1. 

Настоящото запитване, отправено от Cour d’аrbitrage (Арбитражен съд) ( 2 ), понастоящем Cour constitutionnelle (Конституционен съд) на Белгия ( 3 ), се отнася до съвместимостта на схема за осигуряване за грижи като установената от Фламандската общност, с различни разпоредби от Регламент № 1408/71 ( 4 ) и с членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО.

2. 

По-широк въпрос е дали общностното право забранява автономна част на държава-членка да поставя възможността за ползване на социалноосигурителни обезщетения в зависимост от пребиваването на територията на съответната автономна част или на територията на друга държава-членка, изключвайки по този начин лицата, работещи в тази автономна част, които пребивават в друга част от националната територия.

3. 

Още по-широк въпрос е какво е влиянието на общностното право върху федералната или децентрализирана структура на държава-членка и кое се смята за „изцяло вътрешно положение“, което е извън приложното поле на общностното право?

4.

Белгийската федерална система, развитието на която е сходно с това на Общността, но в обратна посока ( 5 ), не е възникнала в резултат на единен план ( 6 ). Тя е резултат от последователни изменения, първоначално движени от желанието на фламандците за получаване на културна автономия, което се е реализирало чрез общностите, и желанието на валонците за икономическа автономия, което е осъществено чрез областите ( 7 ).

5.

Сега Белгия се състои от три общности (Фламандската, Френската и Германската) ( 8 ), три области (Валонска област, Фламандска област и област Брюксел) ( 9 ) и четири езикови области (нидерландска езикова област, френска езикова област, двуезична област Bruxelles-Capitale и немска езикова област) ( 10 ).

6.

Както на Общностите, така и на областите са предоставени изключителни сфери на компетентност по някои въпроси ( 11 ). Както общностите, така и областите действат като автономни законодатели по отношение на своята компетентност.

7.

Указите са правното средство, чрез което трите общности, както и Фламандската и Валонската област, упражняват законодателните си правомощия. Тези укази са еднакви по степен с федералните закони ( 12 ).

8.

Член 17 ЕО гласи:

„1.   Създава се гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава-членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза допълва, а не замества националното гражданство.

2.   Гражданите на Съюза се ползват от правата и имат задълженията, предвидени в настоящия договор.“

9.

Член 18 ЕО гласи:

„1.   Всеки гражданин на Съюза има право да се придвижва и свободно да пребивава на територията на държавите-членки, при ограниченията и условията, предвидени в настоящия договор и в мерките, приети за неговото осъществяване.

[…]“.

10.

Член 39 ЕО гласи:

„1.   Свободното движение на работници се гарантира в рамките на Общността.

2.   Тази свобода на движение налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите-членки що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд.

[…]“.

11.

Член 43 ЕО гласи:

„В рамките на следващите разпоредби ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава-членка на територията на друга държава-членка се премахват. […]

Свободата на установяване включва правото на достъп до и упражняване на дейност като самостоятелно заето лице, както и да се създават и ръководят предприятия, […] при условията, определени от правото на държавата, където се извършва установяването за нейните собствени граждани […]“.

12.

Към настоящия случай са относими следните цитати от Регламент № 1408/71 ( 13 ):

„[…]

[…]“.

13.

Член 2 от Регламент № 1408/71 изброява лицата, включени в приложното поле на Регламента:

„1.   Настоящият регламент се прилага за заети лица или самостоятелно заети лица, които са или са били подчинени на законодателството на една или повече държави-членки и които са граждани на една от държавите-членки, или които са лица без гражданство или бежанци, които пребивават на територията на някоя от държавите-членки, както и за членовете на техните семейства и преживелите ги лица […]“.

14.

Член 3 от Регламент № 1408/71 утвърждава принципа на равно третиране:

„1.   Съгласно особените разпоредби на настоящия регламент лицата, за които се прилага настоящият регламент, имат същите задължения и се ползват със същите обезщетения съгласно законодателството на която и да е държава-членка, както гражданите на държавата […]“.

15.

Член 4 определя въпросите, уредени с Регламент № 1408/71:

„1.   Настоящият регламент се прилага за цялото законодателство, което се отнася до следните клонове на социалната сигурност:

2.   Настоящият регламент се прилага за всички общи и специални схеми на социална сигурност, независимо дали с или без плащане на вноски, и за схеми, които се отнасят до отговорността на работодател или корабособственик за обезщетенията, посочени в параграф 1.

2а.   Настоящият регламент се прилага към специални парични обезщетения, независещи от вноски, които са предвидени по законодателство, което поради своя персонален обхват, цели и/или условия за придобиване на право има характеристиките както на законодателство за социална сигурност по параграф 1, така и на социално подпомагане.

„Специални парични обезщетения, независещи от вноски“ означава тези:

2б.   Настоящият регламент не се прилага за разпоредбите в законодателството на дадена държава-членка относно посочените в приложение II, раздел III специални обезщетения, независещи от вноски, чиято валидност е ограничена до част от нейната територия [ ( 16 )].

[…]“

16.

Като оставим настрана някои изключения, които са без значение в конкретния случай, член 13 определя приложимото по отношение на работниците мигранти право:

„1.   […] лицата, за които се прилага настоящият регламент, са подчинени на законодателството само на една единствена държава-членка. Това законодателство се определя в съответствие с разпоредбите на настоящия дял.

2.   […]

17.

В контекста на обезщетенията за болест и майчинство член 19 съдържа общите разпоредби в случай на пребиваване в държава-членка, различна от компетентната държава:

„1.   Заето или самостоятелно заето лице, което пребивава на територията на държава-членка, различна от компетентната държава, и което отговаря на предвидените от законодателството на компетентната държава условия за придобиване на право на обезщетения, като при необходимост се вземат предвид разпоредбите на член 18[ ( 17 )], получава в държавата, в която пребивава:

18.

Член 21 съдържа правилата относно обезщетенията за болест и майчинство, приложими в случай на престой или смяна на пребиваването в компетентната държава:

„1.   Посоченото в член 19, параграф 1 заето или самостоятелно заето лице, което има престой на територията на компетентната държава, получава обезщетения в съответствие с разпоредбите на законодателството на тази държава като пребиваващо на нейна територия лице, дори и ако преди престоя си вече е получавало обезщетения за болест или майчинство за същия случай.

[…]

4.   Посочените в член 19 заето или самостоятелно заето лице и членовете на неговото семейство, които сменят пребиваването си на територията на компетентната държава, получават обезщетения в съответствие с разпоредбите на законодателството на тази държава, дори и ако преди смяната на пребиваването си вече са получавали обезщетения за болест или майчинство за същия случай“.

19.

С указ от 30 март 1999 г. ( 18 ) (наричан по-нататък „Указ от 1999 г.“), Фламандската общност въвежда „осигуряване за грижи“ (zorgverzekering), което покрива, до определен максимален месечен размер, немедицинско подпомагане и услуги за лица, неспособни да осъществяват ежедневни дейности, необходими за техните елементарни потребности или други свързани с тях дейности ( 19 ).

20.

Фламандското осигуряване за грижи е въведено, за да отговори на нуждите на застаряващото население на Фландрия ( 20 ). По-конкретно, то цели да осигури финансова помощ при осъществяване на ежедневните дейности за увеличаващото се възрастно население, а по-общо — за тези, които се нуждаят от такава помощ, независимо от възрастта им ( 21 ).

21.

Френската и Германската общност не са въвели подобна схема за осигуряване за грижи.

22.

Член 2, параграф 1 от Указа от 1999 г. определя помощта и немедицинските услуги като

„помощ и услуги, предоставяни от трето лице на лице с намалена самостоятелност в домашни, полудомашни или амбулаторни условия“.

23.

Указът от 1999 г. е изменян многократно ( 22 ). От гледна точка на разглеждания случай най-същественото изменение на Указа от 1999 г. е с указ от 30 април 2004 г. ( 23 ) (наричан по-нататък „Указ от 2004 г.“) в отговор на официално уведомително писмо на Комисията от 17 декември 2002 г., с което иска от Фламандската общност да се съобрази с Регламент № 1408/71. По-конкретно Комисията смята, че в първоначалната си редакция Указът от 1999 г. нарушава по-специално членове 2, 13, 18, 19, 20, 25 и 28 от Регламент № 1408/71 ( 24 ) и членове 39 ЕО и 43 ЕО, като поставя присъединяването към схемата за осигуряване за грижи и изплащането на обезщетения в зависимост от пребиваването в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, без да предвижда изключения.

