—

за JK Otsa Talu OÜ, от K. Sild, advokaat,

—

за естонското правителство, от г-н L. Uibo, в качеството на представител,

—

за гръцкото правителство, от г-жа S. Charitaki и г-н V. Kontolaimos, в качеството на представители,

—

за полското правителство, от г-н T. Nowakowski, в качеството на представител,

—

за Комисията на Европейските общности, от г-жа E. Randvere, г-н J. Schieferer и г жа Z. Malůšková, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (ОВ L 160, стp. 80; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 134), съответно изменен с Регламент (ЕО) № 2223/2004 на Съвета от (ОВ L 379, стp. 1, Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 61, стр. 126, наричан по-нататък „Регламент № 1257/1999“).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между JK Otsa Talu OÜ (наричано по-нататък „Otsa Talu“), правоприемник на Agrofarm AS (наричано по-нататък „Agrofarm“), и Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (служба за информация и за земеделски регистри, наричана по-нататък „PRIA“) по повод на отказа да се предостави подпомагане за производство, което е благоприятно за околната среда, в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА).

3

Регламент № 1257/1999 определя рамката на общностно подпомагане за устойчиво развитие на селските райони.

4

По смисъла на съображение 29 от Регламент № 1257/1999 следва да се предостави важна роля на агроекологичните инструменти за подпомагане на устойчивото развитие на селските зони и да се отговори на нарастващите изисквания на обществото по отношение на екологичните услуги.

5

Според съображение 31 от този регламент режимът на агроекологично подпомагане трябва да продължи да насърчава земеделските производители да бъдат в услуга на обществото като цяло чрез въвеждане или продължаване на земеделските практики, съвместими с нарастващите нужди от опазване и подобряване на околната среда, природните ресурси, почвата и генетичното разнообразие, както и от запазване на ландшафта и природната среда.

6

Член 22 от посочения регламент има следното съдържание:

„Предоставя се помощ за методи за селскостопанско производство, целящи защита на околната среда, опазване на природната среда (агроекология) или подобряване на хуманното отношение към животните, с оглед да се постигнат целите на политиката на Общността по отношение на земеделието, околната среда и хуманното отношение към животните във ферми.

Такава помощ насърчава:

7

Член 23 от Регламент № 1257/1999 има следното съдържание:

„1.   Отпуска се помощ на земеделски производители, поемащи ангажименти относно агроекологията или хуманното отношение към животните за най-малко пет години. Когато е необходимо, се определя по-дълъг период за някои видове задължения с оглед отражението им върху околната среда или хуманното отношение към животните.

2.   Задълженията за агроекология и хуманно отношение към животните трябва да надвишават приложението на обичайната добра земеделска практика, включително добра животновъдна практика.

Те трябва да предлагат услуги, непредвидени в други мерки за помощ, като пазарна помощ или компенсаторни обезщетения.“

8

По смисъла на член 24, параграф 1 от този регламент:

„1.   Помощ по отношение на задължение за агроекология или хуманно отношение към животните се отпуска годишно и се изчислява на базата на:

Разходите, свързани с инвестиции, не се вземат предвид при изчисляване на нивото на годишната помощ. Разходите за непроизводствени инвестиции, необходими за спазване на ангажимента, могат да се вземат предвид при изчисляване нивото на годишна помощ.

[…]“

9

Член 37, параграфи 1 и 4 от посочения регламент гласи:

„1.   Подпомагане на развитието на селските райони се предоставя единствено за мерките, които са в съответствие с общностното право.

[…]

4.   Държавите членки могат да установят допълнителни или по-рестриктивни условия по отношение на отпускането на общностни помощи за развитие на селските райони, при условие че тези мерки са съгласувани с целите и изискванията, определени в настоящия регламент.“

10

По смисъла на член 39 от същия регламент:

„1.   Държавите членки вземат всички необходими мерки, за да гарантират съвместимостта и съгласуваността на мерките за подпомагане на развитието на селските райони съобразно разпоредбите на настоящия регламент.

