РЕШЕНИЕ НА СЪДА

17 декември 1980 година(*)

Свободно движение на работници

[…]

По дело 149/79

Комисия на Европейските общности, за която се явява нейният правен съветник, г‑н Jean Amphoux, в качеството на представител, подпомаган от г‑н Louis Dubois, професор във Факултета по право и политически науки на университета „AIX-MARSEILLE III“, със съдебен адрес в Люксембург, в кантората на нейния правен съветник г‑н Mario Cervino, сграда „Jean Monnet“, Plâteau du Kirchberg,

ищец,

срещу

Кралство Белгия, за което се явява министърът на външните работи, чийто представител е г‑н Robert Hoebaer, директор на дирекция „Външна търговия и сътрудничество за развитие“ в Министерство на външните работи, със съдебен адрес в Люксембург, в белгийското посолство, 4, rue des Girondins, résidence Champagne,

ответник,

подпомагано от

Федерална република Германия, за която се явяват г‑н Martin Seidel и г‑н Eberhardt Grabitz в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург, в канцеларията на посолството на Федерална република Германия, 20—22, Avenue Emile Reuter,

Френска република, за която се явяват г‑н G. Guillaume, в качеството на представител и г‑н P. Moreau Defarges, в качеството на заместник-представител, със съдебен адрес в Люксембург, във френското посолство, 2, Rue Bertholet

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явява г‑н W. H. Godwin, Assistant Treasury Soliciter, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург, в посолството на Обединеното кралство, 28, Boulevard Royal,

встъпили страни,

с предмет иск, който цели да се установи, че като е наложило изискване за гражданство при достъп до заетост, която не попада в приложното поле на член 48, параграф 4 от Договора за ЕИО, Кралство Белгия не е изпълнило задълженията, които произтичат от член 48 от Договора за ЕИО, както и от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността,

СЪДЪТ,

в състав: г‑н J. Mertens de Wilmars, председател, г‑н P. Pescatore и г‑н T. Koopmans, председатели на състави, г‑н Mackenzie Stuart, г‑н A. O’Keeffe, г‑н G. Bosco и г‑н A. Touffait, съдии,

генерален адвокат: г‑н H. Mayras,

секретар: г‑н A. Van Houtte,

постанови настоящото

Решение

[…]

1        С искова молба, подадена в секретариата на Съда на 28 септември 1979 г., Комисията сезира Съда съгласно член 169 от Договора за ЕИО с искане да бъде обявено, че „като е наложило или е допуснало да бъде наложено изискването за белгийско гражданство като условие за назначаване на длъжности, непосочени в член 48, параграф 4 от Договора, Кралство Белгия не е изпълнило задълженията си по член 48 от Договора и по Регламент (ЕИО) № 1612/68 относно свободното движение на работници в Общността“ (ОВ L 257, стр. 2, Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 11).

2        В мотивираното си становище и в исковата си молба Комисията посочва по общ начин „различни предложения за работа“, обявени от Société nationale des chemins de fer belges (SNCB) [Белгийска национална железопътна компания] и Société nationale des chemins de fer vicinaux (SBCV) [Местна железопътна компания] относно длъжности за неквалифицирани работници, както и предложения за работа, публикувани „през последните години“ от град Брюксел и община Auderghem, и пояснява само накратко визираните в тези предложения длъжности. Установяването на точния списък със спорните длъжности става възможно благодарение на информацията, изискана от Съда по време на писмената и устната фаза на производството и представена от правителството на Кралство Белгия, както и след направено от Комисията по време на устната фаза на производството изброяване, неоспорено от посоченото правителство.

3        От тази информация и от изброяването е видно, че посочените длъжности са за помощник-машинисти, товарачи, работници, които поставят релси, стрелочници и сигналисти в SNCB и неквалифицирани работници в SBCV, както и длъжности за медицински сестри, детски медицински сестри, нощни пазачи, водопроводчици, дърводелци, електротехници, помощник-градинари, архитекти, контрольори към град Брюксел и община Auderghem. При все това събраната по време на разследването информация не дава възможност на Съда да получи точна представа за естеството на задълженията, отнасящи се до тези длъжности, чийто списък е доуточнен.

