ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 23.1.2026
COM(2026) 18 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
относно междинната оценка на програма „Фискалис“ за сътрудничество в областта на данъчното облагане за периода 2021—2027 г.
{SWD(2026) 9 final}
1.Въведение
Програма „Фискалис“ е една от основните инициативи за сътрудничество в подкрепа на прилагането на данъчната политика на Европейския съюз. Тя помага на държавите членки да разработват и използват основни трансевропейски информационни данъчни системи. Програмата предоставя рамка за подобряване на функционирането на вътрешния пазар чрез засилване на сътрудничеството между участващите държави, техните данъчни органи и длъжностни лица. Тя подпомага прилагането на правото на ЕС в областта на данъчното облагане и борбата с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане и агресивното данъчно планиране чрез обмен на информация, подпомагане на административното сътрудничество и повишаване на административния капацитет на участващите държави.
Програма „Фискалис“ беше създадена с Регламент (ЕС) 2021/847 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2021 г. за създаване на програма за сътрудничество в областта на данъчното облагане (наричан по-нататък „Регламентът за програмата“). В съответствие с член 15, параграф 2 от Регламента за програмата Комисията трябва да извърши междинна оценка не по-късно от четири години след започване на изпълнението на програмата и да представи заключенията от междинните оценки [...и от окончателната оценка], заедно със своите констатации, на Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите.
Настоящата програма „Фискалис“ (за периода 2021—2027 г.) е съобразена с първоначалната цел за засилване на сътрудничеството между данъчните органи. В предложението за програма „Фискалис“ Комисията призна успехите на предишните цикли на програмата, като същевременно посочи, че следва да се постигне допълнителен напредък в насърчаването на сътрудничеството между данъчните органи. С произтичащия от това регламент, приет от Съвета и Парламента след споразумението относно многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2021—2027 г., се разпределят 269 милиона евро по текущи цени за програма „Фискалис“ в сравнение с 223,2 милиона евро за периода 2014—2020 г. Основните бенефициери по програмата са данъчните администрации на държавите — членки на ЕС. Освен това в програмата могат да участват държави кандидатки и потенциални кандидатки, за да се насърчи сближаването и да се подкрепят целите на програмата.
По програмата се финансират три основни вида дейности, а именно 1) европейските електронни системи, необходими за прилагане на данъчното законодателство на ЕС; 2) съвместни действия, позволяващи на данъчните администрации и другите заинтересовани страни да се срещат и да работят заедно; и 3) действия за изграждане на капацитет, състоящи се от курсове за електронно обучение и други онлайн и присъствени събития. От стартирането ѝ през 2021 г. по програмата бяха подкрепени 30 конкретни европейски електронни системи, заедно със свързаните с тях приложения и тяхното поддържане, на което се падат над 80 % от бюджета до края на 2024 г. Освен това по „Фискалис“ бяха подпомогнати 225 съвместни действия, включително структурирани сътрудничества, например проектни групи и експертни екипи, както и срещи, семинари, практически работни срещи, работни посещения и инструменти за административно сътрудничество, като например многостранни проверки. В обхвата на програмата се организират и инициативи за обучение и изграждане на капацитет, включително курсове за електронно обучение, обучения по ИТ и прояви, групирани в рамките на програмата за съвместни мероприятия за обучение (CLEP).
2.Констатации от междинната оценка
В настоящия доклад са представени констатациите от междинната оценка на програма „Фискалис“ за периода 2021—2027 г. в съответствие с член 15 от Регламента за програмата. Той е подкрепен от работен документ на службите на Комисията, в който подробно се разглеждат прилагането и резултатите от изпълнението на програма „Фискалис“ до момента (2021—2024 г.). При междинната оценка се прилагат критериите за по-добро регулиране, за да се оценят ефективността, ефикасността, съгласуваността, добавената стойност от ЕС и целесъобразността на програмата.
1.1.Структура на оценката
Настоящата междинна оценка беше специално насочена към общите компоненти на европейските електронни системи. В същото време при нея беше актуализиран и анализът на съвместните дейности спрямо предишни оценки 1 . В това отношение оценката се съсредоточи върху аспекти, които са нови по настоящата програма или са претърпели промени, например рамката за мониторинг и оценка (РМО) и експертните екипи, които също бяха разгледани по-подробно, тъй като са сравнително ново допълнение към дейностите за сътрудничество, въведени по програма „Фискалис 2020“.
