ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 28.9.2022
COM(2022) 489 final
2022/0298(COD)
Предложение за
ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА
за изменение на Директива 2009/148/ЕО относно защитата на работниците от рискове, свързани с експозиция на азбест по време на работа
{SEC(2022) 342 final} - {SWD(2022) 310 final} - {SWD(2022) 311 final} - {SWD(2022) 312 final}
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
1.КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО
•Основания и цели на предложението
Една от целите на Европейския съюз (ЕС) е да насърчава благосъстоянието и устойчивото развитие, основаващо се на силно конкурентна социална пазарна икономика, която има за цел пълна заетост и социален прогрес 1 . Правото на всеки работник на условия на труд, които опазват неговото здраве и сигурност и зачитат достойнството му, е заложено в член 31 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Принцип 10 от Европейския стълб на социалните права 2 гласи, че работниците имат право на високо ниво на защита на здравето и безопасността на работното място.
В своите политически насоки председателят Фон дер Лайен се ангажира да предложи Европейски план за борба с рака, за да се окаже подкрепа на държавите членки в подобряването на контрола и грижите във връзка с раковите заболявания 3 . С настоящото предложение се изпълнява ангажиментът, поет в Европейския план за борба с рака 4 , Плана за действие на Европейския стълб на социалните права и Стратегическата рамка на ЕС за здравословни и безопасни условия на труд за периода 2021—2027 г. 5 , да се намали допълнително експозицията на работниците на азбест, който представлява изключително опасно канцерогенно вещество. Настоящото предложение, което е посочено като един от приоритетите по действие 3 „По-силна икономика, социална справедливост и работни места“ на Конференцията за бъдещето на Европа , е ключов резултат от работната програма на Комисията за 2022 г. 6
Защитата на работниците срещу експозицията на азбест е основен приоритет и за Европейския парламент. В своята резолюция от октомври 2021 г. 7 Европейският парламент определи всеобхватен подход за справяне с наследените проблеми във връзка с азбеста. В отговор на това Комисията прие своето Съобщение относно мерките, които трябва да се предприемат за бъдеще без азбест: Европейски подход за справяне с рисковете за здравето, свързани с азбеста 8 . В него рискът за общественото здраве, произтичащ от азбеста, се разглежда по цялостен начин, като се представят мерки на равнището на ЕС за справяне с азбеста през целия му жизнен цикъл.
Професионалните ракови заболявания са първата причина за свързаните с работата смъртни случаи в ЕС 9 . Те са причинени главно от експозиция на канцерогенни вещества, като например азбест. Цели 78 % от признатите в държавите членки професионални ракови заболявания са свързани с азбест 10 . Вдишването на азбестови влакна във въздуха може да доведа например до мезотелиом 11 и рак на белите дробове, като средното забавяне между експозицията и първите признаци на заболяване е 30 години. Следователно раковите заболявания могат да се развият десетилетия след професионалната експозиция, включително когато работниците са се пенсионирали. Това затруднява проследяването на минали експозиции и установяването на причинно-следствената връзка между свързаната с работата експозиция и раковите заболявания. Поради тази причина е възможно броят на хората, засегнати от свързани с азбеста професионални заболявания, да е занижен.
Постепенната забрана на употребата на азбест в ЕС започна през 1988 г. със забраната на крокидолит (наричан още син азбест) 12 , а впоследствие обхватът ѝ бе разширен, за да включва и други съдържащи азбест материали. От 2005 г. насам в ЕС са забранени всички форми на азбест 13 .
Първото действие на равнището на ЕС, насочено към защита на работниците от специфичните рискове от експозиция на азбест на работното място, датира от 1983 г., когато беше приета Директива 83/477/ЕИО на Съвета 14 . Тази директива неколкократно беше съществено изменяна до най-новата ѝ кодифицирана версия — Директива 2009/148/ЕО (Директивата относно експозицията на азбест по време на работа) 15 . Освен това, тъй като азбестът е канцерогенно вещество, разпоредбите, определени в Директива 2004/37/ЕО относно защитата на работниците от рискове, свързани с експозицията на канцерогени или мутагени по време на работа 16 (Директивата за канцерогените, мутагените или токсичните за репродукцията вещества), се прилагат, когато са по-благоприятни за здравето и безопасността на работниците. Това включва изискване за свеждане до минимум на експозицията, тъй като все още не е възможно да се определи праг на експозиция, под който експозицията на азбест не включва риск от ракови заболявания. Поради това, и в съответствие с Директивата за канцерогените, мутагените или токсичните за репродукцията вещества, работодателите следва да гарантират, че рискът, свързан с експозицията на работниците на азбест на работното място е сведен до минимум и във всеки случай до възможно най-ниското от техническа гледна точка ниво.
Директивата относно експозицията на азбест по време на работа защитава работниците от рискове за тяхното здраве, които произтичат или е вероятно да произтекат от експозиция на азбест по време на работа, включително чрез предотвратяването на такива рискове. Съгласно посочената директива за всички дейности, при които работниците са или може да бъдат експонирани на прах от азбест или от съдържащи азбест материали експозицията трябва да бъде сведена до минимум и във всички случаи да е под фиксираната задължителна гранична стойност на професионална експозиция (ГСПЕ) от 0,1 влакна/cm3, измерена като средна стойност за осемчасов референтен период (TWA). Това включва ситуации, при които работниците влизат отново на работното място след извършването на дейности като разрушаване, отстраняване на азбест, ремонт и поддръжка, по отношение на които може да се очаква превишаване на определената гранична стойност, въпреки използването на технически превантивни мерки за ограничаване на концентрацията на азбест във въздуха. Ако граничната стойност бъде превишена, трябва да се открият причините и работодателят трябва да предприеме подходящи мерки за управление на риска (МУР) за подобряване на ситуацията, преди да се възобнови работата. Освен това се уточнява, че ако ГСПЕ не може да бъде спазена с други средства, работодателите трябва да осигурят на работниците подходящи средства за защита на дихателните органи и други лични предпазни средства. В допълнение, за работодателите се прилагат строги задължения, свързани със защитата, планирането и обучението.
Макар че добивът, производството и преработката на азбест са забранени, в целия ЕС има значителен наследен проблем, който е предизвикателство за общественото и професионалното здраве, тъй като азбестът все още присъства в много от по-старите сгради, които вероятно ще бъдат санирани, приспособени или разрушени през следващите години. По-специално стратегията „Вълна на саниране“ 17 в рамките на Европейския зелен пакт е насочена към ускоряване на темпото на саниране на сградите в целия ЕС. Тъй като рискът от експозиция на азбест възниква главно по време на саниране, поддръжка и разрушаване, е важно да се засилят превантивните мерки за допълнително ограничаване на експозицията на работниците на азбест.
Изчислено е, че понастоящем на азбест са експонирани между 4,1 и 7,3 милиона работници 18 . Рискът от тази експозиция е свързан най-вече с боравенето със съдържащи азбест материали и разпръскването на азбестови влакна по време на строителни работи, като например по време на саниране, поддръжка, ремонт и разрушаване. 97 % от всички експонирани на азбест работници работят в сектора на строителството, включително свързаните с него професии, като например поставяне на покривни покрития, водопроводни, дърводелски дейности или полагане на подови настилки. Експозиция на азбест има и в други икономически сектори, напр. управлението на отпадъците (2 % от всички експонирани работници), минното дело и добивната промишленост, пожарогасенето, изкопаването и поддръжката на тунели и вземането на проби и анализирането на азбест. Риск от експозиция съществува и при ремонта или разглобяването на кораби, сондажни платформи и транспортни средства, като влакове и самолети, които имат азбестова изолация.
С цел да се гарантира, че мерките за защита на работниците от експозиция на азбест са възможно най-ефективни, Директивата относно експозицията на азбест по време на работа трябва да се актуализира съгласно новите научни познания, разработени след последното съществено преразглеждане.
Настоящата ГСПЕ от 0,1 влакна/cm3 в Директивата относно експозицията на азбест по време на работа беше определена през 2003 г. въз основа на научните и технологични познания, налични към онзи момент. Директивата относно експозицията на азбест по време на работа включва минимални изисквания, които следва да бъдат преразгледани въз основа на натрупания опит и развитието на технологиите в тази област. Вследствие на последните научни и технологични постижения има възможност защитата на експонираните на азбест работници да се подобри, като по този начин допълнително се намали вероятността работниците да се разболеят от свързани с азбеста заболявания. Освен това четири държави членки вече са въвели в националното си законодателство по-строги ГСПЕ 19 .