24.

Указът от 2004 г. изменя схемата за осигуряване за грижи, като изключва от приложното ѝ поле лицата, по отношение на които по силата на Регламент № 1408/71 се прилагат схеми за социална сигурност на друга държава — членка на Европейския съюз, или на държава, част от Европейското икономическо пространство, и като разширява приложното ѝ поле по отношение на лицата, пребиваващи в друга държава-членка, но работещи в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruхellеs-Capitalе.

25.

Към момента член 4 от Указа от 1999 г., изменен с Указа от 2004 г., има следното съдържание:

„§ 1   Всяко лице с местожителство в нидерландската езикова област трябва да членува в осигурителна каса за грижи, одобрена с настоящия указ. […]

§ 2.   Всяко лице с местожителство в двуезичната област Bruxelles-Capitale може да членува доброволно в осигурителна каса, одобрена с настоящия указ.

§ 2а.   Всяко лице, посочено в параграфи 1 и 2, спрямо което по силата на собственото му право, въз основа на правилата за разпределяне на компетентност, съдържащи се в Регламент (ЕИО) №1408/71, се прилага схема за социална сигурност на друга държава — членка на Европейския съюз, или на друга държава, която е част от Европейското икономическо пространство, не попада в приложното поле на настоящия указ.

§ 2б.   Всяко лице, което не живее в Белгия и спрямо което по силата на собственото му право и за наемането му на работа в нидерландската езикова област, въз основа на правилата на разпределяне на компетентност, съдържащи се в Регламент (ЕИО) № 1408/71, се прилага схемата за социална сигурност в Белгия, трябва да се присъедини към осигурителна каса за грижи, одобрена с настоящия указ. Разпоредбите на настоящия указ относно посочените в параграф 1 лица се прилагат по аналогия.

Всяко лице, което не живее в Белгия и спрямо което по силата на собственото му право и за наемането му на работа в двуезичната област Bruxelles-Capitale, въз основа на правилата за разпределяне на компетентност, съдържащи се в Регламент № 1408/71, се прилага схемата за социална сигурност в Белгия, може да членува доброволно в осигурителна каса за грижи, одобрена с настоящия указ. Разпоредбите на настоящия указ относно посочените в параграф 2 лица, се прилагат по аналогия.“

26.

Член 5 от Указа от 1999 г., последно изменен с Указа от 25 ноември 2005 г. ( 25 ), определя условията за поемане на разходите според схемата за осигуряване за грижи по следния начин:

„За да може потребителят да иска поемането на разходите, възникнали от предоставянето на помощ и немедицински услуги, по схемата за осигуряване за грижи, той трябва да отговаря на следните условия: […]

27.

Предмет на главното производство е подадена до Cour d’Arbitrage трета поредна жалба за отмяна на Указа от 1999 г. Правителството на Френската общност подава жалба за отмяна на първоначалната версия на Указа от 1999 г. (наричана по-нататък „първа жалба“). Колегиумът на Комисията на Френската общност ( 26 ) прави жалба за отмяна на междинната версия на Указа от 1999 г., а именно на версията му от 18 май 2001 г. ( 27 ) (наричана по-нататък „втора жалба“).

28.

Cour d’Arbitrage отхвърля първата жалба в по-голямата ѝ част ( 28 ). Той приема, че според белгийската федерална система осигуряването за грижи следва да се разглежда като „помощ за лицата“, коeто е материя, спадаща към съответната компетентност на Фламандската, Френската и Германската общност. Следователно фламандското осигуряване за грижи не навлиза в сферата на компетентност на федералната държава по отношение на социалната сигурност.

29.

Cour d’Arbitrage отхвърля изцяло втората жалба ( 29 ).

30.

Предмет на главното производство по тази трета жалба за отмяна са две отделни жалби за отмяна, и двете подадени на 9 декември 2004 г., които са съединени пред Cour d’Arbitrage. В първата правителството на Френската общност иска отмяна на член 4, параграф 2ter от Указа от 1999 г., изменен с Указа от 2004 г. То твърди по-конкретно че тази разпоредба нарушава принципите на равенство и недопускане на дискриминация и представлява пречка за свободното движение на хора и на работници. Във втората валонското правителство иска Указът от 2004 г. да бъде отменен изцяло. То твърди, че Указът от 2004 г. нарушава нормите, регулиращи правомощията на национално равнище и принципите на равенство и недопускане на дискриминация.

31.

Cour d’Arbitrage отхвърля правните основания, според които Фламандската общност не е компетентна да въведе осигуряването за грижи. Той обаче приема, че изведените от общностното право правни основания не могат да получат категоричен отговор въз основа на текста на Договора или на Регламент № 1408/71, нито на практиката на Съда на Европейските общности. Поради това Cour d’Arbitrage поставя на Съда следните преюдициални въпроси:

32.

Правителството на Френската общност и валонското правителство, фламандското правителство и нидерландското правителство и Комисията са представили писмени становища.

33.

Всички страни, с изключение на нидерландското правителство, са присъствали на съдебното заседание на 27 март 2007 г. и са изложили устно становища.

34.

С първия си въпрос запитващият съд иска по същество да установи дали схема за осигуряване за грижи като създадената от Фламандската общност попада в материалното приложно поле на Регламент № 1408/71, така както е определено в член 4 от него.

35.

Всички страни са съгласни, че на този въпрос трябва да бъде даден положителен отговор. Те смятат, че обезщетенията, предоставяни от фламандското осигуряване за грижи, могат да бъдат определени като социалноосигурителни обезщетения по смисъла на Регламент № 1408/71.

36.

Както Съдът многократно се е произнасял, едно обезщетение може да се смята за социалноосигурително обезщетение, доколкото е предоставено на получателите без никаква индивидуална и дискреционна преценка на личните нужди, на основата на законно определено положение и при условие че е свързано с един от осигурителните рискове, изрично посочени в член 4, параграф 1 от Регламент № 1408/71 ( 30 ).

37.

Обезщетения, които се предоставят обективно въз основа на законно определено положение и имат за цел да подобрят здравословното състояние и качеството на живот на зависимите от грижи лица, имат за основна цел да допълнят обезщетенията по болест и поради това трябва да се разглеждат като „обезщетения по болест“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 ( 31 ). Изглежда фламандската схема за осигуряване за грижи се вписва напълно в това определение. Поради това тя трябва да се определи като „обезщетение по болест“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71.

38.

Валонското правителство правилно отбелязва, че фламандското осигуряване за грижи не може да бъде изключено от приложното поле на Регламент № 1408/71, въз основа на член 4, параграф 2б ( 32 ). На първо място, то не е включено в дял III от приложение II към Регламента. На второ място, установява се, че това е обезщетение с плащане на вноски ( 33 ), доколкото се финансира, поне отчасти ( 34 ), чрез плащането на вноски от включените в него лица ( 35 ).

39.

Фламандското осигуряване за грижи изключва от приложното си поле лицата, работещи в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, но живеещи в една от другите езикови области на Белгия. Допускат ли Регламент № 1408/71 и/или разпоредбите на Договора относно свободното движение на хора и относно гражданството на Съюза такава уредба?

40.

Основният довод на фламандското правителство е, че вторият и третият въпрос са недопустими, тъй като отговорът няма да бъде нито полезен, нито необходим за решаване на спора по главното производство. Пред националния съд жалбоподателите са оспорили създаването на схемата за осигуряване за грижи, твърдейки, че Фламандската общност няма необходимата компетентност. Предложеното от жалбоподателите тълкуване на общностното право би довело до нежелани резултати, изразяващи се в разпростирането на схемата по отношение на лица, живеещи във френската езикова област.

41.

Фламандското правителство твърди също че самият запитващ съд е отговорил на третия въпрос, като е приел, че фламандската схема за осигуряване за грижи не засяга правомощията на федералния законодател по отношение на икономическия съюз в Белгия поради ограничените парични суми, за които става въпрос, и ограничения ефект от разглежданите обезщетения ( 36 ). Същото можело да се каже за влиянието, ако има такова, върху свободното движение в Общността.

42.

