ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 23.6.2023
COM(2023) 340 final
2023/0193(NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА СЪВЕТА
за предоставяне на разрешение на Германия да въведе специална мярка за дерогация от членове 218 и 232 от Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху добавената стойност
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
В съответствие с член 395, параграф 1 от Директива 2006/112/ЕО от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност 1 (наричана по-долу „Директивата за ДДС“), Съветът, действащ с единодушие по предложение на Комисията, може да разреши всяка държава членка да прилага специални мерки за дерогация от разпоредбите на посочената директива с цел да се опрости процедурата за събиране на ДДС или да се предотвратят определени форми на отклонение от данъчно облагане или избягване на данъци.
С писмо, заведено в Комисията на 10 ноември 2022 г., Федерална република Германия поиска разрешение за дерогация от членове 218 и 232 от Директивата за ДДС, за да може да наложи задължително електронно фактуриране за сделките между данъчно задължени лица, установени в Германия (сделки между предприятия).
След това с писмо, заведено в Комисията на 8 февруари 2023 г., Федерална република Германия уточни исканата дата на влизане в сила на специалната мярка, а именно 1 януари 2025 г.
В съответствие с член 395, параграф 2 от Директивата за ДДС с писмо от 22 февруари 2023 г. Комисията информира останалите държави членки за отправеното от Германия искане. С писмо от 23 февруари 2023 г. Комисията уведоми Германия, че разполага с цялата информация, необходима за разглеждане на искането.
1.КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО
•Основания и цели на предложението
Германия подаде искане за дерогация на основание член 395 от Директивата за ДДС, за да ѝ бъде разрешено да въведе задължение за издаване на електронни фактури за сделките между данъчно задължени лица, установени в Германия. Това задължение ще бъде първата стъпка към въвеждането на електронна система за отчитане, за да могат данъчно задължените лица да предават на данъчните органи данни на база сделка за вътрешните сделки между предприятията. Според Германия такава система за отчитане би била важен инструмент в борбата с данъчните измами и с отклонението от данъчно облагане и би подобрила събирането на ДДС.
Системите за отчитане, при които на данъчната администрация се предават данни за оборота на база сделка дават възможност за по-ефективна борба с измамите с ДДС. Германия смята, че въвеждането на такава система ще позволи по-ранното идентифициране на веригите от сделки с цел измама и на участниците в тях. Освен това подадените данни за сделките могат да се използват за кръстосана проверка с информацията в справки-декларациите за ДДС, а в случай на несъответствия — те могат да бъдат откривани и проверявани по-навреме. Като цяло Германия очаква, че с навременния достъп до данните за фактурите ще отпадне необходимостта данъчната администрация да изисква фактурите по по-бюрократичен начин, което ще ускори и улесни борбата с измамите
През последните години Германия прие и други мерки за борба с измамите с ДДС. От 1 януари 2019 г. Германия въведе правила относно отговорността на операторите на електронни пазари и относно конкретните задължения за водене на регистри за тези оператори. Влизането в сила на тези правила доведе до значително увеличаване на броя на данъчните регистрации на дружества, доставящи такива сделки чрез пазари.
Освен това, считано от 1 януари 2020 г. и в съответствие със съществуващата съдебна практика на Съда на Европейския съюз в тази област, правото на приспадане на данъка върху получени доставки и освобождаването на вътреобщностните доставки биват отказвани, ако търговецът е знаел или е трябвало да знае, че участва във верига от измами с ДДС или в отклонение от данъчно облагане. В допълнение към това от 1 януари 2021 г. валидността на идентификационния номер по ДДС за вътреобщностните доставки на стоки и услуги може да бъде ограничена, когато са налице признаци, че той се използва с цел измама. Тази мярка се прилага и ако злоупотребата води до загуба на приходи от ДДС в друга държава — членка на ЕС.