2.   Програмите в полза на развитието на селските райони, представени от държавите членки, включват оценка на съвместимостта и съгласуваността на предприетите мерки за подпомагане и посочване на предприетите мерки за гарантиране на съвместимостта и съгласуваността.

3.   При необходимост мерките за подпомагане могат да бъдат преразгледани по-късно с оглед гарантирането на тяхната съвместимост и съгласуваност.“

11

Член 41 от Регламент № 1257/1999 гласи:

„1.   Програмите за развитие на селските райони се изготвят на географското равнище, което се счита за най-подходящо. Програмите се изготвят от компетентните органи, определени от държавата членка, и се предлагат от нея на Комисията след консултация с компетентните органи и организации на подходящо териториално равнище.

2.   Доколкото е възможно, мерките за подпомагане на развитието на селските райони, приложими в определена зона, трябва да бъдат включени в единен план. Ако е необходимо изготвяне на няколко плана, трябва да бъде посочено отношението между мерките, предвидени в различните планове, и да се следи за тяхната съвместимост и съгласуваност.“

12

Законът за прилагане на общата селскостопанска политика на Европейския съюз (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus), приет на 24 март 2004 г. и влязъл в сила на (RT I 2004, 24, 163), урежда въпросите, свързани с процедурата по предоставяне на подпомагане на развитието на селските райони, която е част от общата селскостопанска политика.

13

По смисъла на член 42 от този закон:

„1.   Подпомагането на развитието на селските райони, което е част от Общата селскостопанска политика […], се предоставя съгласно разпоредбите на програмата „План за развитие на селските райони в Естония за периода 2004—2006 г.“ („Eesti maaelu arengukava 2004—2006“) […] (наричан по-нататък „планът за развитие“). Предвидените от този план органи организират предоставянето на помощите и проверяват редовността на подадените молби с цел получаване на подпомагане.

2.   Министърът на земеделието решава какъв тип подпомагане на развитието на селските райони следва да се предостави в хода на една финансова година и какъв вид дейности следва да се насърчават през тази финансова година, както и разпределянето на средствата, предвидени за подпомагането на развитието на селските райони.

3.   Правото да се иска и получи подпомагане на развитието на селските райони не възниква, ако предоставянето на това подпомагане или подпомагането на тази дейност не е предвидено за съответната финансова година съгласно параграф 2 от настоящия член.“

14

Член 43 от посочения закон, който се отнася до условията за получаване на подпомагане на развитието на селските райони, има следното съдържание:

„1.   Право да поиска подпомагане на развитието на селските райони има лице, което отговаря на условията, предвидени от настоящия закон и от програмата, посочена в член 42, параграф 1 от настоящия закон.

2.   Министърът на земеделието може да определи условията за получаване на подпомагане на развитието на селските райони за заявителя и планираната дейност, както и списъка на зоните, в които се предоставя подпомагане на развитието на селските райони. Тези условия могат да бъдат приемани отделно за всеки вид помощ.“

15

По смисъла на член 44, параграф 2 от същия закон, озаглавен „Молба за подпомагане на развитието на селските райони и процедура по отправяне на молбата“:

„Министърът на земеделието определя условията относно молбата за подпомагане на развитието на селските райони и процедурата по отправяне на молбата, нейната форма, основанията за намаляване размера на подпомагането и ставките за всеки тип подпомагане, както и основанията за отхвърляне на дадена молба. Условията относно молбата за подпомагане и относно процедурата по отправяне на молбата могат да бъдат определени отделно за всеки вид помощ.“

16

Условията относно получаване на подпомагане на развитието на селските райони се уреждат с Правилник № 51 на министъра на земеделието от 20 април 2004 г. (RT I 2004, 51, 879), влязъл в сила на 1 май 2004 г.

