С настоящото предложение се определят редица мерки за по-добро предотвратяване и борба с трафика на хора и за защита на жертвите от него съгласно действащата правна уредба в Съюза, а именно Директива 2011/36/ЕС 1 („Директивата за борба с трафика на хора“). Директивата за борба с трафика на хора осигурява всеобхватна рамка на ЕС за предотвратяването и борбата с трафика на хора, като установява минимални правила относно определението на престъпленията и наказанията в сферата на трафика на хора и като въвежда общи разпоредби, при отчитане на спецификите на пола, за засилване предотвратяването на това престъпление и защитата на жертвите от него 2 . Директивата предвижда общи правила на ЕС относно: i) криминализирането, разследването и наказателното преследване на трафика на хора, включително определянето на престъпленията, наказанията и санкциите; ii) помощта, подкрепата и защитата на жертвите на трафик на хора; и iii) предотвратяването на трафика на хора 3 .

Приемането на Директивата за борба с трафика на хора през април 2011 г. беше ключова стъпка за укрепване на усилията на ЕС за предотвратяване и борба с трафика на хора и за защита на жертвите от него. Това беше решаващ ход към хармонизиране на съответните правила в държавите членки. От 2011 г. насам обаче възникнаха редица предизвикателства, а други придобиха все по-голямо значение. Настоящото целево преразглеждане на директивата им дава отговор.

Правилното и пълно транспониране на директивата и пълното ѝ изпълнение продължават да бъдат приоритет за Комисията. След приемането на доклада за транспонирането 4 Комисията продължи да работи с държавите членки и се ангажира да използва правомощията, предоставени ѝ от Договорите, за да гарантира пълното транспониране и изпълнение на нейните разпоредби. Като възприе мултидисциплинарен и всеобхватен подход, Комисията прие Стратегията на ЕС за борба с трафика на хора за периода 2021—2025 г. 5 , в която се определят подробни действия, насочени към подобряване на изпълнението на съответните разпоредби на Директива 2011/36/ЕС. Тя осигурява солиден политически отговор на борбата с трафика на хора — от предотвратяването и защитата на жертвите до наказателното преследване и осъждането на трафикантите.

Формите на експлоатация претърпяха развитие от 2011 г. насам. Сексуалната и трудовата експлоатация неизменно са основните цели на трафика на хора. Трафикът с цел сексуална експлоатация продължава да бъде най-често срещаната форма на експлоатация в ЕС, на която се пада дял от над половината от всички жертви и която засяга предимно жени и момичета 6 . Трафикът с цел трудова експлоатация е втората най-често срещана форма на трафик в ЕС, като броят на жертвите бързо се увеличава и почти се удвои през последните пет години 7 . С течение на времето обаче трафикът за други цели придоби по-голямо значение както по отношение на формите на експлоатация, които вече са включени в Директивата за борба с трафика на хора (като просия, експлоатация на престъпни дейности и отнемане на телесни органи), така и по отношение на форми, които не са изрично посочени в нея (включително принудителен брак и незаконно осиновяване). Общият дял на жертвите на експлоатация за други цели представлява над 10 % от всички жертви. Настоящото предложение има за цел да разшири неизчерпателния списък на формите на експлоатация, изрично посочени в директивата, за да се включат принудителните бракове и незаконното осиновяване, като по този начин се гарантира, че националните правни системи обхващат все по-голям брой цели на трафика.

Начините на действие на трафикантите, които често действат в рамките на организираната престъпност, също претърпяха развитие, което доведе до увеличаване на заплахата от трафик на хора. Напредъкът в технологиите позволява на трафикантите да набират, рекламират и експлоатират жертвите от разстояние и да споделят широко експлоататорски материали онлайн. Същите технологични средства затрудняват разкриването на престъплението, идентифицирането на извършителите и проследяването на парите, използвани за извършване на престъпленията, и печалбите, генерирани от престъплението. Настоящото предложение цели да отговори на предизвикателствата, породени от нарастващата цифровизация на трафика на хора, и да подобри наказателноправните мерки в отговор на престъпленията, улеснени от технологиите. Особено през последните години заинтересованите страни в тази област, включително агенциите на ЕС, правоприлагащите и съдебните органи, международните организации и организациите на гражданското общество, подчертаха загрижеността от нарастващия брой престъпления, свързани с трафик, които са извършвани или улеснени чрез информационните и комуникационни технологии.

Незадължителният режим на санкции за юридическите лица, който понастоящем е в сила, както и степента, в която той е транспониран и се прилага в държавите членки, не отговарят в достатъчна степен на целите на Директивата за борба с трафика на хора. Като продължава да гарантира, че санкциите са ефективни, пропорционални и възпиращи, настоящото предложение цели да подобри наказателноправните мерки в отговор на престъпленията, свързани с трафик, извършени в полза на юридически лица, като замени незадължителния режим на санкции с два различни задължителни режима, които се прилагат в случай на стандартни престъпления и тежки престъпления.

Приемането на Директивата за борба с трафика на хора през 2011 г. предхожда правната уредба на ЕС за обезпечаване и конфискация. Поради това Комисията предлага да се актуализира позоваването на проследяването, обезпечаването, управлението и конфискацията на облаги, като се направи изрично позоваване на разпоредбите на ЕС по тези въпроси.