Предложеното изменение на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа ще направи включената в директивата ГСПЕ по-ефективна чрез актуализирането ѝ въз основна на последните налични научни доказателства. Предложеното изменение е подкрепено от последната задълбочена оценка на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа (последваща оценка от 2017 г. на директивите на ЕС за здравословни и безопасни условия на труд (ЗБУТ 20 ) и от най-новата оценка на прилагането на директивите на ЕС за ЗБУТ, обхващаща периода 2013—2017 г. В последната задълбочена оценка на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа се стигна до заключението, че въпросната директива продължава да бъде много актуална и че за да се повиши нейната ефективност с оглед на научния напредък, трябва да се обмисли понижаване на определената в нея ГСПЕ.
Комисията поиска от Комитета за оценка на риска (КОР) към Европейската агенция по химикали (ECHA) да изготви оценка на това доколко уместна от научна гледна точка е настоящата ГСПЕ за азбест, за да се предостави информация за подготовката на предложението за изменение на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа. Научното становище на КОР беше прието през юни 2021 г. 21 В него беше потвърдено, че азбестът няма безопасно равнище на експозиция, което означава, че всяка експозиция на азбест може да доведе в крайна сметка до заболяване. По този начин беше изведена връзка между равнищата на експозиция и свързания с нея риск (връзка експозиция—риск, ВЕР), изразяваща прекомерния риск от смъртност в резултат на рак на белите дробове и мезотелиом (заедно) като функция на концентрацията на влакна във въздуха. Освен това тристранният Консултативен комитет за безопасност и здраве на работното място единодушно се съгласи с необходимостта да се понижи приложимата понастоящем ГСПЕ.
Намаляването на експозицията на азбест на работното място чрез понижаване на ГСПЕ в целия ЕС спомага ефективно за предотвратяване на случаите на ракови заболявания и смъртните случаи. Следователно то подобрява защитата на работниците, като увеличава продължителността, качеството и производителността на трудовия живот на работниците в ЕС и осигурява сходно минимално ниво на защита в целия ЕС. То също така създава еднакви условия на конкуренция за предприятията, тъй като не позволява на дружествата, които не са предприели подходящи мерки, да придобият конкурентно предимство спрямо тези, които са го направили.
Ако не се предприемат действия и в резултат на периода, преди да възникнат последиците от неефективната превенция (т.е. въздействието върху здравето), се очаква предприятията да понесат по-високи разходи в бъдеще и да страдат от намалена производителност поради отсъствие от работа и загуба на експертен опит. По отношение на държавите членки това ще доведе до увеличаване на разходите за социална сигурност (напр. поради по-високите разходи за медицинско лечение и обезщетения за неработоспособност) и пропуснати данъчни приходи.
Преразглеждането на ГСПЕ съгласно Директивата относно експозицията на азбест по време на работа ще доведе до по-голяма хармонизация на граничните стойности в целия ЕС, което се очаква да уеднакви условията на конкуренция за предприятията. Дружествата, които желаят да осъществяват дейност в множество държави членки, ще извлекат още по-големи ползи от оптимизиране на приложимите гранични стойности. Това може да доведе до икономии, тъй като може да се приемат общи решения за всички съоръжения, вместо да се налага да се създават специфични за обекта решения, които да отговарят на различни изисквания за ГСПЕ.
Действията на равнището на ЕС също така ще създадат по-справедливи условия за командированите, трансграничните и мобилните работници, експонирани на азбест в строителния сектор (в който има значителен брой командировани работници, местещи се от един обект на друг, често в множество държави членки), както и по-справедливо разпределение на разходите за здравно обслужване в държавите членки.
•Съгласуваност с действащите разпоредби в тази област на политиката
Настоящата инициатива е в съответствие с Европейския стълб на социалните права, по-специално с 10-ия му принцип относно правото на здравословна, безопасна и добре приспособена работна среда, и с неговия план за действие. Преразглеждането на ГСПЕ за азбест спомага за постигането на висока степен на защита на здравето и безопасността на работниците.
Настоящата инициатива се основава и ангажимента, поет от Комисията в Стратегическата рамка на ЕС за здравословни и безопасни условия на труд за периода 2021—2027 г. и Европейския план за борба с рака, през 2022 г. да се понижи допълнително ГСПЕ за азбест в Директивата относно експозицията на азбест по време на работа.
Директива 89/391/ЕИО на Съвета от 12 юни 1989 г. за въвеждане на мерки за насърчаване подобряването на безопасността и здравето на работниците на работното място 22 („Рамкова директива за ЗБУТ“) и Директивата за канцерогените, мутагените или токсичните за репродукцията вещества нямат отношение към по-строгите или специфични правила съгласно Директивата относно експозицията на азбест по време на работа.
•Съгласуваност с други политики на Съюза
С Регламента REACH 23 (в сила от 2007 г.) бяха създадени, наред с другото, два отделни регулаторни подхода на ЕС: ограничения и разрешения.
От 1988 г. насам пускането на пазара и употребата на крокидолит и продукти, съдържащи крокидолит, е забранено. Пускането на пазара на продукти, съдържащи други форми на азбест, е ограничено. Тези разпоредби бяха изменяни няколко пъти преди въвеждането през 2005 г. на окончателната забрана за производството, пускането на пазара и употребата на всякакви форми на азбест и на изделия и смеси, съдържащи всякакви форми на азбест и към които те са добавени умишлено 24 .
Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, заедно с Регламента REACH, са от значение за защитата на работниците от рисковете от експозиция на азбест.
Директивата относно експозицията на азбест по време на работа и Регламентът REACH взаимно се допълват в правно отношение. В Рамковата директива за ЗБУТ 25 се определят основните принципи за предотвратяването на професионалните рискове и опазването на безопасността и здравето. Тя се прилага по отношение на всички сектори на дейност и няма отношение към настоящите или бъдещите национални правила и правила на ЕС, които гарантират по-високо ниво на защита на здравето и безопасността на работниците по време на работа. Въз основа на член 16 от Рамковата директива за ЗБУТ бяха приети редица отделни директиви в областта на ЗБУТ (включително Директивата относно експозицията на азбест по време на работа). В Регламента REACH на свой ред се посочва, че той се прилага, без да се засяга законодателството за защита на работниците, включително Директивата относно експозицията на азбест по време на работа.
2.ПРАВНО ОСНОВАНИЕ, СУБСИДИАРНОСТ И ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
•Правно основание
В член 153, параграф 2, буква б) от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) се предвижда, че Европейският парламент и Съветът „могат да приемат в областите, изброени в параграф 1, букви а)—и) [от член 153 от ДФЕС], посредством директиви, минимални изисквания, които следва да бъдат приложени постепенно, като се имат предвид условията и техническите правила във всяка държава членка. Тези директиви избягват налагането на административни, финансови и правни ограничения по начин, който би попречил на създаването и развитието на малки и средни предприятия“. В член 153, параграф 1, буква а) от ДФЕС се посочва, че ЕС подкрепя и допълва дейностите на държавите членки в областта на „подобряването в частност на работната среда с цел закрилата на здравето и безопасността на работниците“.
Директивата относно експозицията на азбест по време на работа беше приета въз основа на член 153, параграф 2, буква б) от ДФЕС, за да се подобрят здравето и безопасността на работниците. Настоящото предложение цели да се повиши нивото на закрила на здравето на работниците в съответствие с член 153, параграф 1, буква а) от ДФЕС под формата на преразглеждане на ГСПЕ, заедно с някои технически адаптации. Следователно член 153, параграф 2, буква б) от ДФЕС представлява подходящото правно основание за предложението на Комисията.
Съгласно член 153, параграф 2 от ДФЕС подобряването в частност на работната среда с цел закрилата на здравето и безопасността на работниците е аспект на социалната политика, във връзка с който ЕС упражнява споделена компетентност с държавите членки.
•Субсидиарност (при неизключителна компетентност)
Тъй като в рамките на ЕС рисковете за здравето и безопасността на работниците, произтичащи от експозицията на азбест, като цяло са сходни, ЕС има ясна роля да подкрепя държавите членки при справянето с такива рискове.
Данните, събрани по време на подготвителната работа, показват, че определените в държавите членки гранични стойности за азбест се различават. В резултат на това равнището на защита на работниците в ЕС също се различава. Три държави членки са определили задължителни ГСПЕ под ГСПЕ, определена на равнище ЕС (Дания 26 , Нидерландия 27 и Франция 28 ), а една държава членка (Германия 29 ), в допълнение към задължителната гранична стойност, е определила гранична стойност, която съответства на приемлива концентрация 30 , давайки възможност за по-строг подход от използването на ГСПЕ, определена понастоящем на равнище ЕС.
