Съединени дела C-402/05 P и C-415/05 P

Yassin Abdullah Kadi и Al Barakaat International Foundation

срещу

Съвет на Европейския съюз

и

Комисия на Европейските общности

„Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — Ограничителни мерки, насочени срещу физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните — Организация на обединените нации — Съвет за сигурност — Резолюции, приети на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации — Прилагане в Общността — Обща позиция 2002/402/ОВППС — Регламент (ЕО) № 881/2002 — Мерки, насочени срещу физически лица и образувания, включени в списък, изготвен от орган на Организацията на обединените нации — Замразяване на средства и икономически ресурси — Комитет на Съвета за сигурност, създаден с параграф 6 от Резолюция 1267 (1999) на Съвета за сигурност (Комитет по санкциите) — Включване на тези физически лица и образувания в приложение I към Регламент № 881/2002 — Жалба за отмяна — Компетентност на Общността — Правно основание, включващо член 60 ЕО във връзка с членове 301 ЕО и 308 ЕО — Основни права — Право на зачитане на собствеността, право на изслушване и право на ефективен съдебен контрол“

Заключение на генералния адвокат г-н M. Poiares Maduro, представено на 16 януари 2008 г.   I - 6363

Заключение на генералния адвокат г-н M. Poiares Maduro, представено на 23 януари 2008 г.   I - 6387

Решение на Съда (голям състав) от 3 септември 2008 г.   I - 6411

Резюме на решението

1. Актове на институциите — Избор на правното основание — Регламент за налагане на ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните

   (член 57, параграф 2 ЕО, членове 60 ЕО, 133 ЕО и 301 ЕО; Регламент № 881/2002 на Съвета)

2. Актове на институциите — Избор на правното основание — Общностни актове, насочени към постигане на целите на Договора за ЕС в областта на външните отношения — Член 308 ЕО — Недопустимост

   (членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО; член 3 ЕС)

3. Актове на институциите — Избор на правното основание — Регламент за налагане на ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните

   (членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО; Регламент № 881/2002 на Съвета)

4. Европейски общности — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Акт, с който се изпълняват резолюции на Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации — Инцидентен контрол за законосъобразност на решенията на Съвета за сигурност — Изключване

   (член 220 ЕО;Регламент № 881/2002 на Съвета)

5. Общностно право — Принципи — Основни права — Вземане предвид на Европейската конвенция за защита на правата на човека

   (членове 220 ЕО и 307 ЕО; член 6, параграф 1 ЕС)

6. Международно публично право — Устав на Организацията на обединените нации — Резолюции на Съвета за сигурност, приети на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации

7. Европейски общности — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Регламент за налагане на ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните

8. Европейски общности — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Регламент за налагане на ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните

9. Европейски общности — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Регламент за налагане на ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните

10. Жалба за отмяна — Отменително решение — Последици — Ограничаване от Съда — Регламент за налагане на ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните

    (член 231 ЕО)

1.  Възприемането на тълкуване на членове 60 ЕО и 301 ЕО, според което е достатъчно ограничителните мерки, предвидени в Резолюция 1390 (2002) на Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации и приложени с Регламент № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, да са насочени срещу физически лица или образувания, намиращи се в трети страни или свързани по друг начин с трети страни, би предоставило изключително широк обхват на тези разпоредби и изобщо не би отчело произтичащото от самия текст на разпоредбите изискване приетите въз основа на тях мерки да са насочени срещу трети страни.

   От една страна, тълкуване на член 301 ЕО, според което той установява процедурно свързващо звено между Общността и Европейския съюз, поради което следва да се тълкува така широко, както съответните правомощия на Общността, включително тези, свързани с общата търговска политика и със свободното движение на капитали, може да ограничи приложното му поле, а оттам — и полезното му действие, тъй като с оглед на самия ѝ текст тази разпоредба има предвид приемането на мерки, засягащи икономическите отношения с потенциално много различни трети страни, поради което тези мерки a priori не трябва да се ограничават до областите, обхванати от други материални правомощия на Общността, като тези на общата търговска политика или на свободното движение на капитали. Освен това такова тълкуване не се подкрепя от текста на член 301 ЕО, който предоставя на Общността материална компетентност, чийто обхват по принцип не зависи от други нейни правомощия.

