ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 30.11.2022
SWD(2022) 385 final
РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА
РЕЗЮМЕ НА ДОКЛАДА ЗА ОЦЕНКАТА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО,
[…]
придружаващ
Предложение за регламент
относно опаковките и отпадъците от опаковки, за изменение на Регламент (ЕС) 2019/1020 и Директива (ЕС) 2019/904 и за отмяна на Директива 94/62/ЕО
{COM(2022) 677 final} - {SEC(2022) 425 final} - {SWD(2022) 384 final}
Въведение
Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки има за цел да хармонизира националните мерки, да защити околната среда и да осигури доброто функциониране на вътрешния пазар. Съгласно нея от държавите членки се изисква да гарантират, че опаковките, пуснати на пазара на ЕС, отговарят на редица основни изисквания, свързани с производството и етикетирането на опаковките, както и с възможността им за многократна употреба и за оползотворяване (чрез рециклиране на материали, оползотворяване на енергия или компостиране).
Опаковането е важна икономическа дейност: производството на опаковки в ЕС генерира
оборот
от 355 милиарда евро през 2018 г., а операторите в управлението на отпадъците от тях — 15 милиарда евро. То води и до значителни въздействия върху околната среда — от прекомерна експлоатация на ресурсите до замърсяване на екосистемите, както и до емисии на парникови газове, равняващи се на общите годишни емисии на Унгария.
Определяне на проблема
Целта на настоящата инициатива е да бъдат решени три групи взаимосвързани проблеми:
1.нарастващото образуване на отпадъци от опаковки, свързано с увеличаването на опаковките за еднократна употреба, високия процент на опаковки, които могат да бъдат избегнати, и по-големия дял на пластмасите в опаковъчния микс;
2.препятствията пред кръговостта на опаковките, особено засиленото използване на характеристики при проектирането на опаковките, които възпрепятстват рециклирането, и объркващото етикетиране на опаковките при сортирането от страна на потребителите. Освен това разпокъсаността на пазарите възпрепятства икономически ефективното управление на отпадъците в рамките на вътрешния пазар;
3.рециклирането с влошаване на качеството и ниските проценти на използване на рециклирано съдържание в опаковките, което ограничава способността на ЕС да намали използването на първични материали в новите опаковки.
Сред причините за тези проблеми са регулаторните неефективности на Директивата относно опаковките и отпадъците от опаковки, дължащи се на комбинация от неефективно изпълнение и правоприлагане, неадаптиране към последните пазарни промени и липса на предоставяне на достатъчно яснота на националните органи относно изпълнението в съответствие с Директивата. Освен това преразглеждането ѝ от 2018 г. беше съсредоточено само върху целите за рециклиране, докато другите предизвикателства в сектора на отпадъците останаха незасегнати. С тези два конкретни акта — Директивата относно пластмасите за еднократна употреба от 2019 г. и Решението за собствените ресурси (РСР) от 2020 г., в чийто обхват попадат пластмасовите опаковки — не се очаква да бъдат решени горепосочените проблеми, дори не само тези, свързани с пластмасите. Регулаторната неефективност се задълбочава от пазарните провали, като например вторичните ефекти за околната среда, разпокъсаните пазари и неефикасното етикетиране.
В резултат на това отпадъците от опаковки се увеличават: предвижда се общото количество образувани отпадъци от опаковки да нарасне от 78 милиона тона през 2018 г. на 92 милиона тона през 2030 г. и на 107 милиона тона през 2040 г. Последиците включват увеличено използване на невъзобновяеми ресурси, неефикасно управление на отпадъците, отрицателно въздействие върху климата, изхвърляне на отпадъци в околната среда, прекомерна употреба на рискови вещества в опаковките, нискокачествено рециклиране и прекомерно депониране, изгаряне и износ в края на жизнения цикъл.
Защо е необходимо ЕС да предприеме действия?
Регулаторната неефективност на Директивата относно опаковките и отпадъците от опаковки не може да бъде коригирана само чрез по-добро прилагане на действащите правила. Освен това наличните данни подсказват, че нито мерките, предприети от държавите членки въз основа на действащата Директива относно опаковките и отпадъците от опаковки, нито тези, основани на Решението за собствените ресурси или Директивата относно пластмасите за еднократна употреба, са достатъчни, за да гарантират постигането на всички конкретни цели по отношение на коефициентите на рециклиране, определени в Директивата относно опаковките и отпадъците. Пазарът на ЕС за опаковки и управление на отпадъците в много отношения е един общ голям пазар, а не 27 отделни пазара, и се характеризира с високи равнища на трансгранична търговия между държавите членки.