Тези четири държави членки вече са намалили своите гранични стойности на експозиция за азбест под ГСПЕ, залегнала в законодателството на ЕС, следвайки настоящото развитие на научните познания и технологиите в тази област.
Актуализирането на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа е ефективен начин да се гарантира, че превантивните мерки са съответно актуализирани във всички държави членки. Това ще спомогне за постигането на единно ниво на минимални изисквания, предназначени да се гарантира по-добър стандарт на здраве и безопасност, и по този начин ще се сведат до минимум разликите в защитата на здравето и безопасността на работниците между държавите членки и в целия единен пазар на ЕС.
Следователно преразглеждането на ГСПЕ, определена на равнище ЕС, спомага за постигането на по-хармонизирана и по-добра защита на работниците и уеднаквява условията на конкуренция за предприятията в целия ЕС.
Дружествата, които желаят да осъществяват дейност в множество държави членки, могат да извлекат още по-големи ползи от оптимизиране на приложимите гранични стойности. Това може да доведе до икономии, тъй като може да се приемат общи решения за всички съоръжения, вместо да се налага да се създават специфични за обекта решения, които да отговарят на различни изисквания за ГСПЕ.
Преразглеждането на граничната стойност е много сложно и изисква високо ниво на научен експертен опит. Значително предимство на преразглеждането на ГСПЕ, определена на равнище ЕС е, че по този начин се премахва необходимостта държавите членки да извършват свой собствен научен анализ, което вероятно ще доведе до значителни икономии на административни разходи. Вместо това тези спестени ресурси могат да бъдат предназначени за по-нататъшно подобряване на политиките в областта на ЗБУТ във всяка държава членка.
От това следва, че за постигане на целите на настоящото предложение са необходими действия на равнището на ЕС, тъй като тези цели не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, както на централно, така и на регионално и местно равнище, поради мащаба и последиците от предложеното действие. Това е в съответствие с член 5, параграф 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС). Изменението на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа може да бъде направено единствено на равнището на ЕС и след двуетапна консултация със социалните партньори (работодателите и работниците) в съответствие с член 154 от ДФЕС.
•Пропорционалност
Предложеното изменение на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа е насочено към: i) преразглеждане на ГСПЕ за азбест чрез изменение на член 8 от Директивата относно експозицията на азбест по време на работа въз основа на наличните научни и технологични данни, както е предвидено в съображение 3 от въпросната директива; ii) разглеждане на някои аспекти, пряко свързани с понижаването на приложимата понастоящем ГСПЕ (като техники за измерване), както и iii) предоставяне на технически разяснения на текста на Директивата.
Що се отнася до предложената гранична стойност, бяха отчетени факторите за социално-икономическа осъществимост след провеждането на задълбочени обсъждания с всички заинтересовани страни (представители на работнически организации, представители на организации на работодателите и правителствени представители). Тази инициатива има за цел да осигури балансиран подход, т.е. да предпази дружествата от сериозни икономически затруднения, като същевременно осигури подходяща защита на работниците на равнището на ЕС. Инициативата се счита за балансирана и обоснована с оглед на натрупаните и дългосрочните ползи по отношение на намаляване на рисковете за здравето, произтичащи от експозицията на работниците на азбест и спасяването на човешки живот, без да се натоварват непропорционално предприятията в съответните сектори, включително микро- , малките и средните предприятия.
В съответствие с член 153, параграф 4 от ДФЕС в настоящото предложение се определят минимални изисквания и няма пречка за държавите членки, които желаят да запазят или въведат по-строги предпазни мерки, съвместими с Договорите, например под формата на по-ниски гранични стойности или други разпоредби, гарантиращи по-голяма защита на работниците.
От това следва, че в съответствие с принципа на пропорционалност, посочен в член 5, параграф 4 от ДЕС, настоящото предложение не надхвърля необходимото за постигане на тези цели. Подробната информация относно спазването на принципа на пропорционалност е предоставена в оценката на въздействието, придружаваща настоящото предложение (точка 8.2).
•Избор на инструмент
В член 153, параграф 2, буква б) от ДФЕС се посочва, че „посредством директиви“ могат да се приемат минимални изисквания в областта на закрилата на здравето и безопасността на работниците.
3.РЕЗУЛТАТИ ОТ ПОСЛЕДВАЩИТЕ ОЦЕНКИ, КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
•Последващи оценки/проверки за пригодност на действащото законодателство
В най-новата задълбочена оценка на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа (последваща оценка от 2017 г. на директивите на ЕС за ЗБУТ 31 ) беше стигнато до заключението, че съгласно наличните доказателства Директивата относно експозицията на азбест по време на работа продължава да бъде много актуална и ефективна. Същевременно проучването, подкрепящо тази оценка, стигна до заключението, че за да се повиши уместността и ефективността на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, трябва да се обмисли понижаването на ГСПЕ за азбест. В проучването беше посочено също така, че този въпрос изисква по-задълбочен анализ. Настоящото предложение разглежда тези констатации и се основава на задълбочен анализ на установените проблеми.
•Консултации със заинтересованите страни
Двуетапна консултация със социалните партньори от ЕС в съответствие с член 154 от ДФЕС
През 2020 г. и 2021 г. в съответствие с член 154, параграф 2 от ДФЕС Комисията проведе двуетапна консултация със социалните партньори на равнището на ЕС. Първият етап на консултацията със социалните партньори приключи на 11 февруари 2021 г. и бе потвърдена цялостната подкрепа от страна на социалните партньори за преразглеждането на настоящата ГСПЕ за азбест. Вторият етап от консултациите, посветен на предвиденото съдържание на възможното предложение, приключи на 30 септември 2021 г.
Тази консултация даде възможност на Комисията да събере становищата на социалните партньори от ЕС относно възможната посока и съдържание на действията на равнището на ЕС за преразглеждане на задължителната ГСПЕ за азбест.
Резултатите от първият етап на консултацията потвърдиха цялостната подкрепа на социалните партньори за подхода на равнището на ЕС по отношение на ГСПЕ за вредни химикали за работниците в целия ЕС.
Двете организации на работниците, които участваха в консултацията 32 , признаха значението на преразглеждането на настоящата ГСПЕ за азбест и поискаха разширяване на обхвата на действията съгласно Директивата относно експозицията на азбест по време на работа. Те предложиха, наред с другото: i) разширяване на обхвата на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, за да бъде включен актуализиран списък на всички известни форми на влакна с подобно вредно въздействие върху здравето на човека; ii) заличаване на понятията за спорадично излагане и излагане с ниска интензивност, както и за чупливи и нечупливи материали, съдържащи азбест, както и iii) забрана на капсуловането и запечатването на азбест. Те също така направиха предложения по техническите аспекти 33 , повечето от които вече са обхванати от общите термини в Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, а други нахвърлят нейния обхват. Техните предложения отразяват предложенията от резолюцията на Европейския парламент 34 . Някои предложения надхвърлят обхвата на областта на политиката във връзка със ЗБУТ, като например задължителна проверка на сградите или създаване на национални регистри за азбест. Други предложения надхвърлят компетентностите на ЕС, като например законодателно предложение за признаването на професионални заболявания с минимални стандарти за процедурите по признаване и за обезщетението на жертвите.
Трите организации на работодателите, които участваха в консултацията 35 , подкрепиха целта за ефективна защита на работниците от експозиция на вредни химикали, включително чрез определянето на ГСПЕ на равнището на ЕС, където е целесъобразно. Те считат, че това е в интерес на работниците и предприятията и спомага за еднаквото ниво на конкуренция за предприятията. Те обаче изразиха известни опасения относно подхода, предприет за определянето на тези стойности. Две организации на работодателите 36 изтъкнаха, че всяко преразглеждане на ГСПЕ трябва да се основава на надеждни научни доказателства и цялостна оценка на техническата и икономическата осъществимост и социално-икономическото въздействие, във връзка с което ролята на Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място е основна.
През вторият етап на консултацията двете организации на работниците, участвали в консултацията 37 , признаха значението на допълнителното подобряване на защитата на работниците от експозиция на азбест и подкрепиха преразглеждането на ГСПЕ в Директивата относно експозицията на азбест по време на работа. И двете организации на работниците потвърдиха отново позицията си от първия етап на консултацията, като призоваха за предприемането на същите мерки, като предложените в резолюцията на Европейския парламент.
Три от четирите организации на работодателите, участвали в първия и във втория етап на консултацията 38 , потвърдиха отново предишните си изявления. Европейската асоциация за корабостроителниците и морските съоръжения, която участва само на втория етап на консултацията, посочи капсуловането като най-добрия и безопасен метод за справяне с азбеста в морската индустрия.