От методологична гледна точка при настоящата оценка са съчетани документно проучване и задълбочена информация от проучвания на случаи от практиката, допълнени от целенасочени и общи изследвания, обхващащи целия спектър на подкрепата по програмата. Бяха извършени четири самостоятелни проучвания на случаи от практиката във връзка с конкретни европейски електронни системи. Системата за управление на обучението (LMS) беше предмет на петото проучване на случай от практиката. Този подход отразява принципа на пропорционалност, като се има предвид, че на европейските електронни системи се пада най-големият дял от разходите, и отстранява пропуските в данните от предишните цикли на оценка.
Поради това избраните проучвания на случаи от практиката бяха, както следва:
·системата за анализ на операциите в мрежа (TNA), която е автоматизирана платформа за разкриване на трансгранични измами с ДДС, например вътреобщностни измами с липсващ търговец и верижни измами, като позволява обмен на данни между националните данъчни органи и обработване на данните в реално време;
·централният регистър по ДАС6, който представлява централизирана система за обмен на информация относно трансграничните данъчни договорености, за да се гарантира спазването на изискванията за данъчно отчитане и да се предотврати избягването на данъци;
·модулът VIES-on-the-Web (VoW), който представлява уеб базиран интерфейс, интегриран в Системата за обмен на информация за ДДС (VIES), стартирана през 2001 г., която позволява обмен на информация във връзка с ДДС между данъчните администрации на държавите членки;
·системата на ЕС за движението и контрола на акцизни стоки (EMCS), която е системата на ЕС за проследяване на движението на акцизни стоки (например алкохол, тютюн и енергийни продукти) с цел подобряване на ефективността и сигурността при трансграничния мониторинг на акцизните стоки;
·LMS, която е платформа, стартирана през 2021 г. като централно място за курсовете за електронно обучение, разработени като част от програмите „Митници“ и „Фискалис“, както и за организиране на прояви за CLEP.
Събирането на данни, извършено за оценката на програмата, обхваща съществуваща документация, като например документи за политиката и програмирането, годишни доклади за напредъка (ГДН) на програма „Фискалис“ и данни от РМО, които бяха прегледани, за да се осигури фундаментално разбиране и контекст. Систематично бяха очертани ключовата информация и пропуските, за да се направляват по-нататъшните стъпки за събиране на данни. Бяха приложени три различни метода за събиране на данни както за проучванията на случаи от практиката, така и за оценката на програмата:
(1)Документно проучване: то включваше преглед на широк кръг подходящи източници на вторични данни и информация.
(2)Провеждане на 84 интервюта с представители на:
a.националните данъчни органи;
b.Европейската комисия;
c.икономически оператори и външни изпълнители.
(3)Три отделни целеви анкети:
a.една за националните координатори по програма „Фискалис“ в рамките на националните данъчни органи на участващите държави, от която бяха получени 27 отговора;
b.онлайн анкети сред потребителите като част от две проучвания на случаи от практиката:
I.относно VIES-on-the-Web — 1 248 отговора;
II.и относно LMS — 62 отговора.
Като цяло целта на оценката беше да се съберат както качествени, така и количествени данни, а също и данни за изпълнението на програмата и за нейното въздействие.
1.2.Ефективност
Констатациите от оценката до голяма степен потвърдиха основните заключения от окончателната оценка на програма „Фискалис 2020“, в която се констатира, че програмата е допринесла за подобреното функциониране на вътрешния пазар на ЕС чрез подпомагане на борбата с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане и агресивното данъчно планиране. Това беше допълнително подчертано от националните координатори по програма „Фискалис“, с които бяха проведени консултации по време на оценката, които подчертаха, че европейските електронни системи, съвместните действия и дейностите за изграждане на човешки капацитет продължават да носят положителни ефекти. В по-общ план няколко от показателите на РМО, събрани от ГД TAXUD, предполагат подобряване на защитата на данъчната основа в държавите членки чрез намаляване на данъчните измами и отклонението от данъчно облагане 2 .
Междинната оценка потвърждава централната роля, която подкрепата по програма „Фискалис“ за общите компоненти на европейските електронни системи играе за допринасянето за сигурно, надеждно и ефективно взаимодействие между данъчните органи и с икономическите оператори, като по този начин се подобрява административният и оперативният капацитет на данъчните органи.
От началото на цикъла на финансиране през 2021 г. по програмата е предоставена подкрепа за разработването, въвеждането, поддържането и актуализирането на централните компоненти на 30 европейски електронни системи, а броят на ИТ проектите във „фаза на изпълнение“ е достигнал или надхвърлил целите, определени за всички години от 2021 г. насам. Важен елемент е повишената ефективност на европейските електронни системи, с което се осигурява работна цифрова среда за данъчните органи, дава им се възможност да работят в тясно сътрудничество и се гарантира общо разбиране, прилагане и изпълнение на данъчното законодателство на ЕС.