4        Тези длъжности са били действително предложени между 1973 г. и 1977 г. от посочените по-горе публични предприятия и общини чрез обявления или публикации в пресата, като между изискванията за назначаване обявите предвиждат наличие на белгийско гражданство.

5        С писмо от 21 ноември 1978 г. Комисията уведомява правителството на Кралство Белгия, че „счита тази политика за несъвместима с член 48 от Договора за ЕИО и с разпоредбите на Регламент (ЕИО) № 1612/68 относно свободното движение на работници в Общността“, и така по отношение на тази държава-членка тя открива процедура по член 169 от Договора за ЕИО.

6        С писмо от 15 януари 1979 г. Постоянното представителство на Кралство Белгия отговаря, по-специално че:

–        спорното изискване за гражданство отговаря на предвиденото в член 6, втора алинея от белгийската Конституция, съгласно който: „Само белгийски граждани […] се допускат до цивилни и военни длъжности, освен изключенията, които могат да бъдат установени в особени случаи със закон“;

–        във всички случаи даденото от Комисията тълкуване на член 48, параграф 4 от Договора създава необходимост в рамките на всяка административна единица да се направи разграничение между длъжностите, които са свързани с упражняването на публична власт, и тези, които не вземат участие в нея, и по този начин поставя проблем, който следва да бъде решен за всички държави-членки на общностно равнище.

7        Комисията счита, че не може да приеме изтъкнатите от белгийското правителство доводи. На 2 април 1979 г. в съответствие с член 169 от Договора за ЕИО тя издава мотивирано становище, в което между другото се подчертава, че:

–        Кралство Белгия не би могло да се позовава на член 6, алинея 2 от конституцията си, за да оправдае прилаганите от него практики по отношение на достъпа до заетост, в които е упреквано;

–        изключението, съдържащо се в член 48, параграф 4 от Договора, обхваща единствено длъжности, чието изпълнение предполага действително участие в публичната власт, с други думи които включват правомощия за вземане на решения по отношение на частноправните субекти или които поставят под въпрос националните интереси, и по-специално тези, засягащи вътрешната и външната сигурност на държавата;

–        по отношение на длъжностите от типа, посочен в разглежданите предложения за работа, условията за прилагане на това изключение не са изпълнени.

8        Тъй като Кралство Белгия не се е съобразило с това мотивирано становище в рамките на определения от Комисията срок, на 27 септември 1979 г. последната предявява настоящия иск.

9        Член 48, параграф 4 от Договора предвижда, че „разпоредбите на този член не се прилагат по отношение на заетостта в публичната администрация“.

10      Тази разпоредба поставя извън приложното поле на посочения член 48, параграф 1—3 всички длъжности, които предполагат пряко или косвено участие в упражняването на публичната власт и в дейностите, насочени към опазване на общите интереси на държавата или на другите публични общности. Подобни длъжности в действителност предполагат от страна на назначените лица особено отношение на солидарност към държавата, както и реципрочност на права и задължения, които са в основата на гражданството.

11      Обхватът на съдържащата се в член 48, параграф 4 дерогация от принципите на свободното движение и равно третиране, прогласени в първите три параграфа, следователно трябва да бъде определен в зависимост от целта, преследвана от този член. При все това определянето на приложното поле на член 48, параграф 4 създава особени затруднения, поради това че в различните държави-членки публичната власт е поела отговорности от икономически и социален характер или участва в дейности, които не се отъждествяват с функциите, характерни за публичната администрация, но които в замяна на това поради своя характер са част от областта на приложение на Договора. При тези обстоятелства разширяването на обхвата на изключението, съдържащо се в член 48, параграф 4 по отношение на длъжности, които макар и свързани с държавата или с други публичноправни субекти, все пак не предполагат никакво участие в задачите, които са присъщи на публичната администрация в прекия смисъл на това понятие, би довело до неприлагане на принципите на Договора по отношение на значителен брой длъжности и до създаване на неравенство между държавите-членки в зависимост от различията, характеризиращи организацията на държавата и на определени сектори на икономиката.