Консултации с Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място
Тристранният Консултативен комитет за безопасност и здраве на работното място се състои от представители на националните правителства и организациите на работниците и работодателите. Той участва в консултацията по настоящото предложение чрез своята специална работна група по химикалите, в съответствие с мандата си. В рамките на този мандат Комисията изисква от работната група по химикалите да участва активно в отправянето на препоръки за приоритети за нови или преразгледани научни оценки. В становището на работната група по химикалите се взема предвид научният принос на КОР, както и социално-икономическите фактори и факторите за осъществимост.
На 24 ноември 2021 г. Консултативният комитет за безопасност и здраве на работното място прие становище 39 относно задължителна ГСПЕ, определена на равнището на ЕС съгласно Директивата относно експозицията на азбест по време на работа. В това становище беше постигнато консенсусно съгласие по необходимостта от значително понижаване на настоящата задължителна ГСПЕ, с цел да се защитят по-добре здравето и безопасността на работниците, като се вземат предвид научните и технически постижения след приемането през 2003 г. на настоящата ГСПЕ от 0,1 влакна/cm3. Не беше постигнат обаче консенсус относно граничната стойност, която трябва да бъде предложена. Групата, защитаваща интересите на правителствата (GIG), и групата, защитаваща интересите на работодателите (EIG), постигнаха съгласие, че новата гранична стойност следва да бъде определена на 0,01 влакна/cm3, докато групата, защитаваща интересите на работниците (WIG), подчерта предпочитанията си за нова ГСПЕ, равна на 0,001 влакна/cm3, съответстваща на граничната стойност, предложена в резолюцията на Европейския парламент.
Като взе предвид техническите постижения, Консултативният комитет за безопасност и здраве на работното място предложи също така да се замени фазово-контрастната микроскопия (PCM), която понастоящем е най-широко използваната методика за измерване на азбестови влакна във въздуха на работното място, с по-модерна и чувствителна методика, основана на електронна микроскопия (ЕМ).
Във връзка с това групата, защитаваща интересите на правителствата, изтъкна, че тъй като много държави членки все още използват PCM, ще е необходим преходен период, който да даде възможност на лабораториите да се сдобият с ново оборудване, да обучат техници и да организират сравнителен анализ между лабораториите. Групата, защитаваща интересите на правителствата, добави, че въз основа на опита на държавите членки, използващи ЕМ, лабораториите ще се нуждаят от 2—3 години, за да се адаптират. Групата, защитаваща интересите на правителствата, препоръча новата ГСПЕ да се прилага не по-късно от 4 години след влизането в сила на изменението на директивата, докато групата, защитаваща интересите на работодателите, предложи по-дълъг срок (4—5 години). Групата, защитаваща интересите на работниците, поиска новата ГСПЕ да бъде въведена възможно най-скоро след влизането в сила на актуализираната Директивата относно експозицията на азбест по време на работа.
•Събиране и използване на експертни становища
При преразглеждането на граничната стойност съгласно Директивата относно експозицията на азбест по време на работа Комисията следваше добре установена процедура, която включва отправяне на искания за научни становища и провеждане на консултации с Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място. Надеждната научна основа е незаменима при определянето на всяко действие за ЗБУТ, особено по отношение на азбеста. Във връзка с това Комисията потърси съвет от КОР.
КОР развива висококачествени сравнителни аналитични знания и гарантира, че предложенията, решенията и политиката на Комисията относно защитата на здравето и безопасността на работниците, се основават на надеждни научни доказателства. Членовете на КОР са висококвалифицирани, специализирани, независими експерти, подбрани въз основа на обективни критерии. Те предоставят на Комисията становища, които са полезни за разработването на политиката на ЕС в областта на защитата на работниците.
Научното становище на КОР, необходимо за преразглеждане на ГСПЕ за азбест, беше прието през юни 2021 г. 40 Съгласно него азбестът няма безопасно равнище на експозиция, което означава, че всяка експозиция на азбест може да доведе в крайна сметка до свързано с азбеста заболяване. По този начин беше изведена ВЕР, която е представена като връзката между равнищата на експозиция и свързания с нея риск.
Във връзка с тази инициатива Комисията използва становището на КОР относно актуализирана оценка на риска за азбест. В становището се предлага ВЕР, която изразява прекомерния риск от смъртност в резултат на ракови заболявания (рак на белите дробове и мезотелиом) в зависимост от различните равнища на експозиция. Връзката между различните стойности на експозиция и риска от развитие на раково заболяване показва риска за работниците, изложени на различни ГСПЕ. Например, за стойност на експозиция, еквивалентна на настоящата ГСПЕ, съществува риск 125 от 100 000 експонирани работници да развият рак на белите дробове или мезотелиом.
•Оценка на въздействието
Настоящото предложение е подкрепено от оценка на въздействието. Докладът за оценка на въздействието беше подкрепен от проучване, по време на което беше събрана информация за анализ на въздействието върху здравето, социално-икономическото въздействие и въздействието върху околната среда във връзка с възможни изменения на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа 41 . Оценката на въздействието беше представена и разгледана от Комитета за регулаторен контрол (КРК) на 27 април 2022 г. На 29 април 2022 г. Комитетът даде положително становище с резерви. Коментарите на КРК бяха разгледани в окончателния доклад за оценката на въздействието.
Бяха разгледани следните варианти за различни гранични стойности за азбест:
·базов сценарий без допълнителни действия на равнището на ЕС (вариант 1), и
·варианти за различни ГСПЕ, като се вземат предвид научната оценка на КОР 42 , становището на Консултативния комитет по безопасност и здраве на работното място 43 и въведените ГСПЕ в държавите членки (научната оценка предоставя надежден подход, основан на доказателства, докато становището на Консултативния комитет по безопасност и здраве на работното място предоставя важна информация за успешното прилагане на преразгледаните варианти за ГСПЕ).
Няколко други варианта бяха отхвърлени на ранен етап, тъй като бяха счетени за непропорционални или по-малко ефективни за постигането на целите на настоящата инициатива. Тези отхвърлени варианти бяха свързани с начина на определяне на ГСПЕ, с избора на друг инструмент или с подкрепата за малките и средните предприятия (МСП). Нерегулаторните алтернативи като документи с насоки или примери за добри практики не бяха счетени за достатъчно ефективни за постигане на целите на настоящата инициатива, тъй като биха довели до необвързващи разпоредби. Приемането на различно решение за МСП също беше отхвърлено, тъй като много голям брой работници, засегнати от експозиция на азбест, са наети от МСП, а всички работници трябва да имат еднакво ниво на защита, независимо от размера на предприятието.
Комисията анализира икономическите и социалните въздействия и въздействията върху околната среда на различните варианти на политиката. Резултатите от този анализ са представени в оценката на въздействието, придружаваща настоящото предложение. Вариантите на политиката бяха сравнени и предпочетеният вариант беше избран въз основа на следните критерии: ефективност, ефикасност и съгласуваност. Разходите и ползите бяха изчислени за период от 40 години. Бъдещата тежест на заболяванията беше оценена за същия период, за да се отчете правилно латентният период за раковите заболявания. Всички аналитични стъпки бяха извършени в съответствие с насоките за по-добро регулиране 44 .
Комисията сравни предвидените варианти и взе предвид позициите на различните групи по интереси на Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място. Въз основа на това Комисията избра предпочетения вариант за определяне на ГСПЕ, равна на 0,01 влакна/cm3, измерена като средна стойност за осемчасов референтен период, и превърна това в съответната законодателна разпоредба, посочена в настоящото предложение. Този вариант се счита за балансиран и обоснован с оглед на натрупаните и дългосрочните ползи по отношение на намаляване на рисковете за здравето, произтичащи от експозицията на работниците на азбест и спасяването на човешки живот, без да се натоварват непропорционално предприятията в съответните сектори, включително микро- , малките и средните предприятия.
Като вземат предвид техническите постижения и необходимостта от измерване на много по-ниски равнища на експозиция при проверка на съответствието с потенциално преразгледаната ГСПЕ, всички групи по интереси на Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място се съгласиха, че в допълнение към PCM (понастоящем референтният метод за количествено определяне на азбестови влакна във въздуха на работното място), може да се използва по-модерна и чувствителна методика, базирана на EM, когато това е осъществимо. Групата, защитаваща интересите на правителствата, и групата, защитаваща интересите на работодателите, подчертаха също така, че ще е необходимо определено време, за да се приложи новата методика за измерване, тъй като много държави членки все още използват PCM. Следователно ще е необходим период на адаптация, с цел да се даде възможност на лабораториите да се сдобият с ново оборудване, да обучат техници и да организират сравнителен анализ между лабораториите.
