Брюксел, 14.7.2023

SWD(2023) 395 final

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

РЕЗЮМЕ НА ДОКЛАДА ЗА ОЦЕНКАТА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО,

придружаващ

РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

за изменение на Регламент (ЕС) 2017/852 на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2017 г. относно живака по отношение на денталната амалгама и други продукти с добавен живак, за които се прилагат ограничения за производство, внос и износ

{COM(2023) 395 final} - {SEC(2023) 395 final} - {SWD(2023) 396 final} - {SWD(2023) 397 final}


ОБЩ ПРЕГЛЕД

Политически контекст

Живакът е опасно вещество, което представлява заплаха за околната среда и за здравето на човека. След подписването на Конвенцията Минамата относно живака през 2013 г. ЕС прие Регламент (ЕС) 2017/852 относно живака, с който се определят ограничения за използването на живак в редица продукти и се забранява износът на метален живак от ЕС. В член 19, параграф 1 от регламента се изискваше Комисията да докладва за резултатите от прегледа в три основни области:

·осъществимост на постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама, за предпочитане до 2030 г.;

·емисии от живак и живачни съединения от крематориуми; и

·ползи за околната среда и осъществимост на по-нататъшно привеждане в съответствие на приложение II със съответното законодателство на Съюза, уреждащо пускането на пазара на продукти с добавен живак (ПДЖ).

В настоящия доклад се стигна до заключението, че постепенното прекратяване на употребата на денталната амалгама е технически и икономически осъществимо преди 2030 г. и че доказателствената база за емисиите от живак от крематориуми е много несигурна и изисква допълнителна работа. В него също така се призова за по-нататъшна работа за оценка на необходимостта от забрана на пускането на пазара, производството и износа на някои ПДЖ. Настоящото проучване ще подпомогне Комисията в по-нататъшната оценка на тези проблемни области с цел да се подкрепи преразглеждането на регламента. Настоящата работа и всяко последващо законодателно предложение ще допринесат за постигането на амбицията за нулево замърсяване за нетоксична околна среда, обявена в Европейския зелен пакт, Плана за действие за нулево замърсяване (ZPAP) и Стратегията за устойчивост в областта на химикалите.

Цели и задачи на проучването

Общата цел на проучването е да се разгледат по-подробно трите проблемни области по член 19, параграф 1, за да се подпомогне преразглеждането на Регламент (ЕС) 2017/852 относно живака. По този начин ще се преодолеят оставащите пропуски в законодателството на ЕС, за да се допринесе за постигането на целите на Конвенцията Минамата и на Европейския зелен пакт. Конкретните цели на политиката за всяка от трите проблемни области са:

Проблем 1 — да се прецени дали и кога може да се постигне постепенно прекратяване на употребата на дентална амалгама (по-рано от 2030 г.) въз основа на ангажимента, поет в член 10 от Регламент (ЕС) 2017/852 относно живака, за постепенно прекратяване на употребата на дентална амалгама.

Проблем 2 — да се намалят емисиите от крематориуми до нива, които не се считат за значими за човешкото здраве и околната среда, в съответствие с амбицията за създаване на нетоксична околна среда, както е заложено в ZPAP.

Проблем 3 — да се намали навлизането на живак в обществото чрез намаляване на търсенето и предлагането на живак в продукти за всички вериги на доставки с произход от ЕС. Това съответства на ангажимента от ZPAP и Стратегията за устойчивост в областта на химикалите за намаляване на отпечатъка на Съюза при замърсяването в други региони на света и ограничаване на износа на продукти, които не са разрешени на пазара на ЕС.

