Непрекъснатото развитие на достиженията на правото на ЕС по въпроси, свързани със съдебното сътрудничество по граждански и търговски дела, има последици и за международното измерение, като голяма част от тези въпроси понастоящем попадат в изключителната външна компетентност на ЕС, както постоянно се потвърждава от съдебната практика на Съда на Европейския съюз. Действително правилата на Съюза могат да бъдат засегнати или изменени от международните задължения, когато тези задължения се отнасят до област, която до голяма степен вече е обхваната от тези правила 1 . В този контекст договарянето на двустранни споразумения на държавите членки с трети държави беше ограничено до възможностите, предлагани от специалния механизъм, предвиден в Регламент (ЕО) № 662/2009 2 , Регламент 664/2009 на Съвета 3 и член 351 от ДФЕС.

С вербална нота от 26 юли 2016 г. посолството на Алжир във Франция се свързва с нея с предложение за започване на преговори за ново двустранно споразумение в областта на съдебното сътрудничество по граждански и търговски дела. Целта беше да се модернизират и консолидират в един инструмент вече съществуващите три инструмента за съдебно сътрудничество между Франция и Алжир, сключени през 1962 г., 1964 г. и 1980 г.

С писмо от 8 декември 2016 г. Франция се обърна към Комисията с искане за разрешение да проведе преговори и да сключи двустранно споразумение с Алжир по граждански и търговски дела. Беше добавено, че включването на семейните дела в споразумението все още не е решено. Беше предоставен проект на споразумение, който включваше, наред с другото, разпоредби относно връчването на документи, събирането на доказателства, признаването и изпълнението на решения, правната помощ. Франция призна, че поне някои от разпоредбите на проектоспоразумението попадат в изключителната външна компетентност на ЕС.

Франция обясни, че старите действащи инструменти вече не позволяват ефективното реализиране на много тясното двустранно сътрудничество между Франция и Алжир и че е необходимо като цяло техните разпоредби да бъдат приведени в съответствие със стандартите на ЕС по тези въпроси. Например не е възможно да се връчват документи с препоръчана поща или по електронен път. При събирането на доказателства не е разрешено да се използва видеоконферентна връзка.

Въпреки това, като признава изключителните икономически, културни, исторически, социални и политически връзки между Франция и Алжир, Комисията отбеляза, че в съдебното си сътрудничество с трети държави ЕС до голяма степен разчита на съществуващата многостранна рамка, като тази, създадена от Хагската конференция по международно частно право (ХКМЧП). Това гарантира, че за голям брой държави с различни правни системи се прилага една и съща правна рамка, което предлага значителни ползи. Ето защо ЕС насърчава своите партньори, по-специално средиземноморските държави като Алжир, да се присъединят към съответните международни конвенции в областта на гражданското право, много от които са изготвени от ХКМЧП.

В този контекст Комисията стигна до заключението, че разрешаването на държава членка да води преговори и да сключва двустранни споразумения с трети държави в областта на гражданското правосъдие, попадащи извън обхвата на Регламент (ЕО) № 662/2009 и Регламент (ЕО) № 664/2009 на Съвета, не би било в съответствие с политиката на ЕС в тази област.

След последвалата размяна на писма въпросът повече не беше поставен на вниманието на Комисията до ноември 2019 г. Поставеният проблем беше обсъждан задълбочено няколко пъти, както на политическо, така и на техническо равнище. По време на тези срещи Франция поясни, че разпоредбите на проектоспоразумението се считат за приложими и в областта на семейното право, въпреки че това не се посочва изрично в текста. През юли 2020 г. на Комисията беше изпратен леко изменен проект на споразумение. С нота от 9 април 2021 г. (получена от Комисията на 9 юли 2021 г.) Франция допълнително изясни обхвата на проектоспоразумението и предостави нова версия, в която разпоредбите относно упражняването на юридическата професия бяха заличени от текста.

Франция обясни, че разпоредбите относно признаването и изпълнението на решения, връчването на документи и събирането на доказателства следва да се прилагат и към въпроси, свързани със семейното право, по-специално развод, раздяла и унищожаване на брака, родителска отговорност, отвличане на деца, задължения за издръжка, имуществени права между съпрузи и регистрирани партньорства. От особено значение за Франция беше признаването на развода по взаимно съгласие. Франция увери Комисията, че широкото използване от страна на френските съдилища на изключението, свързано с обществения ред, при разглеждането на алжирски решения е гаранция за зачитането на правата на човека, равенството между половете и закрилата на детето.

Франция също така предостави на Комисията най-новите налични данни относно близките си отношения с Алжир. През 2021 г. във Франция са живели 611 084 алжирски граждани — най-голямата чуждестранна общност. Този брой не включва малолетните и непълнолетните лица, гражданите с двойно гражданство или лицата, пребиваващи незаконно във Франция. Понастоящем 31 980 френски граждани пребивават в Алжир според данните, включени в регистрите на френските граждани, живеещи в чужбина. От икономическа и търговска гледна точка Франция е вторият търговски партньор на Алжир и първият инвеститор извън сектора на въглеводородите.