17

Член 3, параграф 1 от този правилник, озаглавен „Условия за получаването на подпомагане“, има следното съдържание:

„Подпомагане […] може да бъде поискано от физическо лице, от юридическо лице, от дружество или от друго обединение на лица без качеството на юридическо лице, упражняващо селскостопанска дейност, […], което е активно в зоните, посочени в точка 9.2 от глава 9 от плана за развитие, отговаря на условията, предвидени в точка 9.2 от глава 9 от плана за развитие, и което:

18

На 21 април 2005 г. посоченият правилник е изменен с Правилник № 43 на министъра на земеделието, който е в сила, считано от (наричан по-нататък „измененият Правилник № 51“).

19

По смисъла на член 82, параграф 7 от изменения Правилник № 51:

„През 2005 г. молба за упражняване на благоприятна за околната среда производствена дейност може да подаде кандидатът, който през 2004 г. се е ползвал от решение за предоставяне на подпомагане за благоприятна за околната среда производствена дейност и който е поел ангажимента, посочен в член 3, параграф 1, точка 3“.

20

Според глава 9.2, точка 1 от плана за развитие се е предвиждало подпомагане на производството, което е благоприятно за околната среда.

21

По смисъла на точка 12.6.2. от плана за развитие, озаглавена „Агроекологично подпомагане“:

„Разглеждането на подадените молби и вземането на решение се извършва според критериите за предоставяне на подпомагане и финансовите средства, предназначени за въпросната мярка за съответната година. При необходимост молбите се класират по значимост.

Когато липсват достатъчно бюджетни средства, за да бъдат уважени молбите, отговарящи на условията, министърът на земеделието може да въведе процедура по намаляване на агроекологичното плащане, по силата на която да се извърши пропорционално намаляване на подпомагането за всички кандидати, които отговарят на условията за агроекологично плащане, намаляване на размера на подпомагането в зависимост от площта на земеделската земя, обхваната от молбата, или намаляване на размера на помощта в зависимост от дейности, които изискват подпомагане, или въз основа на друг критерий.“

22

На 26 май 2005 г. Agrofarm подава пред PRIA молба за плащане за площ и за подпомагане на производство, което е благоприятно за околната среда. След като вече е извършило необходимите подготвителни дейности през 2004 г., Agrofarm е било готово да поеме ангажимента да въведе този вид производство с цел получаване на подпомагане на развитието на селските райони.

23

С Решение № 1-3134/74 от 19 декември 2005 г. генералният директор на PRIA отхвърля молбата на Agrofarm на основание, че посоченото подпомагане не може да бъде предоставено за земеделските парцели, които не са предмет на валиден ангажимент, свързан с производство, което е благоприятно за околната среда.

24

На 1 февруари 2006 г. Agrofarm подава жалба пред Tartu halduskohus (административен съд на Tartu), пред който по-конкретно поддържа, че като е приел изменения Правилник № 51 министърът на земеделието е нарушил принципите на пропорционалност и на равно третиране. С решение от Tartu halduskohus отхвърля посочената жалба, като по принцип приема, че измененият Правилник № 51 не е можел да засегне правата на жалбоподателя.

25

В качеството си на правоприемник на Agrofarm Otsa Talu обжалва посоченото решение пред Tartu ringkonnakohus (апелативен съд на Tartu). След като припомня, че Регламент № 1257/1999 не допуска въвеждането на правила, които установяват неравенство по отношение на кандидатите за помощи в областта на агроекологията, Otsa Talu посочва, че поради приемането със закъснение на изменения Правилник № 51, осъществено един месец преди крайния срок за подаване на молбите за отпускане на помощи за 2005 г., са нарушени принципите на оправданите правни очаквания и на правовата държава. Tartu ringkonnakohus отхвърля жалбата с Решение от 7 септември 2006 г., като заключава по същество, че измененият Правилник № 51 не противоречи на общностното право.