Подход

За да се направи по-нататъшна оценка на тези три области, беше определен проблемът (включително основните фактори и въздействия), бяха установени източниците на данни и бяха определени целите на политиката за всяка проблемна област. След това за всяка проблемна област беше разработен базов сценарий, който представлява референтен показател, с който ще се сравняват вариантите на политиката, и очертава какво би се случило при сценарий „без промяна“. Въз основа на доклада за преглед по член 19, параграф 1 и информацията, предоставена от държавите членки и заинтересованите страни, беше определен дълъг списък от политически мерки. След това тези мерки бяха прегледани, като избраните мерки бяха запазени, а икономическото, социалното и екологичното въздействия бяха оценени спрямо базовия сценарий в съответствие с насоките за по-добро регулиране. Бяха избрани шест варианта на политиката (с подварианти), които след това бяха сравнени и беше определен предпочитаният пакет от политики. Основният компонент на проучването беше задълбочена програма за консултации със заинтересованите страни. Стратегията за консултации включваше открита обществена консултация, целева анкета, целеви интервюта, групова дискусия и два консултативни семинара.

Определяне на проблема

Проблем 1 — Дентална амалгама

Денталната амалгама се използва като материал за пломбиране за възстановяване на зъбни повърхности и е най-голямата останала целенасочена употреба на живак в ЕС. Използването на дентална амалгама може да доведе до емисии от живак по време на поставянето/отстраняването ѝ от практикуващите специалисти по дентална медицина, чрез екскреция или чрез кремация или погребение на хора с възстановявания с дентална амалгама. Тези емисии от своя страна водят до неблагоприятни последици за човешкото здраве. Ограничена експозиция може да възникне и по време на експлоатационния период на възстановяването. Употребата на дентална амалгама се различава значително в различните държави членки, например Швеция напълно е прекратила употребата на дентална амалгама, но осем държави членки са използвали дентална амалгама при над 50 % от възстановяванията през 2019 г. Продължаващата употреба на дентална амалгама може да бъде мотивирана от липсата на комуникация/информираност за безживачни алтернативи, липсата на обучение на практикуващите специалисти за използване на такива алтернативи и в някои случаи по-високите разходи за възстановяване на разходите за безживачни алтернативи.

Проблем 2 — Емисии от живак от крематориуми

Крематориумите продължават да бъдат важен източник на емисии от живак в ЕС, които произхождат от живачни амалгамни пломби в човешки останки. Броят и големината на крематориумите в ЕС се различават значително в отделните държави членки, например в Испания има най-голям брой крематориуми в ЕС, но повечето от тях извършват по-малко от 350 кремации годишно, докато в Хърватия средният крематориум извършва 5000 кремации годишно. Между 2010 г. и 2019 г. годишният брой на кремациите в ЕС се е увеличил с 38 %, като се очаква кремациите да продължат да се увеличават в целия ЕС до 2030 г. Емисиите от живак от крематориуми могат да бъдат избегнати чрез използване на техники за намаляване на емисиите. Понастоящем в ЕС няма разпоредби за използването на такива техники, въпреки че се очаква използването им да се увеличи и техниките за намаляване на емисиите се препоръчват от Комисиите OSPAR и HELCOM. Тъй като денталните амалгамни пломби издържат средно 15—20 години, емисиите от крематориуми ще продължат да се отделят дори след постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама.

Проблем 3 — Производство на продукти с добавен живак за износ в трети държави

Съществуват различни законодателни актове, които забраняват пускането на пазара и вноса в ЕС на ПДЖ, но има ПДЖ, които продължават да се произвеждат в ЕС и да се изнасят за трети държави, въпреки че са забранени за пускане на пазара на ЕС. Това е значителна причина за замърсяването с живак в трети държави, където произведените в ЕС продукти увеличават националната тежест на опасните продукти. В много случаи ПДЖ могат да попаднат в депата за отпадъци, а в някои случаи се изгарят. Това отслабва позицията на ЕС като световен лидер и застрашава способността му да постигне целите си за намаляване на отпечатъка на Съюза при замърсяването в други региони на света. Съответните ПДЖ, разгледани в това проучване, включват дентална амалгама и различни видове лампи, които понастоящем са забранени или скоро ще бъдат забранени на вътрешния пазар, но продължават да се произвеждат и изнасят.

