ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 14.11.2024
COM(2024) 525 final
2024/0291(NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА
относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на 17-ото заседание на Комитета на страните по Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие във връзка с приемането на решение относно процедурата за издаване на препоръки към страните в първия кръг за тематична оценка по отношение на въпросите, свързани с институциите и
публичната администрация на Съюза
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
1.Предмет на предложението
Настоящото предложение се отнася до решението за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза на 17-ото заседание на Комитета на страните по Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие („Истанбулската конвенция“ или „Конвенцията“) на 17 декември 2024 г. във връзка с предвиденото приемане на проекторешение относно новата процедура на Комитета за издаване на препоръки към страните по отношение на прилагането на Конвенцията въз основа на първия кръг за тематична оценка от Експертната група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие (GREVIO), озаглавен „Изграждане на доверие чрез осигуряване на подкрепа, закрила и правосъдие“.
2.Контекст на предложението
2.1.Истанбулската конвенция
Истанбулската конвенция има за цел установяването на всеобхватен и хармонизиран набор от правила за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие в Европа и извън нея. Конвенцията влезе в сила на 1 август 2014 г.
ЕС подписа Конвенцията през юни 2017 г. и приключи процедурата по присъединяване с депозирането на 28 юни 2023 г. на два инструмента за утвърждаване, с което задейства влизането в сила на Конвенцията за ЕС на 1 октомври 2023 г. ЕС се присъедини към Конвенцията по отношение на въпросите, попадащи в неговата изключителна компетентност, а именно по тези, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза, както и по отношение на въпросите, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, правото на убежище и забраната за връщане. Всички държави — членки на ЕС, са подписали Конвенцията, а 22 от тях са я ратифицирали.
2.2.Комитетът на страните
Комитетът на страните се състои от представителите на страните по Конвенцията. Страните трябва да се стремят да номинират като свои представители експерти от възможно най-висок ранг в областта на превенцията и борбата с насилието над жени и домашното насилие. Задачите, възложени на Комитета на страните, са изброени в член 1 неговия процедурен правилник. На 1 октомври 2023 г. ЕС стана страна по Истанбулската конвенция и следователно член на Комитета на страните (член 67, параграф 1 от Конвенцията).
2.3. Механизмът за мониторинг по Истанбулската конвенция
С Истанбулската конвенция се създава механизъм за мониторинг, за да се гарантира ефективното прилагане на нейните разпоредби от страните по нея. Целта е да се оцени начинът, по който разпоредбите на Конвенцията се прилагат на практика, и да се предоставят насоки на страните. Този механизъм за мониторинг се състои от два отделни, но взаимодействащи си органа: GREVIO и Комитета на страните. GREVIO е независима експертна група, натоварена със задачата да наблюдава прилагането на Истанбулската конвенция за всяка отделна държава в съответствие с член 66, параграф 1 от Конвенцията.
Процедурата за мониторинг е изложена в член 68 от Конвенцията. В съответствие с член 68, параграф 1 страните по Конвенцията са длъжни да представят доклад въз основа на въпросник, изготвен от GREVIO, в който се описват подробно законодателните и другите мерки, предприети с цел привеждане в действие на разпоредбите на Конвенцията. С тази процедура, наричана процедура за базова оценка, се осигурява първоначален всеобхватен преглед на прилагането от съответната страна на почти всички разпоредби на Конвенцията. Въз основа на въпросника и на допълнителна информация от други съответни участници GREVIO изготвя доклад, включващ предложения за мерки, които страната следва да предприеме, за да изпълни задълженията си по Конвенцията.
Въз основа на докладите на GREVIO и неговите заключения и в съответствие с член 68, параграф 12 от Конвенцията Комитетът на страните може да приеме препоръки, адресирани до съответната страна, относно прилагането на Конвенцията и да определи дата за представяне на информация за изпълнението на препоръките. Въз основа на посочената разпоредба Комитетът на страните приема препоръки, адресирани до държавите — страни по Конвенцията, в които се прави разграничение между действията, които според него съответната страна следва да предприеме възможно най-скоро, с изискване да докладва на Комитета за предприетите в това отношение стъпки в срок от три години, и действията, които, макар и важни, според Комитета могат да бъдат предприети на по-късен етап.