Тези доводи според мен не са убедителни.

43.

Съдът многократно е имал повод да отбележи, че въведеното с член 234 ЕО производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на общностното право, които са им необходими за разрешаване на висящия пред тях спор ( 37 ).

44.

В контекста на това сътрудничество само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени, предвид особеностите на делото, както необходимостта от преюдициално запитване, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на общностното право, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе ( 38 ).

45.

Вярно е, че при изключителни обстоятелства Съдът изследва условията, при които националната юрисдикция е отправила запитването, за да провери дали Съдът е компетентен. Отправеното от национална юрисдикция запитване обаче може да се отхвърли само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на общностното право няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство или още когато проблемът е от хипотетично естество, или ако Съдът не разполага с необходимите фактически и правни елементи, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси ( 39 ).

46.

В настоящия случай дори ако (както твърди фламандското правителство) отговорът на Съда на втори и трети въпрос може да доведе по-скоро до разширяване на приложното поле на фламандската схема за осигуряване за грижи, вместо до премахването ѝ, не може да се твърди, че отговорът на тези въпроси няма да бъде от полза за националната юрисдикця, като ѝ помогне да определи дали съществуващата към момента фламандска схема за осигуряване за грижи е съвместима с общностното право.

47.

Освен това фактът, че запитващият съд може да е отговорил според националното право на въпрос, който е еднакъв с третия поставен въпрос, не означава, че отговорът може автоматично да бъде приложен към случая от гледна точка на общностното право.

48.

От това следва, че вторият и третият въпрос са допустими.

49.

В писменото си становище Комисията прави разграничение между две категории лица: i) граждани на други държави-членки и белгийски граждани, които са се възползвали от правото си на свободно движение; ii) белгийски граждани, които не са се възползвали от правото на свободно движение. Разграничението изглежда полезно и аз ще го възприема.

50.

Гражданите на други държави-членки, които работят в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, но живеят в друга езикова област, попадат в приложното поле на член 39 ЕО или на член 43 ЕО (в зависимост от това дали са съответно заети или самостоятелно заети). Те попадат и в приложното поле на Регламент № 1408/71 по силата на член 2 от него. Белгийските граждани, които са се възползвали от правото си на свободно движение, са в аналогично положение.

51.

По-общо, всеки гражданин на Общността, който се е възползвал от правото си на свободно движение на работници и който е упражнявал или упражнява професионална дейност в друга държава-членка, попада в приложното поле на член 39 ЕО, независимо от местопребиваването и гражданството си ( 40 ).

52.

Още повече, макар според редакцията си разпоредбите относно свободното движение на работници да имат по-специално за цел да осигурят национален режим в приемащата държава, те също така не допускат държавата по произход да препятства свободата на свои граждани да приемат или да продължат работа в друга държава-членка ( 41 ).

53.

Разбира се, общностното право не засяга компетентността на държавите-членки да уреждат своите системи за социална сигурност — при липсата на хармонизация на общностно равнище законодателството на всяка държава-членка трябва да определи условията за предоставяне на обезщетенията на социалното осигуряване ( 42 ). Независимо от това при упражняване на тези правомощия държавите-членки трябва да спазват общностното право ( 43 ).

54.

Установено е, че разпоредбите на Договора за ЕО, свързани със свободното движение на хора, имат за цел да улеснят гражданите на Общността при упражняването на професионална дейност от какъвто и да е характер на цялата територия на Общността и не допускат мерки, които биха могли да поставят в неблагоприятно положение тези граждани, когато искат да упражняват икономическа дейност на територията на друга държава-членка ( 44 ).

55.

Разпоредби, които възпрепятстват или обезкуражават гражданите на дадена държава-членка да напуснат своята държава по произход, за да упражнят правото си на свободно движение, представляват потенциални пречки пред тази свобода, дори ако се прилагат независимо от гражданството на засегнатите работници ( 45 ). С други думи, национална мярка може да представлява потенциално забранена пречка, дори ако не е дискриминационна.

56.

Все пак за да представляват наистина пречка, такива разпоредби трябва да засягат достъпа на работниците до пазара на труда и тяхното отражение върху свободното движение не трябва да бъде твърде непряко и несигурно ( 46 ).

57.

Нека на този етап да разгледаме практическите последици на нормите на фламандското осигуряване за грижи. Да си представим френски гражданин, който иска да приеме работа в Hoegaarden (разположен в нидерландската езикова област на Белгия) и който в момента пребивава в Givet в областта Champagne-Ardenne във Франция (на около 95 километра южно от Hoegaarden). Вероятно той ще предпочете да живее в област, в която майчиният му език е официален език и където децата му могат лесно да посещават местно училище, където се преподава на същия език. Поради това той би могъл да реши да се премести в Jodoigne (разположен във френската езикова област), на около седем километра от Hoegaarden. Ако постъпи по този начин, той няма да може да се присъедини към фламандското осигуряване за грижи. Ако иска да се включи към тази схема и да продължи да живее в област, където френският е официален език, ще трябва да избира между това да се установи в двуезичната област Bruxelles-Capitale (например във Woluwe-Saint-Lambert/Sint-Lambrechts-Woluwe, на около 44 километра западно от Hoegaarden) или да продължи да пребивава във Франция ( 47 ).

58.

Перспективата за ежедневно отиване и връщане по претъпкани магистрали, а дори и въздействието върху околната среда на такова отиване и връщане, биха могли да го разубедят да приеме въпросната работа и по този начин да не упражни правото си на свободно движение. Тъй като Френската общност в Белгия и Германската общност в Белгия не са създали подобни схеми на осигуряване за грижи, той не би могъл да разреши проблема, като се опита да се присъедини към схема за осигуряване за грижи по мястото на пребиваването си в Белгия, но извън нидерландската езикова област или двуезичната област Bruxelles-Capitale.

59.

Така става ясно, че при определени обстоятелства условието за пребиваване може да бъде пречка за свободното движение на хора.

60.

Комисията предлага тази преценка да бъде направена от националния съд.

61.

Аз не съм съгласна.

62.

Мисля, че е трудно да се установи точно какви критерии ще приложи запитващият съд, без указания от този Съд, за да оцени малката вероятност за такова въздействие и неговия алеаторен характер. Струва ми се, че Съдът разполага с достатъчно данни, за да може да отговори принципно на въпроса.

63.

Фламандското правителство смята, че броят на засегнатите лица ще бъде относително малък и че възможността за присъединяване към осигуряването за грижи вероятно има само ограничено въздействие по отношение на личния избор на лицата дали да упражнят или не правото си на свободно движение. Поради това то препраща към Решение по дело Graf, в което Съдът приема, че за да представляват пречка, националните разпоредби трябва да засягат достъпа на работниците до пазара на труда, а тяхното въздействие върху свободата на движение не трябва да бъде твърде непряко и твърде несигурно ( 48 ).

64.

По дело Graf Съдът е сезиран с бъдещо и чисто хипотетично събитие. В настоящия случай, напротив, е ясно, че всеки работник мигрант, който смята да приеме предложение за работа в нидерландската езикова област, ще бъде засегнат потенциално от изискването за пребиваване, от което се ръководи присъединяването към фламандското осигуряване за грижи. Това не е хипотетична ситуация.

65.

Не мисля, че Съдът трябва да се опитва да оцени точната степен, в която такава мярка влияе на решението на отделния работник. Иначе обстоятелството, че някои работници могат да не бъдат разколебани от конкретна мярка, винаги може да се използва като основание да се поддържа, че последиците от такава мярка за достъпа до пазара на труда са потенциално твърде несигурни и твърде непреки. Освен това е трудно да се предположи по какъв начин Съдът ще направи такава преценка. Струва ми се, че за да бъде дадена мярка пречка, е достатъчно да може с основание да се предположи, че тя има такъв ефект за работниците мигранти.

66.

Приемам, че е трудно да се прецени колко души фактически ще бъдат засегнати от изискването за пребиваване, посочено във фламандското осигуряване за грижи. Ясно е обаче, че е възможно много хора да бъдат засегнати, особено в страна като Белгия, където работят много граждани на ЕС, които не са белгийски граждани.

67.

Поради това последиците от изискването за пребиваване не са твърде непреки и твърде несигурни.

68.