Все още има значителни възможности за подобрение в практиките на държавите членки за ранно идентифициране и насочване, както на национално, така и на трансгранично равнище. По-специално не всички държави членки разполагат с национален механизъм за насочване и структурата и функционирането на тези механизми се различават значително в отделните държави членки. Настоящото предложение цели да гарантира, че всички държави членки създават чрез законови, подзаконови или административни разпоредби национален механизъм за насочване, с цел да се рационализира функционирането на съответните национални институции и да се постигне допълнително хармонизиране на техните структури и практики за насочване на жертвите към подходящи системи за помощ и подкрепа. Това ще представлява и първата стъпка към създаването на европейски механизъм за насочване.

Информацията, събрана от последните проучвания и консултации със заинтересованите страни в тази област, показва, че търсенето, което насърчава трафика, не е намаляло въпреки многобройните дейности в областта на образованието, обучението и повишаването на осведомеността, както и транспонирането на член 18, параграф 4 от Директивата за борба с трафика на хора в редица държави членки. Въпреки всички усилия с участието на множество заинтересовани страни, търсенето на сексуални услуги, евтина работна ръка и продукти продължава да съществува. Това от своя страна подхранва трафика с цел сексуална и трудова експлоатация. Целта на настоящото предложение е да се постигне допълнителна хармонизация между държавите членки с оглед да се намали търсенето. В предложението също така се признава, че наказателното право е само част от отговора за намаляване на търсенето и следва да продължи да бъде придружено от дейности в областта на образованието, обучението и повишаването на осведомеността в съответствие с Директивата за борба с трафика на хора.

Трафикът на хора е сложно престъпление. За да се води борба с него по подходящ начин, от решаващо значение е наличието на съгласувани и надеждни данни. Както и в други области на престъпна дейност, счита се, че значителна част от случаите на трафик не се докладват. Това е един от факторите, които възпрепятстват цялостното разбиране на обхвата на трафика на хора в рамките на ЕС. Освен това има значителни пропуски в събирането на данни за докладваните случаи, а статистическите данни, събрани от Комисията, се оповестяват публично със значително забавяне след отчетния период. Настоящото предложение цели да изиска от държавите членки ежегодно да събират и докладват на Комисията данни за трафика на хора, както и да хармонизират допълнително събирането на данни, с цел да се подобри неговото качество и да се ускори публикуването на доклади с данни.

Директивата за борба с трафика на хора беше приета на 15 април 2011 г. Оттогава актът не е изменян или преразглеждан. В Стратегията за Съюза на сигурност 8 от юли 2020 г. се признават предизвикателствата при установяване на самоличността на извършителите, наказателното преследване и издаването на осъдителни присъди за трафика на хора и се обявява нов всеобхватен подход за борба с това престъпление. В Стратегията на ЕС за борба с трафика на хора за периода 2021—2025 г. се подчертава, че пълното транспониране и цялостното прилагане на Директивата за борба с трафика на хора продължават да бъдат приоритет на Комисията. В нея се призова за оценка на прилагането на директивата и, ако е необходимо, въз основа на резултатите от оценката, за нейното преразглеждане. 

Законодателните мерки, включени в настоящото предложение, и незаконодателните мерки, които ще го придружават, са в пълно съответствие с приоритетите на стратегията: намаляване на търсенето, което насърчава трафика на хора; разбиване на престъпния модел с цел спиране на експлоатацията на жертвите; закрила, подкрепа и осигуряване на възможности на жертвите да действат, особено жените и децата; и разглеждане на международното измерение на престъплението. Предложените изменения се отнасят до определени въпроси. Те целят да повишат ефективността на уредбата за предотвратяване и борба с трафика на хора и за защита на жертвите на това престъпление и бяха изготвени съгласувано, така че да допълнят тази уредба.

В настоящото предложение се определят правила, които се основават на опита на държавите членки при транспонирането и прилагането на Директивата за борба с трафика на хора. В него се разглеждат развитието от 2011 г. насам и най-новите тенденции, наблюдавани в областта на борбата с трафика на хора, като се вземат предвид предложенията за подобрения, формулирани от широк кръг заинтересовани страни. По този начин с настоящото предложение се осигурява рамка, която следва да позволи националните правни системи на държавите членки да бъдат в крак с развитието и по-добре подготвени за настоящите предизвикателства.

В предложението се прави преглед на констатациите, представени от Комисията в нейните шестмесечни доклади относно напредъка, постигнат в борбата с трафика на хора, съгласно членове 19 и 20 от Директивата за борба с трафика на хора. То се основава на приноса от срещите на мрежата на ЕС от национални органи за докладване и подобни механизми за борба с трафика на хора и на Платформата на гражданското общество на ЕС за борба с трафика на хора, срещите с агенциите на ЕС, оценката 9 и оценката на въздействието 10 на Директивата за борба с трафика на хора, както и многобройни конференции, срещи и обмен със съответните заинтересовани страни. Предложените изменения отчитат също така имащите отношение проучвания и доклади, публикувани от регионални и международни организации.

Настоящото предложение отразява ангажимента на Комисията да следи отблизо правилното и пълно транспониране на Директивата за борба с трафика на хора и ефективността на националното законодателство, което я транспонира. Комисията ще се опре на информацията, предавана от държавите членки при транспонирането. По отношение на новите правила за съзнателното ползване на услуги от експлоатирани лица Комисията ще наблюдава транспонирането и въздействието на националното законодателство. В срок от [пет години след крайния срок за транспониране] Комисията ще представи на Европейския парламент и на Съвета доклад за оценка на степента, в която държавите членки са предприели необходимите мерки, за да се съобразят с новите правила, както и на въздействието на тези мерки.