В отсъствието на действие на равнището на ЕС се счита, че експонираните на азбест работници ще продължават да бъдат изложени на по-голям риск от развитие на професионални ракови заболявания. Според базовия сценарий 45 , ако не се предприемат действия, настоящите равнища на експозиция ще доведат до 884 случая на ракови заболявания, дължащи се на професионална експозиция на азбест 46 , в ЕС—27 през следващите 40 години, което в крайна сметка ще доведе до 707 смъртни случая за същия период. В проучването, което подкрепя оценката на въздействието 47 , се счита, че тези очаквани случаи на ракови заболявания ще доведат до свързани със здравеопазването разходи в размер на между 228 милиона евро и 438 милиона евро.
Въздействие върху работниците
Що се отнася до въздействието върху работниците, настоящата инициатива следва да спомага за избягването на свързани с работата случаи на ракови заболявания, като същевременно се намалят последиците, като например страданието на работниците и на техните семейства, полагащи грижи за тях, по-ниското качество на живот или влошаването на благосъстоянието. Изчислено е, че могат да бъдат предотвратени 663 случая на ракови заболявания (рак на белите дробове, мезотелиом, рак на ларинкса и рак на яйчниците). Паричните ползи за здравеопазването от инициативата се оценяват на между 166 милиона евро и 323 милиона евро. Освен това широката общественост може да има ползи от намаляване на генерирането и разпространението на азбестов прах в околните райони в резултат на увеличаването/подобряването на МУР.
Въздействие върху работодателите
По отношение на въздействието върху работодателите настоящата инициатива може да доведе до по-високи оперативни разходи за дружествата, които ще трябва да коригират работните си практики, за да отговарят на новата ГСПЕ. Тези разходи ще се състоят от допълнителни разходи за МУР (включително средства за защита на дихателните органи), разходи за уведомление и медицинско наблюдение, разходи за мониторинг и обучение. Възможните разходи за допълнителни измервания поради по-ниска гранична стойност биха довели до много ограничена допълнителна административна тежест за дружествата. Избраният вариант ще доведе до най-ниските разходи за дружествата.
Очаква се само няколко малки дружества в ограничен брой сектори (напр. ремонт на електрическо оборудване) да бъдат изправени пред умерено отрицателно въздействие. Съществува голяма вероятност разходите да бъдат прехвърлени на потребителите.
Не се очаква предпочетеният вариант да доведе до преустановяване на дейността на значителен брой дружества. Следователно не се предвижда значителна нетна загуба на работни места 48 . Ползите от по-здравия персонал могат да окажат непряко въздействие върху репутацията на дружествата, тъй като работата с азбест може да се възприема като по-малко рискова работа, свързана със здравословни проблеми. В резултат на това за дружествата може да е по-лесно да наемат и задържат персонал, като намалят разходите за набиране и повишат производителността на работниците.
Предложението не налага каквито и да е допълнителни задължения за информиране и следователно няма да увеличи административната тежест за предприятията.
Въздействие върху околната среда
Налице са много малко измерени данни относно въздействието върху околната среда. Смята се обаче, че изпускането на азбест е сравнително малко въз основа на настоящите правила за отпадъци, съдържащи азбест и дейности по разрушаване или поддръжка, включващи азбест в сградите 49 . Поради тези ниски нива на изпускане се смята, че въздействието на азбеста върху околната среда е относително ниско, въпреки устойчивостта и токсичността на азбестовите влакна. Допълнителните МУР за спазване на по-строга ГСПЕ може също да спомогнат за незначително подобряване на експозицията на околната среда на азбест, въпреки че е малко вероятно да се наблюдават значителни разлики. Въздействието на азбеста върху околната среда се намалява от настоящото законодателство на ЕС в областта на отпадъците, което регулира по цялостен начин екологосъобразното стабилно управление на отпадъците, съдържащи азбест, след тяхното генериране 50 . Отпадъци, съдържащи азбест, се класифицират като опасни отпадъци 51 . Следователно съгласно законодателството на ЕС относно отпадъците се прилагат специфични и по-строги правила за генерирането, транспортирането и управлението на такива отпадъци, включително задължения за докладване и проследимост, с цел да се гарантира, че отпадъците се управляват по начин, който опазва околната среда.
Тъй като дружествата биха могли да прехвърлят на потребителите допълнителните разходи, произтичащи от по-строгите ГСПЕ, трябва да се вземат предвид потенциалните отрицателни въздействия върху санирането и екологосъобразните цели (напр. отложени санирания и пропуснати икономии на енергия). Колкото по-строга е ГСПЕ, толкова по-голямо ще бъде отрицателното въздействие. На сградите се дължат 36 % от свързаните с енергията емисии на парникови газове. Предвид факта, че повече от 85 % от съществуващите днес сгради все още ще се ползват през 2050 г., саниранията във връзка с енергийната ефективност ще са от съществено значение са постигане на целите на Европейския зелен пакт 52 .‑ В този контекст стратегията „Вълна на саниране“ 53 цели да се удвоят годишните проценти на енергийно саниране до 2030 г. Специализираните дейности по саниране, за да се намали потреблението на енергия, могат да повишат стойността на имотите в дългосрочен план и да създадат работни места и инвестиции, често в местните вериги на доставка.
Въздействия върху изменението на климата
Азбестът има свойството да абсорбира молекули въглероден диоксид, разтворени в дъждовна вода или носещи се във въздуха 54 , като по този начин може да играе роля в изменението на климата. Въпреки това, тъй като изпусканията в околната среда ще бъдат ниски, не се очаква настоящата инициатива да окаже въздействие върху изменението на климата.
От друга страна, екстремните климатични условия, дължащи се на изменението на климата, могат да увеличат ерозията на азбестови материали, които все още съществуват (напр. листове за покриви и други външни строителни материали, съдържащи азбест) и по този начин потенциално да ги изпуснат в околната среда.
Въздействие върху държавите членки/националните органи
Що се отнася до въздействието върху държавите членки/националните органи, държавите членки които са въвели ГСПЕ за азбест на равнището на определената в настоящата инициатива гранична стойност или по-ниска, ще бъдат по-слабо засегнати от държавите членки, които са въвели по-висока ГСПЕ. Разходите на националните органи са изчислени на около 390 хиляди евро за държава и за година и не се очаква да бъдат значителни. Тези разходи са свързани с: i) разходи за транспониране във връзка с приемането на национални разпоредби за въвеждане на промените в ГСПЕ; ii) разходи за промяна на насоките (включително препоръчани мерки, за да се гарантира, че концентрациите на професионална експозиция са доста под ГСПЕ); и iii) разходи за осигуряване на съблюдаването, мониторинг и съдебни разноски. Разходите съгласно точка iii) произтичат изключително от обработката на нови уведомления 55 и се оценяват в диапазона между 650 милиона евро и 2,18 милиарда евро за 40 години или между 16,25 милиона евро и 54,5 милиона евро годишно.
Въз основа на опита, натрупан при работата на Комитета на старшите инспектори по труда (SLIC), и като се взема под внимание начинът, по който са организирани дейностите по правоприлагане в различните държави членки, малко е вероятно преразглеждането на граничната стойност за азбест в Директивата относно експозицията на азбест по време на работа да има въздействие върху общите разходи за проверки. Проверките са планирани главно независимо от предложението, често след оплаквания или в съответствие със стратегията за проверки на даден орган. Въпреки това, проверките могат да се отнасят до съответните отрасли, където има азбест.
Инициатива следва да спомогне също така за смекчаване на финансовите загуби на системите за социална сигурност и за здравеопазване на държавите членки благодарение на предотвратяването на здравословни проблеми. Очакваните ползи за публичните органи (3,4 милиона евро за 40 години) са по-малки от количествено определените разходи (около 421 милиона евро за 40 години).
Що се отнася до опростяването на действащото законодателство и повишаването на неговата ефективност, предпочитаният вариант премахва необходимостта държавите членки да извършват собствен научен анализ, за да преразгледат ГСПЕ. Опростяването също така помага на работодателите да гарантират спазването на законите, особено на работодателите, осъществяващи дейност в множество държави членки.
Принос към устойчивото развитие
Инициативата ще спомогне са постигането на целите за устойчиво развитие (ЦУР) относно доброто здраве и благосъстояние ( ЦУР 3 ) и достоен труд и икономически растеж ( ЦУР 8 ). Очаква се също така тя да има положително въздействие върху ЦУР относно промишлеността, иновациите и инфраструктурата ( ЦУР 9 ) и отговорното производство и потребление ( ЦУР 12 ).
