Докладчик:

Philip VON BROCKDORFF

Решение на пленарната асамблея	25.1.2023 г.
Правно основание	Член 52, параграф 2 от Правилника за дейността
	Становище по собствена инициатива
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	27.6.2023 г.
Приемане на пленарна сесия	12.7.2023 г.
Пленарна сесия №	580
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	195/7/10

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК отбелязва, че въздействието на екологичния преход няма да бъде еднакво в целия ЕС и ще се различава значително в отделните държави, както и между различните региони в рамките на държавите членки. С оглед на това държавите членки трябва да обърнат внимание на социалните предизвикателства, породени от прехода, за да се повиши неговата легитимност, да се запази стабилността и да се предотврати популистка опозиция.

1.2.

ЕИСК смята, че оценките на въздействието, извършени от Комисията в подкрепа на няколко законодателни акта относно екологичния преход, основно възприемат обща европейска перспектива, като в тях често липсва необходимата задълбоченост на индивидуалния подход към всяка отделна държава и регион, който е нужен за съсредоточаване върху вероятното въздействие върху местните икономики и общности (изключение е предложението относно Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията).

1.3.

ЕИСК също счита, че един по-целенасочен анализ следва да предостави изключително важни данни за домакинствата, засегнати от екологичния преход, като по този начин се даде възможност на правителствата да предприемат по-подходящи мерки за смекчаване на въздействието на текущия процес върху по-бедните и уязвимите домакинства.

1.4.

ЕИСК отбелязва два основни риска, свързани с екологичния преход, по отношение на неблагоприятните социални и икономически последици, и по-специално: i) увеличаване на различията в доходите; и ii) преместване на промишлените сектори и свързаните с тях работни места.

1.5.

Ето защо ЕИСК подчертава необходимостта от осъществяване на справедлив преход, който да е в състояние да се справи както с последиците за заетостта, така и с последиците за разпределението от преминаването към неутралност по отношение на климата. В този контекст ЕИСК призовава за мерки за преразпределение, които да могат да насочват финансови ресурси в полза на домакинствата с ниски доходи и уязвимите групи, за да се сведе до минимум социалното изключване, като се избягва по-нататъшното задълбочаване на неравенствата в доходите по време на текущия процес.

1.6.

При условие че данъчното облагане, свързано с екологичния преход, е от компетентността на държавите членки, ЕИСК подчертава значението на националните фискални мерки, за да стане екологичният преход по-устойчив и с по-малко въздействие върху най-слабите слоеве от населението.

1.7.

Следователно фискалната политика следва да се състои от три компонента по време на прехода: принципа „замърсителят плаща“ с допълнителни мерки за преразпределение в подкрепа на домакинствата с ниски доходи; целево подпомагане на доходите; и данъчни кредити за енергоспестяващи домакински продукти. Този подход i) би подкрепил закупуването на електрически превозни средства; ii) би стимулирал възприемането на екологосъобразни технологии в домовете; и iii) би подобрил енергийната ефективност на сградите (вярно е, че преразгледаната Директива за данъчно облагана на енергийните продукти и електроенергията (1) също има за цел да подобри енергийната ефективност, като същевременно защитава уязвимите групи). За домакинствата с най-ниски доходи, които може да имат ограничени данъчни задължения и не могат да се възползват от данъчни кредити, препоръчителната оптимална мярка е подпомагане на доходите.

1.8.

ЕИСК счита също така, че предоставянето на ваучери от държавата, които позволяват покупки и инвестиции в екологосъобразни технологии и продукти, би могло да помогне за подпомагане на уязвимите групи по време на прехода.

1.9.

Случаят с данъчните кредити за физически лица, които закупуват електрически превозни средства (ЕПС), прилагани в Нидерландия, е добър пример за стимулиране на закупуването на екологосъобразни превозни средства, като се минимизират възможните нарушения, свързани със субсидиите, които често облагодетелстват доставчиците за сметка на потребителите (2).

1.10.

ЕИСК счита, че би могъл да бъде проучен опитът на държави членки като Германия, Франция и Италия, които са въвели по-ниски ставки на ДДС за енергийноефективни продукти, енергийноефективни технологии и саниране на жилища с цел повишаване на енергийната ефективност на сградите. ДДС обаче по дефиниция не е прогресивен. За да се адаптира този подход към домакинствата с ниски доходи, може да са необходими съпътстващи мерки като компенсация под формата на еднократна сума, за да се насърчи възприемането им сред тези домакинства. Освен това ЕИСК изтъква, че енергийните общности (Директива (ЕС) 2019/944 (3)) и общностите за възобновяема енергия (Директива (ЕС) 2018/2001 (4)) могат да се превърнат в ключов инструмент за подпомагане на гражданите и уязвимите групи, за да се справят с екологичния преход.