Настоящото предложение е в пълно съответствие с Протокола на ООН от 2000 г. за предотвратяване, противодействие и наказване на трафика с хора, особено жени и деца, допълващ Конвенцията на ООН срещу транснационалната организирана престъпност, по който Европейският съюз и всички негови държави членки са страни.

Оценката на Директивата за борба с трафика на хора установи, че правният инструмент е съгласуван със съответните законодателни инструменти на ЕС. Предложените изменения са в съответствие и с целите на политиката, преследвани от Съюза, и по-специално с:

С настоящото предложение се изменя Директивата за борба с трафика на хора. Поради това то се основава на член 82, параграф 2 и член 83, параграф 1 от ДФЕС, които представляват правните основания на изменения акт.

В съответствие с принципите за субсидиарност и пропорционалност, които са формулирани в член 5 от Договора за Европейския съюз, целите на предложението не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки и следователно могат да бъдат постигнати по-добре на равнището на Съюза. В съответствие с член 83, параграф 1 от ДФЕС и съществуващите правила в Директивата за борба с трафика на хора държавите членки имат право да приемат или запазват мерки, които са по-строги от предвидените в правото на Съюза.

Съществуващата правна рамка относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него беше създадена на равнището на Съюза, първо с Рамково решение 2002/629/ПВР на Съвета 17 и впоследствие с Директивата за борба с трафика на хора. Подобряването на настоящата рамка не може да бъде постигнато чрез самостоятелни действия на държавите членки. В контекста на оценката на въздействието на настоящото предложение беше извършена задълбочена проверка на субсидиарността. Трансграничното измерение на трафика на хора е свързано с гражданството на жертвите и начините на действие на престъпните мрежи, извършващи престъплението. От събраните в контекста на оценката данни е видно, че 43 % от жертвите в ЕС са граждани на държава извън ЕС, които често са обект на трафик, извършван от граждани на трети държави. Трансграничното измерение намира отражение и в нарастващия брой операции и дни на действия, подкрепяни от Европол, и в увеличението с над 50 % от 2015 г. насам на броя на случаите на трафик, регистрирани в Евроюст. Различните елементи на престъпленията, свързани с трафик, могат да се извършват в различни държави членки и/или държави извън ЕС. За да се подобрят действията в отговор на престъпните дейности, трансграничното сътрудничество в областта на правоприлагането и съдебното сътрудничество изискват хармонизиране на съответното национално законодателство и систематичен обмен на добри практики. Съответно транснационалното сътрудничество все повече се основава на общи правила на ЕС в различни области на престъпността, които следва да продължат да включват трафика на хора.

Нарасналото значение на онлайн измерението на престъплението също оправдава предприемането на действия от страна на ЕС. Интернет, социалните медии и онлайн платформите дават на трафикантите възможност да набират, контролират, транспортират и експлоатират жертвите, да пренасят печалби и да достигат до ползвателите навсякъде, без да пресичат граници и като са защитени зад екрана. Действията на равнището на Съюза позволяват на правоприлагащите органи на държавите членки да разследват и преследват по-ефективно престъпленията, улеснени от технологиите, като обменят информация и споделят най-добри практики, включително относно събирането на цифрови доказателства и относно финансовите разследвания.

Предложените изменения са ограничени до необходимото за укрепване на рамката на ЕС за предотвратяване и борба с трафика на хора и за защита на жертвите от него. Те не надхвърлят необходимото за постигане на тези цели. Предложението се основава на вече действащи правила, които са в съответствие с принципа на пропорционалност. Оценката на въздействието, придружаваща настоящото предложение, съдържа подробно описание на алтернативните мерки, които можеха да бъдат предприети за постигането на целите на предложението.

За да се потърси отговор на форми на експлоатация, които понастоящем не са изрично посочени в Директивата за борба с трафика на хора, се предлага изрично да се добавят принудителните бракове и незаконното осиновяване. Предложеното добавяне на тези форми на експлоатация, които вече са посочени в съображенията на директивата, се счита за пропорционален отговор на увеличаването на процента на случаите на трафик за цели, различни от сексуална и трудова експлоатация.

Онлайн измерението на престъплението вече е обхванато имплицитно в настоящите разпоредби на Директивата за борба с трафика на хора, в които не се прави разграничение между престъпления, извършени онлайн или офлайн. Предлага се изрично да се посочи, че умишлените деяния, средствата и целта на престъпленията, свързани с трафик на хора, следва да включват деяния, извършени посредством информационни и комуникационни технологии. Това изменение има за цел да засили наказателноправните ответни мерки срещу една от най-сериозните промени в заплахите в тази област на престъпност след приемането на директивата. Размерът на наказанията ще остане същият като за стандартните престъпления, въпреки че държавите членки не са възпрепятствани да приемат по-строг режим.

По отношение на санкциите срещу юридически лица се предлага да се установи задължителен режим на санкции за стандартните престъпления, които да изключват от правото на обществени облаги, помощи или субсидии, както и временното или постоянно затваряне на предприятия, използвани за извършване на престъпленията. В сега действащата директива за борба с трафика на хора тези санкции са част от незадължителния режим. Беше въведен допълнителен задължителен режим на санкции за престъпления, утежнени от обстоятелствата по член 4, параграф 2, който включва временно или постоянно лишаване от правото да се упражнява търговска дейност; поставяне под съдебен надзор; и съдебна ликвидация. Тези санкции също бяха част от незадължителния режим на санкции за юридически лица в действащата Директива за борба с трафика на хора. Тези мерки позволяват да се засили отговорът на съдебните системи на престъпленията, свързани с трафик, извършени от юридически лица, като същевременно се възприеме постепенен подход към санкциите, който се основава на задължителното транспониране на всички мерки, но означава, че за тежките престъпления се налагат по-строги санкции от предвидените за стандартните престъпления.