Въздействие върху цифровизацията
Въпреки че въздействието върху цифровизацията не е анализирано подробно, може да се очаква то да бъде положително, например поради разработване на инструменти за изкуствен интелект, комбинирани с техники за измерване за подобряване на преброяването на влакната или разработването на роботизирано добиване на азбест от сгради .
•Пригодност и опростяване на законодателството
Въздействие върху МСП
Настоящото предложение не съдържа каквито и да е изключения за микропредприятията или за МСП. Съгласно Директивата относно експозицията на азбест по време на работа МСП не са изключени от задължението за свеждане до минимум на експозицията на работниците на прах от азбест или от съдържащи азбест материали на мястото на работа, като във всеки случай тя трябва да бъде под граничната стойност, предвидена в член 8 от Директивата относно експозицията на азбест по време на работа.
Преразглеждането на граничната стойност за азбест, както е предвидено в настоящото предложение, не следва да има въздействие върху МСП, които се намират в държави членки, където националните гранични стойности са равни на предложените стойности или по-ниски от тях. Възможно е обаче да има икономическо въздействие върху МСП и други предприятия в държавите членки, които понастоящем имат по-високи ГСПЕ за азбест.
По-вероятно е малките дружества, които съставляват 99,32 % от дружествата, работещи с азбест във всички сектори, да бъдат засегнати от намалената ГСПЕ за азбест.
Очаква се разходите да окажат слабо въздействие (съотношение разходи/оборот между 2 и 4 %) в секторите на ремонт на електрическо оборудване, ремонт и поддръжка на кораби и лодки и поддръжка и ремонт на моторни превозни средства (0,02 % от всички дружества, работещи с азбест). С изключение на МСП в тези сектори, по-голямата част от МСП няма непременно да бъдат повлияни от увеличаването на разходите.
Следователно може да се заключи, че в цялостния анализ, представен в оценката на въздействието, придружаваща настоящото предложение, са взети надлежно предвид спецификите, ограниченията и специфичните предизвикателства за МСП.
Въздействие върху конкурентоспособността на ЕС или международната търговия
Настоящата инициатива ще окаже положително въздействие върху конкуренцията на единния пазар чрез: i) намаляване на конкурентните различия между дружествата, извършващи дейност в държави членки с различни национални ГСПЕ за азбест; и ii) предоставяне на по-голяма сигурност по отношение на подлежаща на изпълнение гранична стойност на експозиция в целия ЕС
Въвеждането на по-ниска ГСПЕ ще окаже по-слабо въздействие върху конкурентоспособността на дружествата, които вече са по-близо до всяка ГСПЕ, която се оценява. Това е особено важно за дружества, работещи във Франция, Дания, Холандия и Германия, където ГСПЕ са сходни или по-ниски от предложения вариант за ГСПЕ (0,01 влакна/cm3).
Това може да направи тези дружества по-конкурентоспособни в сравнение с дружествата, които традиционно работят другаде в ЕС или извън него. По-голямата част от работата, свързана с азбест, обаче се извършва на място (т.е. на мястото на сградата). Следователно дружествата не могат да се ползват от каквито и да е конкурентни предимства, произтичащи от не толкова строгите изисквания в тяхната държава на произход. Въпреки че повечето свързани с азбеста дейности се извършват от дружества, работещи само в една държава членка, по-големите дружества (и в по-малка степен също средните дружества) със съоръжения в множество държави членки биха могли да се възползват от административно опростяване, благодарение на хармонизиран набор на изискванията за съответствие.
•Основни права
Въздействието върху основните права се счита за положително, по-специално по отношение на член 2 (Право на живот) и член 31 (Справедливи и равни условия на труд) от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Що се отнася до равенството между половете, 97 % от работниците в сектора на строителството са мъже 56 .
4.ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА
Предложението не изисква допълнителни финансови и човешки ресурси за сметка на бюджета на ЕС или на органите, създадени от ЕС.
5.ДРУГИ ЕЛЕМЕНТИ
•Планове за изпълнение и механизъм за мониторинг, оценка и докладване
Основните показатели, използвани при мониторинга на въздействието на настоящата директива, са: i) броят на професионалните заболявания и свързаните с работата случаи на ракови заболявания в ЕС и ii) намаляването на свързаните с професионалните ракови заболявания разходи на предприятията и системите за социално осигуряване в ЕС.
Мониторингът на първия показател се основава на: i) събираните от Евростат налични данни; ii) данните, предоставяни от работодателите на компетентните национални органи, за случаи на ракови заболявания, установени в съответствие с националното законодателство или практика, които са в резултат на професионална експозиция на азбест в съответствие с член 14, параграф 8 от Директивата за канцерогените, мутагените или токсичните за репродукцията вещества, които могат да бъдат достъпни за Комисията в съответствие с член 18 от посочената директива, както и iii) данните, предоставяни от държавите членки съгласно член 22 от Директивата относно експозицията на азбест по време на работа във връзка с подаването на доклади до Комисията относно практическото изпълнение на тази директива в съответствие с член 17а от Рамковата директива за ЗБУТ.
Мониторингът на втория показател изисква сравнение на прогнозните данни за тежестта на професионалните ракови заболявания от гледна точка на икономическите загуби и разходите за здравно обслужване, както и данните, събрани по тези въпроси след приемането на преразглеждането. Загубата на производителност и разходите за здравно обслужване могат да се изчисляват, като се използва броят на случаите на професионални ракови заболявания и броят на смъртните случаи в резултат на професионални ракови заболявания.
Правилното транспониране на изменените разпоредби ще бъде оценено на два етапа (проверка на транспонирането и проверка на съответствието). Комисията ще оцени практическото изпълнение на предложеното изменение като част от периодичната оценка, която трябва да извършва съгласно член 17а от Рамковата директива за ЗБУТ. Мониторингът на прилагането и осигуряване на съблюдаването ще се извършва от националните органи, по-специално от националните инспекции по труда.
На равнището на ЕС Комитетът на старшите инспектори по труда уведомява Комисията за всякакви практически проблеми, свързани с осигуряване на съблюдаването на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, включително трудности при спазването на задължителните гранични стойности.
Събирането на надеждни данни в тази област е сложно. Поради това Комисията и Европейската агенция за безопасност и здраве при работа (EU-OSHA) работят активно за подобряване на качеството и наличността на данните, така че действителното въздействие на предложената инициатива да може да бъде измерено по-точно и да могат да бъдат разработени допълнителни показатели (напр. за смъртност, причинена от професионални ракови заболявания).
Текущите проекти, които генерират полезни данни, включват сътрудничество с националните органи относно събирането на данни за целите на Европейската статистика за професионалните заболявания 57 и проучването на експозицията на работниците във връзка с рисковите фактори за ракови заболявания, което ще бъде изпълнено от EU-OSHA 58 . Необходимо е законодателните актове да бъдат ефективно прилагани на работното място. Дружествата могат да използват широк набор от инструменти, информация и добри практики, предоставени от EU-OSHA като част от кампанията под наслов „здравословни работни места“, насочена към опасните вещества 59 .
Комисията, в сътрудничество с Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място, възнамерява също така да разработи насоки за подпомагане на прилагането на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, след като бъде прието предложеното изменение. Насоките могат да предоставят задълбочена информация относно разпоредбите, които вече са включени в настоящата версия на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа (напр. относно обучението и използването на лични предпазни средства). Някои от тези разпоредби са от компетентността на държавите членки (като например сертифицирането на предприятия за отстраняване на азбест), но разясненията и съветите по отношение на тях може да са от полза.‑
От решаващо значение е да се насърчи подходящото обучение за работниците, които работят с азбест като част от строителни дейности по саниране и разрушаване. Насоките могат да помогнат на държавите членки и на работодателите, особено на МСП, да се уверят, че работниците са запознати с предпазните мерки, които трябва да се вземат, за да се постигне най-високо равнище на защита.
В насоките могат също така да се разглеждат други въпроси, свързани с процедурата за обеззаразяване, като те допълват настоящите разпоредби на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа относно:
изготвянето на работен план преди започване на работи по разрушаване или отстраняване на азбест и/или съдържащи азбест материали от сгради, конструкции, машини, инсталации или от кораби, който, по искане на компетентните органи, трябва да включва информация относно защитата и обеззаразяване на натоварените с работата работници (член 13, параграф 2, трета алинея, буква г), точка i)), както и
обучението на работниците, което им дава възможност да придобият необходимите знания и умения по отношение на профилактиката и безопасността, особено във връзка с процедурата за обеззаразяване (член 14, параграф 2, буква ж)).
