ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

1.Контекст на препоръката

С настоящото Комисията препоръчва на Съвета да разреши започването на преговори за Споразумение между Съюза и Украйна относно автомобилния превоз на товари (наричано по-долу „Споразумението“), което е с ограничен срок на действие, за да се преодолеят последиците от непровокираната и необоснована военна агресия на Русия срещу Украйна, както и да определи Комисията за преговарящ от страна на Съюза. Към препоръката са приложени и указанията за водене на преговори.

2.Контекст

Автомобилният товарен транспорт между Съюза и Украйна понастоящем се урежда до голяма степен от редица двустранни споразумения в областта на транспорта между държавите — членки на ЕС, и Украйна. Тези споразумения налагат квотен режим за превозвачите от двете страни по отношение на транзита и двустранната търговия. Съгласно проучване, проведено през 2014 г. 1 , на Украйна са предоставени общо 560 680 квоти на двустранна основа от 25-те държави членки, с които Украйна в същото време има двустранни споразумения в областта на автомобилния транспорт. През 2019 г. техният брой слабо е намалял (552 875 квоти, от които 1 750 многостранни квоти). Квотите редовно изискват определени стойности за емисии EURO.

Наред с разрешителните, които се основават на посочените по-горе двустранни споразумения, Международният транспортен форум (ITF) прилага многостранна квотна система, която предвижда многостранни лицензи за международен автомобилен превоз на товари от транспортни предприятия, установени в държава — членка на Европейската конференция на министрите на транспорта (ECMT). Лицензите се прилагат за превоз на товари между държави — членки на ECMT, или за транзитно преминаване през територията на една или няколко от тези държави. Броят на квотите в рамките на системата ECMT обаче е доста малък в сравнение с квотите, издавани в рамките на двустранните споразумения (въпреки че сравнението не е много точно, тъй като квотите на ECMT се отнасят до годишни лицензи, докато въпросните двустранни споразумения се отнасят до разрешения за единични пътувания). През 2022 г. на украинските оператори са предоставени 4 000 годишни лицензи.

През 2006 г. Украйна се присъедини към Спогодбата за работата на екипажите на превозните средства, извършващи международни автомобилни превози (AETR) 2 , по която всички държави — членки на ЕС, също са договарящи страни. В резултат на това украинските оператори, които извършват превоз на товари на територията на Съюза, трябва да спазват същото време за управление, почивки по време на работа и периоди на почивка като тези, които се прилагат в Съюза в съответствие с Регламент (ЕО) № 561/2006 3 .

С оглед на военната агресия, предприета от Русия срещу Украйна, положението с транспорта стана много трудно за тази държава. Важни транспортни маршрути за превоз на товари по Черно море са блокирани или бяха унищожени от руските военни сили, а украинското въздушно пространство е затворено за граждански превози. Понастоящем за превоза на пътници и бежанци приоритетно се използва железопътната мрежа и тя остава много уязвима от руските бомбардировки.

Поради това, за да се помогне на украинската икономика, която е изправена пред големи трудности, е целесъобразно спешно да се сключи споразумение между Съюза и Украйна, което да остане в сила, докато въздействието на войната върху транспортната инфраструктура и операции продължава да бъде тежко, и чрез което претоварената и уязвима железопътна мрежа, блокираното гражданско въздушно пространство и блокираните пристанища на Черно море могат във възможно най-голяма степен да бъдат заменени от подобрени алтернативи за автомобилен транспорт за превоз на товари между Украйна и ЕС. Това е много важно за търговията със зърно, горива, хранителни продукти и други стоки, като трябва спешно да бъде намерено решение, за да бъде намалена продоволствената несигурност в Украйна и да се избегне влошаването на ситуацията с бежанските потоци. Споразумението ще включва и клаузи относно признаването на свидетелствата за управление на моторни превозни средства и удостоверенията за професионална компетентност на украинските водачи, които превозват товари към ЕС. То ще се прилага на територията на Украйна, управлявана от законното правителство на Украйна и призната от Европейския съюз.

Сключването на такова споразумение е в интерес на Съюза не само защото Съюзът има интерес от стабилизирането на Украйна и на нейната икономика, но и защото Украйна е важен доставчик на продукти като зърно и други хранителни продукти и защото превозвачите на товари от ЕС ще получат реципрочни права за превоз към територията на Украйна.

3.Съгласуваност с други политики на Съюза

Настоящото споразумение е в съответствие с актуалната политика на ЕС в областта на външните отношения с Украйна. Правителството на Украйна поиска такова споразумение като спешна мярка.

Сключването с Украйна на Споразумение за автомобилен превоз на товари е в съответствие също със Споразумението за асоцииране, подписано на 27 юни 2014 г. между Съюза и Украйна, тъй като в член 136 то предвижда евентуални бъдещи специални споразумения в областта на автомобилния транспорт с оглед на осигуряване на координирано развитие и постепенно либерализиране на транспорта между страните.