1.11.

ЕИСК подчертава стратегическата роля на Фонда за справедлив преход (ФСП). Този финансов инструмент следва да бъде ефективно насочен към справяне със социално-икономическото въздействие на прехода върху икономиките на ЕС, които понастоящем разчитат в голяма степен на изкопаеми горива или на дейности с висок интензитет на емисиите на парникови газове, и преди всичко към улесняване на прехода за работниците и домакинствата, засегнати от настоящата промяна.

1.12.

Както вече беше посочено в предходни становища, ЕИСК отбелязва, че макар и стратегически, Фондът за справедлив преход може да не е достатъчен, за да подкрепи текущите икономически промени, и поради това следва да бъде допълнен с подходящо финансиран Социален фонд за климата (СФК).

2.   Въведение и контекст

2.1.

Екологичният преход е огромно предизвикателство за ЕС и за бъдещите поколения особено, когато продължителната война в Украйна предизвиква икономическа несигурност както в общ план, така и конкретно по отношение на енергийния сектор. ЕИСК счита, че за успеха на прехода е необходим социален консенсус, който може да бъде постигнат само ако мерките за подкрепа се прилагат ефективно в целия ЕС и се избягва популистката опозиция.

2.2.

ЕИСК припомня, че Зеленият пакт увеличи целта на ЕС за намаляване на емисиите на парникови газове до 2030 г. от 40 % на поне 55 % спрямо равнищата от 1990 г., като същевременно определи целта за неутралност по отношение на климата до 2050 г.

2.3.

Пакетът „Подготвени за цел 55“ съдържа редица политически предложения за постигане на целта за 2030 г., по отношение на които ЕИСК би желал да даде своя принос за насърчаване на екологичен преход, който, от една страна, да бъде напълно разбран и споделян от всички заинтересовани страни, а от друга — да не нанася прекомерни вреди на домакинствата и уязвимите групи.

2.4.

Като се приема за даденост, че екологичният преход ще донесе значителни и много очаквани ползи в целия ЕС, настоящото становище се съсредоточава върху вероятните неблагоприятни последици от текущия екологичен преход в краткосрочен план със специален акцент върху социалното изключване и неравенствата в доходите, като настоятелно се призовава за справедлив преход, който може да бъде пропорционален спрямо домакинствата с ниски доходи и уязвимите групи.

3.   Общи и конкретни бележки

3.1.

ЕИСК отбелязва, че последиците от екологичния преход няма да бъдат еднакви в целия ЕС, а напротив — ще се различават значително в отделните държави и дори между различните региони и области в рамките на държавите членки в зависимост от редица икономически и социални променливи.

3.2.

Във връзка с това ЕИСК посочва, че регионите с висока зависимост от въглеродни изкопаеми са и ще бъдат особено уязвими по отношение на въздействието на прехода и по отношение на потенциалната загуба на работни места. Поради това ответните мерки, необходими за подкрепа на социалното сближаване, ще трябва да бъдат доста диференцирани в отделните държави членки или дори в отделните региони, въз основа на различния местен контекст в съответствие с принципа на субсидиарност. ЕИСК обаче признава, че преразгледаната Директива за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията предлага „преходен“ период и възможността държавите членки да освобождават уязвимите домакинства от данъчно облагане на отоплението в продължение на 10 години след въвеждането на преразгледания данък.

3.3.

От методологична гледна точка ЕИСК счита, че анализите на оценките на въздействието, извършени до момента от Комисията, възприемат основна обща европейска перспектива, като в тях липсва необходимата задълбоченост на индивидуалния подход към всяка отделна държава и регион, който може да се съсредоточи върху евентуалното въздействие на прехода върху местните икономики и общности. Във връзка с това предложението относно Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията е изключение, тъй като то беше предвидено чрез целенасочен микроанализ, който следва да бъде по-широко възприет при прилагането на Зеления пакт.

3.4.

ЕИСК счита, че един по-целенасочен анализ, който да отчита изцяло местните особености, би следвало да бъде полезен за предоставянето на ценна информация, особено по отношение на домакинствата, засегнати от екологичния преход, като по този начин се даде възможност на правителствата да предприемат подходящи мерки за смекчаване на въздействието на текущия процес върху по-бедните домакинства и уязвимите групи, които ще се сблъскат с най-сериозните последици.

3.5.