Официалното създаване на национален механизъм за насочване чрез национални законови, подзаконови или административни разпоредби се счита за минимална мярка за подобряване на насочването на идентифицираните жертви, тъй като се основава на вече съществуващото задължение съгласно член 11, параграф 4 от Директивата за борба с трафика на хора, който изисква от държавите членки да създадат подходящи механизми за ранно идентифициране и оказване на помощ и подкрепа на жертвите в сътрудничество със съответните организации за подкрепа. Формализирането на механизмите за насочване има за цел да подобри ранното идентифициране и бързото насочване към услуги за оказване на помощ и подкрепа. За да се повиши ефективността на тази мярка, от държавите членки се изисква да определят национални координационни центрове, които да отговарят за определянето на компетентните служби и за координирането на насочването на жертвите на национално равнище и на равнище ЕС.

Изменението, с което като престъпление се определя използването на услуги, които са предмет на експлоатация, със знанието, че лицето е жертва на престъпление, свързано с трафик (т.е. съзнателното използване на услуги от експлоатирано лице), е пропорционална законодателна мярка, насочена към по-ефективно предотвратяване и борба с трафика на хора чрез възпиране на търсенето, в съответствие с целите на Директивата за борба с трафика на хора. Държавите членки запазват свободата си да приемат по-строги подходи по отношение на използването на услуги от експлоатирани лица, като същевременно отчитат, че мерките за намаляване на търсенето не се ограничават до действията в областта на наказателното право, а включват незаконодателни мерки в съответствие с Директивата за борба с трафика на хора, т.е. образование, обучение, информационни кампании и кампании за повишаване на осведомеността, научноизследователски и образователни програми.

Изискването за ежегодно събиране на данни е минимална мярка, насочена към подобряване на събирането на информация и статистика на национално равнище и на равнището на Съюза. Тази мярка ще съкрати периодите на докладване от две на една година и ще осигури актуален мониторинг, който не е възпрепятстван от времето между края на отчетния период за събиране на данни и публикуването на доклада (понастоящем две години). Минималните категории за събиране на данни, включени в изменението, съответстват на тези, които понастоящем Комисията събира за две години.

Настоящото предложение представлява изменение на Директивата за борба с трафика на хора и следователно е директива.

Няма алтернативни средства, законодателни или оперативни, които могат да се използват за постигане на целите на настоящото предложение, а именно подобряване на съществуващата рамка, която дава възможност за предотвратяване и борба с трафика на хора и за защита на жертвите на това престъпление.

Комисията извърши оценка на Директивата за борба с трафика на хора, която беше едно от ключовите действия, предвидени в Стратегията на ЕС за борба с трафика на хора за периода 2021—2025 г. 18 Оценката се основаваше на данни, събрани от Евростат за периода 2013—2020 г., доклад относно транспонирането на Директивата за борба с трафика на хора на национално равнище и нейното прилагане в държавите членки, откритата обществена консултация, обмен с агенциите на ЕС, държавите членки и други заинтересовани страни, доклади и документи, публикувани или представени от международни и регионални организации.

Оценката установи, че Директивата за борба с трафика на хора е ефективна в предотвратяването и борбата с трафика на хора, както и в подобряването на защитата на жертвите на това престъпление. Също така беше установено, че директивата е ефикасна по отношение на ползите, които е донесла, в сравнение с разходите, свързани с приемането, транспонирането и прилагането ѝ. Беше сметнато, че тя е съгласувана с всички съответни дейности на ЕС и международни дейности. Оценката подчерта добавената стойност от ЕС за подобряване на трансграничното сътрудничество, включително с агенциите на ЕС. Целите на директивата остават актуални. Въпреки това редица предизвикателства и развития трябва да бъдат разгледани допълнително.

В оценката беше отбелязано, че редица промени, настъпили след приемането на директивата, са оказали значително въздействие върху трафика на хора. Технологичният напредък и разширяването на социалните медии създадоха нови възможности за трафикантите да набират жертви онлайн, да упражняват дистанционен контрол над тях и да достигат до широка аудитория от ползватели чрез широко споделяне на експлоататорски материали. Икономическият спад, предизвикан от пандемията от COVID-19, и енергийната криза биха могли да увеличат търсенето на евтин труд и сексуални услуги, които подхранват трудовата и сексуалната експлоатация. Войните, по-специално военната агресия на Русия срещу Украйна, увеличават възможностите на трафикантите да се възползват от уязвимото положение на хората, особено на жените и децата, бягащи от страната си.

Поради новите развития в оценката бяха набелязани области, в които правната рамка може да се подобри. Те включват разглеждането на форми на експлоатация, които не са изрично посочени в Директивата за борба с трафика на хора, и на онлайн измерението на престъплението, увеличаването на наказателноправните действия в отговор на престъпления, извършени от юридически лица, по-добри действия за намаляване на търсенето, ранното идентифициране на жертвите и събирането на данни.