Определянето на общи изисквания на равнището на ЕС ще гарантира хармонизиран и правилно функциониращ вътрешен пазар във всички държави членки и следователно еднакви условия на конкуренция за производителите на опаковки, което в крайна сметка ще доведе до повишаване на ефективността в полза на гражданите на ЕС. Като част от новото предложение е да се премине от директива към регламент. По този начин ще се опростят съществуващите правила, ще се осигури по-ясна рамка за производителите и ще се намали административната тежест. В същото време предложеният пакет отразява принципите на субсидиарност по отношение на необходимостта от действие на ЕС и очевидната добавена стойност от това действие на ЕС.
Цели
Общата цел на законодателното предложение е да се намалят отрицателните въздействия на опаковките и отпадъците от опаковки върху околната среда и да се подобри функционирането на вътрешния пазар, като по този начин се повиши ефективността в сектора. Целта е да се установи устойчива верига за създаване на стойност, като се започне от проектирането на опаковката и се стигне до нейната повторна употреба или повторно включване във висококачествени продукти, като по този начин се създадат иновативни, „зелени“ работни места в нисковъглеродната опаковъчна промишленост. Специфичните цели за постигане на тази обща цел са:
1.намаляване на образуването на отпадъци от опаковки;
2.насърчаване на кръговата икономика на опаковките по ефективен по отношение на разходите начин;
3.насърчаване на използването на рециклирано съдържание в опаковките.
Какви са наличните варианти на политиката?
След преглед на потенциалните мерки, в три варианта на политиката беше групиран набор от разнообразни, сложни и често взаимосвързани мерки:
·Вариант 1 съдържа мерките, свързани с по-добра стандартизация и по-ясни основни изисквания. Тези мерки обикновено са предпоставка за мерки в други групи.
·Вариант 2 определя задължителни цели за намаляване на отпадъците, повторна употреба и рециклирано съдържание в пластмасовите опаковки, изисквания за осигуряване на пълна рециклируемост до 2030 г. и хармонизирани правила за продуктите.
·Вариант 3 съдържа по-високи задължителни цели и допълнителни изисквания към продуктите.
Предпочетеният пакет от политики
Въз основа на оценката на мерките, комбинирани във вариантите, като цяло предпочетеният вариант е вариант 2 под формата на регламент. Той съдържа мерките от вариант 1, които са в подкрепа или дори предпоставка за улесняване на изпълнението на задължителните цели и по-строги изисквания при балансиран подход, като по този начин се насърчава постигането на целите и ефективността на разходите.
Основните мерки в областта на интервенция „предотвратяване на образуването на отпадъци и повторна употреба на опаковки“ са:
1.цел за намаляване на отпадъците от опаковки на глава от населението с 19 % до 2030 г. спрямо базовия сценарий, при който намалението е 5 % спрямо стойностите за 2018 г.,
2.цели за задължителна повторна употреба или повторно пълнене на опаковки в целия ЕС, когато повторната употреба е най-ефективна, и
3.постепенното премахване на излишните опаковки или опаковките, които могат да бъдат избегнати.
Важен въпрос е допълването и съгласуваността на мерките. Определянето на задължителни цели за намаляване на отпадъците от опаковки на глава от населението на равнището на държавите членки е водеща мярка в областта на интервенцията за предотвратяване на образуването на отпадъци и за повторна употреба на опаковките, за което допринасят няколко мерки: като се има предвид, че според модела хармонизираните мерки на ЕС ще допринесат за почти 60 % от необходимото намаляване на отпадъците, държавите членки трябва да осигурят останалата част с национални действия, съобразени с вътрешния пазар.
Ключовата мярка по отношение на рециклируемостта е установяването на критерии за проектиране за рециклиране, допълнени от процедура за оценка на рециклируемостта.
Що се отнася до компостируемостта, четири вида пластмасови опаковки бяха подбрани от по-голяма група опаковки, допустими за компостиране, и ще трябва да могат да се компостират. Всички други пластмасови опаковки трябва да са рециклируеми по химичен или механичен път, за да се позволи тяхното рециклиране.