Насоките могат също да се отнасят до някои разпоредби, които са от компетентността на държавите членки (като например сертифицирането на фирми за премахване на азбест). От полза може да е и допълнителна подкрепа във връзка с тези разпоредби. Насоките могат също така да предоставят практическа информация относно понятия, свързани с прилагането на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, като спорадична експозиция и експозиция с ниска интензивност, нечупливост, вземане на проби, работни планове, уведомления до националните органи, проверки за монтиране на лични предпазни средства, съхранение на медицински досиета и медицински свидетелства. Когато е целесъобразно, насоките могат да включват специфични за сектора отговори. Това би позволило на всички участващи да извършат очаквания брой санирания, като осигуряват най-високо ниво на защита на работниците от експозиция на азбест.
•Обяснителни документи (за директивите)
Държавите членки трябва да изпратят на Комисията текста на националните разпоредби, с които се транспонира Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, и таблица на съответствието между тези разпоредби и Директивата относно експозицията на азбест по време на работа. Необходима е недвусмислена информация за транспонирането на новите разпоредби, за да се гарантира съответствие с минималните изисквания, установени в настоящото предложение.
С оглед на горепосоченото се предлага държавите членки да уведомяват Комисията за мерките си за транспониране, като представят един или повече документи, в които се обяснява връзката между компонентите на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа и съответстващите части в националните инструменти за транспониране.
•Подробно разяснение на отделните разпоредби на предложението
Член 1
В член 1 се предвижда изменение на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, по-специално по отношение на актуализирането на граничната стойност за азбест и други незначителни аспекти, свързани с понижаването на настоящата ГСПЕ (като техники за измерване и технически и езикови разяснения и адаптации на текста на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа).
Следователно се предлага член 8 да бъде заменен с нов член 8, съгласно който от работодателите се изисква да гарантират, че нито един работник не е изложен на концентрация на азбест във въздуха, която надвишава 0,01 влакна/cm3, измерена като средна стойност за осемчасов референтен период. Тъй като е възможно измерването на ГСПЕ, равна на 0,01 влакна/cm³, да се извърши с PCM, не е необходим преходен период за прилагането на преразгледаната ГСПЕ.
Вследствие обаче на становището на Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място, в допълнение към препоръчаното броене на влакна чрез PCM, във въпросната разпоредба изрично е посочено използването, където това е възможно, на по-модерна и чувствителна методика, базирана на EM, като метод, даващ еквивалентни или по-добри резултати от PCM.
С цел да се избегнат неясноти и различни тълкувания, беше включена изрична разпоредба, съгласно която азбестът, по смисъла на Директивата относно експозицията на азбест по време на работа, е канцерогенен и представлява влакнести силикати, класифицирани като канцерогени от категория 1A съгласно Регламент (ЕО) 1272/2008 60 .
В член 1 се разяснява също така задължението на работодателите да свеждат до минимум експозицията на работниците на прах от азбест или съдържащи азбест материали на мястото на работа, като се уточнява, че във всеки случай нивото на експозиция трябва да е възможно най-ниско от техническа гледна точка под определената в предложението гранична стойност.
Обхватът на задължението на работодателите преди започване на работи по разрушаване или поддръжка да предприемат всички необходими мерки, чрез получаване на информация от собствениците на помещенията, за да установят наличието на материали, за които се предполага, че съдържат азбест, се разширява, за да обхване други подходящи източници на информация, като например съответните регистри.
Членове 2—4
Членове 2—4 съдържат разпоредби относно транспонирането в националното законодателство на държавите членки. В член 3 се посочва датата на влизане в сила на предложената директива.
2022/0298 (COD)
Предложение за
ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА
за изменение на Директива 2009/148/ЕО относно защитата на работниците от рискове, свързани с експозиция на азбест по време на работа
ЕВРОПЕЙСКИЯТ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взеха предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 153, параграф 2, буква б) във връзка с параграф 1, буква а) от него,
като взеха предвид предложението на Европейската комисия,
след предаване на проекта на законодателния акт на националните парламенти,
като взеха предвид становището на Европейския икономически и социален комитет 61 ,
като взеха предвид становището на Комитета на регионите,
в съответствие с обикновената законодателна процедура 62 ,
като имат предвид, че:
(1)С Директива 2009/148/ЕО на Европейския парламент и на Съвета 63 се цели да бъдат защитени работниците от рискове за здравето и безопасността им, произтичащи от експозиция на азбест на работното място. В посочената директива се предвижда съгласувано ниво на защита от рисковете от професионална експозиция, свързани с азбест, чрез рамка от общи принципи, които да дават възможност на държавите членки да гарантират последователно прилагане на минимални изисквания. Целта на тези минимални изисквания е да се защитят работниците на равнището на Съюза, докато държавите членки могат да определят по-строги разпоредби.
(2)Разпоредбите на посочената директива следва да се прилагат, без да се засягат по-строгите и/или специфични разпоредби, съдържащи се в Директива 2004/37/ЕО на Европейския парламент и на Съвета 64 .
(3)Азбестът е изключително опасно канцерогенно вещество, което все още засяга различни икономически сектори, като например строителството и санирането, минното дело и добивната промишленост, управлението на отпадъци и пожарогасенето, където работниците са изложени на висок риск от експозиция. Азбестовите влакна са класифицирани като канцерогени от категория 1А съгласно Регламент (ЕО) 1272/2008 на Европейския парламент и на Съвета 65 . Вдишването на азбестови влакна във въздуха може да доведе до сериозни заболявания като мезотелиом и рак на белите дробове, като проявяването на първите признаци на заболяването може да отнеме средно 30 години от момента на експозиция, и в крайна сметка да доведе до свързани с работата смъртни случаи.
(4)Съгласно новите научни и технологични постижения в областта защитата на експонираните на азбест работници може да се подобри, като по този начин се намали вероятността работниците да се разболеят от свързани с азбеста заболявания. От научна гледна точка за азбеста, като безпрагов канцероген, не е възможно да се определят нива, под които експозицията не би довела до неблагоприятни за здравето последици. Вместо това може да се изведе връзка експозиция—риск (ВЕР), с което се улеснява определянето на гранична стойност на професионална експозиция („ГСПЕ“), като се взема предвид приемливо ниво на прекомерен риск. В резултат на това определянето на ГСПЕ за азбест следва да се преразгледа, за да се намали рискът, като се понижат равнищата на експозиция.
(5)Европейският план за борба с рака 66 подкрепя необходимостта от действия в областта на защитата на работниците срещу канцерогенните вещества. Подобрената защита на експонираните на азбест работници също ще бъде важна в контекста на екологичния преход и прилагането на Европейския зелен пакт, включително по-специално „Вълната на саниране“ 67 . В препоръките на гражданите в рамките на Конференцията за бъдещето на Европа 68 се подчертава също значението на справедливите условия на труд, по-специално преразглеждането на Директива 2009/148/ЕО.
(6)Задължителната ГСПЕ за азбест, която не трябва да се превишава, е важен компонент от общите разпоредби за защита на работниците, установени с Директива 2009/148/ЕО, в допълнение към подходящите мерки за управление на риска (МУР) и осигуряването на подходящи средства за защита на дихателните органи и други лични предпазни средства.
(7)Определената в Директива 2009/148/ЕО гранична стойност за азбест следва да бъде преразгледана с оглед на оценките на Комисията и последните научни доказателства и технически данни. Нейното преразглеждане също така е ефективен начин да се гарантира, че превантивните и защитните мерки се актуализират съответно във всички държави членки.
(8)С оглед на наличната информация, включително актуализираните научни доказателства и технически данни, в настоящата директива следва да се определи преразгледана гранична стойност въз основа на задълбочена оценка на социално-икономическото въздействие и наличието на протоколи и техники за измерване на експозицията на работното място. Тази информация следва да се основава на становищата на Комитета за оценка на риска (КОР) към Европейската агенция по химикали (ECHA), създаден с Регламент (ЕО) № 1907/2006, и становищата на Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място, създаден с решение на Съвета от 22 юли 2003 г 69 .
(9)Като се вземат предвид съответният научен експертен опит и балансиран подход и едновременно с това се гарантира адекватна защита на работниците на равнището на Съюза и избягване на непропорционални икономически неблагоприятни условия и тежести за засегнатите стопански субекти (включително МСП), следва да се определи преразгледана ГСПЕ, равна на 0,01 влакна/cm3, измерена като средна стойност за осемчасов референтен период. Този балансиран подход е подкрепен от цел в областта на общественото здраве, насочена към необходимото безопасно отстраняване на азбеста. Обмислено е също така предлагането на ГСПЕ, при която се вземат предвид икономическите и техническите съображения, с цел да се позволи ефективно отстраняване.