   От друга страна, като се имат предвид целта и съдържанието на посочения регламент, не би могло да се счита, че той се отнася специално до международната търговия, поради това че цели основно насърчаване, улесняване или управление на търговията, и следователно той не може да се основава на компетентността на Общността в областта на общата търговска политика. Всъщност общностният акт спада към компетентността в областта на общата търговска политика, предвидена в член 133 ЕО, само ако се отнася специално до международната търговия, тъй като основното му предназначение е насърчаване, улесняване или управление на търговията и тъй като поражда преки и незабавни последици за търговията или обмена на съответните стоки. Не може да се счита и че посоченият регламент спада към приложното поле на разпоредбите на Договора, отнасящи се до свободното движение на капитали и плащания, доколкото с него се забранява прехвърлянето на икономически ресурси на частноправни субекти в трети страни. Що се отнася най-напред до член 57, параграф 2 ЕО, разглежданите ограничителни мерки не спадат към нито една от категориите, изброени в тази разпоредба. Що се отнася по-нататък до член 60, параграф 1 ЕО, тази разпоредба също не би могла да бъде основание на въпросния регламент, след като нейното приложно поле се определя от приложното поле на член 301 ЕО. Що се отнася на последно място до член 60, параграф 2 ЕО, тази разпоредба не предвижда общностна компетентност в тази насока, тъй като само позволява на държавите-членки по определени изключителни причини да вземат едностранни мерки срещу трета страна във връзка с движението на капитали и плащанията, като Съветът има право да наложи на държава-членка да измени или отмени такива мерки.

   (вж. точки 168, 176—178, 183, 185, 187—191 и 193)

2.  Разбирането, че член 308 ЕО позволява в специфичния контекст на членове 60 ЕО и 301 ЕО да се приемат общностни актове, насочени към постигане не на някоя от целите на Общността, а на някоя от целите на Договора за ЕС в областта на външните отношения, сред които фигурира общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), противоречи на самия текст на член 308 ЕО.

   Макар да е вярно, че е установено свързващо звено между действията на Общността за приемане на икономически мерки съгласно членове 60 ЕО и 301 ЕО и целите на Договора за ЕС в областта на външните отношения, включително ОВППС, нито текстът на разпоредбите на Договора за ЕО, нито неговата структура обосновават разбиране, според което това свързващо звено обхваща и други разпоредби на Договора за ЕО, и по-специално — член 308 ЕО.

   Прибягването до член 308 ЕО изисква предвиденото действие, от една страна, да е свързано с „функционирането на общия пазар“, и от друга страна, да е насочено към постигане на „някоя от целите на Общността“. Последното понятие обаче с оглед на неговата ясна и точна формулировка при никакво положение не би могло да бъде схващано в смисъл, че включва целите на ОВППС.

   Съвместно съществуване на Европейския съюз и на Общността като две обединени, но различни правни системи, както и конституционната структура на „стълбовете“, каквато е била волята на авторите на действащите понастоящем договори, са допълнителни съображения от институционално естество, противопоставящи се на разпростирането на посоченото свързващо звено по отношение на членове от Договора за ЕО, различни от тези, с които то изрично установява връзка.

   Освен това член 308 ЕО, който е съставна част от институционален ред, основаващ се на принципа на предоставената компетентност, не би могъл да бъде основание за разширяване на сферата на правомощията на Общността извън общата рамка, произтичаща от всички разпоредби на Договора за ЕО, и по-специално от тези, които определят задачите и действията на Общността.

   По същия начин не е възможно член 3 ЕС, и по-конкретно втората му алинея, да служи за основание за разширяване на правомощията на Общността извън целите на Общността.

   (вж. точки 197—204)

3.  Целта на член 308 ЕО е да компенсира липсата на правомощия за действие, предоставени изрично или мълчаливо от определени разпоредби на Договора на общностните институции, доколкото такива правомощия все пак се оказват необходими за осъществяване на функциите на Общността с оглед на постигането на някоя от определените с този договор цели.

   Доколкото налага ограничителни мерки от икономическо и финансово естество, Регламент № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, очевидно попада в приложното поле ratione materiae на членове 60 ЕО и 301 ЕО. Тъй като обаче тези членове не предвиждат изрично или мълчаливо правомощия за действие за налагане на такива мерки по отношение на адресати, които по никакъв начин не са свързани с управляващия режим на трета страна, каквито са адресатите на посочения регламент, е възможно тази липса на правомощия, която се дължи на ограниченията в приложното поле ratione personae на посочените разпоредби, да бъде компенсирана чрез прибягване към член 308 ЕО като правно основание на посочения регламент в допълнение към първите два члена, които са основание на този акт от гледна точка на неговия предметен обхват, при положение все пак, че са спазени останалите условия за приложимостта на член 308 ЕО.