Комисията положи усилия да гарантира широко участие на заинтересовани страни в целия цикъл на политиката, свързан с тази инициатива, чрез поредица от целеви консултации (двустранни контакти, срещи със заинтересовани страни, писмени консултации). Бяха проведени консултации с държавите членки и с представители на техните публични органи, включително в контекста на мрежата на ЕС от национални органи за докладване и подобни механизми за борба с трафика на хора; представители на Европейския парламент; агенциите на ЕС, по-специално Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол), Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на наказателното правосъдие (Евроюст), Агенцията на Европейския съюз за обучение в областта на правоприлагането (CEPOL), Агенцията на Европейския съюз за основните права, Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището, Европейската агенция за гранична и брегова охрана (FRONTEX), Европейския институт за равенство между половете (EIGE) и Европейския орган по труда (ЕОТ); представители на съответните регионални и международни организации, работещи в областта на борбата с трафика на хора; представители на организации на гражданското общество, работещи в областта на борбата с трафика на хора, включително в контекста на Платформата на гражданското общество на ЕС за борба с трафика на хора.

Комисията също така проведе обществена консултация, за да събере информация, доказателства и мнения по въпроси, свързани с прилагането и оценката на Директивата за борба с трафика на хора. Данните бяха събрани чрез въпросник, обхващащ оценката на Директивата за борба с трафика на хора и евентуалното ѝ преразглеждане. Бяха получени 124 отговора в допълнение към 75 отделни приноса.

Настоящото предложение се основава на данните, събрани като част от оценката и оценката на въздействието, включително консултации с компетентните органи на държавите членки и експерти по въпросите на трафика на хора. В консултациите участваха национални органи за докладване и подобни механизми, правоприлагащи и съдебни органи, национални органи, отговарящи за социалните услуги, агенции на ЕС, международни организации, организации на гражданското общество, сдружения на работодатели и експерти, включително от академичните среди.

В предложението се вземат предвид съответният обмен на мнения и констатациите от проучванията, проведени от регионални и международни организации, както и от неправителствени организации, които работят в областта на борбата с трафика на хора, както е посочено в обяснителния меморандум 20 .

Оценката на въздействието, придружаваща настоящото предложение, се основава на констатациите от оценката, извършена от Комисията. Тя разгледа следните варианти:

Оценката на въздействието установи, че третият вариант — съчетание от законодателни и незаконодателни мерки, би бил по-ефективен за подобряване на настоящата рамка, отколкото мерки от само един вид.

С цел да се укрепят наказателноправните действия в отговор на трафика на хора, включително в трансграничен контекст, бяха набелязани три законодателни мерки: i) изрично разглеждане на онлайн измерението в директивата; ii) изрично посочване на принудителните бракове и незаконното осиновяване в списъка на формите на експлоатация; iii) въвеждане на два задължителни режима на санкции за юридическите лица — един за санкциониране на стандартни престъпления и друг за санкциониране на тежки престъпления. Бяха набелязани и незаконодателни мерки: i) насърчаване на сътрудничеството между Комисията и интернет дружествата в контекста на интернет форума на ЕС; и ii) създаване на фокус група от специализирани прокурори срещу трафика на хора.

По отношение на гарантирането, че жертвите на трафик на хора получават подходяща помощ, подкрепа и защита, набелязаната законодателна мярка се отнася до необходимостта държавите членки официално да създадат национални механизми за насочване и национални координационни центрове, които да отговарят за насочването на жертвите към подходящи служби за помощ, подкрепа и защита. Това е придружено от незаконодателна мярка, която представлява разработването на насоки относно минималните изисквания за националните механизми за насочване.

За да се намали търсенето на услуги, които насърчават всички форми на експлоатация, набелязаната законодателна мярка е определянето като престъпление на използването на услуги, които са предмет на експлоатация, със знанието, че лицето е жертва на престъпление, свързано с трафик. Като част от цялостен подход за намаляване на търсенето това ще бъде допълнено от незаконодателна мярка — кампания за повишаване на осведомеността в целия ЕС, насочена към възпиране на търсенето, което насърчава трафика на хора.

По отношение на хоризонталната цел за осигуряване на адекватно предотвратяване и разкриване, както и подобряване на мониторинга на трафика на хора в ЕС, набелязаната законодателна мярка изисква ежегодно събиране на данни за трафика на хора. Това е придружено от две незаконодателни мерки: i) разработване на насоки за събиране на данни относно трафика на хора в ЕС; и ii) създаване на център за знания и експертен опит в борбата с трафика на хора.

Предпочитаният вариант, представен по-горе, има за цел да подобри капацитета на държавите членки за по-ефективна борба с трафика на хора, по-специално във връзка със заплахите и тенденциите, които са се появили или са се развили след приемането на Директивата за борба с трафика на хора. Общите и хармонизирани правила, включени в настоящото изменение, се очаква да засилят трансграничното сътрудничество при разследванията, наказателните преследвания и помощта и подкрепата за жертвите на престъпления, свързани с трафик на хора. Незаконодателните мерки, придружаващи законодателните изменения, имат за цел да подпомогнат допълнително държавите членки при прилагането на директивата и Стратегията на ЕС за борба с трафика на хора за периода 2021—2025 г.

В съответствие с Програмата на Комисията за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT) всички инициативи, насочени към преразглеждане на съществуващото законодателство на ЕС, следва да се стремят към опростяване и постигане на заявените цели на политиката по-ефективно (т.е. чрез намаляване на ненужните регулаторни разходи и административната тежест за държавите членки). В оценката на въздействието беше заключено, че мерките, предвидени в предложената директива, ще имат ограничена тежест, която ще бъде компенсирана от положителното въздействие на предложените мерки. 