Фламандското правителство поддържа също че присъединяването към осигуряването за грижи е съмнително „предимство“ поради задължителния характер на вноските, които трябва да се плащат.

69.

Не приемам този аргумент.

70.

Трябва да се предположи, че като въвежда схемата за осигуряване за грижи, фламандското правителство е смятало, че създава предимство за своите граждани, а не че им налага бреме. Ако се следва логиката на фламандското правителство, плащането на вноски за обезщетение за безработица също би могло да се разглежда като неизгодно. Всяко лице през трудовия си живот може да прави вноски, без никога да използва обезщетение за безработица; всъщност то може да се надява, че никога няма да има нужда от това. Основният смисъл на такава схема за социална сигурност обаче е не в това всеки да се ползва от нея пряко, а всеки да може да се ползва от нея, евентуално в полза на обществото като цяло.

71.

Както вече посочих ( 49 ), национална мярка, която е пречка за свободното движение на хора, не може да бъде оставена в сила, дори и да не е дискриминационна. След като обаче въпросът за дискриминацията се поставя в по-голяма или по-малка степен от повечето от страните в техните писмени становища, а също и по време на съдебното заседание, ще се спра на него.

72.

Безспорно установено е, че принципът на равно третиране, така както е залегнал в член 39, параграф 2 ЕО и приложен, доколкото се отнася до социалната сигурност на работниците мигранти, от член 3, параграф 1 от Регламент № 1408/71, забранява не само явната дискриминация, основана на гражданството на лицата, ползващи се от схеми за социална сигурност, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други критерии за разграничаване фактически водят до същия резултат ( 50 ).

73.

Така за непряко дискриминационни следва да се считат условията по националното право, които въпреки че се прилагат независимо от гражданството, засягат най-много или предимно работниците мигранти, както и приложимите независимо от гражданството условия, които могат да бъдат изпълнени по-лесно от работниците, местни граждани, отколкото от работниците мигранти, или които могат по-специално да се окажат в ущърб на последните ( 51 ).

74.

Разпоредба от националното право трябва следователно да се счита за непряко дискриминационна, когато поради характера си може да засегне в по-голяма степен гражданите на други държави-членки, отколкото гражданите на съответната държава, и може да постави по-специално първата категория в по-неблагоприятно положение. Такава разпоредба не може да бъде приета, освен ако не е обективно обоснована и пропорционална на преследваната цел ( 52 ).

75.

Фламандското правителство твърди, че работниците мигранти са третирани точно както белгийските работници в сходно положение.

76.

Трудно е обаче е да се определи точната база за сравнение, т.е. кои са белгийските граждани, които са в „сходно положение“.

77.

Второ и четвърто съображение от Регламент № 1408/71 посочват, че неговата цел е да гарантира свободното движение на заети и самостоятелно заети лица в рамките на Общността, като същевременно зачита особеностите на националните законодателства в областта на социалната сигурност. За целта, както се установява от пето, шесто и десето съображение, Регламент № 1408/71 цели да гарантира възможно най-ефективно еднаквото третиране на всички работници, които са заети на територията на държавите-членки, и да не се допуска да бъдат наказвани работниците, които упражняват своето право на свободно движение ( 53 ). Член 13, параграф 2, буква а) предвижда като общо правило, че приложимото законодателство е lex loci laboris.

78.

Следователно е нормално държавата-членка, на чиято територия трябва да бъде постигнато равенството, да бъде държавата по местоработата.

79.

Както предлага Комисията в съдебното заседание, правилната отправна точка за сравнението не е мястото на пребиваване, а местоработата. Какво се получава, когато сравним две групи, всички членове на които работят в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, но които живеят съответно в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, от една страна, и във френската езикова област или в немската езикова област на Белгия, от друга страна?

80.

Да предположим, че има двама служители на едно и също дружество, установено в Hoegaarden. И двамата искат да живеят възможно най-близо до местоработата си. Работник А е белгиец, говорещ нидерландски. Той решава да живее в самия Hoegaarden. Работник Б е французин. По изложените по-горе причини той решава да живее в Jodoigne. Те работят в една и съща държава-членка, в една и съща област, за едно и също предприятие. Къщите им са на 7 километра една от друга. Работник А може, всъщност трябва, да се присъедини към фламандското осигуряване за грижи и ще може да се ползва от обезщетенията, на които то дава право. Работник Б не може. Очевидно е, че в този пример няма равно третиране.

81.

Не е нужно е да се установява, че разглежданата разпоредба на практика засяга значително по-голяма част от работниците мигранти. Достатъчно е, че тя може да има такъв ефект ( 54 ).

82.

Без значение е също че при определени обстоятелства оспорваната мярка засяга както граждани на съответната държава, пребиваващи в друга част от националната територия, така и граждани на други държави-членки. За да бъде една мярка дискриминационна, не е нужно тя да поставя в по-благоприятно положение всички граждани на съответната държава или да поставя в неблагоприятно положение само граждани на други държави-членки, но не и гражданите на съответната държава-членка ( 55 ).

83.

Следователно схема като тази, която е предмет на главното производство, налага разлика в третирането в ущърб на работниците мигранти.

84.

В съдебното заседание Комисията предлага също, въз основа на член 13 от Регламент № 1408/71, lex loci laboris да се използва като единствена привръзка за определянето както на държавата-членка, така и на областта от тази държава-членка, чието законодателство е приложимо. В противен случай по силата на националното право работникът мигрант може да изгуби обезщетение, на което би имал право по силата на общностното право. Това би застрашило режима на координация, установен с Регламент № 1408/71.

85.

Съгласна съм с Комисията.

86.

За да продължа предишния си пример, да предположим, че същият френски гражданин, който е приел работа в Hoegaarden, първоначално реши да пътува между своята месторабота и дома си в Givet. Прави го в продължение на няколко години. Тогава решава, че животът на цялото семейство ще бъде по-лесен, ако се преместят по-близо до местоработата му и се установят в Jodoigne. Премествайки местожителството си от Франция във френската езикова област на Белгия, като същевременно продължава да работи в нидерландската езикова област, той ще изгуби възможността да се ползва от фламандското осигуряване за грижи. Оказва се, че това може да го възпре да упражни правото си на свободно движение и пребиваване.

87.

На пръв поглед положението, което току-що описах, изглежда като описаното в член 21, параграф 4 от Регламент № 1408/71: работник, който преди не е пребивавал в компетентната държава, сменя пребиваването си в компетентната държава, в случая Белгия.

88.

Член 21, параграф 4 от Регламент № 1408/71 предвижда, че работникът мигрант получава или продължава да получава обезщетения в съответствие с разпоредбите на законодателството на компетентната държава. На пръв поглед положението по фламандското осигуряване за грижи изглежда съобразено с това изискване, доколкото френският мигрант е третиран в съответствие с разпоредбите на законодателството на компетентната държава, в случая фламандското законодателство.

89.

В тези доводи обаче има две слаби места.

90.

Първо, изводът, който може да се направи на пръв поглед, че няма неравно третиране, се основава на сравнение между френски гражданин, който се премества във френската езикова област на Белгия, и белгийски гражданин, живеещ във френската езикова област на Белгия.

91.

Както посочих по-горе, неправилно е да се прави такова сравнение.

92.

Второ, както правилно отбелязва Комисията в съдебното заседание, системата за координиране на Регламент № 1408/71 се основава на идеята, че схемите за социална сигурност се организират на равнище държави-членки.

93.

Когато член 13 определя като приложим закон lex loci laboris, това предполага както че териториалната структура, в която се намира местоработата, е компетентна да предостави съответните обезщетения, така и че тя е компетентна да го направи по еднакъв начин за всеки работещ на тази територия.

94.

По същия начин, когато член 21, параграф 4 от Регламент № 1408/71 определя, че работникът мигрант при смяна на пребиваването си в компетентната държава получава или продължава да получава обезщетения в съответствие със законодателството на компетентната държава, това предполага, че компетентната държава действително е компетентна да предостави на работника мигрант всички обезщетения, които предоставя на собствените си граждани. В настоящия случай обаче компетентният орган на компетентната държава всъщност е компетентен само по отношение на част от територията на тази държава.

95.

За да може френският работник от моя пример да се ползва от обезщетенията, той трябва или да отиде да живее във Франция, или да се премести не просто в компетентната държава (Белгия), а в частта от компетентната държава, където компетентният орган е компетентен (нидерландската езикова област или двуезичната област Bruxelles-Capitale).