26

Тогава Оtsa Talu подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция. Жалбоподателят изтъква, че измененият Правилник № 51 е несъвместим с общностното право, по-специално с член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999, по смисъла на който помощта, платена срещу поемането на агроекологични задължения, се предоставя ежегодно. Освен това според Otsa Talu измененият Правилник № 51 противоречи и на точка 12.6.2. от плана за развитие, в която се предвижда, че при липса на бюджетни средства общият размер на помощите в областта на агроекологията, които следва да се изплащат на всички кандидати, отговарящи на приложимите условия, трябва да бъде намален пропорционално.

27

От своя страна PRIA поддържа пред запитващата юрисдикция, че що се отнася до тълкуването на естеството на разглежданото подпомагане на развитието на селските райони, посоченото подпомагане не представлява социална помощ, която следва да се разпределя на обща основа, а помощ, условията за чието получаване произтичат от нуждите и приоритетите на селскостопанската политика на държавата.

28

Според запитващата юрисдикция въпросът, който възниква по главното производство, е дали през периода на подпомагане е законосъобразно да се изменят условията за предоставяне на помощите в областта на агроекологията, така че да се ограничи категорията на кандидатите, които отговарят на поставените условия. Тя отбелязва, че приложимата общностна правна уредба не съдържа подробни разпоредби относно предоставянето на посочените помощи.

29

Запитващата юрисдикция счита, че е в съответствие с целта за подпомагане на развитието на селските райони, както е предвидена в Регламент № 1257/1999, всяка година да се подпомагат новите кандидати, които са готови да поемат ангажимент за производство, което е благоприятно за околната среда. Този подход щял да съответства на принципа на равно третиране, както и на целта да се гарантира по-добра защита на околната среда. Освен това запитващата юрисдикция подчертава, че терминът „ежегодно“, който се съдържа в член 24 от този регламент, трябва да се тълкува в смисъл, че всяка година е възможно присъединяване към режима на подпомагане на развитието на селските райони.

30

Следователно запитващата юрисдикция се съмнява дали съответства на Регламент № 1257/1999 условието, според което кандидатът следва вече да е бил субект на решение за предоставяне на подпомагане на развитието на селските райони през предходната финансова година, за да може да изисква такова подпомагане за следващата финансова година.

31

Тя освен това отбелязва, че съгласно плана за развитие, в случай че липсват бюджетни средства, се предвижда приемането на процедура за пропорционално намаляване за всички кандидати, които отговарят на условията за предоставяне на подпомагане на развитието на селските райони.

32

Според запитващата юрисдикция фактът на намаляване на категорията бенефициери не представлява пропорционално решение с оглед разрешаване на трудностите, произтичащи от недостига на бюджетните средства, а вместо това е трябвало да се намали пропорционално размерът на подпомагане на развитието на селските райони, предоставено на всички кандидати, които от самото начало са отговаряли на условията за получаването му, както се е предвиждало в плана за развитие.

33

При тези условия Riigikohus решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

34

С двата си въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали разпоредбите на член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999, във връзка с член 37, параграф 4 и член 39 от този регламент, не допускат дадена държава членка поради недостиг на бюджетни средства да изменя условията за предоставяне на подпомагане на развитието на селските райони, така че да ограничи категорията на кандидатите, които отговарят на поставените условия, само до земеделските производители, които вече са се ползвали от решение за предоставяне на такова подпомагане през предходната бюджетна година.

35

Във връзка с това трябва да се напомни, че по отношение на целите на Регламент № 1257/1999 относно агроекологичните мерки, от съображения 29 и 31 от посочения регламент следва, че агроекологичните инструменти допринасят за устойчивото развитие на селските зони и че режимът на агроекологично подпомагане има за цел насърчаване на земеделските производители да бъдат в услуга на обществото като цяло чрез въвеждане или продължаване на земеделските практики, съвместими с нарастващите нужди от опазване на околната среда.