   Тъй като обаче преследваната с този регламент цел е на лицата, свързани с Осама бен Ладен, с мрежата на Ал Кайда и с талибаните, да бъде отнета възможността да разполагат с каквито и да е финансови и икономически ресурси, за да се възпрепятства финансирането на терористични дейности, тя може да бъде свързана с една от целите на Общността по смисъла на член 308 ЕО. Всъщност доколкото предвиждат общностна компетентност за налагане на ограничителни мерки от икономическо естество с цел изпълнението на действия, за които е взето решение в рамките на общата външна политика и политика на сигурност, членове 60 ЕО и 301 ЕО са израз на подразбираща се, залегнала в основата им цел, а именно — да се направи възможно приемането на такива мерки чрез ефективното използване на общностен инструмент. Може да се счита, че тази цел е една от целите на Общността по смисъла на член 308 ЕО.

   Прилагането на такива мерки чрез използването на общностен инструмент не излиза извън общите рамки, следващи от всички разпоредби на Договора, след като по естеството си те са освен това свързани с функционирането на общия пазар, като тази връзка представлява друго условие за прилагането на член 308 ЕО. Всъщност ако икономически и финансови мерки като наложените с посочения регламент, се налагаха едностранно от всяка държава-членка, големият брой на тези национални мерки би могъл да засегне функционирането на общия пазар.

   (вж. точки 211, 213, 216, 222, 225—227, 229 и 230)

4.  Общността е правна общност, тъй като нито актовете на нейните държави-членки, нито актовете на нейните институции са освободени от контрол за съответствие с Договора, който е основна конституционна харта, и тъй като този договор е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда контрола за законосъобразност на актовете на институциите. Международно споразумение не би могло да засегне определените с договорите правомощия и следователно — самостоятелността на общностната правна система, чието спазване се гарантира от Съда съгласно изключителната компетентност, предоставена от член 220 ЕО, която е част от самите основи на Общността.

   Що се отнася до общностен акт като Регламент № /2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, чиято цел е прилагане на резолюция на Съвета за сигурност, приета на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации, в рамките на изключителната компетентност, предвидена от член 220 ЕО, общностният съд не следва да контролира законосъобразността на такава резолюция, приета от този международен орган, дори контролът да е ограничен до преценка на съвместимостта на тази резолюция с jus cogens, а следва да контролира законосъобразността на общностния акт по прилагане.

   Решение на общностна юрисдикция, което постановява, че общностен акт, чиято цел е да бъде приложена такава резолюция, противоречи на норма от общностния правен ред, която е от по-висок ранг, не би означавало, че се оспорва предимството на тази резолюция в международноправен план.

   (вж. точки 281, 282, 286—288)

5.  Основните права са неразделна част от общите принципи на правото, за чието спазване следи Съдът. В това отношение Съдът се вдъхновява от общите за държавите-членки конституционни традиции, както и от указанията, съдържащи се в международните актове за защита на правата на човека, към които държавите-членки са се присъединили или в чието изготвяне са участвали. В това отношение Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи има особено значение. Следователно спазването на правата на човека е условие за законосъобразност на общностните актове и Общността не може да допуска мерки, които са несъвместими със спазването на тези права.

   В това отношение задълженията, наложени от международно споразумение, не биха могли да доведат до засягане на конституционните принципи на Договора за ЕО, сред които фигурира и принципът, че всички общностни актове трябва да спазват основните права, като спазването им е условие за законосъобразността на актовете, за която Съдът трябва да упражнява контрол в рамките на установената от този договор завършена система от способи за защита.