Германия се възползва от възможностите, предоставени от член 199а, параграф 1 от Директивата за ДДС, за да прилага механизма за обратно начисляване с цел борба с измамите с ДДС, последно във връзка с прехвърлянето на сертификати за газ и електроенергия и с някои далекосъобщителни услуги. Що се отнася до прехвърлянето на квоти за емисии съгласно Закона за търговия с емисии от горива, считано от 1 януари 2023 г., механизмът за обратно начисляване се въвежда въз основа на Решение за изпълнение (ЕС) 2021/1778 на Съвета 2 .
Германия въведе също така национални контролни списъци за проверка на информацията, предоставена от търговците по време на процеса на данъчна регистрация. По този начин могат да бъдат предотвратени данъчните регистрации, чиято цел е единствено извършването на измами. Освен това е възможно да се извършват допълнителни проверки на надеждността на търговците за всеки отделен случай и, ако е необходимо, да се предприемат последващи проверки.
Германия счита, че възможностите, които цифровизацията предлага в борбата с отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци, могат да бъдат използвани пълноценно само ако обработването на данни се извършва непрекъснато. Тя е на мнение, че задължителното използване на електронни фактури в структуриран формат е логична и необходима стъпка към системата за отчитане на база сделка, която ще даде възможност за по-ефективна борба посредством анализ и използване на събраните данни.
Според Германия използването на електронни фактури вече е обичайна практика в много сектори на икономиката. В областта на обществените поръчки Германия е транспонирала в националното си законодателство Директива 2014/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. относно електронното фактуриране при обществените поръчки 3 , с която се въвежда задължение за публичните органи да приемат електронните фактури, изпратени от техните доставчици. Издаването на електронни фактури в областта на обществените поръчки в Германия е задължително от ноември 2020 г.
Поради това Германия твърди, че въвеждането на задължително електронно фактуриране за целите на ДДС няма да породи значителна финансова тежест за много предприятия. Премахването на фактурите на хартиен носител ще доведе до икономии в дългосрочен план, по-специално заради съкращаването на разходите за изготвяне, изпращане и съхраняване на фактурите на хартиен носител. Разходите за обработка на фактурите на хартиен носител ще бъдат избегнати и от страна на получателя. Електронното фактуриране ще позволи оптимизиране на счетоводните процеси както за доставчика, така и за получателя на фактурата. За да се гарантира оперативната съвместимост на системите за електронно фактуриране в Европейския съюз, Германия ще разрешава издаването на фактури, които отговарят на европейския стандарт за електронно фактуриране и на списъка на синтаксиси съгласно Директива 2014/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета 4 .
Член 218 от Директивата за ДДС предвижда задължение държавите членки да приемат като фактури всички документи или съобщения както на хартиен носител, така и в електронен вид. Поради това Германия би искала да получи дерогация от горепосочения член от Директивата за ДДС, за да може германската данъчна администрация да счита за фактури само документите в електронен вид.
Съобразно изискването на член 232 от Директивата за ДДС електронно издадена фактура се използва, при условие че се приема от получателя. Следователно за въвеждането на задължение за електронно фактуриране в Германия е необходима дерогация от този член, така че издателят вече да не бъде длъжен да получава съгласието на получателя за изпращане на фактура в нехартиен вид.
По начало дерогациите се предоставят за ограничен срок, така щото да може да се прецени дали специалната мярка е подходяща и ефективна и да се осигури достатъчно време на държавите членки за въвеждане на други конвенционални мерки за преодоляване на съответния проблем до изтичането на срока на действие на мярката за дерогация.
След въвеждането на тази мярка и предвид широкия обхват на дерогацията е важно да се направи оценка на нейното въздействие върху данъчно задължените лица, и по-специално на това дали тя е допринесла за борбата с измамите и отклонението от облагане с ДДС. Ако Германия желае да удължи срока на мярката за дерогация, заедно с искането за удължаване тя ще трябва да представи доклад за действието ѝ. В този доклад следва да се представи оценка на ефективността на мярката по отношение на борбата с измамите и отклонението от данъчно облагане с ДДС и по отношение на опростяването на събирането на данъка. Докладът следва да съдържа и оценка на въздействието на мярката върху данъчно задължените лица, и по-специално по отношение на нарастването на административната тежест и разходите за спазване на законодателството.