36

Общите условия за предоставяне на подпомагането на методите за селскостопанско производство, предназначени по-конкретно за опазване на природното пространство, са определени в членове 22—24 от Регламент № 1257/1999, от които следва, че агроекологичните мерки се характеризират с поет от съответните земеделски производители петгодишен ангажимент да развиват селско стопанство, съобразено с околната среда. Помощта, изплащана срещу поемането на агроекологични задължения, се предоставя ежегодно и се изчислява в зависимост от понесената загуба на доход или допълнителните разходи, произтичащи от това.

37

За да се гарантира прозрачността на планираните мерки съгласно член 41 от Регламент № 1257/1999, държавите членки изготвят плановете за развитие на селските райони, които по-конкретно включват описание на мерките за подпомагане на развитието на селските райони, каквито са агроекологичните мерки, както и обща финансова информационна таблица, обобщаваща националните и общностните финансови ресурси. Посочените планове се представят на Комисията, която ги оценява в зависимост от тяхната съгласуваност с посочения регламент, без обаче това одобряване да им придава естеството на мярка по общностното право (вж. в този смисъл Решение от 19 септември 2002 г. по дело Huber, C-336/00, Recueil, стp. I-7699, точки 39 и 40).

38

Предвид целта на Регламент № 1257/1999, свързана с насърчаване на агроекологичното развитие и развитието на селските райони като цяло, държавите членки трябва да полагат усилия да управляват по подходящ начин финансовите си средства, така че всеки заявител, който отговаря на условията по смисъла на същия регламент, да може да се ползва от подпомагане на развитието на селските райони.

39

Следва да се отбележи обаче, че по смисъла на член 37, параграф 4 и член 39, параграф 3 от Регламент № 1257/1999 държавите членки могат да установят допълнителни или по-рестриктивни условия по отношение на отпускането на общностни помощи за развитие на селските райони, при условие че тези мерки са съгласувани с целите и изискванията, определени в посочения регламент и че при необходимост мерките за подпомагане могат да бъдат преразгледани по-късно от държавите членки с оглед гарантирането на тяхната съвместимост и съгласуваност.

40

Така планирането на режима на агроекологичното подпомагане може да претърпи развитие, като адаптирането на посочения режим трябва да се извършва при съблюдаване на целите на Регламент № 1257/1999.

41

По главното производство според доклада на създадения съгласно член 48, параграф 3 от Регламент № 1257/1999 комитет за контрол молбите за подпомагане на развитието на селските райони за 2004 г. са два пъти повече от предвидените в плана за развитие.

42

Предвид броя на уважените през 2004 г. молби се оказва, че средствата, предвидени за подпомагане с оглед благоприятно за околната среда производство, не са били достатъчни, за да се приемат нови молби през 2005 г. и 2006 г.

43

Планът за развитие, изготвен от естонския министър на земеделието, несъмнено е предвиждал в точка 12.6.2 решение на въпроса за бюджетния недостиг под формата на пропорционално намаляване на посоченото подпомагане за всички кандидати, които отговарят на условията, за да се ползват от такова подпомагане.

44

Такова намаляване обаче представлява само една възможност, както впрочем изрично произтича от посочения план.

45

Освен това, както изтъква по същество естонското правителство по време на съдебното заседание, ако посочената държава е решила да намали пропорционално размера на подпомагането на развитието на селските райони както за бенефициерите на това подпомагане за 2004 г., така и за новите кандидати за посоченото подпомагане за 2005 г., би било невъзможно да се компенсират допълнителните разходи и загубата на доход на първите.

46

Също така, като се държи сметка за съвместимостта и съгласуваността с целите и разпоредбите на Регламент № 1257/1999, както и за зачитането на общите принципи на общностното право, които държавите членки трябва да съблюдават, когато прилагат общностната правна уредба (вж. в този смисъл Решение от 14 септември 2006 г. по дело Elmeka, C-181/04—C-183/04, Recueil, стp. I-8167, точка 31 и цитираната съдебна практика), като принципа на равно третиране, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност, националните органи са имали възможността да прибягнат до мярка, различна от предвидената в плана за развитие.