Предложените целеви изменения на директивата имат за цел да подобрят капацитета на държавите членки за по-ефективна борба с трафика на хора, по-специално във връзка със заплахите и тенденциите, които са се появили или са се развили след приемането на директивата. Инициативата ще хармонизира допълнително правната среда за борба с трафика на хора във всички държави членки. Очаква се новите правила да засилят трансграничното сътрудничество по отношение на разследванията и наказателните преследвания, както и помощта и подкрепата на жертвите. 

Съгласно член 6, параграф 1 от Договора за Европейския съюз Съюзът зачита правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права. Член 5 от Хартата изрично забранява робството, принудителния труд и трафика на хора.

Предложените мерки включват правни разпоредби, с които да се даде подходящ отговор на рисковете, свързани с това престъпление, и за подпомагане и защита на жертвите. Изричното включване на допълнителни форми на експлоатация, разпоредбите, свързани с международното измерение на престъплението, режимът на санкции за юридическите лица и криминализирането на съзнателното използване на услуги от експлоатирани лица имат за цел по-ефективна борба с трафика на хора. Тези разпоредби и официалното създаване на националните механизми за насочване целят да разширят защитата на жертвите на трафик на хора. Защитата на жертвите оказва въздействие върху други основни права, като например защитата на човешкото достойнство, правото на неприкосновеност на личността, забраната на изтезанията и на нечовешкото или унизително отношение или наказание, както и правото на свобода и сигурност.

Законодателните мерки бяха надлежно анализирани и оценени положително и с оглед на правата на детето, забраната на детския труд, правата на хората с увреждания, правото на убежище, защитата срещу принудително отвеждане, експулсиране или екстрадиране, принципа на недискриминация и равенството между жените и мъжете.

Разпоредбите, с които се въвеждат нови престъпления или санкции или се изменя определението за престъпление, бяха анализирани задълбочено с оглед на правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, презумпцията за невиновност и правото на защита, принципите на законност и пропорционалност на престъпленията и наказанията, както и правото на всеки да не бъде съден или наказван два пъти за едно и също престъпление.

Предложението няма въздействие върху бюджета на Комисията.

В съответствие с член 2 от настоящото предложение от държавите членки се изисква да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с него, не по-късно от [две години след влизането в сила на директивата] и да съобщят на Комисията текста на тези разпоредби.

Комисията ще наблюдава и оценява въздействието на настоящото предложение чрез механизми, които вече функционират съгласно действащата директива. Задачите на националните органи за докладване и подобните механизми ще останат същите съгласно член 19 от директивата: измерване на резултатите от действията за борба с трафика на хора, включително събиране на статистически данни в тясно сътрудничество със съответните организации на гражданското общество, действащи в тази област, и докладване на координатора на ЕС за борба с трафика на хора в контекста на изготвянето на двугодишния доклад на Комисията относно постигнатия напредък в борбата с трафика на хора. Това ще включва наблюдение и оценка на въздействието на тази инициатива. 

Комисията ще продължи да провежда двугодишните срещи на мрежата от национални органи за докладване и на Платформата на гражданското общество на ЕС за борба с трафика на хора, както и срещи с агенциите на ЕС, работещи срещу трафика на хора. Този обмен ще допринесе и за мониторинга и оценката. 

С настоящото предложение се въвеждат нови „престъпления, свързани с използването на услуги, които са предмет на експлоатация, със знанието, че лицето е жертва на престъпление, свързано с трафик на хора“. Съгласно предложения член 23, параграф 3 от Комисията се изисква да представи на Европейския парламент и на Съвета доклад за оценка на степента, в която държавите членки са предприели необходимите мерки, за да се съобразят с новите правила, както и на въздействието на тези мерки.

За да се гарантира правилното прилагане на настоящата директива, ще бъде необходим обяснителен документ, например под формата на таблици на съответствието, както се изисква в решението на Съда по дело C-543/17. Законодателството, с което се транспонира Директивата за борба с трафика на хора, рядко се ограничава до един-единствен правен текст, а разпоредбите често са включени в различни национални инструменти. Поради тази причина е необходимо държавите членки да предоставят обяснителен документ, в който съобщават на Комисията текста на разпоредбите, приети при транспонирането на настоящата директива, как тези разпоредби взаимодействат с разпоредбите, приети за транспониране на Директива 2011/36/ЕС, и с разпоредбите, обхванати от други съответни политики на Съюза, както е посочено в раздел 1 от настоящия законодателен меморандум.

Измененията на Директивата за борба с трафика на хора са насочени към следните елементи:

Понастоящем член 2, параграф 3 определя неизчерпателен списък на формите на експлоатация, който включва като минимум експлоатация на извършвана от други лица проституция или други форми на сексуална експлоатация, принудителен труд или услуги, включително просия, робство или практики, подобни на робството, принудително подчинение, или експлоатация за престъпни дейности, или отнемане на телесни органи.

Събраните данни показват, че след приемането на директивата престъпленията, свързани с трафик и извършени за цели, различни от сексуална и трудова експлоатация, непрекъснато се развиват, като през 2020 г. жертвите на такива престъпления представляваха 11 % от всички жертви на трафик в ЕС. Освен това, въпреки че списъкът в член 2, параграф 3 не е изчерпателен, тъй като включва форми на експлоатация „като минимум“, и въпреки факта, че в съображение 11 се пояснява, че определението обхваща трафика на хора с цел друго поведение, като например незаконно осиновяване или принудителен брак, държавите членки като цяло ограничиха транспонирането на тази разпоредба, като посочват само формите на експлоатация, изрично включени в член 2, параграф 3.