ЕИСК е на мнение, че съществуват два основни риска, свързани с екологичния преход, по отношение на неблагоприятните социални и икономически последици: i) увеличаване на различията в доходите; и ii) преместване на промишлените сектори и свързаните с тях работни места.

3.6.

ЕИСК посочва, че преходът към устойчива на изменението на климата и нисковъглеродна икономика е особено предизвикателство за домакинствата и общностите с ниски доходи, особено в регионите, където равнището на развитие изостава от това на градските райони. Следователно е от първостепенно значение преходът да бъде подкрепен от подходящ набор от фискални мерки, включително финансова подкрепа, за да се отговори на опасенията, изразени по-горе.

3.7.

Освен това ЕИСК би желал да обърне внимание на евентуалните причинени от прехода допълнителни тежести за най-слабите слоеве от населението, по-специално по отношение на цените на стоките, които биха могли да се увеличат значително по време на процеса на преход. Преходът действително би могъл да доведе до повишаване на цените на енергията и горивата за онези, които в най-малка степен могат да си го позволят, тъй като се отчитат по-високите разходи за въглеродни емисии. Това въздействие буди особена загриженост в настоящия макроикономически контекст, когато по-рано тази година темпът на инфлацията в няколко държави членки беше висок (5).

3.8.

Поради това ЕИСК се застъпва за необходимостта от осъществяване на справедлив преход, който да се справи както с последиците за заетостта, така и с последиците за разпределението от преминаването към неутралност по отношение на климата. Този подход следва да се разглежда като неразделна част от рамката за екологичен преход, а не само като допълнителни корективни мерки.

3.9.

ЕИСК подчертава необходимостта от мерки за преразпределение, които да позволяват насочването на финансови ресурси към подпомагане на домакинствата с ниски доходи и уязвимите групи с цел предотвратяване на социалното изключване и задълбочаване на неравенствата в доходите. Такива мерки биха могли да бъдат например под формата на екологично данъчно облагане въз основа на принципа „замърсителят плаща“, при което лицата, получаващи доходи над определен праг, плащат по-високи тарифи за потребление на енергия с висока въглеродна интензивност.

3.10.

При условие че въз основа на принципа на субсидиарност данъчното облагане, свързано с екологичния преход, е от компетентността на държавите членки, ЕИСК подчертава значението на фискалните мерки, приети на национално равнище, за да стане екологичният преход по-устойчив и с по-малко въздействие върху уязвимите категории, като по възможност се избегнат регресивните ефекти, които често се свързват с екологичните данъци.

3.11.

ЕИСК счита, че фискалната политика по време на прехода следва да се състои от три компонента: принципа „замърсителят плаща“ с допълнителни мерки за преразпределение в подкрепа на домакинствата с ниски доходи; целево подпомагане на доходите; и данъчни кредити за енергоспестяващи домакински продукти. Този подход i) би подкрепил закупуването на електрически превозни средства; ii) би стимулирал възприемането на екологосъобразни технологии в домовете; и iii) би подобрил енергийната ефективност на сградите. ЕИСК признава обаче, че преразгледаната Директива за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията има за цел също така да подобри енергийната ефективност, като същевременно защитава уязвимите групи. За домакинствата с най-ниски доходи, които може да имат ограничени данъчни задължения и не могат да се възползват от данъчни кредити, препоръчителната оптимална мярка е подпомагането на доходите.

3.12.

ЕИСК счита също така, че предоставянето на ваучери от държавата за инвестиране в екологосъобразни технологии и закупуването на екологосъобразни продукти, би могло да помогне за подпомагане на уязвимите групи по време на прехода.

3.13.

Фискалните мерки за физически лица, които закупуват електрически превозни средства (ЕПС), прилагани в Нидерландия, са добър пример за стимулиране на закупуването на ново поколение екологосъобразни превозни средства, като се намаляват възможните нарушения, свързани с по-широко разпространените субсидии. Благоприятният данъчен подход към ЕПС в Нидерландия обхваща и регистрационните и пътните данъци, като допълва благоприятната правна рамка. В това отношение данъчните кредити биха могли да бъдат специално насочени към домакинствата с ниски доходи от населението, които се очаква да изпитат най-големи затруднения по време на прехода към екологосъобразни технологии.

3.14.

ЕИСК счита, че би могъл да бъде допълнително развит и проучен опитът на държави членки като Германия, Франция и Италия, които са въвели по-ниски ставки на ДДС за енергийноефективни продукти, енергийноефективни технологии и саниране на жилища с цел повишаване на енергийната ефективност на сградите. ДДС обаче по дефиниция не е прогресивен. Следователно за да се адаптира този подход към домакинствата с ниски доходи, може да са необходими съпътстващи мерки като компенсация под формата на еднократна сума, за да се насърчи възприемането им сред тези домакинства.