Друга важна част от пакета са амбициозните цели за рециклирано съдържание в пластмасовите опаковки. Най-важните от различните благоприятстващи мерки са създаването на задължителни депозитни системи за връщане за определени видове опаковки, включително минимални изисквания за всички депозитни системи за връщане, както и хармонизирано етикетиране на продуктите и контейнерите за отпадъци, за да се улесни сортирането от страна на потребителите.
При анализа се стигна до заключението, че мерките само от вариант 1 не са достатъчни за намаляване на образуването на опаковки, т.е. отпадъците от опаковки ще се увеличат с още 17 % до 2030 г. Освен това няма да се увеличат коефициентите на рециклиране, нито пък ще се повиши качеството на рециклиране и ефективността на ресурсите. И накрая, емисиите на парникови газове все още ще продължат да нарастват в сравнение с 2018 г. От друга страна, пълният набор от мерки във вариант 3, като друга възможност или като допълващи тези от вариант 2, е много по-труден за изпълнение, може да застраши икономическата жизнеспособност и да доведе до значително по-голяма административна тежест. Обратното, допълнителните ползи за околната среда са по-малко значими.
Въпреки това беше предприета старателна оценка на всяка от основните мерки поотделно, за да се открият елементи извън мерките във вариант 2, за да се спази по-добре принципът на субсидиарност, както е целесъобразно, и да се вземат предвид съответните позиции на заинтересованите страни и да се подобри осъществимостта. Ето защо предпочетеният пакет за политиката е по-скоро „вариант 2+“, а не само вариант 2.
Въздействия на предпочетения пакет за политиката
Моделирането на предпочетения вариант показва, че за 2030 г. образуването на отпадъци ще бъде намалено с 18 милиона тона в сравнение с базовия сценарий и с 3,1 милиона тона в сравнение с 2018 г. Намалението на емисиите на парникови газове е около 23 милиона тона CO2 eквивалент (42 % от общите годишни емисии на Унгария), а изразените парично вторични ефекти за околната среда са намалени с 6,4 милиарда евро спрямо прогнозите по базовия сценарий за 2030 г.
Намалените разходи за управление на отпадъците в размер на 4,2 милиарда евро, допълнителните разходи за схеми за повторна употреба и депозитните системи за връщане в размер на 4,6 милиарда евро и намалените продажби и потребление на опаковки в размер на 51,7 милиарда евро водят до общи икономии в размер на 47,2 милиарда евро. Обратното, този вариант води до допълнителни годишни административни разходи в размер на 1,3 милиарда евро, главно за сертифициране на рециклируемостта на опаковките и на рециклираното съдържание в пластмасовите опаковки. Комплексните въздействия върху заетостта се очаква да доведат до леко нетно увеличение на броя на „зелените“ работни места.
Единствено мерките за рециклираното съдържание, насърчаващи ефективното използване на ресурсите, намаляват нуждите на Съюза от изкопаеми горива с 3,1 милиона тона годишно (почти една четвърт от изкопаемите горива, необходими понастоящем за производството на пластмасови опаковки). Общото намаление на нуждите от изкопаеми горива при „вариант 2+“ е трудно да се определи количествено, но фактът, че икономиите на парникови газове от мярката за рециклираното съдържание представляват 22 % от общите икономии на парникови газове, показва, че икономиите на изкопаеми горива са от порядъка на 12—15 милиона тона. Освен това мерките за подобряване на рециклируемостта увеличават общия коефициент на рециклиране на опаковки от 66,5 % през 2018 г. на 73 % през 2030 г., докато депонирането намалява от 18,7 % на 9,6 %. Този стремеж към кръговост води до значително намаляване на нуждите от първични суровини като дърво, стъкло и алуминий.
При предпочетения вариант на пакета от мерки се предвижда специално третиране на МСП и микропредприятията, за да се гарантира, че въздействието върху тях е пропорционално. Изискванията ще се прилагат по недискриминационен начин за дружествата от ЕС и от трети държави. Мерките не са по-ограничаващи по отношение на търговията, отколкото е необходимо за постигане на техните екологични цели.
Като цяло преминаването към по-кръгова икономика в областта на опаковките би донесло ползи, като овластяване на потребителите, намаляване на отрицателните въздействия върху околната среда и човешкото здраве, намаляване на зависимостта на ЕС от вноса на суровини и изкопаеми горива, стимулиране на иновациите и насърчаване на икономическия растеж, както и намаляване на излишните разходи на домакинствата.