Като взема предвид събраните данни относно целите на трафик на хора, различни от сексуална и трудова експлоатация, Комисията предлага принудителните бракове и незаконното осиновяване да бъдат изрично включени в неизчерпателния списък на формите на експлоатация в член 2, параграф 3. По този начин правните системи на държавите членки, както и техните правоприлагащи и съдебни органи ще бъдат по-добре подготвени за ефективна борба с трафика на хора, целящ тези две форми на експлоатация.

Елементите на престъпленията, свързани с трафик, определени в директивата, включват умишлените действия и средствата в член 2, параграф 1, и формите на експлоатация в член 2, параграф 3. В настоящите разпоредби не се посочва дали тези елементи трябва да бъдат извършени онлайн или офлайн, за да бъдат криминализирани и наказвани.

Всички заинтересовани страни, включително правоприлагащите органи, международните организации и организациите на гражданското общество, са дълбоко обезпокоени от нарастващия брой престъпления, които са извършвани или улеснени чрез информационните и комуникационни технологии. Те предоставят платформа за извършване на умишлените действия (набиране, организиране или извършване на превоз, прехвърляне, подслоняване или приемане на лица, включително размяна или прехвърляне на контрола върху жертвите), поне някои от средствата (принуда, измама, заблуда, злоупотреба с власт или с уязвимо положение, или даване или получаване на плащания или облаги с оглед получаване на съгласието на лице, което има контрол върху друго лице), или някои от формите на експлоатация (по-специално сексуална експлоатация).

Във връзка с това Комисията предлага да се добави нов член 2а, в който изрично се посочва, че умишлените действия и средствата, посочени в член 2, параграф 1, както и експлоатацията, както е определена в член 2, параграф 3, включват действия, извършени посредством информационни и комуникационни технологии. Това ще гарантира, че онлайн измерението на престъплението се взема предвид за всеки елемент на престъпленията, свързани с трафик.

Понастоящем член 6 предвижда, че държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че юридическо лице, подведено под отговорност за престъпления, свързани с трафик, подлежи на ефективни, пропорционални и възпиращи санкции, които включват глоби по наказателното право или друг вид глоби. В член 6 се добавя, че тези санкции могат да включват пет мерки, които обаче държавите членки не са задължени да транспонират: а) лишаване от право [юридическото лице] да се ползва от публични облаги или помощи; б) временно или постоянно лишаване от правото да упражнява търговска дейност; в) поставяне под съдебен надзор; г) съдебна ликвидация; д) временно или постоянно затваряне на предприятия, използвани за извършване на престъплението.

Оценката на транспонирането на този член показва, че макар всички държави членки да са въвели глоби по наказателното право или друг вид глоби (в съответствие със задължителната част на разпоредбата), само малка част от държавите членки са транспонирали всички незадължителни мерки, повечето държави членки са транспонирали само някои, а няколко държави членки не са транспонирали нито една от тези мерки. Комисията счита, че е от решаващо значение да се засилят действията срещу юридическите лица, в чийто интерес се извършват престъпления, свързани с трафик. Приемането на задължителен режим укрепва наказателноправния аспект на ответните действия. Същевременно е необходимо да се възприеме пропорционален подход в съответствие с настоящия член 6.

Поради това Комисията предлага да се измени член 6, като вместо списък с незадължителни санкции се постанови, че ефективната, пропорционална и възпираща санкция включва, ако е целесъобразно, изключването от правото на обществени облаги, помощи или субсидии и временното или постоянно затваряне на предприятия, използвани за извършване на престъплението. Това е режимът, който се прилага, когато юридическите лица са подведени под отговорност за стандартно престъпление, свързано с трафик. Добавянето на субсидии допълва и разширява настоящия незадължителен списък със санкции, за да се предотврати получаването на такива форми на публична помощ от юридически лица, които са осъдени за престъпления, свързани с трафик.

Добавя се параграф 2 за случаите, в които юридическите лица са подведени под отговорност за престъпление, утежнено от някое от обстоятелствата, посочени в член 4, параграф 2. В тези случаи санкциите срещу юридически лица, ако е целесъобразно, включват временно или постоянно лишаване от право на упражняване на търговска дейност, поставяне под съдебен надзор, съдебна ликвидация.

Благодарение на този подход Комисията се стреми да направи задължителни режимите на санкции срещу юридическите лица, като по този начин се засилят наказателноправните действия срещу юридически лица, които участват в престъпления, свързани с трафик. Подходът използва същите мерки, които са незадължителни в сега действащия член 7. Този подход гарантира пропорционалност, тъй като предвижда две строги санкции за стандартните престъпления и три още по-строги санкции за тежките престъпления. Добавянето на „ако е целесъобразно“ преди двата режима на санкции гарантира спазването на принципа на пропорционалност и свободата на преценка на съдебните органи на държавите членки.

Понастоящем член 11, параграф 4 изисква от държавите членки да предприемат необходимите мерки за установяване на подходящи механизми за ранно идентифициране и оказване на помощ и подкрепа на жертвите в сътрудничество със съответните организации за предоставяне на помощ. Те се наричат също механизми за насочване.