Варианти на политиката

Въз основа на доклада на Комисията за преглед по член 19, параграф 1 и на информацията, предоставена от държавите членки и заинтересованите страни, беше определен дълъг списък от потенциални мерки. След това тези мерки бяха прегледани в съответствие с инструмент № 16 от насоките за по-добро регулиране, за да се определят мерките, които следва да бъдат анализирани допълнително, а останалите тринадесет мерки бяха запазени за по-нататъшен анализ (три за денталната амалгама, шест за крематориумите, четири за ПДЖ). Беше направена оценка на въздействието на тези мерки и бяха избрани шест варианта на политиката. Избраните варианти на политиката за всеки проблем са изложени по-долу:

В таблицата по-долу са изброени избраните варианти на политиката.

Вариант на политиката

ВП1 — Комуникационни кампании за дентално здраве

ВП2 — Определяне на правно обвързваща крайна дата за употребата на дентална амалгама в ЕС

ВП3 — Публикуване на насоки на ЕС относно намаляването на емисиите от крематориуми

ВП4 — Задължително прилагане на мерки за намаляване на емисиите от крематориуми

ВП5 — Споразумение на световно равнище за забрана на производството на съдържащи живак лампи и търговията с тях

ВП6 — Забрана на ЕС за производство и износ на ПДЖ

Сравнение на вариантите

Проблем 1 — Дентална амалгама

Въпреки че разходите по ВП1 вероятно ще бъдат ограничени, той вероятно ще донесе и минимални социални и екологични ползи, а надеждно количествено определяне на въздействията не е възможно поради несигурността, свързана с вида и изпълнението на кампанията. Няколко държави членки също вече организират такива кампании, така че допълнителните кампании може да нямат голямо въздействие. За сравнение ВП2 ще реализира значителни социални и екологични ползи, но също така ще доведе до повече разходи. Постепенното прекратяване на употребата на дентална амалгама в целия ЕС ще осигури единно прекратяване във всички държави членки. Размерът на разходите и степента на ползите ще зависят от датата на влизане в сила на постепенното прекратяване (постепенното прекратяване до 2025 г. води до най-големи ползи). По тази причина ВП2a е предпочитаният вариант.

Проблем 2 — Емисии от крематориуми

Датата на постепенно прекратяване, избрана в рамките на ВП2, впоследствие оказва влияние върху степента на намаляване на емисиите от крематориуми и ще намали ефективността и съотношението между разходите и ползите на ВП3 и ВП4 (поради по-малкото количество живак за намаляване). ВП3 (насоки на ЕС относно използването на мерки за намаляване на емисиите) ще бъде много по-евтин от ВП4, но съответно с по-малки ползи за околната среда и човешкото здраве. По отношение на ВП4a (задължително въвеждане на технология за намаляване на емисиите за всички крематориуми) разходите са високи спрямо ползите, особено за МСП. Ако употребата на дентална амалгама бъде постепенно прекратена до 2025 г. (както е в предпочитания вариант ВП2a), емисиите ще бъдат по-ниски до 2030 г., така че икономическата ефективност на този вариант намалява. При ВП4б обаче (само големи крематориуми) съотношението между разходите и ползите става положително.

Проблем 3 — Продукти с добавен живак

ВП5 се приема за предпочитаният вариант за постигане на максимално намаляване на употребата на живак, свързан с продукти, но е свързан с висока степен на несигурност, тъй като страните по Конвенцията Минамата може да не успеят да постигнат споразумение на COP5 или на следващите COP. ВП6 ще позволи на ЕС да предприеме незабавни действия по този въпрос, като намали отпечатъка на Съюза при замърсяването в други региони на света и даде политически знак в международната област. Рискът от нетни отрицателни въздействия намалява, ако се планира повече време между приемането на инициативата и влизането в сила на забраната, и не се очаква отрицателно въздействие, ако тя бъде последвана от забрана на световно равнище. Поради това в рамките на ВП6 се предпочита забрана до 2025 г. за денталната амалгама и до 2026—2028 г. за съответните лампи, но и ВП5 и ВП6 са избрани като предпочитани варианти.