4.Правно основание, субсидиарност и пропорционалност

•Правно основание

Процесуалноправното основание за решение за разрешаване на започването на преговори за споразумение между Съюза и трета държава и за даване на указания на преговарящия е член 218, параграфи 3 и 4 от ДФЕС.

•Компетентност на Съюза

В член 216, параграф 1 от ДФЕС се посочва, че:

„Съюзът може да сключва споразумения с една или повече трети страни или международни организации, когато Договорите го предвиждат или когато сключването на споразумение е необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели, или е предвидено в някой от правно обвързващите актове на Съюза, или може да засегне общи правила или да измени техния обхват“.

Настоящото споразумение попада в обхвата на транспортната политика на Съюза и е необходимо за постигането на една от целите, посочени в Договорите, а именно „да допринесе за свободната и справедлива търговия“, и неговото сключване е предвидено в член 136 от Споразумението за асоцииране с Украйна.

Сключването на международни споразумения относно автомобилния превоз на товари е също изрично предвидено в законодателен акт на Съюза.

По-специално в член 1, параграфи 2 и 3 от Регламент (ЕО) № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари, се посочва, че

„2. В случай на превоз от държава членка до трета държава и обратно настоящият регламент се прилага за частта от пътуването на територията на всяка държава членка на транзитно преминаване. Той не се прилага за частта от пътуването на територията на държавата членка, където е извършено натоварването или разтоварването, докато не бъде сключено съответното споразумение между Общността и съответната трета държава.

3. До сключването на посочените в параграф 2 споразумения настоящият регламент не засяга:

а) разпоредбите, свързани с превоза от държава членка до трета държава и обратно, които са включени в двустранни споразумения между държавите членки и тези трети държави;

б) разпоредбите, свързани с превоза от държава членка до трета държава и обратно, които са включени в двустранни споразумения между държавите членки, които по силата на двустранни разрешителни или на споразумения за либерализация позволяват на превозвачи да извършват натоварване и разтоварване в държава членка, в която не са установени“.

Освен това сключването му може да засегне общите правила или да промени техния обхват, както е установено в съдебната практика на Съда на ЕС. По-специално в т. 201 от своето Становище 2/15 от 16 май 2017 г. 4 Съдът постановява следното:

„201. Както Съдът вече е констатирал, когато споразумение между Съюза и трета държава предвижда прилагане по отношение на международните отношения, визирани от това споразумение, на правила, които ще се припокриват до голяма степен с общите правила на Съюза, приложими към вътреобщностни положения, споразумението трябва да се счита, че е в състояние да засегне или промени обхвата на тези общи правила. Действително въпреки липсата на противоречие с посочените общи правила, смисълът, обхватът и ефективността им могат да бъдат повлияни (вж. по-специално становище 1/03 (Нова конвенция от Лугано) от 7 февруари 2006 г., EU:C:2006:81, т. 143 и 151—153, становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г., EU:C:2014:2303, т. 84—90 и решение от 26 ноември 2014 г., Green Network, C-66/13, EU:C:2014:2399, т. 48 и 49). “

Предвиденият в настоящата препоръка достъп до пазара със сигурност се припокрива с разпоредбите за достъп до пазара, приети от Съюза по отношение на международния автомобилен превоз на товари, посочен по-горе.

С оглед на гореизложеното Съюзът разполага с изключителна външна компетентност съгласно член 3, параграф 2 от ДФЕС за сключване на предвиденото споразумение.

•Задължение на Комисията да се консултира

Като се вземе предвид решението на Съда на ЕС от 16 юли 2015 г. по дело C-425/13 5 , с което се изясняват ролите на различните институции за целите на прилагането на член 218, параграфи 2 и 4 от ДФЕС в съответствие с принципите на институционален баланс и взаимно лоялно сътрудничество, посочени в член 13, параграф 2 от ДЕС, е необходимо тези разяснения да бъдат отразени.

Целесъобразно е Комисията да предостави на Съвета и на специалния комитет, определен от него, цялата информация, която им е необходима, за да наблюдават напредъка на преговорите, по-специално обявените общи цели и позициите, изразени от другите страни по време на преговорите. Комисията ще докладва писмено на Съвета и на определения от него специален комитет за резултатите от преговорите по начин, който позволява на Съвета да упражнява институционалните си прерогативи.

За да изпълни задължението за спазване на институционалния баланс, предвидено в член 13, параграф 2 от ДЕС, и задължението, установено в член 218, параграф 10 от ДФЕС, Комисията ще информира Европейския парламент в същата степен.

•Пропорционалност

Препоръката е в съответствие с принципа на пропорционалност поради следните причини:

Предвиденото споразумение е най-ефикасният инструмент за укрепване на отношенията между ЕС и Украйна в областта на автомобилния транспорт, тъй като премахва необходимостта от квоти в двустранните споразумения между държавите — членки на ЕС, и Украйна.