Европейските електронни системи предлагат нови и подобрени платформи, които улесняват и ускоряват взаимодействието и насърчават прякото сътрудничество и намирането на общи решения. Например един от аспектите на TNA, който се приветства най-силно, е фактът, че системата е много ефективна при разкриването на измами с ДДС. Това води до генерирани икономии на разходи предвид възможността за бързо взаимодействие между данъчните органи чрез изпращане на съобщения и/или споделяне на документи в системата, вместо да се налага да се използват по-бавните и по-тромави официални процедури за двустранно сътрудничество.
Съвместните действия, финансирани от програмата, получават широко признание от участниците. Тези действия се ценят заради тяхното високо качество и значение за ежедневната работа на данъчните администрации. Подобно на констатациите от предишната оценка, проведените за целите на настоящата оценка консултации показват, че според служителите от участващите администрации финансираните по програмата действия се считат за полезни от по-голямата част от данъчните администрации. Тази положителна обратна връзка не е ограничена само до един вид дейност. Висока оценка получават както експертните екипи, така и другите форми на съвместни действия. Това показва, че програмата отговаря на разнообразните нужди на своята аудитория.
Изграждането на ИТ капацитет и съвместните действия се доказаха като мощни средства за укрепване на инструментите и уменията, с които разполагат данъчните органи на държавите членки, като по този начин се повишават техните способности и се подобряват оперативните им резултати. Създаването на възможности за работа в мрежа за данъчните служители е една от ключовите цели на съвместните действия, както се признава и от 80 % или повече от данъчните служители в участващите държави. Съвместните действия, финансирани от „Фискалис“, включват няколко „усъвършенствани“ инструмента за сътрудничество, включително работни посещения, многостранни проверки и присъствие в административните служебни помещения и участие в административни разследвания. Тези действия, които позволяват пряко двустранно или многостранно взаимодействие между данъчните служители от различни администрации, се считат за водещи примери за ползотворно сътрудничество, подкрепяно от програмата.
Благодарение на въведената за текущия период на финансиране LMS учебните материали са били разпространявани по-успешно в сравнение с възможностите преди, позволявайки ѝ да достигне до по-голяма аудитория и да осигури по-висока удовлетвореност на потребителите. Повечето потребители на LMS и данъчни администрации, с които бяха проведени консултации по време на оценките, потвърждават, че новата LMS добавя стойност извън инициативите на държавите членки, като улеснява информирането за дейностите по обучение и увеличава участието в тях.
Чрез своите действия програмата е допринесла за еднаквото прилагане на данъчното законодателство на ЕС и по този начин за по-доброто функциониране на вътрешния пазар на ЕС. Подкрепата от програма „Фискалис“ за общите компоненти на европейските електронни системи представлява съществен елемент от данъчната политика на ЕС и нейното прилагане. Тъй като по-голямата част от най-новите данъчни политики и законодателни актове на ЕС изискват цифрово решение, изграждането на ИТ капацитет е абсолютно необходимо за практическото осъществяване на новите инициативи и действия.
1.3.Ефикасност
При оценката бяха установени множество ползи, които европейските електронни системи са донесли на данъчните органи и икономическите оператори. Автоматизацията на процесите е довела до значително повишаване на ефективността, позволявайки на данъчните администрации да преминат към среда без документи на хартиен носител с цел икономия и пренасочване на ресурси от аналогови задачи към по-продуктивни, стратегически роли като разкриването на измами. Добър пример за високата ефективност на европейските електронни системи при разкриването на данъчни измами е системата за TNA 3 , която също е довела до значителни икономии на разходи за данъчните органи. Освен това тези системи имат няколко непреки положителни ефекта, като намаляване на времето за чакане и възпиране на измамите, с което се подпомага подобряването на търговската дейност и се защитават данъчните приходи на ЕС. Икономическите оператори също се възползват от значителни икономии по отношение на разпределението на ресурсите и разходите за проверка във връзка с ДДС, особено чрез VIES-on-the-Web и EMCS. Трябва да се признае, че тъй като настоящата оценка беше съсредоточена главно върху оценяването (чрез задълбочени проучвания на случаи от практиката) на ефективността и ефикасността на избрани информационни системи (европейските електронни системи), подкрепяни от програма „Фискалис“, при нея не бяха събрани много нови данни за ефикасността на другите дейности (различни от европейските електронни системи).
Събраната обратна информация и прегледаната документация потвърждават, че заключенията от окончателната оценка на „Фискалис 2020“ по отношение на ефикасността на дейностите извън европейските електронни системи, подкрепяни от програмата, остават валидни, а именно, че съвместните дейности и дейностите по обучение са като цяло ефективни от гледна точка на разходите. Техният дял от общия бюджет на „Фискалис“ е малък, но те добавят значителна стойност, като дават възможност на националните данъчни администрации да работят заедно и да изграждат своя капацитет и компетентности по съответните теми от общ интерес; в много случаи те също така подкрепят ефективното и ефикасно прилагане на европейските електронни системи. Обратната информация от бенефициерите (националните данъчни органи) потвърждава, че съвместните дейности продължават да се считат за високоефективни и важни. В същото време и тъй като схемите за финансиране са останали непроменени (с единственото изключение на модела за управление на безвъзмездните средства), тези дейности все пак могат да се считат като цяло ефективни от гледна точка на разходите. Ето защо, при липсата на съществени промени в начина, по който се изпълняват съвместните дейности и дейностите по обучение, нищо не подсказва намаляване на ефикасността на дейностите извън европейските електронни системи спрямо предишните цикли на програма „Фискалис“.
Структурата на управление на действията по програмата изглежда като цяло ефикасна в някои отношения, а съгласно предвиденото в ключови документи структурата за вземане на решения е сравнително ясна. Като цяло системата работи добре, но равнищата на опит и капацитет се различават, което е довело до известни проблеми в началото на изпълнението, свързани с използването на портала eGrants, въведен по настоящата многогодишна финансова рамка, и с ролята на координатора на безвъзмездните средства. В подкрепа на материалите и насоките относно управлението на безвъзмездните средства, които вече са предоставени от Комисията, националните администрации може да бъдат насърчени да определят и обменят най-добри практики помежду си в рамките на съществуващо съвместно действие, обединяващо съответните служители.
РМО на програма „Фискалис“, въведена през 2022 г. за текущия период на финансиране — с общата цел да се гарантира „ефикасната оценка на напредъка на програмата към постигане на нейните цели“ 4 — може да се счита за подобрение в сравнение с предходната рамка. Първата мярка за успеха на РМО при мониторинга на постигнатия напредък е степента, в която показателите са предоставили полезна информация за настоящата оценка, и по-специално за оценката на критерия за ефективност. Като цяло с показателите на РМО се събират множество данни на годишна основа, които обхващат редица аспекти, свързани с програмата. Информацията се събира от съществуващи източници (напр. по отношение на информационните системи) или чрез специално събиране на данни, включително годишна анкета сред данъчните органи. Въпреки че при оценката действително са използвани няколко показателя, както и резултатите от годишната анкета, степента, в която информацията дава представа за напредъка и постиженията, е донякъде ограничена и е различна за отделните видове показатели.
1.4.Съгласуваност
Външната съгласуваност на програма „Фискалис“ остава висока и в съответствие с констатациите от предишните оценки, въпреки че контекстът на политиката и програмната рамка на ЕС претърпя значителни промени с оглед на включването по-специално на мерки след пандемията като Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ) и Европейския зелен пакт. Съгласуваността произтича главно от широкото привеждане в съответствие на данъчната политика на ЕС с другите области на политиката на ЕС. Все пак е окуражаващо, че всички набелязани инициативи показват малък риск от припокриване с „Фискалис“ и значителни възможности за взаимно подсилване. Особено очевидна за набелязаните инициативи е междусекторната цел за цифровизация.
Съсредоточаването на оценката върху ограничен брой цифрови системи, без да се разглеждат задълбочено конкретни съвместни действия (обстойно оценени в предишни проучвания), означава, че някои примери може да са останали извън обхвата. Все пак бяха установени конкретни примери за полезни взаимодействия с Европейския зелен пакт, МВУ и Инструмента за техническа подкрепа (ИТП), по-точно в областта на цифровизацията и екологичното данъчно облагане. Като се има предвид участието в програмата „Фискалис“ на държавите кандидатки за членство, между различните програми се наблюдават и по-силни връзки. Те имат за цел да засилят полезните взаимодействия и взаимното допълване, например между съвместните дейности и проектите за техническа помощ.
Въпреки пълната съгласуваност с редица други политики и инициативи на ЕС, при оценката бяха установени ограничени връзки с компонента „Херкулес“ на Програмата на Съюза за борба с измамите и с програма „Единен пазар“. Би било полезно да се разгледат пропуснатите възможности поради „пасивната съгласуваност“ и възможността за създаване на бъдещ механизъм за координация и засилване на полезните взаимодействия между различните инициативи.
Очевидно е наличието на значителни полезни взаимодействия между различните дейности по програма „Фискалис“, т.е. подкрепата за информационните системи и съвместните действия. Съвместните действия играят решаваща роля за подкрепа на разработването на системите, а в някои случаи и за тяхната експлоатация. В това отношение е емблематичен случаят с TNA 5 : освен че осигурява подкрепа за разработването на информационната система, програма „Фискалис“ финансира експертния екип за TNA, в който участват ползвателите на системата и който играе важна роля за това как тя се разработва и интегрира в дейностите на данъчните органи. Въз основа на обратната информация, събрана от служителите на Eurofisc, включително членовете на експертния екип, е много малко вероятно държавите членки сами да могат да отделят необходимите за тази цел човешки ресурси без финансиране по програма „Фискалис“. Подобна динамика се наблюдава и при информационните системи, разгледани в другите проучвания на случаи от практиката, както и в различните направления в дейностите по програмата.
Що се отнася до изграждането на капацитет, повечето от курсовете за електронно обучение служат за подпомагане или на изпълнението и прилагането на правото на ЕС, или на използването на конкретни информационни системи, финансирани по програмата. В момента има над 900 курса за електронно обучение на 29 езика 6 , които са насочени към специалисти в областта на митническите и данъчните въпроси от публичния и частния сектор. При междинната оценка бяха установени данни за ясни полезни взаимодействия и взаимно допълване на програмата с програма „Митници“. Пример за това е системата LMS, известна също като „Портал за обучение на ЕС в областта на митниците и данъчното облагане“ 7 , която насърчава сътрудничеството, обмена на информация и умения между специалистите в областта на митническите и данъчните въпроси, националните администрации, сектора на търговията и академичните среди с цел създаване на конкурентно предимство в цяла Европа и оптимизиране на дейностите по обучение. Освен това за нарастващия потенциал за полезни взаимодействия на дейностите за изграждане на компетентности на служителите свидетелстват проектите, стартирали успоредно с настоящия доклад за оценка, с който се предоставят учебни материали на портала относно проектите по ИТП, Акта за извънредните ситуации и устойчивостта на вътрешния пазар (IMERA) и Службата на Европейския съюз за интелектуална собственост (EUIPO) в полза на данъчните и митническите органи.
Като цяло, както беше установено и при предишни оценки, финансираните по програма „Фискалис“ действия не само добавят стойност сами по себе си, но и се прилагат съгласувано в подкрепа на еднаквото изпълнение и реализиране на данъчната политика на ЕС, като и двата аспекта са от съществено значение за постигането на целите на програмата. По този начин различните направления в дейностите по програмата са едновременно взаимно допълващи се и взаимно укрепващи се и следователно със силна вътрешна съгласуваност.
1.5.Добавена стойност от ЕС
Обратната информация, предоставена от националните данъчни администрации чрез анкетата относно общата добавена стойност на програма „Фискалис“, е предимно положителна. Повечето респонденти са отговорили, че програмата 1) изгражда доверие и води до сближаване между участващите данъчни администрации; 2) спомага за по-ефективното, последователно и еднакво прилагане на правилата на ЕС; и 3) означава, че законодателството на ЕС се прилага „до голяма степен“ по-съгласувано, отколкото би било възможно без програма „Фискалис“. Отговорите бяха малко по-нюансирани по отношение на въпроса дали програмата добавя стойност над и отвъд инициативите на национално равнище, без да се дублира и припокрива с тях; въпреки това над 90 % от респондентите считат, че това е така в по-голяма или по-малка степен. В отговор на последващи въпроси респондентите посочиха, че програма „Фискалис“ е оказала значително въздействие върху ефикасността и международното сътрудничество, по-специално чрез разработването и внедряването на информационни системи като VIES и проекти като „ДДС в ерата на цифровите технологии“, като и двете бяха споменати от множество респонденти.
Програмата генерира висока добавена стойност, като финансира цифровизацията в областта на данъчното облагане, предоставя подкрепа за сътрудничеството между различните данъчни администрации в участващите в програмата държави, осигурява изграждане на капацитет в публичния и частния сектор и улеснява сътрудничеството с държавите, обхванати от процеса на разширяване.
Заключенията от окончателната оценка на програма „Фискалис 2020“ остават изцяло в сила. Програмата, както и всички видове системи и дейности, финансирани по нея, осигуряват висока добавена стойност от ЕС. Програма „Фискалис“ подкрепя прилагането на данъчната политика и законодателство на ЕС, като дава възможност за сътрудничество, координация и обмен на информация между националните данъчни администрации, което е от жизненоважно значение за ефективното, ефикасно и последователно прилагане на данъчната политика на ЕС, и по този начин спомага за подобряване на функционирането на вътрешния пазар и за изпълнението на различни цели на данъчната политика, както е посочено по-долу (вж. т. 2.6 Целесъобразност). Без програмата националните данъчни администрации по същество ще трябва да разчитат единствено на себе си, когато става въпрос за прилагане на правилата и механизмите на данъчната политика на ЕС, което е много вероятно да бъде във вреда на всички посочени по-горе аспекти.
1.6.Целесъобразност
Оценката на целесъобразността на програмата беше съсредоточена върху установяването на степента, в която целите на програмата са били приведени в съответствие с нуждите и предизвикателствата на данъчната политика на ЕС, по-специално с цифровизацията, сътрудничеството между администрациите и обучението. Накратко, при оценката беше установено, че 1) основните предизвикателства и нужди, на които програмата има за цел да отговори, все още са налице; 2) значението на европейските електронни системи за ежедневната дейност както на данъчните органи, така и на икономическите оператори е високо и нараства; и 3) съвместните действия и обучението също са от голямо значение.
Като цяло няма отрицателна обратна информация от заинтересованите страни, с които беше проведена консултация във връзка с настоящото проучване относно степента, в която програмата отговаря на нуждите и приоритетите на политиката на ЕС в областта на данъчното облагане, нито обратна информация, в която да се посочват недостатъци или области на несъответствие между двете. Някои заинтересовани страни отбелязаха, че начинът на проектиране на програма „Фискалис“ е достатъчно гъвкав, за да може тя да предоставя подкрепа за изпълнение на нови или нововъзникващи приоритети, и по-специално за финансиране на цифрови решения, които може да са необходими.
По-конкретно, що се отнася до информационните системи (т.е. общите компоненти на европейските електронни системи), 86 % от респондентите са съгласни (почти половината от тях „напълно“), че те отговарят на техните нужди. Останалите 14 % са отговорили неутрално; нито един респондент не е изразил несъгласие. Това потвърждава, че като цяло подкрепата по програмата за общите компоненти на европейските електронни системи е подходяща за целта, но предполага, че осведомеността за ролята на програмата за европейските електронни системи би могла да бъде подобрена.
Според националните данъчни органи, отговорили на анкетата, съвместните действия в много голяма степен съответстват на техните нужди. Почти всички респонденти са съгласни с това твърдение, а над 70 % са съгласни „напълно“. Някои респонденти обясниха, че съвместните действия имат положително въздействие върху данъчните администрации и че без тях би съществувал по-висок риск от несъответствие със законодателството на ЕС и по-слаба данъчна хармонизация в рамките на ЕС. Що се отнася до действията за изграждане на компетентности на служителите/обучение, отново ясно изразено мнозинство (86 %) от респондентите се съгласиха (малко над половината от тях „напълно“), че те отговарят на нуждите на данъчните администрации в ЕС (а останалите отговориха неутрално). Това потвърждава, че тези действия също са подходящи за целта, макар и може би не в същата степен като споменатите по-горе съвместни действия.
Действията за изграждане на компетентности, които бяха подчертани като особено добре съобразени с нуждите, включват курсовете за електронно обучение (описани от един респондент като „отлични“ от гледна точка на пълнотата и задълбочеността, интерактивността, начините за проследяване на напредъка на участниците и използването на съвременни образователни технологии), както и по-специално обучението и семинарите за новопостъпили служители по програмата за съвместни мероприятия за обучение (CLEP), обучителни сесии по CLEP относно TNA и централната електронна система с информация за плащания (CESOP). Проучването на случаи от практиката във връзка с LMS предостави допълнителни доказателства за целесъобразността на тази система, която стартира през 2021 г. като единно хранилище за дейностите по обучение и изграждане на капацитет, провеждани по програма „Фискалис“ (както и по програма „Митници“). Тя беше създадена преди всичко с цел да се преодолеят трудностите, с които се сблъскват служителите на данъчната администрация при намирането на учебни материали и достъпа до тях. Нейната централизирана платформа с възможност за търсене реши проблема с разпръснатите ресурси и подобри осведомеността за обучението на ЕС и неговото навлизане, особено за координаторите на обучения, които включват курсовете в националните учебни програми.
Целите на програма „Фискалис“ и приоритетите на политиката на ЕС са приведени в съответствие, като е поставен акцент върху укрепването на вътрешния пазар, изграждането на въглеродно неутрален континент, намирането на решения във връзка с ръста на цифровизацията и електронната търговия и осигуряването на принос към постигането на равноправие и социална справедливост чрез борба с данъчните измами.
3.Заключения и извлечени поуки
В раздела по-долу са представени основните констатации от оценката под формата на извлечени поуки. В него също така се подчертават, където е уместно, областите за подобрение, на които трябва да се обърне внимание по отношение на бъдещето на програмата.
При оценката беше установено, че програма „Фискалис“ продължава да е успешна. Включеният в нея широк набор от дейности означава, че е постигнато много чрез отделните действия по програмата, като по този начин се допринася по различни начини за постигането на целите на програмата. Освен това — и което е от решаващо значение — различните дейности не само се укрепват взаимно, но и са дълбоко взаимосвързани: действията в областта на информационните технологии, съвместните действия и действията за изграждане на капацитет често действат като катализатор едно за друго, като гарантират, че методите на работа и приоритетите са съгласувани и че постепенно се изграждат колегиални отношения и доверие между данъчните служители от различните държави. По-специално изпълнението на политиките, подкрепени от амбициозни информационни системи, би било невъзможно без платформа, чрез която съответните служители да развият обща визия и подход за начина на постигане на общите цели, включително в подготвителната фаза.
Поука 1 — относно трайното значение на програма „Фискалис“
„Фискалис“ се доказа като достатъчно приспособима, за да продължи да съответства на нуждите на заинтересованите страни и на по-широката политическа среда. Това се дължи на начина, по който е проектирана програмата, който гарантира, че както нейните цели, така и наборът от действия се ръководят от политиките, които тя подкрепя. Програмата е съобразена преди всичко с данъчната политика на ЕС. Тъй като данъчната политика на ЕС е тясно координирана с по-общите политики и инициативи, като например чистия преход и декарбонизацията, цифровия преход и разширяването на ЕС, тя носи ползи за обществеността и дружествата, като стимулира завършването на единния пазар на ЕС, премахва пречките между границите и между държавите и насърчава сътрудничеството между националните администрации. Това включва не само програма „Митници“, в чието управление участва и ГД TAXUD, но и МВУ, тясно свързания Инструмент за техническа подкрепа и Европейския зелен пакт.
Поука 2 — относно прилагането и изпълнението
Начинът на проектиране на програма „Фискалис“ се основава на нуждите и е гъвкав, като практическите отговорности се разпределят в съответствие с оперативните нужди. Това осигури възможност по програмата да бъдат успешно реализирани много широк кръг от дейности — от сложни ИТ проекти през голям брой структурирани и ad hoc съвместни действия до разработването и разпространението на общи материали за обучение. Въпреки че постиженията и въздействието варират в зависимост от естеството и мащаба на конкретните финансирани действия, от гледна точка на изпълнението програмата е постигнала или надхвърлила първоначалните очаквания/цели във всички области, а възприятията на заинтересованите страни за програмата и нейните дейности са изключително положителни. Успешното прилагане позволи на данъчните органи и (където е приложимо) на икономическите оператори да си взаимодействат по сигурен и надежден начин.
Беше установено, че и трите основни „вида“ действия по програмата допринасят значително за постигането на специфичните цели за съгласувана данъчна политика и прилагане на данъчното законодателство на ЕС, за насърчаване на оперативното сътрудничество между данъчните органи и за подобряване на административния капацитет на данъчните органи. Освен това се стигна до заключението, че програмата е от голямо значение в контекста на разширяването. Това е видно от общата обратна информация, получена от националните администрации, и от данните от мониторинга на програмата, както и от констатациите от проучванията на случаи от практиката във връзка с конкретни информационни системи и LMS.
Поука 3 — относно разходите и ползите от финансираните действия
Тъй като ползите от програмата и разходите по нея са силно специфични за отделните действия, те бяха разгледани най-вече въз основа на задълбочените проучвания на случаи от практиката. Беше установено, че по различни начини и в зависимост от техните функции и области на данъчната политика четирите проверени европейски електронни системи генерират значителни осезаеми ползи и икономии на разходи за данъчните органи, Европейската комисия и — където е уместно, например когато използват информационни системи за целите на спазването на изискванията — икономическите оператори. Тези ползи включват 1) повишена ефективност в резултат на цифровизацията/автоматизацията на преди това аналогови задачи; 2) повишена производителност в резултат на възможността за безпроблемно споделяне на повече и по-добра информация; 3) намалено време за чакане поради незабавната достъпност на информацията; и 4) пряко и непряко въздействие върху намаляването на измамите. Например информационната система за TNA, финансирана от програма „Фискалис“, за която централните разходи на ЕС бяха по-малко от 7 милиона евро между 2021 г. и 2023 г., доведе до установяването на 10 000 търговци, извършващи измами, спомагайки за разкриването на съмнителни сделки на стойност близо 34 милиарда евро. Съпоставителните анализи като цяло показаха, че обединяването на ресурси за разработване на системите на равнището на ЕС е довело до системи, които не само са по-добри при изпълнението на своите функции, но и са по-ефективни от гледна точка на разходите, отколкото биха могли да бъдат постигнати самостоятелно от държавите членки. Както е посочено по-горе, приносът на съвместните действия и дейностите за изграждане на капацитет отчасти се състои в това, че спомогнаха да бъде създадена средата, необходима за функционирането и използването на информационните системи, както е предвидено, както и да бъдат осигурени общо разбиране и общи подходи към данъчното законодателство на ЕС. Относително ниската стойност на тези съвместни действия и дейности за изграждане на капацитет се счита за нищожна цена, като се има предвид генерираният ефект на лоста по отношение на повишаването на ефективността на информационните системи и предоставянето на електронни средства на данъчните органи за съвместна работа за постигане на целите на вътрешния пазар.
Поука 4 — относно съгласуваността и полезните взаимодействия на програмата с други инициативи
При оценката беше установено, че програма „Фискалис“ е напълно съгласувана с редица други инициативи на Комисията, що се отнася до съгласуваността на целите и взаимното допълване на дейностите и крайните продукти. Бяха установени конкретни връзки с някои програми (вж. поука 1), но това важи в по-малка степен или изобщо не важи по отношение на други програми, а именно компонента „Херкулес“ на Програмата на Съюза за борба с измамите, програма „Единен пазар“ и инструмента за предприсъединителна помощ/техническа подкрепа и обмен на информация.
Въпреки минималния риск от припокриване с програма „Фискалис“ и възможностите за взаимно укрепване дори при липса на практическа координация, може да съществуват пропуснати възможности за установяване и използване на полезни взаимодействия. Полезните взаимодействия и взаимното допълване с други програми следва да продължат да се проучват допълнително, за да се повиши целесъобразността на програма „Фискалис“, включително по отношение на дейностите за изграждане на компетентности на служителите/обучение и инициативите, свързани с процеса на разширяване. Тези полезни взаимодействия следва да се запазят и да бъдат допълнително засилени, за да се консолидират предимствата на това да се работи съгласувано с другите политики и инициативи.
Поука 5 — относно комуникацията и осведомеността за програмата и нейната видимост
Различните видове дейности, финансирани по програма „Фискалис“, са тясно свързани и се изпълняват съгласувано за постигане на желаните цели. Въпреки че е общоизвестно, че информационните системи по програмата се подпомагат с финансиране от ЕС, много данъчни служители и други заинтересовани страни не са запознати, че те са част от програма „Фискалис“. Това ограничава обмена на информация и данни между заинтересованите страни и води до частично възприемане на добавената стойност на програмата. В краткосрочен план осведомеността за ролята на информационните системи в програмата би могла да бъде повишена чрез по-последователно брандиране. С течение на времето това би създало по-силна връзка между различните направления в дейностите, получаващи финансиране, и би увеличило видимостта на програмата.
Поука 6 — относно допълнителното подобряване на LMS
Чрез проучването на случаи от практиката във връзка с LMS оценката показа, че като цяло платформата е с високо качество 8 и осигурява значителна добавена стойност на разумна цена. Въпреки че констатациите бяха като цяло положителни, в проучването на случаи от практиката бяха отбелязани и няколко области, в които е необходимо допълнително подобрение. Те включваха 1) усъвършенстване на структурата и функционалността на LMS по отношение на функцията за търсене, по-голяма персонализация за влезлите в системата потребители и добавяне на повече езикови версии; 2) включване на подходящи учебни материали от националните администрации и други организации; и 3) концентриране на комуникационните усилия с цел стимулиране на използването на платформата. В момента с няколко служби на Комисията (т.е. ГД REFORM, GROW, EUIPO) се провеждат обсъждания за възможността да използват платформата LMS.
Поука 7 — относно рамката за мониторинг и оценка
С новата РМО, приета за настоящия програмен период, вече беше отбелязана стъпка към по-изпълнима и целенасочена рамка. Все пак продължават да съществуват предизвикателства, включително няколко от предходната РМО, като например прекомерен брой показатели, утежнени процеси за националните органи и Комисията и ограничена полза от изготвените доклади и анализи. Възможностите за подобрение включват 1) свеждане до минимум на количеството първични данни, които трябва да бъдат събрани, което би спомогнало за преодоляване на умората от консултациите (свързана в някои случаи с множеството искания за обратна връзка); 2) по-нататъшно използване на съществуващите данни за определяне на по-информативни показатели или референтни стойности; и 3) намаляване на броя на показателите, особено на равнището на крайните продукти, където връзката с резултатите от програмата често е слаба и действията е трудно да бъдат сравнени. Във връзка с последната точка се планира по-нататъшно рационализиране на отчитането на изпълнението, считано от следващата многогодишна финансова рамка. То ще се основава на рационализирана рамка за проследяване на бюджетните разходи и отчитане на изпълнението по по-опростен, по-последователен и по-малко обременяващ начин.