Приложимата процедура за издаване на препоръки въз основа на базовите доклади на GREVIO бе установена от Комитета на 4-тото му заседание на 30 януари 2018 г. и е описана в документ IC-CP(2018)6. Накратко, беше договорено, че препоръките следва да бъдат насочени към слабостите, които според GREVIO налагат предприемането на незабавни действия, указани чрез израза „настоятелно призовава“, и към слабостите в рамките на глави I и II от Конвенцията, които налагат предприемането на корективни действия в близко бъдеще, указани чрез израза „силно насърчава“.
Макар че GREVIO счита всички свои предложения за важни, тя е установила йерархия на степените на спешност, изразявана чрез използването на различни изрази: „настоятелно призовава“, „силно насърчава“, „насърчава“ и „приканва“. Комитетът на страните изрично взе решение да включи в своите препоръки предложенията, обозначени с израза „силно насърчава“, по глави I и II от Конвенцията поради изключително голямото им значение, тъй като те осигуряват основата за ефективното прилагане на останалата част от Конвенцията. GREVIO също така установи наличието на значителни пропуски при прилагането на тези глави. Освен това беше договорено, че на страните следва да се даде тригодишен срок за изпълнение на препоръките на Комитета на страните и за докладване. Накрая, Комитетът на страните взе решение изрично да приканва съответната страна да изпълни останалите предложения на GREVIO, без да се изисква допълнително докладване по тези не толкова неотложни въпроси, като начин да се одобрят предложенията на GREVIO в тяхната цялост.
2.4.Кръговете за тематична оценка
Тъй като процедурата за базова оценка е приключила за почти всички страни по Конвенцията, в края на 2022 г. GREVIO взе решение да пристъпи към следващия етап от оценката на прилагането на Конвенцията от държавите — страни по нея. В съответствие с член 68, параграф 3 от Конвенцията процедурите за оценка на GREVIO след базовата оценка се подразделят на кръгове. В началото на всеки кръг GREVIO определя конкретни разпоредби за оценка и изпраща въпросник с цел събиране на информация относно тяхното прилагане. GREVIO издава доклади въз основа на събраната информация. Този процес се нарича кръг за тематична оценка на GREVIO.
Първият кръг за тематична оценка е озаглавен „Изграждане на доверие чрез осигуряване на подкрепа, закрила и правосъдие“ и ще бъде проведен през периода 2023—2031 г. Базовата оценка обхвана около 60 члена на Истанбулската конвенция, а новата процедура за тематична оценка е насочена към 19 конкретни разпоредби. С тези разпоредби се определят стандарти за правоприлагащите органи, субектите в областта на наказателното правосъдие, предоставянето на общи и специализирани услуги за подкрепа на жертвите, както и общ подход, съобразен с нуждите на жертвите. Целта е да се осигури по-задълбочена оценка на тези области, като вниманието се съсредоточи върху постигнатия напредък по всяка разпоредба.
За да приема препоръки към страните въз основа на новата тематична оценка на GREVIO, Комитетът на страните трябва да установи специална процедура. На заседанието на Комитета на страните на 3 май 2024 г. бе проведено предварително обсъждане по този въпрос въз основа на документ за обсъждане, изготвен от секретариата [IC-CP(2024)6]. След това обсъждане през септември 2024 г. секретариатът на Комитета на страните разпространи проекторешение [IC-CP(2024)10] относно процедурата за издаване на такива препоръки, придружено от образец, в който е очертана предложената структура на препоръките, които ще бъдат отправяни към страните. Проекторешението до голяма степен е основано на приложимата процедура за издаване на препоръки въз основа на базовите доклади на GREVIO.
2.5.Предвиденият акт на Комитета на страните
Предвижда се на 17-ото си заседание а 17 декември 2024 г. Комитетът на страните да пристъпи към приемането на решение относно новата процедура на Комитета за издаване на препоръки към страните относно прилагането на Истанбулската конвенция въз основа на първите доклади за тематична оценка на GREVIO, както и на образец, в който е очертана структурата на тези бъдещи препоръки („предвидения акт“).
Процедурата, предложена от секретариата на Комитета на страните в документ IC-CP(2024)10, може да бъде обобщена, както следва:
–Препоръките следва да обхващат предложенията в докладите за тематична оценка, за които GREVIO счита, че е особено неотложно да бъдат изпълнени („настоятелно призовава“), и предложенията, за които GREVIO счита, че следва да бъдат изпълнени в близко бъдеще („силно насърчава“), по отношение на всички глави на Конвенцията.