Като взе предвид новите данни, предоставени от Франция, и обясненията, дадени по време на няколко технически срещи, проведени в периода 2019—2021 г., Комисията реши да преразгледа положението.

Очевидно беше, че в обозримо бъдеще Алжир няма да се присъедини към основните конвенции, разработени от Хагската конференция по международно частно право. Алжир ясно посочи това във вербална нота от 14.2.2021 г., адресирана до Франция, която Франция предаде на Комисията.

Действително, независимо от усилията на Комисията (периодични заседания на подкомитетите по въпросите на правосъдието, свободата и сигурността с Алжир, където непрекъснато беше поставян въпросът за присъединяването на Алжир към Хагските конвенции; участие на Алжир във всички издания на евро-средиземноморската програма в областта на правосъдието, финансирана от Комисията) и на ХКМЧП (участие в „Малтийския процес“, иницииран от ХКМЧП, където се обясняват предимствата от присъединяването към многостранната рамка), Алжир винаги е отказвал да се ангажира конструктивно, без да обясни причините за този избор.

От друга страна Комисията не планира сключването на споразумение между ЕС и Алжир в областта на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси. Политиката на ЕС в тази област се основава на многостранното сътрудничество, като присъединяването на трети държави към многостранната рамка, разработена от ХКМЧП, само по себе си ще създаде обща правна рамка между ЕС и неговите държави членки, от една страна, и Алжир, от друга страна. Двустранните споразумения между ЕС и трета държава, дори когато третата държава систематично отказва да се присъедини към конвенциите на ХКМЧП, биха могли да се разглеждат като възможност само когато може да се установи достатъчно силен интерес за Съюза въз основа на същественото значение на съдебното сътрудничество с тази държава във всички държави членки, а не само за една държава членка. Това не се отнасяше за конкретния случай.

Освен това, както е обяснено по-подробно в следващата глава, в този случай не бяха приложими нито предвидената в член 351 ДФЕС възможност, нито разрешението по регламенти 662 и 664/2009.

Поради това Комисията стигна до заключението, че може да се обмисли специално разрешение за Франция съгласно член 2 от ДФЕС. На Франция може да бъде разрешено да договори (и на по-късен етап да сключи) двустранно споразумение с Алжир по въпроси от изключителната външна компетентност на ЕС, като се вземат предвид изключителните връзки между тези две държави, при условие че това няма да представлява пречка за развитието и изпълнението на политиките на Съюза.

Приема се, че многостранното сътрудничество продължава да бъде крайъгълен камък на политиката на ЕС спрямо трети държави в областта на съдебното сътрудничество по граждански и търговски дела и че това разрешение за водене на преговори, ако бъде предоставено от Съвета, трябва да се разглежда като изключение и по никакъв начин не се счита за прецедент. Самият отказ на трета държава да се присъедини към конвенциите на ХКМЧП не следва да се разглежда като единственото предварително условие за предоставяне на разрешение съгласно член 2, параграф 1 от ДФЕС, а следва надлежно да бъдат предоставени доказателства за изключителното положение на отношенията на държава членка с дадена трета държава.

Предоговарянето на съществуващи двустранни споразумения по въпроси, попадащи в изключителната външна компетентност на ЕС, е разрешено съгласно член 351 от ДФЕС на присъединяващите се към Европейския съюз държави, за да се отстранят всички несъответствия между достиженията на правото на ЕС и международните споразумения, сключени от тези държави членки и трети държави преди датата на тяхното присъединяване. Няколко държави членки вече се възползваха от тази разпоредба, за да актуализират споразуменията за правна помощ в областта на съдебното сътрудничество по граждански и търговски дела с трети държави и Комисията беше информирана за този процес. Текстът на член 351 от ДФЕС обаче не позволява на държавите членки, основателки на Европейската икономическа общност, да актуализират споразумения, сключени след 1 януари 1958 г. Следователно възможността за предоговаряне на двустранни споразумения с трети държави с цел привеждането им в съответствие с достиженията на правото на ЕС е изключена за тези държави членки, включително Франция, чиито споразумения, планирани за предоговаряне, са от 1962 г., 1964 г. и 1980 г. 4

Това положение беше донякъде смекчено с приемането на Регламент (ЕО) № 662/2009 и Регламент (ЕО) № 664/2009 на Съвета, които по изключение и при строги условия позволяват на държавите членки да договарят и сключват международни споразумения по някои въпроси от изключителната компетентност на ЕС. Обсегът на тези два регламента обаче е много тесен и не е в състояние да обхване няколко въпроса, разгледани в проекта за споразумение между Франция и Алжир. Регламентите наистина имат изключителен характер и следва да се тълкуват ограничително.