Предлага се дерогацията да бъде разрешена за периода от 1 януари 2025 г. до 31 декември 2027 г. или до датата, от която държавите членки трябва да прилагат всички национални разпоредби, които са длъжни да приемат, в случай че бъде приета директива за изменение на Директива 2006/112/ЕО по отношение на правилата за ДДС в ерата на цифровите технологии, по-специално членове 218 и 232 от посочената директива, в зависимост от това коя от двете дати настъпи по-рано.
•Съгласуваност с действащите разпоредби в тази област на политиката
По силата на член 218 от Директивата за ДДС се осигурява равнопоставеност на фактурите на хартиен носител и електронните фактури, като се предвижда, че държавите членки приемат като фактури документи или съобщения на хартиен носител или в електронен вид. Съобразно член 232 от Директивата за ДДС електронна фактура се използва, при условие че се приема от получателя. Задължителното електронно фактуриране, предвиждано от Германия, наистина ще представлява дерогация от тези две разпоредби.
Дерогацията може да бъде разрешена на основание член 395 от Директивата за ДДС, за да се опрости процедурата за събиране на ДДС или за да се предотвратят определени форми на отклонение от данъчно облагане или избягване на данъка. Въвеждането на задължително електронно фактуриране за сделките между предприятия ще послужи като първа стъпка за въвеждането в Германия на система за отчитане на база сделка, която ще даде възможност за по-ефективна борба с измамите с ДДС и отклонението от данъка. Въз основа на предоставените от Германия данни дерогацията е съвместима с действащите разпоредби в тази област на политиката.
Подобни разрешения, позволяващи на Италия, Франция и Полша да се отклонят от членове 218 и 232 от Директивата за ДДС, за да прилагат задължително електронно фактуриране, бяха предоставени с Решение за изпълнение (ЕС) 2021/2251 на Съвета 5 , Решение за изпълнение (ЕС) 2022/133 на Съвета 6 и Решение за изпълнение (ЕС) 2022/1003 на Съвета 7 .
През 2020 г. Комисията прие Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета: план за действие за справедливо и опростено данъчно облагане в подкрепа на стратегията за възстановяване 8 . Едно от действията, предвидени в този план за действие, е приемането от Комисията на законодателно предложение, целящо модернизиране на задълженията за отчитане във връзка с ДДС. Както се посочва в плана за действие, това предложение следва, наред с другото, да помогне за оптимизиране на механизмите за отчитане, които могат да се прилагат за сделките на вътрешния пазар. В този контекст се разглежда и необходимостта от по-нататъшно разширяване на електронното фактуриране.
В резултат на този план за действие на 8 декември 2022 г. Комисията прие предложение за директива на Съвета за изменение на Директива 2006/112/ЕО по отношение на правилата за ДДС в ерата на цифровите технологии 9 (предложение за ДДС в ерата на цифровите технологии), което се обсъжда в Съвета. С тази директива ще бъде изменен член 218 и заличен член 232 от Директивата за ДДС. След като бъде приета, тази реформа ще позволи на държавите членки да въведат задължително електронно фактуриране, премахвайки по този начин необходимостта от искане на допълнителни дерогации от Директивата за ДДС с цел въвеждане на такива системи. Поради тази причина, след като посоченото предложение за директива бъде транспонирано от държавите членки, настоящото решение на Съвета би било лишено от всякакво полезно действие.
В своето искане Германия твърди, че според федералното правителство целите, преследвани със специалната мярка, са съвместими с плановете на Европейската комисия за европейска система за отчитане. Освен това, за да се избегне дублиране на усилията при въвеждането и последващото администриране на система за отчитане както от страна на стопанските субекти, така и от страна на данъчните органи, Германия ще вземе предвид предложението за ДДС в ерата на цифровите технологии в работата по въвеждането на националната система за отчитане. Целта на Германия е да синхронизира във възможно най-голяма степен структурите на двете системи.