96.

Разрешението е да се използва lex loci laboris, за да се определи приложимата схема на социална сигурност както по отношение на държавата-членка (Белгия), така и по отношение на децентрализирания орган на държавата-членка, чието законодателство е приложимо (Фламандската общност). Тогава описаното в примера ми положение действително ще отговаря на това, което е предвидено в член 19, параграф 1 от Регламент № 1408/71, който предвижда, че дадено лице следва да може да се ползва от обезщетенията си, дори ако пребивава „в държава-членка, различна от компетентната държава“, т.е. в настоящия случай навсякъде извън нидерландската езикова област или двуезичната област Bruxelles-Capitale.

97.

При такова разрешение ще има и последователност при използването на термина „държава“ в Регламент № 1408/71. Ако местоработата определя компетентната държава, тогава позоваването на компетентната държава в Регламент № 1408/71 трябва да се разбира също (когато е необходимо) като позоваване на компетентната автономна част от компетентната държава-членка.

98.

Основава ли се в случая пречката или различното третиране на обективни съображения, несвързани с гражданството на съответните работници и съразмерни с легитимната цел, следвана от националното право ( 56 )?

99.

Фламандското правителство твърди, че изискването за пребиваване е присъщо при разпределянето на правомощията в белгийската федерална държава. Различното третиране е резултат не на дискриминация, а на факта, че Фламандската общност не е компетентна по отношение на лица, които пребивават в една от другите езикови области на Белгия. Според белгийското конституционно право тези лица попадат в сферата на компетентност на Френската или на Германската общност. Тези общности са решили да не въвеждат схема за осигуряване за грижи, сходна с тази на Фландрия. Да бъде приравнена такава разлика в третирането на дискриминация, означава да се отрече на държавите-членки правото да изберат федерална структура, съставена от автономни федерални съставни части, които приемат норми, приложими само по отношение на тази част от националната територия, за която те са компетентни.

100.

Не приемам този довод.

101.

Добре установено е, че държава-членка не може да се позове на разпоредби, практики или ситуации от своя вътрешен правов ред, включително произтичащите от нейната федерална структура, за да оправдае неизпълнението на задължения и неспазването на срокове, въведени с директива ( 57 ). Действително всяка държава-членка е свободна да разпредели вътрешната законодателна власт както намери за добре. Независимо от това, съгласно член 226 ЕО тя единствена носи отговорност за спазването на задълженията, които има по силата на общностното право ( 58 ). Освен това Съдът ясно е посочил, че валидността на мярка на Общността и нейното действие в държава-членка не могат да бъдат засегнати от твърдения, че тя противоречи на принципите на национално конституционно устройство ( 59 ).

102.

Същото правило трябва да се прилага a fortiori по отношение на нарушенията на разпоредбите на Договора ( 60 ) и на пряко приложимите норми от даден регламент.

103.

Следователно ако доводът, че Фламандската общност няма необходимата компетентност, за да законодателства по отношение на лица, които не пребивават в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, може да бъде разбран от вътрешноправна гледна точка, той е без значение за отговора на въпроса дали изискването за пребиваване е съобразено с общностното право.

104.

Фламандското правителство твърди, че такъв анализ би направил на практика невъзможно за държава-членка да възприеме федерална структура. Не приемам това твърдение.

105.

Белгия не е единствената държава-членка, която е избрала федерална, или с други думи децентрализирана структура. Общностното право не е попречило на други федерални държави-членки и/или на техните децентрализирани органи да упражняват правомощията си, така както са определени според националното право. Федерална държава-членка обаче не може да използва федералната си структура като прикритие, за да оправдае неизпълнението на задълженията, които има по силата на общностното право.

106.

Би могло да се каже, че ако това е така, децентрализираните органи на държавите-членки имат нужда от някакъв механизъм, чрез който да участват при създаването на правото на ЕС, по-конкретно когато самата федерална държава не е компетентна. (Добавям между другото, че аналогични доводи важат във връзка с locus standi при преките искове, предявявани пред Съда на основание член 230 ЕО ( 61 ).)

107.

Това действително е така. Може обаче да бъде създадена подходяща институционална уредба, така че да се гарантира такова участие в законодателния процес на Общността. Това може да се постигне например като се използва първи параграф от член 203 ЕО, който мълчаливо допуска регионални министри да представляват своята държава-членка в Съвета. Отбелязвам, че такава институционална уредба действително е създадена в белгийската конституционна структура ( 62 ).

108.

Следователно предполагаемата липса на законодателна компетентност на Фламандската общност по отношение на лицата, пребиваващи извън нидерландската езикова област или двуезичната област Bruxelles-Capitale, не може да се изтъква като обективно основание.

109.

По-нататък фламандското правителство твърди, че лицата, работещи в нидерландската езикова област, но живеещи във френската езикова област, винаги могат да кандидатстват за схемата за грижи на Френската общност ( 63 ). Въпреки това нито Френската общност, нито Германската общност са създали очевидно равностойно осигуряване за грижи. Ето защо този довод е без значение.

110.

Доколкото са засегнати работещите в Белгия граждани на други държави-членки и белгийските граждани, които са упражнили правото си на свободно движение, на втория и третия поставен въпрос следователно ще трябва да се отговори, че членове 39 ЕО и 43 ЕО и член 3 от Регламент № 1408/71 не допускат автономна общност на федерална държава-членка при упражняване на своите правомощия да приеме разпоредби, които позволяват само на лицата, пребиваващи на територията, за която автономната общност е компетентна, или в друга държава-членка, да се осигуряват и да бъдат обхванати от схема за социална сигурност по смисъла на този регламент, като изключват лицата, независимо от тяхното гражданство, които пребивават в част от територията на същата федерална държава, по отношение на която е компетентна друга автономна общност.

111.

Достигайки до този извод, не е необходимо да се изследва дали такива лица могат също да се позовават на правата по член 18 ЕО, който предоставя общо право на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите-членки при спазване на някои ограничения. Член 39 ЕО е специфичният израз на тази разпоредба във връзка със свободата на движение на работници. При това положение не е необходимо да се произнасяме отделно относно тълкуването на член 18 ЕО във връзка с лицата, упражнили класически икономически права на свободно движение ( 64 ).

112.

Следва ли тази група да се разглежда като „изцяло вътрешно положение“, което излиза извън приложното поле на общностното право?

113.

Съдът е отбелязвал по различни поводи, че правилата на Договора в областта на свободното движение на хора и актовете по приложението на тези правила не могат да се прилагат за дейности, които нямат никаква връзка с положение, предвидено от общностното право, и чиито релевантни елементи, взети като цяло, се ограничават в рамките на една-единствена държава-членка ( 65 ).

114.

По-конкретно, в Решение по дело Petit Съдът приема, че Регламент № 1408/71 не се прилага по отношение на положения, които във всяко отношение са ограничени в рамките само на една държава-членка ( 66 ). Ищецът по това дело е белгийски гражданин, който винаги е пребивавал в Белгия и е работил само на територията на тази държава-членка.

115.

Когато се разглежда от гледна точка на класическите икономически свободи, положението на белгийските граждани, които никога не са упражнявали правото на свободно движение, е изцяло вътрешно. Означава ли това, че то остава изцяло незасегнато от прилагането на правото на ЕО?

116.

Трябва да призная, че намирам нещо дълбоко парадоксално в обстоятелството, че независимо че последните 50 години са прекарани в премахване на бариерите за свободата на движение между държавите-членки, децентрализираните органи на държавите членки все пак могат тихомълком отново да поставят бариерите, като ги установят вътре в държавите-членки. Можем да си поставим реторичния въпрос какъв е този Европейски съюз, ако свободното движение е гарантирано между Dunkerque (Франция) и De Panne (Белгия), но не и между Jodoigne и Hoegaarden?

117.

С оглед на това, което казах по-горе, относно приложението на понятието lex loci laboris и компетентната държава, може да се окаже, че структурите, между които всъщност трябва да бъдат премахнати бариерите, не са винаги непременно държавите-членки, а структурите, които имат съответната регулаторна власт (били те държави членки или децентрализирани органи в една държава-членка) ( 67 ).

118.