В този контекст член 2, параграф 1 от ДФЕС гласи: „Когато Договорите предоставят на Съюза изключителна компетентност в определена област, само Съюзът може да законодателства и да приема правно обвързващи актове, докато държавите членки имат тази възможност единствено ако са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза.“

Както беше припомнено по-горе, тази разпоредба би могла да се използва, за да се даде възможност на Франция да започне преговори с Алжир. В Заключенията на Съвета от 2019 г. относно бъдещето на сътрудничеството в областта на гражданското правосъдие 5 се допуска тази възможност, като се припомня, че „многостранният подход е съществен елемент и в областта на гражданското правосъдие (...). За конкретни случаи, в които многостранното сътрудничество не е подходящ вариант, Съветът приканва Комисията да представи други ефективни възможности да отговори на нуждите на гражданите и предприятията“.

Тъй като бъдещото споразумение ще бъде вдъхновено от достиженията на правото на ЕС и конвенциите на ХКМЧП, преговорите за договарянето му биха могли да допринесат за повишаване на осведомеността на Алжир относно предимствата, които присъединяването към многостранната рамка би могло да предложи.

Алжир е много важен партньор за Европа поради близостта и големината си, стабилизиращата си роля в региона и на африканския континент и най-вече поради тесните отношения, които отдавна свързват държавите — членки на ЕС, и Алжир.

Европейският съюз си сътрудничи с Алжир в рамките на европейската политика за съседство и нейното южно измерение — „Обновено партньорство с държавите от южното съседство — Нова програма за Средиземноморието“ 6 . Отношенията между ЕС и Алжир се основават на Споразумението за асоцииране, което влезе в сила през 2005 г. Това е правната рамка, която урежда отношенията между страните по икономически, търговски, политически, социални и културни въпроси. Споразумението даде възможност за сближаване между Алжир и ЕС чрез тясно техническо сътрудничество по различните оси на споразумението.

В член 85 относно правното и съдебното сътрудничество по отношение на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси се посочва засилването на взаимната помощ по отношение на сътрудничеството при разглеждането на спорове или дела по граждански, търговски или семейни въпроси. Това сътрудничество може да включва, когато е уместно, сключването на споразумения.

Възможността държавите членки да предоговорят двустранни споразумения с трети държави е разрешена в други области на политиките на ЕС, било чрез специален механизъм или чрез оправомощаване, предоставено съгласно член 2, параграф 1 от ДФЕС, най-вече по технически въпроси, свързани с транспорта. Например Регламент (ЕО) № 847/2004 7 определя насоки за адаптиране от страна на държавите членки на съществуващо двустранно споразумение за въздухоплавателни услуги и критерии за преговорите и сключването на бъдещи двустранни споразумения между държави членки и трети държави; той също така установи специална процедура за разрешаване.

Процедурата по оправомощаване съгласно член 2, параграф 1 от ДФЕС наскоро беше използвана в областта на транспорта, например в контекста на споразумение между Италия и Швейцария 8 и друго споразумение между Германия и Швейцария 9 .

Правното основание за настоящото предложение са член 2, параграф 1 и член 81, параграф 3 от ДФЕС, тъй като настоящото предложение има за цел да се разгледат разпоредбите на проекта за споразумение между Франция и Алжир, които се отнасят до съдебното сътрудничество по въпроси, свързани със семейното право, с изключение на гражданските и търговските дела, които се разглеждат в паралелна инициатива.

Не е приложимо, тъй като предложението попада в изключителната компетентност на Съюза.

Целта на предложението е да се разреши, съгласно член 2, параграф 1 от ДФЕС, договарянето на двустранно споразумение между Франция и Алжир по въпроси, свързани със съдебното сътрудничество по семейноправни въпроси, които попадат в изключителната външна компетентност на ЕС. Следователно предложението за решение на Съвета не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.

Както беше обяснено по-горе, единственият вариант в съответствие с наличната правна рамка и политиката на ЕС в областта на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси, която се основава на многостранното сътрудничество и не предвижда договарянето на споразумение между ЕС и Алжир по този въпрос, е разрешаването на Франция да договори двустранно споразумение с Алжир.

Законодателят на Съюза предоставя оправомощаване по член 2, параграф 1 от ДФЕС в съответствие със законодателната процедура по член 81, параграф 3 от ДФЕС. Предложеният акт, който представлява по своята същност индивидуално оправомощаване, трябва да бъде приет в отговор на съответното искане, отправено от Франция. Ето защо той следва да бъде под формата на решение, адресирано до Франция. Следователно предложеното решение на Съвета представлява подходящ инструмент за оправомощаване на Франция, в съответствие с член 2, параграф 1 от ДФЕС, да предприеме действия по този въпрос.

Настоящото предложение се основава на искане, отправено от Франция, и се отнася само до тази държава членка.

Настоящото предложение няма отражение върху бюджета на Съюза.

Предвижда се да се следи отблизо развитието на преговорите между Франция и Алжир, за да може окончателното споразумение да има минимално въздействие върху достиженията на правото на ЕС. За тази цел Комисията следва да участва като наблюдател в преговорите и да бъде информирана за напредъка и резултатите по време на различните етапи на преговорите. Франция и Комисията ще докладват по целесъобразност на Работната група по гражданскоправни въпроси. С решението на Съвета следва да бъдат дадени някои указания за водене на преговори.