Поради това поисканата от Федерална република Германия дерогация е в съответствие с целите, преследвани от Комисията, определени в плана за действие и в предложението за директива на Съвета за изменение на Директива 2006/112/ЕО по отношение на правилата за ДДС в ерата на цифровите технологии.
2.ПРАВНО ОСНОВАНИЕ, СУБСИДИАРНОСТ И ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
•Правно основание
Член 395 от Директивата за ДДС.
•Субсидиарност (при неизключителна компетентност)
Като се има предвид разпоредбата от Директивата за ДДС, на основание на която е съставено предложението, принципът на субсидиарност не се прилага.
•Пропорционалност
Настоящото предложение е в съответствие с принципа на пропорционалност поради следните причини.
Решението се отнася до предоставяне на разрешение на държава членка по нейно искане и не съставлява задължение.
За да се намали тежестта за предприятията и данъчната администрация, Германия ще действа постепенно, като въведе като първа стъпка задължението за издаване на електронни фактури с цел да доразвие по-късно върху него системата за отчитане. За да се избегнат ненужни усилия и дублиране на разходите, Германия ще вземе предвид предложението за ДДС в ерата на цифровите технологии при разработването на националната си система за отчитане, като я приведе в съответствие с посоченото по-горе предложение. В това отношение бъдещите изисквания на правото на ЕС за отчитане на презграничните сделки ще бъдат координирани със системата за отчитане на националните сделки, за да се гарантира, че и двете категории сделки се третират по възможно най-еднакъв начин от данъчно задължените лица, като се ограничава административната тежест за предприятията.
Следва да се отбележи, че в Германия вече е задължително да се използва електронно фактуриране при взаимоотношенията между предприятията и държавните органи след въвеждането на Директива 2014/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. относно електронното фактуриране при обществените поръчки.
Основните елементи на планираната национална система включват навременното предаване на данни от фактурите, първоначално ограничени до сделките между предприятия, към една централна система за отчитане. За да се улесни оперативната съвместимост на системите, Германия ще приеме предаването на данни за структурирани фактури, съответстващи на формат въз основа на стандарт EN 16931 на CEN. Не се предвижда предаването на пълните фактури, тъй като данъчно задължените лица ще трябва да докладват само данните, необходими за данъчни цели. Освен това обменът на фактури между данъчно задължените лица няма да бъде управляван чрез сървърите на данъчната администрацията, нито фактурите ще бъдат предмет на процедура за уравняване от страна на администрацията.
Задължението за използване на електронни фактури ще се прилага само за сделките между данъчно задължени лица, установени в Германия. Няма дерогация от хармонизираните правила относно данните от фактурите. Мярката няма да окаже въздействие върху дружествата, които не са установени в Германия, и не се засяга правото на получаване на фактура на хартиен носител в случай на вътреобщностни сделки.
Освен това дерогацията е ограничена във времето, а в случай че Германия желае да удължи мярката за дерогация, ще трябва да бъде изготвен доклад за действието и ефективността на мярката.
Поради това специалната мярка е пропорционална на поставената цел, а именно борба с данъчните измами и с отклонението от данъчно облагане.
•Избор на инструмент
Предложен инструмент: решение за изпълнение на Съвета.
В съответствие с член 395 от Директивата за ДДС дерогация от общите правила за ДДС е възможна единствено след като Съветът, действащ с единодушие по предложение на Комисията, е дал своето разрешение. Решение за изпълнение на Съвета е най-подходящият инструмент, тъй като негов адресат може да бъде отделна държава членка.
3.РЕЗУЛТАТИ ОТ ПОСЛЕДВАЩИТЕ ОЦЕНКИ, ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОТ ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
•Оценка на въздействието
Задължителното електронно фактуриране ще окаже въздействие както по отношение на данъчната администрация, така и на данъчно задължените лица.