(10)Комисията проведе двуетапна консултация със социалните партньори на равнището на Съюза в съответствие с член 154 от Договора. Тя също така проведе консултация с Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място, който прие становище, предоставящо също така и информация за успешното прилагане на преразгледаните варианти за ГСПЕ. Европейският парламент прие резолюция 70 , в която се призовава за предложение за актуализиране на Директива 2009/148/ЕО с цел да се повишат мерките на Съюза за защита на работниците от заплахата от азбест.
(11)Макар че оптичната микроскопия не позволява да се преброят най-малките вредни за здравето влакна, понастоящем тя е най-често използваният метод за редовно измерване на азбеста. Тъй като е възможно измерването на ГСПЕ, равна на 0,01 f/cm³, да се извърши с фазов-контрастен микроскоп (PCM), не е необходим преходен период за прилагането на преразгледаната ГСПЕ. В съответствие със становището на Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място следва да се използва по-модерна и чувствителна методология, основана на електронна микроскопия, като същевременно се вземе предвид необходимостта от подходящ период на адаптация и от по-голяма хармонизация на равнището на ЕС на различните методологии за електронна микроскопия.
(12)Като вземат предвид изискванията за свеждане до минимум на експозицията, определени в Директива 2009/148/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и Директива 2004/37/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, работодателите следва да гарантират, че рискът, свързан с експозицията на работниците на азбест на работното място се свежда до минимум и във всеки случай до възможно най-ниското от техническа гледна точка ниво.
(13)Необходими са специални мерки за контрол и предпазни мерки за работници, които са експонирани или има вероятност да бъдат експонирани на азбест, като например подлагане на работниците на процедура за обеззаразяване и свързаното с това обучение, с цел да се допринесе в значителна степен за намаляване на рисковете, свързани с такава експозиция.
(14)Превантивните мерки за защита на здравето на експонираните на азбест работници, както и предвидените за държавите членки ангажименти, свързани с наблюдението на здравето на тези работници, са важни, по-специално продължаването на наблюдението на здравето след края на експозицията.
(15)Работодателите следва да предприемат всички подходящи мерки, ако е необходимо чрез получаване на информация от собствениците на помещенията, както и от други подходящи източници на информация, включително съответните регистри, за да установят наличието на материали, за които се предполага, че съдържат азбест. Те следва, преди да започнат даден проект за отстраняване на азбест, да запишат наличието или предполагаемото наличие на азбест в сградите или инсталациите и да съобщят тази информация на други, които могат да бъдат експонирани на азбест в резултат на неговото използване, дейности по поддръжката или други дейности във или по сградите.
(16)Доколкото целта на настоящата директива, а именно защитата на работниците от рисковете за тяхното здраве и безопасност, които възникват или могат да възникнат поради експозицията им на азбест по време на работа, включително предотвратяването на такива рискове, не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите членки, а поради обхвата и последиците ѝ може да бъде постигната по-добре на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от Договора за Европейския съюз. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящата директива не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.
(17)Тъй като настоящата директива се отнася до защитата на здравето на работниците и безопасността на работното място, тя следва да бъде транспонирана в срок от две години от датата на влизането ѝ в сила.
(18)Поради това, Директива 2009/148/ЕО следва да бъде съответно изменена,
ПРИЕХА НАСТОЯЩАТА ДИРЕКТИВА:
Член 1
Изменения на Директива 2009/148/ЕO
Директива 2009/148/ЕО се изменя, както следва:
(1) В член 1, параграф 1 се добавя следната трета алинея:
„Разпоредбите на Директива 2004/37/ЕО на Европейския парламент и на Съвета* се прилагат винаги, когато са по-благоприятни за здравето и безопасността на работниците по време на работа.“
* Директива 2004/37/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно защитата на работниците от рискове, свързани с експозицията на канцерогени, мутагени или токсични за репродукцията вещества по време на работа (шеста специална директива по смисъла на член 16, параграф 1 на Директива 89/391/ЕИО на Съвета (ОВ L 158, 30.4.2004 г., стр. 50), последно изменена с Директива (ЕС) 2022/431 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2022 г. (ОВ L 88, 16.3.2022 г., стр. 1—14).;
(2) Член 2 се заменя със следното:
„Член 2
За целите на настоящата директива с понятието „азбест“ се означават следните влакнести силикати, които са класифицирани като канцерогени от категория 1А съгласно Регламент (ЕО) 1272/2008*:
* Регламент (EО) № 1272/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 г. относно класифицирането, етикетирането и опаковането на вещества и смеси, за изменение и за отмяна на директиви 67/548/ЕИО и 1999/45/ЕО и за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 (OВ L 353, 31.12.2008 г., стр. 1—1355).;
1.а) азбестов актинолит, CAS* № 77536-66-4;
б) азбестов амозит (грунерит), CAS № 12172-73-5;
в) азбестов антофилит, CAS № 77536-67-5;
г) азбестов хризолит, CAS № 12001-29-5;
д) азбестов крокидолит, CAS № 12001-28-4;
е) азбестов тремолит, CAS № 77536-68-6.
* CAS № Номер на Службата за химични индекси.“;
(3) Член 6 се заменя със следното:
„Член 6
За всички дейности, посочени в член 3, параграф 1, експозицията на работниците на прах от азбест или от съдържащи азбест материали на мястото на работа се намаля до минимум и във всички случаи до възможно най-ниското от техническа гледна точка ниво под граничната стойност, определена в член 8, по-специално чрез следните мерки:
а) броят на работниците, които са или е вероятно да бъдат експонирани на прах от азбест или от съдържащи азбест материали се ограничава във възможно най-голяма степен;
б) работните процеси се разработват така, че да не се получава азбестов прах или ако това се окаже невъзможно, да се избягва изпускането на азбестов прах във въздуха;
в) всяко помещение и оборудване, в което се обработва азбест, редовно и ефективно се почиства и поддържа;
г) азбестът или материалите, които са източник на азбестов прах, се съхраняват и транспортират в подходящи плътно затворени опаковки;
д) отпадъците се събират и отстраняват от работното място в най-кратки срокове, в подходящи плътно затворени опаковки с етикети, указващи, че същите съдържат азбест; тази мярка не се прилага за дейностите в областта на минното дело; след това тези отпадъци се третират в съответствие с Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета*.
* Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 г. относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 22.11.2008 г., стр. 3).“;
(4) В член 7, параграф 6, първа алинея се заменя със следното:
„Преброяването на влакната се извършва с фазово-контрастен микроскоп (РСМ) в съответствие с метода, препоръчан през 1997 г. от Световната здравна организация (СЗО)* или, когато е възможно, посредством всеки друг метод, даващ равностойни или по-добри резултати, като например метод, базиран на електронна микроскопия (ЕМ).
* Определяне на концентрациите на влакна във въздуха. Препоръчан метод чрез фазово-контрастен оптически микроскоп (метод на мембранен филтър), СЗО, Женева, 1997 г. (ISBN 92 4 154496 1).“;
(5) Член 8 се заменя със следното:
„Член 8
Работодателите следят никой работник да не бъде експониран на концентрация на азбест във въздуха, превишаваща 0,01 влакна на cm³, измерена като средна стойност за осемчасов референтен период (TWA).“
(6) В член 11, първа алинея се замества със следния текст:
„Преди започването на работи по разрушаване или поддръжка, работодателите предприемат всички подходящи мерки, ако е необходимо чрез получаване на информация от собствениците на помещенията, както и от други източници на информация, включително съответните регистри, за да установят наличието на материали, за които се предполага, че съдържат азбест.“
(7) В член 19, параграф 2 се заменя със следното:
„Работодателят вписва в регистър информацията за работниците, участващи в дейностите, посочени в член 3, параграф 1. Тази информация посочва естеството и продължителността на всяка дейност, както и експозицията, на която са изложени работниците. Лекарят и/или отговарящият за медицинското наблюдение орган има достъп до този регистър. Всеки засегнат работник има достъп до личните си резултати в регистъра. Работниците и/или техните представители в предприятието имат достъп до анонимната агрегирана информация, съдържаща се в регистъра. “
Член 2
1.Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, най-късно до две години след датата на влизане в сила на настоящата директива. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези мерки.
Когато държавите членки приемат тези мерки, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки.
2.Държавите членки съобщават на Комисията текста на основните мерки от националното законодателство, които те приемат в областта, уредена с настоящата директива.
Член 3
Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след деня на публикуването ѝ в Официален вестник на Европейския съюз.
Член 4
Адресати на настоящата директива са държавите членки.
Съставено в Брюксел на […] година.
За Европейския парламент За Съвета
Председател Председател