12      При това положение трябва да се изследва дали посочените в иска длъжности могат да бъдат свързани с понятието за публична администрация по смисъла на член 48, параграф 4, което изисква еднакво тълкуване и прилагане в цялата Общност. Следва да се признае, че прилагането на посочените по-горе критерии за разграничаване поставя проблеми при преценката и отграничаването в конкретни случаи. От гореизложеното следва, че подобна квалификация зависи от това дали разглежданите длъжности са характерни за специфичните дейности на публичната администрация, доколкото са ѝ възложени упражняването на публичната власт и отговорността за опазване на общите интереси на държавата.

13      Когато в случаите на длъжности, които макар да се предлагат от публичноправни органи, не попадат в приложното поле на член 48, параграф 4, работникът от друга държава-членка е длъжен на същото основание като работник — гражданин на държавата-членка, да удовлетвори всички други условия за назначаване (по-специално що се отнася до изискващите се професионална компетентност и познания), разпоредбите на първите три параграфа от член 48 и Регламент № 1612/68 не позволяват той да не бъде допуснат до тези длъжности единствено по причина на неговото гражданство.

14      В подкрепа на тезата, изтъкната от белгийското правителство и поддържана от встъпилите страни, според която изключението по член 48, параграф 4 от Договора има общ характер, отнасящ се до всички длъжности в администрацията на държава-членка, това правителство се позовава на особените разпоредби на член 8 от Регламент № 1612/68, съгласно които работник от друга държава-членка „може да бъде изключен от участие в управлението на органи на публичното право [другаде в текста: „публичноправни субекти“] и от заемането на пост според публичното право“.

15      Тази разпоредба, която съвсем не е в подкрепа на тезата на белгийското правителство, потвърждава точно обратното на направеното по-горе тълкуване на член 48, параграф 4. В действителност, както самото белгийско правителство приема, член 8 на Регламент № 1612/68 няма за цел да изключи работниците от другите държави-членки от определени длъжности, а само позволява те да бъдат евентуално изключени от определени дейности, които предполагат участие в публичната власт, като например — за да се използват примерите, дадени от самото белгийско правителство — тези, включващи „присъствието на синдикални представители в управителните органи на множество публичноправни субекти с правомощия в икономическата област“.

16      Белгийското правителство поддържа още, че конституциите на някои държави-членки изрично посочват проблема със заетостта в публичната администрация, като принципът в тази област, с възможни дерогации, е изключване на граждани на други държави-членки. Такова било и значението на член 6 от белгийската Конституция, по смисъла на който „само“ белгийски граждани „се допускат до цивилни и военни длъжности, освен изключенията, които могат да бъдат установени в особени случаи“. Самото белгийско правителство заявява, че не оспорва, че „общностната правна норма има предимство пред националната правна норма“, но счита, че сходството в конституционното право на тези държави-членки би трябвало да бъде използвано като опора при тълкуване, предназначена да изясни значението на член 48, параграф 4 и да отхвърли даденото от Комисията тълкуване на тази разпоредба, което пораждало противоречие с посочените конституционни разпоредби.

17      Френското правителство излага подобен довод, като подчертава принципите, залегнали във френското право относно публичната служба, което се основава на обща концепция, изведена от изискването за френско гражданство като условие за достъп до каквато и да е длъжност в публичната служба, свързана с държавата, общините или други публични предприятия, без да е възможно да се прави разлика въз основа на естеството и характеристиките на въпросната длъжност.

18      Наистина целта на член 48, параграф 4 в системата от разпоредби относно свободното движение на работници е именно да вземе предвид наличието на разпоредби от рода на горепосочените. Същевременно обаче, както приема в писменото си становище френското правителство, определянето на понятието за публична администрация по смисъла на член 48, параграф 4 не може да бъде оставено изцяло на преценката на държавите-членки.