Въвеждането на система за отчитане, основана на електронно фактуриране, ще допълни горепосочените мерки, които Германия неотдавна е приложила за борба с измамите и отклонението от облагане с ДДС, като например подобряването на процесите на регистрация. Според Германия ефективността на тези мерки в борбата с ДДС и за гарантиране на събирането на данъка е видна от годишните данни за неизпълнението на потенциалните приходи от ДДС в Германия.
Въвеждането на задължително електронно фактуриране няма да бъде много обременяващо за предприятията, тъй като то вече е обичайна практика в много сектори на икономиката и е задължително в областта на обществените поръчки. Освен това предприятията ще се възползват от автоматизацията на процесите, като например счетоводството, и от икономиите в дългосрочен план поради премахването на фактурите на хартиен носител, свързано със съкращаване на разходите за издаване, изпращане, обработка и съхранение на фактурите на хартиен носител.
В допълнение към това системата ще се придържа във възможно най-голяма степен до характеристиките на системата, включена в предложението за ДДС в ерата на цифровите технологии, като отчитането на вътрешните сделки ще бъда съгласувано с бъдещата система за отчитане на вътреобщностните сделки. Така ще бъда избегнато дублирането на разходи за данъчно задължените лица и за данъчната администрация, което ще даде възможност за спазване на изискванията за отчитане и на двата вида сделки по един и същ начин.
Специфичните нужди на малките предприятия ще бъдат взети предвид при изготвянето на националните разпоредби. Това може да се направи например чрез определяне на размера на дружеството или минимален размер на фактурата, под който използването на електронни фактури остава по избор за срок, който предстои да бъде уточнен.
4.ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА
Мярката няма да има отрицателно въздействие върху собствените ресурси на Съюза, формирани от ДДС.
2023/0193 (NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА СЪВЕТА
за предоставяне на разрешение на Германия да въведе специална мярка за дерогация от членове 218 и 232 от Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху добавената стойност
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност 10 , и по-специално член 395, параграф 1 от нея,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
като има предвид, че:
(1)С писмо, заведено в Комисията на 10 ноември 2022 г., Германия поиска разрешение да въведе специална мярка за дерогация от членове 218 и 232 от Директива 2006/112/ЕО („специалната мярка“) с цел въвеждане на задължително електронно фактуриране за всички сделки, извършвани между данъчно задължени лица, установени на територията на Германия.
(2)С писмо, заведено в Комисията на 8 февруари 2023 г., Германия уточни, че исканата дата на влизане в сила на специалната мярка е 1 януари 2025 г.
(3)В съответствие с член 395, параграф 2, втора алинея от Директива 2006/112/ЕО с писма от 22 февруари 2023 г. Комисията препрати отправеното от Германия искане до останалите държави членки, а с писмо от 23 февруари 2023 г. уведоми Германия, че разполага с цялата информация, необходима за оценка на искането.
(4)Германия възнамерява да утвърди задължителното електронно фактуриране за сделките между данъчно задължени лица, установени в Германия, като първа стъпка към въвеждането на система за отчитане на база сделка. Тази система за отчитане ще донесе предимства в борбата с измамите и отклонението от облагане с данък върху добавената стойност (ДДС). Тя ще позволи на данъчната администрация да открива на по-ранен етап веригите от сделки с цел измама с ДДС и също така ще даде възможност на данъчната администрация да извършва своевременни и автоматични проверки на съответствието между декларирания ДДС и дължимия ДДС. В случай на несъответствия системата ще позволява тяхното ранно откриване и проверка. Освен това Германия очаква, че с навременния достъп до данните от фактурите ще отпадне необходимостта данъчната администрация да изисква фактурите по по-бюрократичен начин, което ще ускори и улесни борбата с измамите с ДДС.