Благотворният ефект от премахването на бариерите пред свободата на движение между държави-членки може лесно да бъде подкопан, ако децентрализираните органи на държавите-членки имат съответна компетентност и са свободни да установяват такива бариери помежду си. В светлината на тенденциите за връщане към регионализма в някои държави-членки това може да бъде сериозен проблем. Колкото и да е полезно връщането към регионализма от гледна точка на субсидиарността ( 68 ) и демократичния контрол, то не трябва да се осъществява (фактически) с цената на това да се застраши зоната на свободно движение или на полезно действие на общностното право.

119.

Още повече, положението, което е предмет на настоящото дело, е по-скоро любопитен вариант на „изцяло вътрешно положение“.

120.

Тъй като белгийските общности и области действат като автономни законодатели в своите сфери на компетентност, тяхното положение в това отношение е еднакво с това на държава-членка. Ако Фландрия беше независима държава — членка на Съюза, невъзможността за лицата, пребиваващи във Валония, но работещи във Фландрия, да се присъединят към фламандската схема за осигуряване за грижи, би била очевидно нарушение на Договора.

121.

Следователно този казус дава повод на Съда да се замисли върху същността и смисъла на практиката си относно изцяло вътрешни положения.

122.

Правителството на Френската общност и валонското правителство твърдят, че свободното движение за хората би трябвало, доколкото е възможно, да съответства на свободното движение на стоки. В този контекст те се позовават на Решение на Съда по дело Legros и др. ( 69 ), Решение по дело Lancry и др. ( 70 ) и Решение по дело Simitzi ( 71 ), които според тях са разширили забраната за митнически бариери по отношение на сходна забрана за регионални граници във вътрешността на държава-членка. По аналогия фламандската схема за осигуряване за грижи би трябвало да се разглежда като равностойна на вътрешна митническа бариера от гледна точка на свободното движение на хора.

123.

За да бъде преценен този довод, е необходимо да се изследва логиката, довела до разширяването на забраната за митническите ограничения, засягащи движението на стоки по отношение на вътрешни положения. В това отношение практиката на Съда се основава както на практически, така и на концептуални съображения.

124.

В Решение по дело Lancry Съдът отбелязва, че с такси като тези, които са предмет на това дело, са обложени всички стоки, без да се прави разлика между тях. Поради това в практически план не било възможно да се направи разграничение между стоките с местен произход и тези от другите държави-членки. Да се проверява във всеки отделен случай дали конкретна стока фактически е с произход от друга държава-членка, щяло да доведе до административни оспорвания и по-нататъшни забавяния, които сами по себе си представляват пречка за свободното движение на стоки ( 72 ).

125.

Все пак това прагматично обосноваване на забраната на вътрешните митнически бариери, засягащи свободното движение на стоки, не може да се транспонира при свободното движение на хора. Разпоредбите относно свободното движение на хора не съдържат забрана, аналогична на тази за митническите ограничения в член 25 ЕО.

126.

Съдът обаче дава и концептуално обяснение за практиката си относно вътрешните митнически бариери.

127.

В Решение по дело Carbonati Apuani Съдът припомня, че основанието за забрана на митните сборове и такси с равностоен ефект се съдържа в това, че всяко парично задължение, с което се облагат стоките поради факта, че преминават граница, представлява пречка за свободното движение на стоките ( 73 ). Той посочва тогава, в по-широк аспект, че самият принцип за митнически съюз, така както е утвърден в член 23 ЕО, изисква свободното движение на стоки да бъде гарантирано на цялата територия на митническия съюз. Ако членове 23 ЕО и 25 EО се отнасят изрично само до търговията между държави-членки, това е защото създателите на Договора са смятали за даденост липсата на такси с митнически характер във вътрешността на отделните държави-членки.

128.

Съдът завършва разсъжденията си с по-общо становище. Той изтъква, че като определя вътрешния пазар като „пространство без вътрешни граници, в което свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали е осигурено“, член 14, параграф 2 ЕО не прави разлика между границите между държавите и границите в рамките на една-единствена държава. Член 23 ЕО би трябвало да се тълкува във връзка с член 14, параграф 2 ЕО. От това следва, че липсата на задължения между държавите или вътре в държавите-членки е от основно значение за осъществяването на митническия съюз и за свободното движение на стоки ( 74 ).

129.

Струва ми се, че най-малкото е възможно същата логика да се приложи по аналогия по отношение на свободното движение на хора. Защо разпоредбите във връзка със свободното движение на хора да не трябва по същия начин да се тълкуват във връзка с член 14, параграф 2 ЕО? Всъщност, за разлика от член 25 ЕО, член 39 ЕО не сочи изрично само трансгранични положения. Той по-скоро разпорежда, че свободата на движение включва правото на свободно придвижване през територията на държавите-членки с оглед на приемане на реални предложения за работа. Генералният адвокат Warner също го отбелязва в заключението си по дело Saunders ( 75 ), където твърди, че правото, произтичащо от член 39 ЕО „на пръв поглед, е право на достъп до всяка част от всяка територия. Такива са били очакванията, след като целта на свободното движение на хора е да допринесе за установяването на общ пазар, в който гражданите на всички държави-членки да могат да участват в икономическа дейност на цялата територия на Общността […]“

130.

Също както по отношение на членове 23 ЕО и 25 ЕО, създателите на Договора може би са приели за даденост, когато са предвиждали свободното движение на хора в рамките на Общността, че вътрешните пречки в отделна държава-членка като тази, която е предмет на настоящото производство, са щели да бъдат премахнати ( 76 ).

131.

В заключението си по дело Lancry генералният адвокат Tesauro отбелязва „парадокса на единен пазар, в който бариерите за търговията между Португалия и Дания са забранени, докато на бариерите за търговията между Неапол и Капри не се обръща внимание“ ( 77 ). Той заключава, че премахването на този парадокс не е задача на Съда ( 78 ), като предупреждава, че ако той го направи по отношение на вътрешните митнически бариери, това ще постави под съмнение установената практика относно изцяло вътрешни положения не само по отношение на стоките, но и по отношение на услугите и хората изобщо.

132.

Независимо че не възприема становището на генералния адвокат Tesauro по този въпрос, Съдът все още не е изследвал напълно последствията за свободното движение на хора на концептуалната обосновка, която той предлага за премахването на вътрешните митнически бариери, засягащи свободното движение на стоки.

133.

Допълнителен стимул да го направи може да се намери в членовете от Договора относно гражданството на Съюза.

134.

Действително Съдът посочва, че гражданството на Съюза, предвидено в член 17 ЕО, няма за цел да разшири материалното приложно поле на Договора по отношение на вътрешни положения, които нямат връзка с общностното право ( 79 ).

135.

Това твърдение обаче изисква да бъде разрешен логически предхождащият въпрос кои положения, вътрешни или не, се предполага, че нямат никаква връзка с общностното право.

136.

Отговорът не може да бъде, че всички така наречени „вътрешни положения“ автоматично са лишени от каквато и да било връзка с общностното право ( 80 ). Член 141 ЕО относно равното заплащане на мъжете и жените дава ясен пример за разпоредба, приложима за положения, които като правило са изцяло вътрешни за държава-членка. Следователно въпросът дали едно положение е вътрешно се различава логически от въпроса дали е налице връзка с общностното право. И на двата въпроса трябва да се отговори в светлината на целите на съответните разпоредби от Договора.

137.

Вярно е, че в Решение по дело Uecker и Jacquet Съдът обяснява извода си, че член 17 ЕО не се отнася до вътрешни положения, които нямат връзка с общностното право, като припомня, че член 47 EС предвижда, че „при спазване на разпоредбите за изрично изменение на договорите, нито една разпоредба от настоящия договор не изменя Договорите за създаване на Европейските общности“ ( 81 ). Съдът приема, че „евентуалните случаи на дискриминация, на която могат да бъдат подложени гражданите на дадена държава-членка, от гледна точка на правото на тази държава, попада в приложното поле на това право, така че трябва да бъдат разрешавани в рамките на вътрешната правна система на тази държава“ ( 82 ).

138.