През 2020 г. Комисията докладва, че почти всички държави членки са създали такива официални или неофициални механизми 23 . Има големи разлики във формите на тези механизми между отделните държави. Различията в структурата и практиките могат да възпрепятстват или забавят насочването на жертвите към подходящи услуги за защита, помощ и подкрепа, особено в трансграничен контекст, когато жертвите са идентифицирани в държава, различна от държавата, в която са били експлоатирани, или когато са експлоатирани в повече от една държава. Комисията предлага държавите членки да формализират създаването на своите национални механизми за насочване чрез законови, подзаконови или административни разпоредби и да определят национални координационни центрове за насочване на жертвите. За тази цел това изискване е включено чрез изменение на член 11, параграф 4.

Очаква се настоящото предложение допълнително да рационализира практиката на националните механизми за насочване с цел да се подобри насочването на жертвите в трансгранични случаи. Това ще бъде допълнено от разработването на насоки относно минималните изисквания за националните механизми за насочване, което ще допринесе за по-нататъшното хармонизиране на тяхната структура и практики. Изменението на член 11, параграф 4 е и първата стъпка към създаването на европейски механизъм за насочване в съответствие със Стратегията на ЕС за борба с трафика на хора за периода 2021—2025 г.

Понастоящем член 18, параграф 4 изисква от държавите членки да разгледат възможността за предприемане на мерки за криминализиране на ползването на услуги, които са предмет на експлоатация, със знанието, че лицето е жертва на престъпление, свързано с трафик. Това е незадължителна разпоредба, която държавите членки не бяха задължени да транспонират.

Въпреки че този подход предостави на държавите членки гъвкавост, картината на транспониране на тази разпоредба варира от пълно нетранспониране до транспониране, ограничено до някои форми на експлоатация, и от пълно транспониране до приемане на още по-строги мерки. Такова нехармонизиране може да окаже въздействие върху трансграничното сътрудничество между държавите членки, които възприемат различни подходи. Освен това в оценката на въздействието се счита, че действията, насочени към намаляване на търсенето, могат да включват напредък в отговора на наказателното правосъдие. Очаква се акцентът върху търсенето да намали броя на случаите и на жертвите, като се обърне внимание на областите, които подхранват всички форми на експлоатация. Оценката на директивата показа, че 19 държави членки са приели или законодателство, което криминализира съзнателното използване на услуги, предоставяни от жертви на трафик за всички форми на експлоатация 24 , или законодателство, което криминализира пряко или косвено съзнателното използване на услуги, предоставяни от жертви на сексуална експлоатация 25 .

Комисията предлага да стане задължително за държавите членки да определят като престъпно деяние ползването на услуги, които са предмет на експлоатация, със знанието, че лицето е жертва на престъпление, свързано с трафик. Това се постига чрез заличаване на член 18, параграф 4 и добавяне на нов член 18а със същия текст като настоящия член 18, параграф 4, но без възможността, която позволява на държавите членки да „разгледат възможността за“ криминализиране.

Очаква се тази законодателна промяна да доведе до по-нататъшно хармонизиране на наказателноправните ответни действияза намаляване на търсенето, включително като се изисква от държавите членки да прилагат новите правила за всички форми на експлоатация, и ще окаже положително въздействие върху сътрудничеството при трансгранични случаи.

Параграф 2 изисква от държавите членки да предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че престъпленията, свързани със съзнателното използване на услуги от експлоатирани лица, се наказват с ефективни, пропорционални и възпиращи наказания и санкции.

С предложения член 23, параграф 3 се въвежда изискване за Комисията да представи на Европейския парламент и на Съвета доклад за оценка на степента, в която държавите членки са предприели необходимите мерки, за да се съобразят с новите правила относно съзнателното ползване на услуги от експлоатирани лица, както и на въздействието на тези мерки. Докладът се представя [до пет години след крайния срок за транспониране]. Това ще гарантира адекватна оценка и докладване относно мерките, предложени от Комисията, след подходящ период от време, който дава възможност за анализ на транспонирането и въздействието на новите правила.

Понастоящем в член 19 се предвижда, че националните органи за докладване и подобните механизми изпълняват задачи, включително събиране на статистически данни и докладване в контекста на двугодишното докладване, извършвано от Европейската комисия, относно постигнатия напредък в борбата с трафика на хора. Събирането на данни на равнище ЕС се извършва на всеки две години съгласно членове 19 и 20.

Оценката на директивата обаче показа, че все още съществуват значителни пропуски в събирането на данни, особено по отношение на показателите на наказателното правосъдие и престъпленията, свързани с ползването на услуги от експлоатирани лица, както и че публикуването на съответните статистически данни често пристига значително след края на отчетния период (обикновено около две години).

Поради това Комисията предлага да се въведе изискване държавите членки да събират и докладват ежегодно на Комисията данни за трафика на хора чрез нов член 19а, в който се определят показателите за такова събиране на данни. В първия му параграф се определя задължението за държавите членки да събират данни, за да наблюдават ефективността на своите системи за борба с престъпленията, свързани с трафик на хора. В параграф 2 се определя минималният набор от показатели, които следва да бъдат част от събирането на данни (брой на регистрираните жертви, брой на заподозрените, подсъдимите и осъдените лица за престъпления, посочени в член 2 и в предложения член 18а), и равнище на разбивка на данните.

Параграф 3 постановява, че до 1 юли всяка година държавите членки предават на Комисията статистическите данни, посочени в параграф 2, за предходната година в стандартен формат, предоставен от Комисията. За да се ускори наличието на статистически данни, член 19а следва да започне да се прилага от датата на влизане в сила на директивата за изменение.