(5)Германия счита, че въвеждането на задължително електронно фактуриране няма да бъде много обременяващо за предприятията, тъй като в Германия задължителното електронно фактуриране вече е обичайна практика в много сектори на икономиката и е задължително в областта на обществените поръчки. Освен това то би било от полза за икономическите оператори заради цифровизацията на процесите и намаляването на тяхната административна тежест. Използването на електронни фактури би довело до икономии в дългосрочен план поради премахването на фактурите на хартиен носител, което би съкратило разходите за издаване, изпращане, обработка и съхранение на фактурите.
(6)На 8 декември 2022 г. Комисията прие предложение за Директива на Съвета за изменение на Директива 2006/112/ЕО по отношение на правилата за ДДС в ерата на цифровите технологии 11 . С предложените изменения, залегнали в директивата за изменение на Директива 2006/112/ЕО, ще бъде изменен член 218 и заличен член 232 от Директива 2006/112/ЕО, което ще позволи на държавите членки да въведат задължително електронно фактуриране и ще премахне необходимостта от искане на допълнителни дерогации от Директива 2006/112/ЕО с цел въвеждането на такива системи. Следователно от датата, на която държавите членки трябва да прилагат всички национални разпоредби, които са длъжни да приемат, в случай че посочената директива бъде приета, настоящото решение би било лишено от всякакво полезно действие.
(7)Предвид широкия обхват и новостта на специалната мярка е важно да се оцени нейното въздействие върху борбата с измамите и отклонението от облагане с ДДС, както и върху данъчно задължените лица. Затова ако Германия прецени, че е необходимо удължаване на срока на прилагане на специалната мярка, заедно с искането за удължаване на срока на прилагане тя следва да представи пред Комисията доклад, съдържащ оценката на ефективността на специалната мярка по отношение на борбата с измамите и отклонението от облагане с ДДС и по отношение на опростяването на събирането на ДДС.
(8)Специалната мярка следва да не засяга правото на клиента да получава фактури на хартиен носител при вътреобщностни сделки.
(9)Специалната мярка следва да бъде ограничена във времето, за да може да се прецени дали е подходяща и ефективна от гледна точка на целите ѝ.
(10)Специалната мярката е пропорционална на поставените цели, тъй като е ограничена във времето и в обхвата си. Освен това специалната мярка не създава риск от прехвърляне на измамите към други отрасли или други държави членки.
(11)Специалната мярка няма да има отрицателно отражение върху общия размер на данъчните приходи, събирани на етапа на крайното потребление, нито върху собствените ресурси на Съюза, формирани от ДДС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Чрез дерогация от член 218 от Директива 2006/112/ЕО на Германия се разрешава да приема фактури, които са издадени от установени на нейната територия данъчно задължени лица, под формата на документи или съобщения, само ако тези документи или съобщения са предадени в електронен формат.
Член 2
Чрез дерогация от член 232 от Директива 2006/112/ЕО на Германия се разрешава да постанови, че за използването на електронни фактури, издавани от установени на нейната територия данъчно задължени лица, не се изисква приемане от получателя, установен на територията на Германия.
Член 3
Германия уведомява Комисията за националните мерки за прилагане на специалната мярка за дерогациите, посочени в членове 1 и 2.
Член 4
1. Настоящото решение се прилага от 1 януари 2025 г. до настъпването на по-ранната от следните две дати:
а) 31 декември 2027 г.;
б) датата, от която държавите членки трябва да прилагат всички национални разпоредби, които те са длъжни да приемат, в случай че бъде приета директива за изменение на Директива 2006/112/ЕО по отношение на правилата за ДДС в ерата на цифровите технологии, по-специално членове 218 и 232 от посочената директива.
2. Ако Германия прецени, че е необходимо удължаване на срока на прилагане на специалната мярка, Германия представя на Комисията своето искане за удължаването му заедно с доклад, съдържащ оценка на ефективността на мерките, посочени в член 3, по отношение на борбата с измамите и отклоняването от облагане с ДДС и по отношение на опростяването на събирането на данъка. Докладът трябва да съдържа и оценка на въздействието на тези мерки върху данъчно задължените лица, по-специално дали мерките водят до нарастване на административната тежест и разходите за тях.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на […] година.
За Съвета
Председател