При цялото ми уважение, не съм убедена, че член 47 ЕС дава убедителен отговор на този въпрос. Различен и възможен прочит на тази разпоредба е, че нейната първа цел е да защити acquis communautaire от всякакво възможно накърняване от разпоредбите на основа на дял V и дял VI от Договора за ЕС и решения, взети по повод на тях ( 83 ). Според мен е трудно да се приеме, че член 47 ЕС е имал за цел да защити някои части от съществуващия договор за ЕО от други части, като членовете относно гражданството, които са включени с изменение в същия този Договор с Договора от Маастрихт. Ако това беше така, логиката би наложила всички разпоредби, добавени в Договора за ЕО с Договора от Маастрихт, да се разглеждат като отделен вид от общностното право, който не може да взаимодейства с останалата част от общностното право или да я засяга. Това изглежда очевидно грешно.

139.

Както Съдът за първи път посочва в Решение по дело Grzelczyk ( 84 ), а неотдавна го потвърждава в Решение по дело Комисия/Нидерландия ( 85 ), гражданството на Съюза е предназначено за да бъде основен статут на гражданите на държавите-членки, даващ възможност на тези, които са в еднакво положение, да се ползват от еднакво правно третиране независимо от гражданството си ( 86 ).

140.

Неотдавна Съдът показа желанието си да направи подходящите изводи по дела като Tas-Hagen и Tas ( 87 ), Turpeinen ( 88 ) и Комисия/Нидерландия ( 89 ). Струва ми се, най-малкото е вероятно, разпоредбите относно гражданството също да поставят под въпрос запазването на доктрината относно изцяло вътрешните положения в сегашния ѝ вид ( 90 ).

141.

Настоящото дело се доближава до класическо трансгранично положение, доколкото това е възможно за положение, което се смята за вътрешно. По този начин то показва доколко е произволно да се придава толкова голямо значение на пресичането на националната граница ( 91 ).

142.

Заинтересованите лица (белгийските граждани, които не са упражнили класическото икономическо право на свободно движение), са както белгийски граждани, така и (и точно поради тази причина) граждани на Съюза (член 17 ЕО) ( 92 ). Няма никакво съмнение относно вида гражданство, което те имат, или относно възможността въз основа на него да искат гражданство на Съюза (за разлика от положението по дело Kaur) ( 93 ). Те попадат изцяло в приложното поле на Договора ratione personae.

143.

По силата на това гражданство те имат въз основа на правото на ЕО право не само да се движат, но също и да пребивават навсякъде в територията на Съюза (член 18 ЕО). Досегашната съдебна практика по член 18 е насочена върху правото на придвижване. Този член обаче говори и за право на пребиваване.

144.

Ако трябва да продължи анализа в тази посока, Съдът следователно би трябвало да реши въз основа на точно тълкуване дали „правото да се придвижва и свободно да пребивава на територията на държавите-членки“ ( 94 ) по член 18 ЕО означава „свободно да се придвижва и след това да пребивава“ (т.е. свободата да пребивава е производна на/произтича от предходното упражняване на свободата на придвижване) или то означава „едновременно свобода да се придвижва и да пребивава“ (така че да бъде възможно да бъде упражнена свободата на пребиваване/отиване за пребиваване, без първо да бъде упражнена свободата на придвижване между държави-членки).

145.

Както посочих, обезщетението, до което заинтересованите лица желаят да имат достъп, е от тези, които попадат пряко в приложното поле на Регламент № 1408/71. Следователно е ясно, че то попада в приложното поле на Договора ratione materiae. Дори това да не беше така, припомням, че Съдът е бил готов да приеме в Решението по дело Tas Hagen и Tas, че член 18 може да даде достъп до ползването на обезщетение посредством задължението за държавите-членки да упражняват правомощия, които са от тяхната компетентност по начин, съобразен с общностното право ( 95 ).

146.

В концептуален план изглежда жалко обезщетение, което според мен очевидно е част от „основния стълб“ на социалната сигурност и което е достъпно както за тези, които работят в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale и живеят в тези определени части от националната територия, така и за тези, които работят в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale и са упражнили „класическите“ икономически права на свобода на движение, да бъде по правило недостъпно за тези, които работят в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, но живеят във френската езикова област или в немската езикова област.

147.

Член 12 ЕО съдържа широко формулирана забрана за дискриминация по отношение на това, което е предмет на Договора. Друго проявление се съдържа в член 3, параграф 1 от Регламент № 1408/71. Разбира се, недопускането на дискриминация е също един от основните принципи на правото на Европейската общност. Той изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано ( 96 ). Значението на недопускането на дискриминация е подчертано в Хартата на основните права на Европейския съюз ( 97 ) (член 21) и в законодателната инициатива на Съвета чрез приемането на две важни директиви въз основа на член 13, които забраняват различни специфични форми на дискриминация ( 98 ). Недопускането на дискриминация е (разбира се) прогласено също и в Договора за създаване на Конституция за Европа (член I-4, член II-81 и член III-123). Така дискриминацията по начало се смята за нещо отблъскващо и нещо, което трябва да бъде забранено.

148.

В Решението по дело Kenny ( 99 ) Съдът като че ли вече подсказва, че в областта на социалната сигурност принципът на недопускане на дискриминация може да попречи и на обратната дискриминация ( 100 ).

149.

В по-общ план Съдът ясно посочва в Решение по дело Eman и Sevinger, че дискриминацията от страна на държава-членка по отношение на собствените ѝ граждани при определени обстоятелства може да попадне в приложното поле на общностното право. В случая нидерландски гражданин, пребиваващ в държава, която не е член на ЕС, имал право да гласува и да се кандидатира в провежданите в Нидерландия избори за Европейски парламент, докато нидерландски гражданин, пребиваващ в нидерландски Антили или в Аруба, нямал такова право. Съдът приема, че макар при сегашното състояние на общностното право държавите-членки да могат да определят условията за упражняване на активното и пасивното избирателно право в изборите за Европейския парламент, като използват за критерий пребиваването на територията, в която се провеждат изборите, принципът за равно третиране не допуска избраните критерии да водят до различно третиране на гражданите на държавата, които са в сходни положения, освен ако разликата в третирането е обективно обоснована. Съдът приема, че в случая това не е така ( 101 ).

150.

Ако направеният от мен по-горе анализ е точен, прилагането на правото на ЕО ще доведе до това фламандското обезщетение за грижи, което вече е достъпно за всички живеещи в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, да стане достъпно също а) за „класическите“работници мигранти в ЕО (граждани на други държави-членки, работещи в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, но пребиваващи във френската езикова област или в немската езикова област или в тяхната държава-членка по произход), б) за белгийците, които вече са упражнили право на свободно движение, за да се избегне „охлаждащ“ ефект по отношение на упражняването на тези права ( 102 ).

151.

По този начин едновременното прилагане на националното право и на правото на ЕО създава положение, при което единствената категория лица, пребиваващи във френската езикова област и в немската езикова област, които не могат да имат достъп до фламандското осигуряване за грижи, са белгийци, които не са упражнили традиционно право на свобода на движение, но които са упражнили (и продължават да упражняват) право да пребивават в определена част от Белгия. Освен това разликата в третирането на такива лица, от една страна, и гражданите на други държави-членки и белгийците, които са упражнили класическите икономически права на свободно движение, от друга страна, възниква именно защото правото на ЕО се намесва, за да предотврати враждебно третиране на втората група ( 103 ). Ако при това положение се приложи критерият, познат от съдебната практика, посветена на принципа за недопускане на дискриминация, се оказва, че ако не бяха решили да пребивават във френската езикова област, след като работят в нидерландската езикова област, представителите на предходната група също щяха да имат достъп до обезщетението.

152.

Правителството на Френската общност излага интересно насрещен довод, изведен от Споразумението между Европейската общност и нейните държави-членки и Швейцария, относно свободното движение на хора („наричано по-нататък „Споразумение ЕО—Швейцария““) ( 104 ). Член 7, буква б) от това споразумение задължава договарящите страни да създадат разпоредба относно „правото на професионална и географска мобилност, което дава възможност на гражданите на договарящите страни да се движат свободно на територията на приемащата държава и да упражняват професията, която са избрали“. [неофициален превод] Тази разпоредба следователно ще гарантира изрично правото на швейцарските граждани да се придвижват свободно не само между Швейцария и различните държави-членки, но също и между различните части от територията на отделна държава-членка.

153.

