke (C‑162/96, Recueil, стр. I‑3655, точки 45 и 46).
36 – Вж. съответно член 8, параграф 2, буква б) от Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство и член 7, параграф 1, буква б) от Европейската конвенция за гражданството.
37 – Вж. de Groot, G. R. The relationship between nationality legislation of the Member States of the European Union and European citizenship. — In: La Torre, M. European citizenship: an institutional challenge, Kluwer Law International 1998, p. 115, sp. 123, 128—135; Zimmermann, А. Europaïsches Gemeinschaftsrecht und Staatsangehörigkeitsrecht der Mitgliedstaaten unter besonderer Berücksichtigung der Probleme mehrfacher Staatsangehörigkeit. — EuR. 1995, No ½, p. 54, sp. 62, 63.
38 – Вж. De Groot, G. R. Op. cit., sp. 136—146.
39 – Вж. Решение по дело Micheletti и др., посочено по-горе (точки 10—12).
40 – За други примери вж. De Groot, G. R., loc. cit.
41 – Ако бъде постановено друго решение, в известна степен това би означавало да се приеме също, че първоначалната връзка на гражданство не е била изцяло прекратена с придобиването на германско гражданство. В противен случай би било трудно разбираемо защо, под претекст да се избегне състоянието на лице без гражданство и следващото от него загубване на гражданството на Съюза, Република Австрия би била единствената държава членка, на която са наложени задължения във връзка с възстановяване на гражданството на държава членка на жалбоподателя в главното производство.
42 – Възможно е да се допусне, че в бъдеще държавите членки могат да решат придобиването на гражданството на една от тях никога да не да води до загубването на гражданство на друга държава членка. Това задължение обаче според мен не може да се изведе от действащите договори (вж. във връзка със съображенията, които биха обосновали подобна инициатива от страна на държавите членки, Kochenov, D. A Glance at State Nationality/EU Citizenship Interaction (Using the Requirement To Renounce Community Nationality upon Naturalizing in the Member State of Residence as a Pretext) talk at the 11th bi-annual EUSA Conference, April 2009, Los Angeles CA, все още непубликувано).