Предлаганото споразумение не налага допълнителна административна или финансова тежест нито на органите на държавите членки, нито на отрасъла в сравнение със сегашното положение. Точно обратното, то би трябвало да намали административната тежест както за отрасъла, така и за държавите членки. Освен това то ще премахне необходимостта от транспортни разрешения за превозвачите на товари от ЕС за посочените категории права за извършване на превози (транзит и двустранни права), което ще намали административната тежест за транспортния сектор на ЕС.

5.Отражение върху бюджета

Препоръката няма отражение върху бюджета на Съюза.

6.Други елементи

•Подробно разяснение на специалните разпоредби на препоръката

С решението на Съвета ще се разреши започването на преговори за Споразумение между Съюза и Украйна относно автомобилния превоз на товари, за да се преодолеят последиците от агресията на Русия срещу Украйна, както и ще се определи Комисията за преговарящ от страна на Съюза. Указанията за водене на преговори, приложени към решението, описват подробно приложното поле на предвиденото споразумение.

Препоръка за

РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА

за разрешаване на започването на преговори по Споразумение между Европейския съюз и Украйна относно автомобилния превоз на товари

СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 218, параграфи 3 и 4 от него,

като взе предвид препоръката на Европейската комисия,

като има предвид, че:

(1)Следва да започнат преговори за сключване на Споразумение между Европейския съюз и Украйна относно автомобилния превоз на товари. Целесъобразно е Споразумението да се прилага, докато въздействието на непровокираната и необоснована агресия на Русия срещу Украйна върху транспортната инфраструктура и операции продължава да бъде тежко.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Указания за водене на преговори за Споразумение между Европейския съюз и Украйна относно автомобилния превоз на товари

1.Цели на преговорите

Да се договори споразумение с Украйна, с което се либерализира автомобилният превоз на товари, като се предоставят права на достъп на украинските оператори и операторите от Европейския съюз по отношение на транзита и двустранния международен превоз и което урежда признаването на свидетелствата за управление на моторни превозни средства и удостоверенията за професионална компетентност, издадени от украинските компетентни органи, в Европейския съюз и обратно.

2.Обхват на Споразумението

Споразумението следва да предостави на украинските превозвачи на товари достъп до пазара на Съюза.

(1)Споразумението следва да либерализира автомобилния превоз на товари, като предостави права на достъп на украинските оператори и операторите от Европейския съюз по отношение на транзита и двустранния международен превоз между Европейския съюз и Украйна. Споразумението следва да запази или увеличи равнището на достъп до пазара или други търговски възможности, налични в рамките на съществуващите двустранни споразумения в областта на автомобилния транспорт между държавите — членки на ЕС, и Украйна.

(2)Споразумението, което следва да бъде еднакво автентично на всички официални езици на ЕС, следва да включва езикова клауза в този смисъл.

(3)В Споразумението следва да бъде разгледан въпросът със свидетелствата за управление на моторни превозни средства и удостоверенията за професионална компетентност, издадени от украинските компетентни органи, за да се гарантира тяхното признаване в Европейския съюз.

(4)Споразумението следва да се прилага за ограничен период от време, докато въздействието на военната агресия на Русия срещу Украйна върху транспортната инфраструктура и операции продължава да бъде тежко.

3.Общи разпоредби

Тъй като Споразумението е продължение на съществуващите двустранни споразумения в областта на автомобилния транспорт между държавите — членки на ЕС, и Украйна, то ще има предимство пред техните разпоредби.

След като това Споразумение бъде прекратено, съществуващите двустранни споразумения между държавите — членки на ЕС, и Украйна може да започнат отново да се прилагат, освен ако и докато Съюзът сключи друго споразумение с Украйна в областта на автомобилния транспорт.

4.Управление на споразумението

Следва да бъде създаден съвместен комитет, съставен от представители на страните, който да отговаря за управлението на Споразумението и за правилното му прилагане, по-специално по отношение на адаптирането, след изменението им, на правилата на ЕС, включени в приложение към Споразумението, които трябва да се спазват от Украйна, както и на новите правила, приложими в областта на автомобилния транспорт, приети на равнището на Съюза.

На украинските експерти може да бъде разрешено да участват като наблюдатели в експертните групи, създадени от Съюза и занимаващи се със законодателството на Съюза, което ще се прилага от Украйна и което ще бъде посочено в приложение към Споразумението.

Споразумението следва да включва бърз, ефективен и обвързващ механизъм за уреждане на спорове, който ще гарантира, че то се прилага правилно.

Независимо от механизма за уреждане на спорове, Споразумението следва да включва разпоредби, които да се прилагат в случай на неизпълнение на задълженията по него, като например възможността за приемане на подходящи предпазни мерки или за пълно или частично спиране на правата или привилегиите, предоставени съгласно условията на Споразумението.

5.Провеждане на преговорите