–Комитетът на страните осъществява надзор върху изпълнението на тези препоръки в съответствие със своя процедурен правилник, като изисква от съответната страна да представи писмен доклад за начина, по който е изпълнила препоръките, в срок от три години от приемането им. Впоследствие Комитетът на страните може да вземе решение да не предприема допълнителни стъпки за надзор, за да се избегне припокриване с бъдещите кръгове за оценка от страна на GREVIO.
–В препоръките следва изрично да се препоръчва съответната страна да изпълни останалите предложения на GREVIO, без да се изисква допълнително докладване по тези не толкова неотложни въпроси, като начин да се одобрят заключенията на GREVIO в тяхната цялост и страната да се прикани да продължи диалога си с GREVIO.
3.Позиция, която трябва да се заеме от името на Съюза
Предвиденият акт се отнася до предложението на секретариата на Комитета на страните за обхвата и процедурата за издаване на препоръки към страните относно прилагането на Истанбулската конвенция въз основа на първите доклади за тематична оценка на GREVIO, както и за образец, в който е очертана структурата на тези бъдещи препоръки. Кръгът за тематична оценка се отнася до прилагането от страните на разпоредбите на Конвенцията, които са от значение за прилагането на Конвенцията от съответните публични администрации на страните, включително институциите и публичната администрация на Съюза. Приетите от Комитета на страните препоръки могат да окажат съществено въздействие върху съдържанието на правото на Съюза поради факта, че могат да засегнат тълкуването на съответните разпоредби на Конвенцията в бъдеще. С предвидения акт се определя процедурата за приемане на препоръки и за надзор по отношение на изпълнението на отправените към страните препоръки, като той ще бъде обвързващ за Съюза. Поради това е целесъобразно да се установи позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в рамките на Комитета на страните във връзка с предвидения акт по отношение на въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза.
Предлага се ЕС да се съгласи с предложението на секретариата, тъй като предложената процедура е съгласувана с процедурата за базова оценка, която се доказа като ефективна, и гарантира ефективното прилагане на всички разпоредби, подбрани за тематичната оценка, като същевременно се избягва припокриване на процесите за мониторинг.
Предложената промяна в сравнение с процедурата за базова оценка се отнася до обхвата на препоръките. С новото предложение ще се разшири обхватът, така че да се включат всички заключения, по които GREVIO счита, че е необходимо да се предприемат незабавни действия („силно насърчава“), вместо препоръките да се ограничават до глави I и II от Конвенцията съгласно предишната процедура. Този по-широк обхват следва да е приемлив, тъй като общият брой на заключенията вероятно ще намалее в сравнение с докладите за базовата оценка на GREVIO с оглед на факта, че тематичният доклад се отнася едва до деветнадесет члена на Конвенцията.
В допълнение, предложението включва незначителна промяна, която изрично гласи, че Комитетът на страните може да вземе решение да не предприема допълнителни стъпки за надзор, след като получи писмени доклади относно изпълнението на препоръките, за да се избегне припокриване с бъдещите кръгове за оценка на GREVIO. Тази промяна е в отговор на изразените от страните опасения за припокриване на процесите на мониторинг, тъй като им се наложи да провеждат едновременно базовата и тематичната оценка. Това също следва да е приемливо с оглед на необходимостта от рационализиране на процедурите и намаляване на тежестта върху страните.
Друга незначителна промяна се изразява в това, че изрично се предвижда, че Комитетът на страните приканва съответната страна да продължи диалога с GREVIO относно напредъка. Това също следва да е приемливо, тъй като този диалог е доброволен и може да бъде от полза за въпросната страна.
4.Правно основание
4.1.Процесуалноправно основание
4.1.1.Принципи
В член 218, параграф 9 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) се предвижда приемането на решения за установяване на „позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза в рамките на орган, създаден със споразумение, когато този орган има за задача да приема актове с правно действие, с изключение на актовете за допълнение или изменение на институционалната рамка на споразумението“.
Понятието „актове с правно действие“ включва актове с правно действие по силата на нормите на международното право, които уреждат съответния орган. То включва и инструменти, които нямат обвързващ характер съгласно международното право, но са „годни да окажат съществено въздействие върху съдържанието на приеманата от законодателя на Съюза нормативна уредба“.