3.15.

ЕИСК подчертава значението на Фонда за справедлив преход, което не може да бъде подценявано. Този финансов инструмент следва да бъде ефективно насочен към справяне със социално-икономическото въздействие на прехода върху икономиките на ЕС, които понастоящем разчитат в голяма степен на изкопаеми горива или на промишлени дейности с висок интензитет на емисиите на парникови газове, и преди всичко към улесняване на прехода за работниците и домакинствата, засегнати от протичащата промяна.

3.16.

Както вече посочи в предишното си становище относно „Механизъм за отпускане на заеми в публичния сектор и изменение на Фонда за справедлив преход“  (6), ЕИСК отбелязва, че Фондът за справедлив преход (ФСП), макар и важен, може да не е достатъчен, за да подкрепи текущите икономически промени по отношение на неговите ресурси и обхват. Поради това ФСП следва да бъде допълнен от адекватно финансиран Социален фонд за климата (SCF), както се препоръчва в становището на ЕИСК относно „Фонд за приспособяване към изменението на климата, финансиран от Кохезионния фонд и Next Generation EU“ (7).

3.17.

ЕИСК отбелязва, че целта на този допълнителен фонд следва да бъде предпазването на групите с ниски доходи и уязвимите групи от неблагоприятното въздействие на прехода, при условие че Социалният фонд за климата е съчетан с добри практики, насочени преди всичко към избягване на задълбочаването на неравенствата в доходите. В същото време ЕИСК предупреждава, че при настоящия си организационен и финансов капацитет (да не говорим за отлагането на прилагането му с една година) Социалният фонд за климата вероятно няма да бъде достатъчен за ефективна подкрепа на най-уязвимите слоеве от населението, както вече беше подчертано от няколко заинтересовани страни. Например разходите за преминаване от традиционни към електрически превозни средства биха могли да се окажат твърде високи, а оттам и твърде трудни за домакинствата с ниски доходи и уязвимите домакинства без фискални стимули или финансова подкрепа (8).

3.18.

Поради това ЕИСК предлага отговорните органи на европейско и местно равнище да разработят подходящи фискални политики за смекчаване на неблагоприятните последици от прехода, без да се подкопават стимулите за промени по отношение на екологосъобразните инвестиции и потреблението, изисквани от процеса на преход. Важен е фактът, че подобни механизми следва да бъдат придружени от мерки, за да се гарантират приобщаващото управление и активното участие на най-засегнатите от екологичния преход. ЕИСК признава обаче, че преразгледаната Директива за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията включва преходни периоди за данъчно облагане на избрани продукти или инвестиции за намаляване на потреблението на енергия.

3.19.

ЕИСК би желал да припомни на всички институции, участващи в екологичния преход, значението на социалния диалог и полезното участие на гражданското общество на европейско, национално, секторно и регионално равнище. Социалният диалог играе решаваща роля за управлението и улесняването на екологичната трансформация, като гарантира широко участие на всички заинтересовани страни и същевременно защитава уязвимите групи и равнищата на заетост в целия ЕС.

3.20.

ЕИСК посочва, че няколко европейски държави вече са въвели прогресивно данъчно облагане, целенасочени социални системи и подходящи механизми за социален диалог и следователно приемането и по-нататъшното укрепване на тези политики може да се основава на съществуващите добри практики и да се окаже много полезно средство за предотвратяване на по-нататъшното задълбочаване на неравенствата и социалното изключване.

3.21.

ЕИСК е твърдо убеден, че създаването на широко разбиране, както и на политическо и социално приемане на политиките в областта на климата в рамките на европейските държави ще допринесе за по-силен и по-добър екологичен преход, който, напротив, рискува да загуби както легитимност, така и сила, ако тежестта и неблагоприятните последици от него паднат непропорционално върху по-бедните домакинства.

3.22.

Във връзка с това ЕИСК подчертава, че правителствата, в консултация с гражданското общество, следва да се опитат да намалят въздействието на екологичния преход върху заетостта в по-засегнатите области на ЕС, включително чрез целенасочени и иновативни политики на пазара на труда, в това число програми за обучение и образование за работниците в отраслите с високи въглеродни емисии.

3.23.