47

Във връзка с това следва да се отбележи, че системата на предоставяне на подпомагане на развитието на селските райони, както е предвидена тя в изменения Правилник № 51, има за цел подпомагане на земеделските производители, които са поели агроекологични ангажименти, като допринася за непрекъснатостта на подпомагането, предоставяно в периода на планиране.

48

Предвид контекста, свързан с установения през 2005 г. в Естония недостиг на бюджетни средства, изборът на националния законодател, насочен към ограничаване на категорията на земеделските производители, които могат да се ползват от подпомагане на развитието на селските райони, единствено до земеделските производители, които вече са поели агроекологични ангажименти през предходната финансова година, се вписва в свободата на действие, с която разполагат държавите членки по силата на Регламент № 1257/1999.

49

Освен това по отношение на принципа на равно третиране следва да се отбележи, че земеделски производител, който подаде молба за подпомагане на развитието на селските райони за първи път, не се намира в същото положение като земеделски производител, който въз основа на вече взето решение за предоставяне е задължен да съблюдава определен брой задължения в рамките на ангажимента му да развива селско стопанство, съобразено с околната среда — ангажимент, който, както произтича от членове 23 и 24 от Регламент № 1257/1999, надхвърля простото прилагане на обичайните добри селскостопански практики и който може да породи допълнителни разходи, както и загуба на доход, които държавата се ангажира да компенсира.

50

Също така принципът на равно третиране, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано, допуска дадена държава членка да приеме мярка, каквато е измененият Правилник № 51 (Решение от 6 декември 2005 г. по дело ABNA и др., C-453/03, C-11/04, C-12/04 и C-194/04, Recueil, стp. I-10423, точка 63).

51

По отношение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, който държавите членки трябва да съблюдават, когато прилагат общностната правна уредба (вж. съдебната практика, цитирана в точка 46 от настоящото съдебно решение), следва да се напомни, че в областта на общата селскостопанска политика не е оправдано икономическите оператори да основават оправданите си правни очаквания на поддържането на съществуващо положение, което може да бъде изменено в рамките на правото на преценка на компетентните органи (вж. в този смисъл в областта на общата организация на пазара Решение от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, C-310/04, Recueil, стp. I-7285, точка 81).

52

Също така Otsa Talu не е можело основателно да очаква, че режимът на агроекологично подпомагане остава непроменен през целия съответен период.

53

Накрая, следва да се отбележи, че принципът на пропорционалност допуска мярка като изменения Правилник № 51. Всъщност, след като е извършила обща оценка на последиците, свързани с установения през 2005 г. бюджетен недостиг, Република Естония е можела да запази в действие мярка като разглежданата по главното производство, за да осъществи целта, преследвана от общностната правна уредба, а именно съобразено с околната среда развитие на селските райони, без да надхвърля необходимото за постигане на посочената цел.

54

Предвид всичко изложено по-горе на поставените въпроси следва да се отговори в смисъл, че разпоредбите на член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999, разглеждани във връзка с член 37, параграф 4 и с член 39 от този регламент, допускат поради недостига на бюджетни средства държава членка да ограничи категорията на бенефициерите на подпомагане на развитието на селските райони единствено до земеделските производители, за които вече се отнася решение за предоставяне на такова подпомагане през предходната бюджетна година.

55

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Разпоредбите на член 24, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти, съответно изменен с Регламент (ЕО) № 2223/2004 на Съвета от , разглеждани във връзка с член 37, параграф 4 и с член 39 от посочения регламент, допускат поради недостига на бюджетни средства държава членка да ограничи категорията на бенефициерите на подпомагане на развитието на селските райони единствено до земеделските производители, за които вече се отнася решение за предоставяне на такова подпомагане през предходната бюджетна година.