   Принципите, на които се подчинява създаденият от Организацията на обединените нации международен правен ред, не предполагат, че е изключен съдебен контрол за вътрешната законосъобразност на Регламент № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, с оглед на основните права поради обстоятелството, че целта на този акт е да бъде приложена резолюция на Съвета за сигурност, приета на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации. Такъв съдебен имунитет на общностен акт като следствие от принципа за предимство в международноправен план на задълженията, произтичащи от Устава на Организацията на обединените нации, и в частност на тези, свързани с прилагането на резолюциите на Съвета за сигурност, приети на основание глава VII от този устав, изобщо не намира опора в Договора за ЕО. При никакво положение член 307 ЕО не би могъл да позволи да се поставят под въпрос принципи, които са част от самите основи на общностния правен ред, сред които принципите на свобода, демокрация, както и спазване на правата на човека и основните свободи, прогласени като основа на Европейския съюз в член 6, параграф 1 ЕС. След като член 300, параграф 7 ЕО предвижда, че споразуменията, сключени при условията, посочени в него, са задължителни за институциите на Общността и за държавите-членки, ако тази разпоредба беше приложима към Устава на Организацията на обединените нации, той би се ползвал с предимство по отношение на актовете от вторичното общностно право. Това предимство в общностноправен план не би се разпростряло обаче до първичното право, и по-специално до общите принципи, част от които са основните права.

   Следователно общностните юрисдикции в съответствие с предоставените им от Договора за ЕО правомощия са длъжни да осигурят контрол, който по принцип трябва да е пълен, за законосъобразността на всички общностни актове с оглед на основните права, включително по отношение на общностни актове като разглеждания регламент, чиято цел е да бъдат приложени резолюции, приети от Съвета за сигурност на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации.

   (вж. точки 283—285, 299, 303, 304, 306—308 и 326)

6.  Правомощията на Общността трябва да се упражняват при спазване на международното право и акт, приет съгласно тези правомощия, следва да се тълкува, а приложното му поле — да се ограничи, в светлината на съответните правила на международното право.

   При упражняване на своето правомощие за приемане на общностни актове на основание членове 60 ЕО и 301 ЕО за прилагането на резолюции, приети от Съвета за сигурност на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации, Общността е длъжна да придаде особено значение на обстоятелството, че съгласно член 24 от Устава на Организацията на обединените нации приемането от Съвета за сигурност на резолюции на основание глава VII от този устав представлява упражняване на главната отговорност, възложена на този международен орган, за поддържане на мира и сигурността в световен мащаб, която в рамките на посочената глава VII включва правомощието да се определя какво представлява заплаха за международния мир и сигурност, както и да се вземат необходимите мерки за тяхното поддържане или възстановяване.

   Уставът на Организацията на обединените нации обаче не налага избор на предварително установен модел за прилагане на резолюциите, приети от Съвета за сигурност на основание неговата глава VII, тъй като те трябва да се прилагат в съответствие с предвидените от вътрешния правен ред на всяка членка на ООН условия и ред, които са приложими в това отношение. Всъщност Уставът на Организацията на обединените нации по принцип оставя на членовете на ООН свобода да избират между различни възможни модели за приемане на такива резолюции в техния вътрешен правен ред.

   (вж. точки 291, 293, 294 и 298)

7.  Що се отнася до правото на защита, в частност на правото на изслушване, когато става въпрос за ограничителни мерки като наложените с Регламент № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, не би могло да се изисква от общностните органи преди първоначалното включване на физическо лице или образувание в списъка на физическите лица или образувания, срещу които са насочени тези мерки, да уведомяват за съображенията за включването. Всъщност такова предварително уведомяване би могло да застраши ефикасността на мерките за замразяване на средства и икономически ресурси, наложени с този регламент. По причини, които също са свързани с преследваната с посочения регламент цел и с ефикасността на предвидените с него мерки, общностните органи не са били длъжни и да изслушат жалбоподателите преди първоначалното включване на имената им в списъка, който се съдържа в приложение I към този регламент. Освен това, тъй като става въпрос за общностен акт, чиято цел е прилагане на резолюция, приета от Съвета за сигурност в рамките на борбата с тероризма, изключително важни съображения, свързани със сигурността или с осъществяването на международните отношения на Общността и на нейните държави-членки, могат да не допуснат заинтересуваните лица да бъдат уведомени за определени доказателства и следователно — изслушани във връзка с тези доказателства.

   Въпреки това право на защита, в частност правото на изслушване, очевидно не са били спазени, при положение че нито разглежданият регламент, нито Обща позиция 2002/402/ОВППС относно ограничителни мерки срещу Осама бен Ладен, членовете на организацията Ал Кайда и талибаните и други лица, групи, предприятия и образувания, свързани с тях, към която посоченият регламент препраща, не предвиждат процедура за уведомяване за фактите и доказателствата, които обосновават включването на имената на заинтересуваните лица в приложение I към посочения регламент, и за изслушване на тези лица, независимо дали едновременно с това включване или след него, и при положение че след това Съветът не е уведомил жалбоподателите за фактите и доказателствата срещу тях, въз основа на които са им наложени ограничителни мерки, нито им е предоставил правото да се запознаят с тях в разумен срок след предписването на тези мерки.