4.1.2.Приложение в конкретния случай
Комитетът на страните е орган, създаден с Истанбулската конвенция. Проекторешението, което Комитетът на страните има за задача да приеме, представлява акт с правно действие, тъй като с него ще се определи процедурата за приемане и за надзор на изпълнението на препоръките към страните въз основа на кръга за тематична оценка по отношение на въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза, които могат да повлияят върху тълкуването на съответните разпоредби на Конвенцията в бъдеще, поради което могат да окажат съществено въздействие върху съдържанието на правото на Съюза. Поради това процесуалноправното основание за предложеното решение е член 218, параграф 9 от ДФЕС.
4.2.Материалноправно основание
4.2.1.Принципи
Материалноправното основание за дадено решение съгласно член 218, параграф 9 от ДФЕС зависи преди всичко от целта и съдържанието на предвидения акт, във връзка с който се заема позиция от името на Съюза. Ако предвиденият акт преследва две цели или се състои от две части и ако едната от целите или частите може да се определи като основна, докато другата е само акцесорна, решението съгласно член 218, параграф 9 от ДФЕС трябва да се основава на едно-единствено материалноправно основание, а именно на изискваното от основната или преобладаващата цел или част.
По отношение на предвиден акт, който преследва едновременно няколко цели или се състои от няколко части, които са неразривно свързани, без никоя от тях да е акцесорна по отношение на другите, материалноправното основание за решение съгласно член 218, параграф 9 от ДФЕС ще трябва, по изключение, да включва съответните различни правни основания.
4.2.2.Приложение в конкретния случай
Основната цел на предвидения акт е да се определят процедурите, които позволяват на Комитета на страните да приема препоръки към страните въз основа на новите доклади за тематична оценка на GREVIO. Кръгът за тематична оценка се отнася до прилагането от страните на разпоредбите на Конвенцията, които са от значение за изпълнението на Конвенцията от съответните публични администрации на страните, включително институциите и публичната администрация на Съюза. ЕС се присъедини към Истанбулската конвенция по отношение на въпросите, попадащи в неговата изключителна компетентност, а именно по тези, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза, както и по отношение на въпросите, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, правото на убежище и забраната за връщане. Присъединяването на ЕС към Истанбулската конвенция беше разделено в две отделни решения на Съвета, за да се вземе предвид специалната позиция на Дания и Ирландия по отношение на дял V от ДФЕС. Следователно и решението за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в рамките на Комитета на страните във връзка с предвидения акт, трябва да бъде разделено на две паралелни решения.
Правното основание за настоящото решение се отнася до въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза. Поради това материалноправното основание за настоящото решение е член 336 от ДФЕС.
4.3.Заключение
Правното основание за предложеното решение следва да бъде член 336 от ДФЕС във връзка с член 218, параграф 9 от ДФЕС.
2024/0291 (NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА
относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на 17-ото заседание на Комитета на страните по Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие във връзка с приемането на решение относно процедурата за издаване на препоръки към страните в първия кръг за тематична оценка по отношение на въпросите, свързани с институциите и
публичната администрация на Съюза
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 336 във връзка с член 218, параграф 9 от него,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
като има предвид, че:
(1)Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие („Конвенцията“) беше сключена от Съюза с Решение (ЕС) 2023/1075 на Съвета по отношение на институциите и публичната администрация на Съюза, и с Решение (ЕС) 2023/1076 на Съвета по отношение на въпросите, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, правото на убежище и забраната за връщане, доколкото те попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза, и влезе в сила за Съюза на 1 октомври 2023 г.
(2)Съгласно член 66, параграф 1 от Конвенцията Експертната група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие (GREVIO) е натоварена със задачата да наблюдава прилагането на Конвенцията от страните по нея. Съгласно член 68, параграф 3 от Конвенцията последващите процедури за оценка след първоначалната процедура на GREVIO за базова оценка се подразделят на кръгове, наричани кръгове за тематична оценка на GREVIO. Съгласно член 68, параграф 11 от Конвенцията GREVIO трябва да приеме доклад и заключения относно мерките, предприети от съответната страна за прилагане на съответните разпоредби на Конвенцията. Въз основа на докладите на GREVIO Комитетът на страните по Конвенцията може да приеме препоръки, адресирани до съответната страна в съответствие с член 68, параграф 12 от Конвенцията.
(3)Първият кръг за тематична оценка, озаглавен „Изграждане на доверие чрез осигуряване на подкрепа, закрила и правосъдие“, бе стартиран през 2022 г. и ще бъде проведен през периода 2023—2031 г. Той обхваща 19 конкретни разпоредби на Конвенцията и се отнася до прилагането от страните на разпоредбите на Конвенцията, които се прилагат и за Съюза по отношение на неговите институции и публична администрация.