19      Независимо от обстоятелството, че текстът от белгийската Конституция не изключва възможността за изключения от общото условие за наличие на белгийско гражданство, следва да се припомни, както Съдът подчертава постоянно в своята практика, че прибягването до разпоредби от вътрешния правен ред, за да бъде ограничен обхватът на разпоредбите на общностното право, би довело до накърняване на единството и ефективността на това право и следователно не може да бъде допуснато. Това правило, което е основно за съществуването на Общността, трябва да се прилага и при определяне на обхвата и границите на член 48, параграф 4 от Договора. Макар да е вярно, че тази разпоредба взема предвид законните интереси на държавите-членки да запазят за своите граждани всички длъжности, свързани с упражняването на публичната власт и опазването на общите интереси, то същевременно е необходимо да се избегне ограничаването на полезното действие и обхвата на разпоредбите на Договора относно свободното движение на работници и равното третиране на гражданите на всички държави-членки поради тълкуване на понятието за публична администрация, изведено единствено от националното право и което би попречило на прилагането на общностните правила.

20      На последно място, белгийското и френското правителство поддържат, че изключването на чуждестранни работници от длъжности, които по начало не включват участие в упражняването на публична власт, се оказва необходимо именно когато назначаването се извършва въз основа на законоустановен режим и титулярите отговарят на изискванията за кариера, която на по-високите нива включва функции и отговорности, присъщи на публичната власт. Германското правителство и правителството на Обединеното кралство добавят, че такова изключение е необходимо още поради обстоятелството, че гъвкавостта при назначаването е характерна черта на публичната администрация и следователно възложените на един служител функции и отговорности могат да се променят не само при повишаване, но и при преместване в рамките на същата служба или в друга служба на същото ниво.

21      Тези възражения обаче не вземат предвид факта, че по отношение на длъжности, включващи упражняване на публична власт и възлагане на отговорности, свързани с опазване на общите интереси на държавата, член 48, параграф 4 допуска чрез подходяща правна уредба държавите-членки да запазват за гражданите си достъпа до длъжности, които включват упражняване на такава власт и отговорности в рамките на същата професия, същата служба или същата категория длъжности.

22      Доводът, изтъкнат от германското правителство по тази последна точка, че евентуално изключване на граждани на други държави-членки от възможността да бъдат повишавани или премествани в публичната администрация ще породи дискриминация в рамките на тази администрация, не взема предвид факта, че тълкуването на член 48, параграф 4, направено от същото правителство, чиято последица е изключването на тези граждани от всички длъжности в публичната администрация, ограничава правата на тези граждани, което надхвърля необходимото за да се осигури спазването на целите, преследвани с тази разпоредба, тълкувана в светлината на гореизложените съображения.

23      Съдът счита, че като цяло, що се отнася до спорните длъжности, информацията, която се съдържа в преписката по делото и която е предоставена от страните по време на писмената и устната фаза на производството, не дава възможност да се прецени с достатъчна сигурност истинската същност на свързаните с тях функции и в светлината на гореизложените съображения да бъде установено кои от тези длъжности не се включват в понятието за публична администрация по смисъла на член 48, параграф 4 от Договора.

24      При тези обстоятелства Съдът счита, че не е в състояние на този етап да се произнесе относно неизпълнението, в което се упреква белгийското правителство. Поради това той приканва Комисията и Кралство Белгия да преразгледат спорния въпрос в светлината на гореизложените съображения и да докладват пред Съда заедно или поотделно, в рамките на определен срок, или за цялостното разрешение на спора, което те са постигнали, или за съответните им позиции, като вземат предвид правните обстоятелства, произтичащи от това решение. На встъпилите страни ще бъде предоставена възможност да представят становищата си пред Съда по този доклад или доклади в подходящ момент.

По изложените съображения

СЪДЪТ,

преди да се произнесе по иска за неизпълнение на задължения, предявен от Комисията, реши:

1)      Комисията и Кралство Белгия да преразгледат спорния въпрос в светлината на правните съображения, съдържащи се в настоящото решение и да докладват пред Съда за резултата от този преглед преди 1 юли 1981 г. Съдът ще постанови окончателно решение след тази дата.

2)      Съдът не се произнася по съдебните разноски.

Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 17 декември 1980 година.

* Език на производството: френски.