ЕИСК подчертава риска от увеличаване на регионалните различия, дължащи се на процеса на екологичен преход, между по-напредналите икономики в целия ЕС и тези, които все още са силно зависими от отраслите с висок въглероден интензитет. В същия дух може да има и задълбочаване на различията и конкурентните несъответствия сред държавите и между градските райони, от една страна, и периферните, селските и отдалечените райони, от друга.

3.24.

ЕИСК е на мнение, че екологичният преход изисква едновременно да се осъществят целите в областта на климата на Европейския зелен пакт и да се изпълнява програмата за социална справедливост на Европейския стълб на социалните права. Екологичният преход включва структурна промяна (като се очаква промяна както на икономическо, така и на социално равнище). За да бъде успешна, тя трябва да бъде придружена от социални мерки, включително социални инвестиции, насочени към улесняване на неутралността по отношение на климата и към постигане на преход, благоприятстващ динамични и конкурентоспособни европейски предприятия, които могат да генерират например „зелени“ работни места и икономически растеж.

3.25.

Поради това ЕИСК подчертава значението на засиленото сътрудничество в целия ЕС, което следва да се развива въз основа на ефективен политически и социален диалог с цел разработване на съпътстващи икономически и социални политики в подкрепа на текущия преход, като той бъде надлежно адаптиран към различните социални и икономически условия на участващите общности.

3.26.

Такъв подход на сътрудничество следва да бъде възприет и по отношение на европейските държави, които не са членки на ЕС, за да се избегне прехвърлянето на предприятия и работни места към държави, които не се стремят към по-екологосъобразно и по-устойчиво икономическо развитие като това на Съюза. Това би могло да окаже отрицателно въздействие върху вътрешния пазар, както и върху самия екологичен преход, изразяващо се както в намалена ефективност, така и в засилени неблагоприятни последици за най-слабите слоеве от населението.

3.27.

ЕИСК призовава също така за по-нататъшни действия от страна на държавите членки за справяне с отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци и за предотвратяване на злоупотребата с публични средства, тъй като това би осигурило допълнителни ресурси за финансиране на мерките за разпределение в подкрепа на прехода.

3.28.

Накрая ЕИСК изтъква, че енергийните общности (Директива (ЕС) 2019/944) и общностите за възобновяема енергия (Директива (ЕС) 2018/2001) могат да се превърнат в ключов инструмент за подпомагане на гражданите и уязвимите групи при справянето с екологичния преход. Тези общности могат да приемат всякаква правна форма (сдружения, кооперации, партньорства, организации с нестопанска цел или малки/средни предприятия), което улеснява техните граждани, както и други участници на пазара, да се обединяват и съвместно да инвестират в енергийни активи. Това може да допринесе за по-декарбонизирана и гъвкава енергийна система, тъй като енергийните общности могат да дадат възможност на гражданите да имат достъп до всички подходящи енергийни пазари при равни условия с останалите участници, като намалят разходите си за енергия или дори получат потенциални приходи.

---

(1)  Директива 2003/96/EО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамката на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (ОВ L 283, 31.10.2003 г., стр. 51).

(2)  Нидерландия стимулира закупуването на екологосъобразни превозни средства. Според доклад на Групата по въпросите на климата на разположение са субсидии в размер до 4 000 EUR за закупуване или наемане на нови електрически леки автомобили с акумулаторни батерии и 5 000 EUR за микробуси. Съществуват и конкурентни данъчни стимули, като например нисък пътен данък (MRB), нулев данък върху покупките (BPM) и нулев данък за лично ползване/лична полза. Вж. Нидерландия: Предприемане на действия за превозни средства с нулеви емисии.

(3)  Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС (ОВ L 158, 14.6.2019 г., стр. 125).

(4)  Директива (ЕС) 2018/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 328, 21.12.2018 г., стр. 82).

(5)  През последните седмици темпът на инфлация се забави.

(6)  Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно механизма за отпускане на заеми в публичния сектор в рамките на Механизма за справедлив преход“ [COM(2020) 453 final — 2020/0100 (COD)] и относно „Изменено предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Фонда за справедлив преход“ [COM(2020) 460 final — 2020/0006 (COD)] (COD)) (ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 240).

(7)  Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Фонд за приспособяване към изменението на климата, финансиран от Кохезионния фонд и Next Generation EU“ (становище по собствена инициатива) (ОВ C 486, 21.12.2022 г., стр. 23.

(8)  Joanna Gill, „Can Europe's new Social Climate Fund protect poor from rising carbon cost?“ („Може ли новият европейски социален фонд за климата да защити бедните от нарастващите разходи за въглеродни емисии?“), Reuters, декември 2022 г.