(4)През септември 2024 г. секретариатът на Комитета на страните представи проекторешение относно препоръките, които трябва да бъдат приети от Комитета на страните във връзка с докладите на GREVIO, приети като част от първия му кръг за тематична оценка [IC-CP(2024)10], в което се предвижда процедура за приемането на препоръки и последващия надзор върху тях от Комитета на страни и се представя образец на препоръка. Проекторешението трябва да бъде обсъдено и ако е възможно, прието на 17-ото заседание на Комитета на страните на 17 декември 2024 г.
(5)Съюзът има изключителна компетентност да приема задълженията, установени в Конвенцията, по отношение на собствените си институции и публична администрация, в рамките на член 336 от Договора за функционирането на Европейския съюз. В своето становище 1/19 (Истанбулска конвенция) от 6 октомври 2021 г., EU:C:2021:832, т. 305, Съдът на ЕС потвърди, че значителна част от задълженията по Конвенцията, свързани с приемането на превантивни мерки и мерки за защита, по същество обвързват Съюза по отношение на служителите в неговата администрация и по отношение на гражданите, посещаващи помещенията и сградите на неговите институции, агенции и органи.
(6)Целесъобразно е да се установи позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в рамките на Комитета на страните, тъй като с предвидения акт ще се определи процедурата за приемането и за надзора на изпълнението на препоръките, адресирани до страните, по отношение на въпроси, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза. Тези препоръки ще могат да окажат съществено въздействие върху съдържанието на правото на Съюза поради факта, че могат да засегнат тълкуването на съответните разпоредби на Конвенцията в бъдеще.
(7)В съответствие с проекторешението препоръките следва да бъдат ограничени до най-неотложните опасения, установени от GREVIO в нейните доклади. Те включват слабости, които според GREVIO налагат предприемането на незабавни действия и за които се използва изразът „настоятелно призовава“, както и проблеми, за които GREVIO счита, че следва да бъдат отстранени в близко бъдеще, указани чрез израза „силно насърчава“, като се обхващат всички глави на Конвенцията.
(8)Що се отнася до надзора, в проекторешението се предвижда, че Комитетът на страните следва да осъществява надзор по отношение на изпълнението на тези препоръки, като изисква от съответната страна да представи писмен доклад за предприетите мерки в срок от три години след приемането на препоръките. Впоследствие Комитетът на страните може да вземе решение да не предприема допълнителни стъпки за надзор, за да се избегне припокриване с бъдещите кръгове за оценка от страна на GREVIO.
(9)Накрая, в проекторешението се предвижда, че в препоръките следва да се препоръчва съответната страна да изпълни останалите, не толкова неотложни предложения на GREVIO, като начин да се одобрят предложенията на GREVIO в тяхната цялост и страната да се прикани да продължи диалога си с GREVIO.
(10)Предлага се Съюзът да се съгласи с проекторешението, тъй като предложената процедура е съгласувана с процедурата за базова оценка, която се доказа като ефективна, и гарантира ефективното прилагане на всички разпоредби, подбрани за тематичната оценка, като същевременно се избягва припокриване на процесите за мониторинг.
(11)Поради това позицията на Съюза в рамките на Комитета на страните следва да бъде да се подкрепи приемането на проекторешението в документ IC-CP(2024)10, включително предложения образец на препоръка в допълнение I към него.
(12)За да се осигури необходимата гъвкавост по време на заседанията на Комитета на страните, следва да се предвиди, че незначителни промени по проекторешението могат да бъдат договорени, без да е необходимо допълнително решение на Съвета,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза на 17-ото заседание на Комитета на страните, създаден съгласно член 67 от Конвенцията, е да се подкрепи приемането на решението относно препоръките, които трябва да бъдат приети от Комитета на страните във връзка с докладите на GREVIO, приети като част от първия му кръг за тематична оценка [IC-CP(2024)10], включително предложения образец на препоръка в допълнение I към него.
Член 2
Незначителни промени в проекторешение IC-CP(2024)10, включително в допълнение 1 към него, могат да бъдат договорени от представителите на Съюза в Комитета на страните, без да е необходимо допълнително решение на Съвета.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Комисията.
Съставено в Брюксел на година.