   (вж. точки 334, 338, 339, 341, 342, 345 и 348)

8.  Принципът на ефективна съдебна защита представлява общ принцип на общностното право, който произтича от общите конституционни традиции на държавите-членки, закрепен е в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и впрочем е потвърден с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

   Спазването на задължението за уведомяване за съображенията за включването на името на физическо лице или образувание в списъка, представляващ приложение I към Регламент № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, е необходимо, както за да позволи на адресатите на ограничителните мерки да защитят правата си при възможно най-добрите условия и да решат, разполагайки с цялата необходима информация, дали е необходимо да сезират общностния съд, така и за да предостави на този съд пълна възможност за упражняване на контрол за законосъобразността на разглеждания общностен акт, което е негово задължение по силата на Договора.

   Следователно, при положение че посочените физически лица или образувания не са информирани за приетите срещу тях факти и доказателства, и като се има предвид съотношението между правото на защита и правото на ефективна съдебна защита, те не могат също да защитят при задоволителни условия своите права пред общностния съд с оглед на посочените факти и доказателства и този съд не е в състояние да упражни контрол за законосъобразността на посочения регламент в частта, в която се отнася до тези физически лица или образувания, поради което трябва да се установи нарушение на правото на ефективна съдебна защита.

   (вж. точки 335—337, 349 и 351)

9.  Значимостта на целите, преследвани с общностен акт, може да обоснове отрицателните последици, дори ако са значителни, за определени оператори, включително тези, които не носят никаква отговорност за положението, довело до приемане на съответните мерки, но са засегнати, по-специално що се отнася до правото им на собственост.

   С оглед на цел от общ интерес, която е така фундаментална за международната общност като борбата с всички средства в съответствие с Устава на Организацията на обединените нации срещу заплахата, която терористичните действия представляват за международния мир и сигурност, замразяването на средствата, финансовите активи и другите икономически ресурси на лицата, определени от Съвета за сигурност или Комитета по санкциите като свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, не би могло само по себе си да се счете за неподходящо или непропорционално. В това отношение ограничителните мерки, наложени с Регламент № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, представляват ограничения на правото на собственост, които по принцип могат да бъдат обосновани.

   Приложимите процедури обаче трябва да предоставят на съответното физическо лице или образувание подходяща възможност да изложи своята позиция пред компетентните органи, както го изисква член 1 от протокол № 1 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.

   Следователно налагането на съдържащите се в посочения регламент ограничителни мерки по отношение на физическо лице или образувание поради включването му в списъка по приложение към Регламента представлява необосновано ограничение на неговото право на собственост, тъй като този регламент е приет, без на физическото лице или образуванието да бъде предоставена никаква гаранция, позволяваща му да изложи своята позиция пред компетентните органи, при това при положение, че ограничението на неговото право на собственост трябва да се определи като съществено с оглед на общия характер и действителната продължителност на наложените му ограничителни мерки.

   (вж. точки 361, 363, 366, 368—370)

10.  Доколкото регламент като Регламент № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, в частта, в която се отнася до жалбоподателите, трябва да бъде отменен поради нарушение на принципи, приложими в производството, по реда на което са приети въведените с този регламент ограничителни мерки, не би могла да се изключи възможността налагането на такива мерки по отношение на жалбоподателите по същество все пак да се окаже обосновано.

    Следователно отмяната на този регламент с незабавно действие би могла да засегне сериозно и необратимо ефикасността на наложените с посочения регламент ограничителни мерки, които Общността е длъжна да прилага, тъй като през периода от време до неговото евентуално заместване с нов регламент, жалбоподателите биха могли да вземат мерки за избягване на възможността за бъдещо налагане на мерки за замразяване на средства. При тези обстоятелства член 231 ЕО ще бъде приложен точно, ако правните последици на посочения регламент в частта, в която се отнася до жалбоподателите, бъдат запазени за срок не по-дълъг от три месеца, считано от датата на обявяване на решението.

    (вж. точки 373, 374, 376)