Ако това е така, парадоксалният резултат би бил, че швейцарски гражданин (както гражданин на друга държава-членка) ще има право да се движи свободно в Белгия, докато белгийският гражданин просто ще се ползва от право на свободно движение в Белгия само въз основа на вътрешното право. В това отношение Споразумението ЕО—Швейцария показва по-ясно факта, че ако бъде възприет традиционният довод за „изцяло вътрешно положение“, белгийски граждани, които не са упражнили класически икономически права на свободно движение по силата на самото действие на правото на ЕО (във връзка с вътрешното право), са единствената категория лица, пребиваващи или придвижващи се в Съюза, по отношение на които условията за ползване на фламандското осигуряване за грижи могат безнаказано да бъдат дискриминационни.

154.

При такива обстоятелства ми се струва, че изводът, който може да бъде направен на пръв поглед, е, че групата белгийски граждани, които не са упражнили класически икономически права на свободно движение, все пак по принцип попадат в приложното поле на правото на ЕО и/или е достатъчно засегната от неговото прилагане, за да може също да се позове на правото на ЕО ( 105 ).

155.

Всяка дискриминация по отношение на тази група, разбира се, ще бъде по-скоро непряка, отколкото пряка. Поради това държавите-членки ще могат да представят доводи, за да я обосноват обективно. Не е трудно да си представим обстоятелствата, при които би могло евентуално да бъде направено такова обективно обосноваване. Лесно можем да си представим (например), че за да развие по-слабо развита област на територията ѝ или за да разреши ендемичен за дадена област проблем, който обаче не засяга останалата част от територията ѝ, държава-членка може да пожелае да предостави някои предимства, достъпни само за живеещите в тази отделна област. Добре обосновано обективно оправдание ще остави на държавите-членки широки възможности за прилагане на диференцирани норми в положения, които обективно заслужават такова отношение, като същевременно предпазва гражданите на Съюза от всяка произволна дискриминация, която не може да бъде оправдана по този начин.

156.

От само себе си се разбира, че могат да бъдат изложени контрааргументи на анализа, който изложих по-горе относно значението на гражданството на Съюза за изцяло вътрешни положения, основани на запазените от държавите-членки правомощия ( 106 ). Като се има предвид, че изцяло вътрешни положения традиционно са били разглеждани като оставащи извън приложното поле на правото на ЕО, вероятно е държавите-членки действително да желаят да представят такива доводи пред Съда, а техните доводи ще трябва да бъдат разгледани внимателно. Съзнавам съвсем ясно, че в настоящия случай само една държава-членка (Нидерландия) е встъпила по делото. Струва ми се, че за подходящото изследване на проблемите, които набелязах по-горе, е желателно то да стане при по-голямо участие от страна на държавите-членки и (в резултат на това) при по-задълбочено представяне на Комисията. Възможно е при по-задълбочено изследване първоначалният извод, който направих по-горе, да бъде отхвърлен.

157.

Предполагам, че Съдът не би искал да реши такъв основен въпрос по настоящото дело (освен, разбира се, ако не реши да възобнови устната фаза на производството и да покани държавите-членки да представят становищата си по този въпрос), и не виждам абсолютна необходимост това да бъде направено. Струва ми се обаче, че е възможно да се използва доводът — който на пръв поглед изглежда привлекателен, тъй като ще позволи да бъде изкоренена произволната дискриминация — че гражданите на Съюза могат да се позовават на това гражданство във връзка с принципа за недопускане на дискриминация и срещу децентрализиран орган, който безспорно упражнява правомощията на държавата, за да получат достъп до обезщетение, за което общностното право ясно смята, че трябва да бъде широкодостъпно за всички работници, и до което групи работници действително могат да имат достъп чрез прилагането на общностното право.

158.

В съдебното заседание беше повдигнат въпросът дали в случая може евентуално да се приложи Регламент № 1612/68.

159.

Този регламент се прилага общо по отношение на свободното движение на работници. Той обаче може да се прилага за социални придобивки, които същевременно попадат и в специалното приложно поле на Регламент № 1408/71 ( 108 ). Двата регламента нямат едно и също приложно поле по отношение на лицата ( 109 ). Освен това понятието „социални предимства“ в член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 също може да бъде по-широко от понятието за социалноосигурително обезщетение по Регламент № 1408/71 ( 110 ).

160.

Когато е възможно Регламент № 1408/71 и Регламент № 1612/68 да се припокрият, Съдът често изследва първо дали е приложим Регламент № 1408/71. Той разглежда делото в светлината на Регламент № 1612/68 в случаите, когато се установява, че Регламент № 1408/71 не е приложим или когато твърдените нарушения на този регламент не бъдат установени ( 111 ). Тъй като приложното поле на Регламент № 1408/71 е по-специфично, струва ми се, че това е разумен подход.

161.

Смятам, че в настоящия случай Регламент № 1408/71 е приложим и че член 3, параграф 1 от него не допуска да бъде отказан достъп до фламандското осигуряване за грижи на гражданите на другите държави-членки и на белгийските граждани, които са упражнили правото си на свобода на движение. Лицата в това положение следователно са достатъчно защитени от Регламент № 1408/71 и не е нужно положението да се изследва от гледна точка на Регламент № 1612/68.

162.

Ако Съдът смята да приеме, че белгийските граждани, които не са упражнили класическото икономическо право на свобода на движение, все пак имат право на защита по общностното право, ще бъде също ненужно да се изследва положението им от гледна точка на Регламент № 1612/68. Ако Съдът приеме, че такива лица са в изцяло вътрешно положение, без връзка с общностното право, тогава нито Регламент № 1408/71, нито Регламент № 1612/68 могат да се приложат.

163.

С четвъртия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи какво би се случило, ако актуалната (2004) редакция на Указа от 1999 г. не е съобразена с общностното право. По-конкретно възниква въпросът дали общностното право ще бъде пречка за връщане към схемата, действаща преди приемането на Указа от 2004 г., т.е. към схема, при която достъпът до обезщетенията по фламандското осигуряване за грижи недвусмислено зависи от пребиваването в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, независимо от категорията, в която попада правоимащият (наричана по-нататък „редакцията на Указа от 2001 г.“).

164.

Фламандското правителство твърди, че отговор на четвъртия въпрос е необходим само ако сегашната редакция на указа не е съвместима с общностното право, което според него не е така.

165.

Ако Съдът споделя моето становище относно отговорите, които трябва да бъдат дадени на първите три въпроса, безспорно необходимо е да се отговори на четвъртия въпрос.

166.

С официално уведомително писмо от 17 декември 2002 г. Комисията съобщава на белгийското правителство, че според нея в редакцията си от 2001 г. указът нарушава членове 39 ЕО и 43 ЕО, както и Регламент № 1408/71. Комисията набляга специално на изискването за пребиваване, според което само лица, живущи във фламандската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, могат да бъдат осигурени по фламандската схема за осигуряване за грижи.

167.

Фламандският парламент се съобразява с твърдението за нарушение на Комисията и променя указа именно с намерението да го направи съвместим с общностното право ( 112 ).

168.

Фламандското правителство твърди, че жалбоподателите в главното производство не се интересуват от утвърждаването на свободата на движение на работниците мигранти, а само от защитата на жителите на френската езикова област. Следователно положението е изцяло вътрешно. То посочва отново по-рано изложения довод, че тъй като белгийската конституционна уредба не допуска указът (във всичките му редакции) да бъде прилаган по отношение на жителите на френската или на немската езикова област, няма неизпълнение на задължения по общностното право.

169.

Не смятам, че който и да е от тези доводи е убедителен.

170.

Що се отнася до първия от тях, очевидно е, че жалбоподателите имат право да защитават интересите на общността, която представляват. Твърде неясно е обаче защо този факт сам по себе си прави цялото положение изцяло вътрешно.

171.

Що се отнася до втория довод, вече припомних, че според постоянната практика на Съда вътрешното конституционно устройство на държава-членка не може да бъде оправдание за нарушение на общностното право.

172.

Ако по изложените по-горе причини сегашната (от 2004 г.) редакция на указа е несъвместима с общностното право, това важи в още по-голяма степен за редакцията на указа от 2001 година.

173.

По изложените по-горе причини смятам, че на въпросите, поставени от Cour d’Arbitrage (Арбитражен съд), понастоящем Cour constitutionnelle (Конституционен съд) на Белгия, би трябвало да се отговори по следния начин: