ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 26.5.2025
COM(2025) 256 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ
Оценка на Европейския орган по труда (ЕОТ)
{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 26.5.2025
COM(2025) 256 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ
Оценка на Европейския орган по труда (ЕОТ)
{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}
I. ПРЕДИСТОРИЯ И КОНТЕКСТ
Европейският орган по труда (ЕОТ или „Органът“) е създаден с Регламент (ЕС) 2019/1149 1 от 20 юни 2019 г. („Учредителния регламент“).
В условията на нарастваща трудова мобилност, непрекъснати предизвикателства пред прилагането и сътрудничеството, както и постоянни проблеми за работниците в трансгранични ситуации 2 , ЕОТ беше създаден като децентрализирана агенция, за да помогне за укрепването на справедливостта и доверието във вътрешния пазар, да допринесе за осигуряване на справедлива трудова мобилност на цялата територия на Европейския съюз и да подпомогне държавите членки и Европейската комисия при ефективното прилагане и изпълнение на правната уредба на ЕС, свързана с трудовата мобилност и координацията на системите за социална сигурност. Във връзка с това ЕОТ има за цел също така да допринесе за силно конкурентна социална пазарна икономика в съответствие с член 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС). Сред задачите на ЕОТ са да осигурява подкрепа за предоставянето на информация и услуги за гражданите и работодателите, да засилва сътрудничеството, да провежда съвместни инспекции, да извършва анализи и оценки на риска, да улеснява обмена на информация и да изгражда капацитет сред държавите членки.
В съответствие с изискванията на Учредителния регламент и насоките за по-добро регулиране Комисията извърши оценка на работата на ЕОТ, в която беше обхванат периодът от юли 2019 г. до края на първото полугодие на 2023 г. В оценката е предоставен анализ на ефективността, ефикасността, значимостта, съгласуваността и добавената стойност на Органа, доколкото е възможно, като се има предвид ранният етап на развитие на ЕОТ през обхванатия от оценката период. Пандемията от COVID-19, както и агресивната война на Русия срещу Украйна, създадоха значителни предизвикателства в началния етап на работата на Органа.
С настоящата оценка се предприемат първите стъпки за оценяването на резултатите от работата на агенцията по отношение на нейните специфични цели и дейности и се преценява дали е необходимо да се изменят нейните правомощия, както е посочено в член 40 от Учредителния регламент. Въпреки че оценката може в редица отношения да има по-скоро характер на доклад за напредъка, тя има за цел да допринесе за по-добра база от доказателства за следващата оценка, в съответствие със съществуващите задължения за докладване, както и за евентуалното изменение на правомощията на Органа.
II. ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ
Като цяло ЕОТ изигра ключова роля за засилване на сътрудничеството между националните органи. По-специално той улесни и подкрепи съгласувани и съвместни инспекции (ССИ) по отношение на командировани работници и на други мобилни работници в различни сектори, някои от които бяха определени от социалните партньори като най-уязвими към социални измами и злоупотреби. Освен това ЕОТ подобри достъпа на работниците, работодателите и социалните партньори до информация относно трудовата мобилност. Той организира събития с държавите членки, за да повиши осведомеността относно вида на предоставяната от него подкрепа и да представи своите области на дейност.
ЕОТ създаде и засили полезни взаимодействия с редица други европейски органи чрез меморандуми за разбирателство/споразумения за сътрудничество, като например с Административната комисия за координация на системите за социална сигурност или с други агенции на ЕС. Това позволи на Органа да разработи всеобхватен подход към различните си задачи.
В оценката се подчертават възможностите за по-нататъшно подобряване на изпълнението на конкретни дейности и за засилване на полезните взаимодействия между тези дейности. Освен това в оценката се посочват нови предизвикателства, които могат да бъдат решени само частично от Учредителния регламент (напр. граждани на трети държави, работещи в рамките на ЕС). Накрая се споменават предизвикателствата, свързани с персонала, управлението на бюджета и изпълнението на бюджета.
II.1 Ефективност
ЕОТ постигна напредък по четирите си специфични цели, но резултатите бяха различни, главно защото Органът беше в началната си фаза и трябваше да приоритизира дейностите, одобрени от Управителния съвет. Бюджетът беше съобразен с тези приоритети. Най-общо качеството на резултатите от работата на ЕОТ беше сравнително високо.
Като цяло ЕОТ допринесе за подобряване на наличността и достъпността на информация относно правата и задълженията в областта на трудовата мобилност в ЕС. Той също така разработи инструменти, с които се засилва сътрудничеството между националните органи, и подкрепи държавите членки чрез улесняване и засилване на сътрудничеството, в това число чрез ССИ, изграждане на капацитет (напр. обучения) и медиация.
Напредъкът на ЕОТ по отношение на четирите му специфични цели може да бъде обобщен, както следва:
1) Улеснява достъпа до информация за правата и задълженията във връзка с трудовата мобилност на цялата територия на Съюза, както и подходящия достъп до услуги.
Кампаниите на ЕОТ получиха значително внимание и достигнаха до широка аудитория. Въпреки че не беше възможно ефективността да бъде окончателно оценена поради липса на показатели, свързани с резултатите, информационните кампании като цяло бяха възприети положително от заинтересованите страни, включително от представителите на публичната администрация и социалните партньори на равнището на ЕС. Ефективността на комуникацията беше възпрепятствана най-вече от недостатъци във времето и насочването, което също така затрудни партньорите да подкрепят тези усилия. Въпреки това ЕОТ проведе и редица други информационни дейности, които се различаваха по отношение на последващите действия и възприемането на национално равнище. Тъй като информацията за правата и задълженията продължава да е фрагментирана, заинтересованите страни — по-специално социалните партньори — посочиха допълнителна необходимост от леснодостъпна и практична информация за правата и задълженията на мобилните работници и работодателите. Услугата по предоставяне на преводи от страна на ЕОТ беше похвалена от различни заинтересовани страни за това, че помага на националните органи да спестяват разходи. Преминаването на Европейското бюро за координация (ЕБК) на EURES от Комисията към ЕОТ беше осъществено безпроблемно въпреки непрекъснато съществуващите незаети работни места и ограничения опит на назначения персонал. Продължиха да възникват предизвикателства поради различните приоритети и липсата на яснота относно споделянето на отговорностите между ЕОТ и Комисията по отношение на мрежата EURES, портала и свързаните с тях ИТ услуги.
2) Улеснява и засилва сътрудничеството между държавите членки при прилагането на съответното право на Съюза на цялата му територия, включително улеснява провеждането на съгласувани и съвместни инспекции.
Една от най-ефективните дейности на ЕОТ беше улесняването на ССИ, което позволи споделяне на знания и взаимно опознаване на практиките за инспекция от инспектори от различни държави членки. Въпреки географското разпространение на ССИ на цялата територия на Съюза и признатата им полезност, пълният им потенциал все още не е използван. Ефективността на ССИ беше неразривно свързана с активното участие на държавите членки преди, по време и след инспекциите.
Анализът и оценките на риска първоначално не се разглеждаха като приоритет в рамките на ЕОТ, чиито усилия бяха ограничени главно до дейности по картографиране. Действията на ЕОТ в това отношение са ограничени и от Учредителния регламент, с който на Органа не се предоставя подробна позиция по отношение на обработването на лични данни, а националните органи не са склонни да споделят своята информация, което възпрепятства способността на ЕОТ да предлага аналитични услуги на равнището на дружествата или проактивно да установява и препраща предполагаеми случаи към държавите членки.
Сътрудничеството между държавите членки протичаше безпроблемно, което доведе до по-добро общо разбиране на правилата на ЕС от страна на националните правоприлагащи органи и до увеличаване на експертния опит. През първите години от функционирането на ЕОТ дейностите за изграждане на капацитет се организираха по-скоро ad hoc. Въпреки това те получиха висока оценка от заинтересованите страни и изиграха важна роля за развитието на Органа.
3) Изпълнява функциите на медиатор и улеснява намирането на решение в случаи на трансгранични спорове между държавите членки.
Звеното за медиация, в това число подробни процедури и насоки, беше създадено в тясно сътрудничество с държавите членки. Въпреки това до момента то не е използвано в достатъчна степен, като до края на 2023 г. са разгледани само четири случая, три от които са преждевременно приключени, и те са ограничени главно до координацията на системите за социална сигурност. В резултат на това не могат да се направят заключения относно неговата ефективност. Това се дължи и на решението на Управителния съвет на ЕОТ Органът да даде приоритет на области като инспекции и информационни кампании през първите години от дейността си. Звеното за медиация започна да функционира напълно едва към края на 2022 г.
4) Подкрепя сътрудничеството между държавите членки за противодействие на недекларирания труд.
Европейската платформа за противодействие на недекларирания труд беше прехвърлена безпроблемно от Комисията към ЕОТ. Решението за включване на платформата в рамките на звеното за правоприлагане и анализ поради ясните ѝ връзки с националните стратегии и действия в областта на недекларирания труд получи положителна оценка, но има възможност за допълнително развитие. Полезните взаимодействия с други дейности на ЕОТ не са се реализирали съществено. Платформата беше създадена, за да се помогне на държавите членки в противодействието на недекларирания труд, но също така и за да се възприеме по-широк подход, включващ проучване на причините за проблемите и — в идеалния случай — работа за предотвратяване.
II.2 Ефикасност
Оценяването на ефикасността на млада организация като ЕОТ е предизвикателство, тъй като тя преминава през фазата на създаване, набира персонал, разработва процедури и проучва оптимални начини за изпълнение на правомощията си. През този период на експериментиране естествено съществуват области за подобрение и организационно обучение, като се вземат предвид и предизвикателствата, породени от пандемията.
По време на обхванатия от оценката период липсата на адекватна система за мониторинг попречи да се направи солидна оценка на икономическата ефективност на дейностите на ЕОТ. Въпреки това повечето заинтересовани страни, с които беше проведена консултация, са съгласни, че ЕОТ е демонстрирал достатъчна степен на икономическа ефективност, като ползите от дейностите му като цяло са надвишавали разходите.
Структурите за управление на ЕОТ бяха оценени като най-общо ефикасни, насърчаващи положителни резултати по отношение на трудовата мобилност и сътрудничеството между държавите членки, например чрез организиране на преводи, ССИ и срещи.
По отношение на оперативната си ефективност ЕОТ се сблъска със значителни трудности при усвояването на предоставените ресурси, както може да се види от високия дял на пренесените оперативни разходи. ЕОТ постигна финансова автономност едва през май 2021 г. и като цяло изпълнението на бюджета беше слабо, главно поради началната фаза, в това число необходимостта от набиране на персонал.
Предизвикателствата в процеса на създаване, придружени от структурата и текучеството на персонала, затрудниха управлението на работното натоварване и изпълнението на бюджета на ЕОТ. Въпреки че по време на обхванатия от оценката период настъпиха забележителни подобрения, все още има потенциал ЕОТ да подобри дейността си, без да е необходимо допълнително финансиране.
II.3 Съгласуваност
По време на обхванатия от оценката период ЕОТ се интегрира добре в по-широката структура за управление на политиките на ЕС, като привлече значително политическо внимание на всички равнища.
Това беше постигнато чрез множество събития и посещения в държавите членки на изпълнителния директор и на други служители на ЕОТ, както и чрез силно сътрудничество със социалните партньори на равнището на ЕС. Правомощията и дейностите на ЕОТ са съгласувани с политиките на ЕС предвид неотдавнашното му създаване и стабилната политическа среда след приемането на Учредителния регламент. Органът си сътрудничи с различни отдели на Комисията и работи в тясно сътрудничество с националните органи за прилагане на актуализираните правила на ЕС, като например преразгледаната Директива относно командироването на работници 3 , Пакета „Mобилност I“ за автомобилния транспорт 4 и Регламента за създаване на единна цифрова платформа 5 .
Дейностите на ЕОТ бяха съгласувани с тези на други агенции и органи. Органът установи официални споразумения с Европейската комисия, Eurofound, Cedefop, EU-OSHA, Административната комисия за координация на системите за социална сигурност и СОЛВИТ. Въпреки че сътрудничеството с някои организации като Европол и МОТ би могло да бъде засилено, заинтересованите страни не установиха съществени припокривания или несъответствия между съответните организации. Сътрудничеството с други агенции, като Агенцията за основните права, започна, макар че е твърде рано да се наблюдават резултатите от него.
Що се отнася до ролята на ЕОТ по отношение на гражданите на трети държави, дейностите в подкрепа на набирането на персонал или намирането на съответствие на пазара на труда между граждани извън ЕС и дружества в рамките на ЕС не са обхванати от Учредителния регламент. Когато обаче граждани на трети държави са изложени на рискове, свързани с мобилността или командироването в рамките на ЕС, ЕОТ може да се намеси, например чрез секторен подход към проблемни ситуации, при които мобилните работници от ЕС и работниците мигранти са изправени пред сходни рискове от експлоататорски условия на труд.
II.4 Добавена стойност от ЕС
Добавената стойност от ЕОТ произтича от капацитета му да координира въпроси и проблеми, свързани с трудовата мобилност в рамките на ЕС и с координацията на системите за социална сигурност.
ЕОТ подкрепяше дейностите на ЕС за координация и сътрудничество в областта на мобилността в рамките на ЕС, осигурявайки централно „звено“, с което се увеличава систематичното, гъвкаво, прозрачно и по-малко сложно прилагане в сравнение с двустранните или ограничените многостранни усилия на отделните държави членки.
ЕОТ засили работата в мрежа, споделянето на знания, доверието и координацията между националните администрации, като дейностите му за обучение и изграждане на капацитет бяха особено добре приети. Фактът, че държавите членки решават да изпращат командировани национални експерти (КНЕ) в ЕОТ, подчертава призната му стойност и това, че си заслужава да се направи инвестиция.
Въпреки значителния напредък ЕОТ е изправен пред предизвикателства при пълноценното реализиране на потенциала си поради някои ограничения на правомощията си. За последователната и висококачествена информация за трудовата мобилност е необходима координация на равнището на ЕС, обаче информацията за правата и задълженията продължава да е фрагментирана, най-вече поради разнообразието от национални системи. Работата в сложна среда с балансирани национални и европейски компетенции затруднява намирането на решения, а постигането на максимална добавена стойност от ЕС ще отнеме време.
II.5 Значимост
Правомощията и целите на ЕОТ продължават да са изключително актуални предвид текущите тенденции като повишената трудова мобилност в ЕС, засягаща и граждани на трети държави, недостига на работна ръка и екологичния, цифровия и демографския преход.
ЕОТ играе важна роля в предоставянето на подкрепа на държавите членки в усилията им за осигуряване на справедлива трудова мобилност. В оценката се изтъква необходимостта от засилване на ЕОТ и от повишаване на ефективността и ефикасността на дейностите му и се подчертава потенциалната необходимост от преразглеждане на правомощията.
Някои потенциални области за подобрение, за които би могло да е необходимо преразглеждане на Учредителния регламент, включват компетентност за обработване на лични данни, засилена способност за отправяне на искания за сътрудничество до държавите членки във връзка със ССИ, а в областта на предоставянето на информация — възможност за по-добро справяне с положението на гражданите на трети държави, както и упражняване на по-голямо влияние върху назначаването на национални служители за връзка (НСВ), осигуряване на по-структурирано оперативно сътрудничество с държавите членки и стабилизиране на персонала на Органа, като се има предвид високият дял на КНЕ. Освен това засилването на капацитета на държавите членки за сътрудничество с ЕОТ би могло също да помогне на Органа да изпълнява по-добре своите правомощия.
III. ИЗВЛЕЧЕНИ ПОУКИ И ПЪТЯТ НАПРЕД
В оценката на първоначалните операции на ЕОТ са предоставени няколко важни поуки, които могат да насочат бъдещата стратегическа насоченост на органа и да подобрят резултатите от работата му. Комисията приканва ЕОТ да приеме план за действие с междинни цели за предприемане на действия във връзка с всяка от констатациите. Следва да бъдат взети предвид следните елементи:
1.Подобряване на системата за мониторинг: в оценката се подчертава необходимостта ЕОТ да подобри системата си за мониторинг въз основа на SMART (конкретни, измерими, постижими, релевантни и обвързани с конкретни срокове) цели и ключови показатели за ефективност. Системата за мониторинг следва да е съсредоточена върху въздействията, резултатите и крайните продукти, както и върху определянето и измерването на специални цели, които са постижими с оглед на целите и правомощията на ЕОТ. Освен че предоставя необходимите входни данни за следващата оценка на ЕОТ, подобна система за мониторинг би могла да помогне за подобряване на стратегическото управление под ръководството на Органа, като осигурява насоки на организацията и повишава цялостната ѝ ефективност.
2.Стратегическа интеграция и съгласуваност: дейностите на ЕОТ биха могли да бъдат по-интегрирани и координирани както вътрешно, така и с други субекти на ЕС. Прилагането на всеобхватен стратегически подход, който обхваща всички дейности, би могло да подобри съгласуваността и последователността. Що се отнася до вътрешната организация, това би включвало съгласуване на различните дейности, за да се създадат полезни взаимодействия и да се повиши цялостната ефективност.
3.Информация: ЕОТ би могъл да увеличи въздействието и полезността на информационните кампании, като разработи подходящи показатели и стратегии за измерване на техния успех. Участието на заинтересованите страни, по-специално на социалните партньори, както и на държавите членки, в последващите действия във връзка с информационните дейности на ЕОТ би могло да бъде допълнително засилено.
4.Консолидиране на EURES: ЕОТ следва да увеличи усилията си за развитие на EURES и да я свърже със своите дейности. Той следва да използва анализа на трудовата мобилност, като същевременно подобри услугите за мрежата EURES с цел оптимално подпомагане на търсещите работа и работодателите чрез цифрови инструменти. ЕОТ следва да проучи начини за повишаване на ефективността и ефикасността на EURES чрез подобряване на управлението на координационната група на EURES и изясняване на разделението на труда и споделянето на отговорността между отделите на Комисията и ЕОТ, по-специално по отношение на ИТ инструментите на портала EURES и правните тълкувания на Регламента относно EURES.
5.Звено за медиация: ЕОТ би могъл да определи причините за недостатъчното използване на звеното за медиация и да проучи как да увеличи неговата разходна ефективност и включването на държавите членки в процеса на медиация.
6.Изграждане на капацитет: при изграждането на капацитета на ЕОТ би могло да се използват по-ориентирани към резултатите цели, което би позволило то да бъде по-добре определено и разширено, ако е необходимо, и да обхване по-широк спектър от програми и цели. Това би довело до увеличаване на подкрепата за мрежата EURES, за да се гарантира, че тя е напълно интегрирана част от дейностите на ЕОТ.
7.Интегриране на цифрови инструменти и иновации: тъй като цифровизацията продължава да оформя пазарите на труда, ЕОТ следва да се съсредоточи върху по-нататъшното интегриране на цифрови инструменти и иновации в своите дейности. Това включва оптимизиране на портала EURES (наред с другото чрез увеличаване на полезните взаимодействия с Европас) и справяне със свързаните с това предизвикателства, като например съкращенията на работни места и процесите на набиране на персонал, както и разработване на инструменти за по-нататъшна подкрепа за използването и разработването на цифрови инструменти от държавите членки.
8.Оперативна ефективност: ЕОТ би могъл да определи начини за увеличаване на ефективността на срещите и на използването на ресурсите по отношение както на финансовите, така и на човешките ресурси. С намирането на добър баланс между вътрешния експертен опит и разчитането на външни изпълнители би могло да се увеличи оперативната ефективност, без непременно да са необходими допълнителни ресурси. Следва да се осигури по-нататъшно стабилизиране на персонала на ЕОТ предвид високия дял на КНЕ. Възможността за превръщане на КНЕ в щатен персонал би могла да помогне за справянето с това предизвикателство.
Коригиране на правомощията на ЕОТ: в оценката се посочва, че има възможност за подобряване на работата на ЕОТ въз основа на настоящите му правомощия и цели. Същевременно се отбелязват някои ограничения в правомощията, които биха могли да повлияят на потенциала на ЕОТ. Ако се обмислят промени в правомощията или обхвата на ЕОТ, е необходим цялостен анализ на неговите нужди, разходи, ползи и на потенциалните странични ефекти, като се използва настоящата оценка, както и докладът на Европейския парламент и приносът на други заинтересовани страни. ЕОТ, в това число неговата ефикасност и ефективност, биха могли да бъдат укрепени чрез целенасочени промени, например подобрени компетентности за обработване на данни, подобрено сътрудничество с държавите членки, в това число по отношение на предоставянето на информация, ролята на ЕОТ по отношение на гражданите на трети държави, отговорностите на ЕОТ по отношение на развитието на EURES и превръщането на редица КНЕ в щатен персонал.